QM in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit am Beispiel eines Pilotprojektes der Jugendzentren Köln gGmbH

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Qualitätsmanagement
2.1 Begriffsdefinitionen
2.2 Qualitätsbestimmung, Qualitätssicherung, Qualitätsentwicklung
2.3 Effektivität und Effizienz
2.4 Dimensionen von Qualität
2.5 Gründe für eine QM Einführung
2.5.1 Aktualität und fachpolitischer Hintergrund der Qualitätsdebatte
2.5.2 Zunehmende Relevanz betriebswirtschaftlicher Orientierungen
2.5.3 Veränderungen in den Sozialgesetzen
2.5.4 Der Wirksamkeitsdialog im Landesjugendplan NRW
2.5.5 Neue Herausforderungen durch die Qualitätsdebatte
2.6 Methodische Grundmuster von Konzepten zum QM
2.6.1 Zertivzierung nach DIN EN ISO 9000ff.
2.6.2 EFQM
2.6.3 TQM
2.6.4 Projektgruppe Wanja – „Qualität sichern, entwickeln und verhandeln“
2.6.5 QQS Modellprojekt der FH Münster i.A. des LV Westfalen – Lippe

3 Qualitätsentwicklung in der OKJA
3.1 Verfahren der Qualitätsentwicklung in Jugendzentren
3.1.1 Ressourcenplanung
3.1.2 Mitarbeiterqualifizierung
3.1.3 Zielformulierungen / Bedeutung von Zielen
3.1.3.1 Kundengruppen
3.1.3.2 Beschreibung von Schlüsselprozessen
3.1.3.3 Struktur-, Prozess-, Ergebnisziele
3.1.4 Qualitätskriterien
3.1.5 Indikatoren auswählen
3.1.6 praktische Umsetzung
3.1.7 Evaluation
3.1.7.1 Prozessbeschreibung der internen Selbstevaluation
3.1.7.2 Grenzen der Selbstbewertung
3.1.8 Sammlung der schriftlichen Arbeiten in einem Qualitätshandbuch

4 Das Projekt
4.1 Ausgangslage und institutionelle Rahmenbedingungen der JugZ
4.2 Entstehung des Projektes
4.3 Prozessbeschreibung
4.4 Implementierung
4.5 Auswertung der Projektberichte
4.6 Ergebnisse

5 Fazit
5.1 Projekt
5.2 QM in der OKJA

6 Abkürzungsverzeichnis

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Methoden des Qualitätsmanagement aus der Wirtschaft sind seit einiger Zeit auch in der Sozialen Arbeit bekannt. Für alle Einrichtungen bzw. Träger der Sozialen Arbeit ist der Nachweis der Wirksamkeit Voraussetzung für die Finanzierung ihrer Sozialen Dienstleistungen geworden. In der Offenen Kinder- und Jugendarbeit wurde versucht, gesetzliche Forderungen mit sogenannten Produktbeschreibungen zu erfüllen. Auch das Landesjugendamt NRW führte einen Wirksamkeitsdialog ein (BMFSFJ, 1999, S.9), der allerdings wenig an der täglichen Arbeit in den Einrichtungen änderte.

Da u.a. diese beiden Versuche nur geringen Erfolg brachten, stellt sich die Frage: Wie kann im Arbeitsfeld der Offenen Kinder- und Jugendarbeit eine wirkungsvolle Qualitätsentwicklung eingeführt werden, um nachzuweisen, dass die verbrauchten Ressourcen effektiv und effizient eingesetzt wurden?

Die Verantwortlichen des Trägers (Jugendzentren Köln gGmbH) der 21 Jugendzentren beschlossen ihrerseits einen eigenen Weg der Qualitätsentwicklung zu gehen. Der Weg „von unten“ hat in seiner Akzeptanz bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einen großen Vorteil gegenüber dem „von oben“ kommenden Wirksamkeitsdialog. Das selbst entwickelte Qualitätskonzept soll sich an die individuellen Gegebenheiten vor Ort anpassen und in der Zukunft, den von außen an die Organisation gestellten Forderungen, optimal begegnen. So soll z.B. die Einarbeitung von Qualitätskriterien in Einrichtungskonzeption helfen, u.a. eine Weiterentwicklung der Organisation (Qualifikation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) zu dokumentieren und bei Budgetverhandlungen mit den Zuwendungsgebern eine Diskussionsgrundlage bilden.

Zunächst wurden theoretische Vorüberlegungen angestellt, die dann später in einem Pilotprojekt in die Praxis umgesetzt wurden. Man entschied, dass verschiedene Elemente aus unterschiedlichen, schon bestehenden Qualitätsmanagementsystemen bzw. Projekten zur Qualitätsentwicklung zu übernehmen seien und an die eigene Organisation angepasst werden sollen.

Dabei werden keine zusätzlichen finanziellen Mittel dem Projekt zur Verfügung gestellt. Die Zeitressourcen werden jedoch im vollen Umfang bereitgestellt. Es galt einen neuen Arbeitsbereich einzuführen, ohne die bestehenden Aufgaben zu sehr zu vernachlässigen. Der zeitliche Aufwand aller Beteiligten ist jedoch immens und darf nicht unbeachtet bleiben.

Die vorliegende Diplomarbeit wird eine Begriffsdefinition (2.1) vorangestellt werden, um die wichtigsten Termini im Qualitätsmanagement in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit den Leserinnen und Lesern zu erläutern. Weiter werden anschließend die Gründe der Notwendigkeit der Einführung einer Qualitätsentwicklung erläutert. (2.5 ff.)

Verschiedene bestehende Qualitätsmanagementsysteme zur Qualitätsentwicklung werden unter Gliederungspunkt 2.6 vorgestellt und in Hinsicht ihrer Anwendbarkeit auf die Offenen Kinder und Jugendarbeit bewertet.

Leider ist es auch nach intensiver Suche nicht gelungen viele verschiedene Handlungsvorschläge für eine Qualitätsentwicklung in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit in der Fachliteratur zu finden. Deshalb muss davon ausgegangen werden, dass es nur drei große Richtungen der Qualitätsentwicklung der Offenen Kinder und Jugendarbeit gibt. Es gab Bestrebungen Soziale Arbeit mit aus der Betriebswirtschaft stammenden Qualitätsmanagementsystemen zu bewerten, dies wurde auch in der Fachliteratur publiziert. Diese Richtung spielt jedoch für die Einführung einer Qualitätsentwicklung in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit eine untergeordnete Rolle. Genauere Erläuterungen werden unter 2.6 ff. gegeben.

Eine weitere Richtung ist die von J. Merchel allgemein beschriebene Konstruktion von Ziel-, Kriterien-, Indikatoren- Zusammenhängen, die weiterentwickelt und praxisnah formuliert wurden von H.v.Spiegel. Diese Weg ist strukturell eine Qualitätsentwicklung „von unten“. Die dritte Richtung ist die des groß angelegten Projektes „WANJA“, deren Beteiligten Checklisten mit den Kernaufgaben der Offenen Kinder und Jugendarbeit erarbeiteten und generalisierbare Qualitätsstandards entwickelten. Das Landesjugendamt Berlin in Zusammenarbeit mit M. Meinhold optimierte diese Checklisten weiter. Diese beinhalteten jedoch nun den Dreischritt der „Ziel-, Kriterien-, Indikatoren- Formulierungen“ der den „WANJA“ Checklisten fehlte. Durch die Vorgabe von wissenschaftlich ermittelten Standards, ist diese Methode der Qualitätsentwicklung der Weg „von oben“.

So ist zu erklären, dass es an der üblichen Vielfalt der Literatur in dieser Diplomarbeit mangelt. Dieser Mangel schafft jedoch Platz für Innovationen, die in der praktischen Umsetzung beschrieben sind. In einigen Abschnitten werden Behauptungen aufgestellt, die nicht durch eine Herkunftsquelle belegt werden. Diese Erkenntnisse beruhen auf Gesprächen mit Experten und Fachleuten der Praxis. So fand in Vorbereitung diese Diplomarbeit z.B. ein intensives Telefongespräch mit Frau H. v. Spiegel statt.

Bezug nehmend auf bestehende Qualitätsentwicklungsprozesse wird nun auf die wichtigsten inhaltlichen Vorgehensweisen einer Qualitätsentwicklung in der Offenen Kinder und Jugendarbeit ausführlich eingegangen. Sie bestehen aus acht Schritten, die genau erläutert werden:

Ressourcenplanung

Mitarbeiterqualifizierung

Zielformulierungen / Bedeutung von Zielen

Qualitätskriterien

Indikatoren auswählen

praktische Umsetzung

Evaluation

Sammlung der schriftlichen Arbeiten in einem Qualitätshandbuch

Dem theoretischen Teil der Diplomarbeit folgt dann der Praxisteil, in dem dargestellt wird, wie die theoretisch erstellten Handlungsschritte in einem Pilotprojekt in die Praxis überführt werden. Einleitend wird die Organisation (Jugendzentren Köln gGmbH) genauer vorgestellt (4.1). Folgend wird die Entstehung des Projektes (4.1.1) und die Einführung des Prozesses der Qualitätsentwicklung durch ein Pilotprojekt und dessen Umsetzung beschrieben (4.2 u. 4.3). Die nach dem Pilotprojekt entstandenen Ergebnisse werden im Abschnitt 4.4 dokumentiert. Es soll darauf hingewiesen sein, dass der Fokus der Diplomarbeit nicht auf der Beurteilung der Ergebnisse der Qualitätsentwicklung lag, vielmehr ist der Prozess das Wesentliche. Im Pilotprojekt dagegen wird diese Bewertung stattfinden.

Vor Abschluss des Pilotprojektes wurden die vier Mitarbeiterinnen und der eine Mitarbeiter der teilnehmenden Einrichtungen aufgefordert, einen Erfahrungsbericht zu verfassen. Die Auswertung wurde zusammenfassend in 4.5 niedergeschrieben.

Im Schlussteil der Diplomarbeit wird der Projektverlauf resümiert. Ebenso werden Empfehlungen für weiter Schritte zur organisationsweiten Einführung des erstellten Qualitätsmanagementkonzeptes dargestellt. Mit einem Ausblick auf die Qualitätsentwicklung in der Offenen Kinder und Jugendarbeit schließt diese Diplomarbeit ab.

In dieser Diplomarbeit wird nicht speziell auf die Rolle und die Aufgaben der Führung eines Qualitätsmanagement eingegangen. Ebenso wird die Qualifikation der den Prozess begleitenden Personen nicht betrachtet.

Da Abkürzungen wie QM, QMS, OKJA oder JugZ in der verbalen Kommunikation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter weit verbreitet sind, werden diese auch in dieser Diplomarbeit benutzt.

2 Qualitätsmanagement

QM hat sich bereits seit langem in der Wirtschaft und nun auch in der Sozialen Arbeit als Oberbegriff für alle mit Qualität zusammenhängende Begriffe durchgesetzt. Nicht zuletzt, weil Wörter wie Qualitäts- planung, - sicherung, - bewertung, - entwicklung u.a.m. auch inhaltlich Vorgänge sind, die nicht ohne eine lenkende Leitung existieren können, wage ich zu behaupten.

Nach den Aufbaujahren der 50er und 60er Jahre folgte in Deutschland in den 70er und 80er Jahren ein massiver Ausbau von sozialstaatlichen Dienstleistungs- und Hilfsangeboten, jedoch ohne genau benannte Rahmenbedingungen. Wenn über die Weiterentwicklung der Sozialpädagogik (bzw. der Sozialen Arbeit) gesprochen wurde, ging es überwiegend um sogenannte „fachliche Standards“. Hiebei standen die Ausstattung der Einrichtungen, die formale Qualifikation des Personals oder die angemessene Größe der Einrichtung im Vordergrund der Diskussion. Eingeleitet durch die wirtschaftliche Rezession der 90er Jahre rückt die kritische Frage nach der Wirksamkeit der eingesetzten Finanzmittel und der damit verbundenen Qualität der Angebote und Dienstleistungen in den Mittelpunkt der Fachöffentlichkeit (Merchel, 1998, S.11 ff.).

Anfang der 90er Jahre füllten sich die Diskussionen um die Soziale Arbeit mehr und mehr mit dem Qualitätsthema. Hinzu kam eine sprachliche Veränderung der Begrifflichkeiten. So wurden in den 80er Jahren an viele Wörter aus der Fachsprache die Endung „-arbeit“ angehangen und in den 90er Jahren wurde der aus der Wirtschaft stammende Begriff Management fast inflationär allen möglichen Fachbegriffen zugefügt (Schubert, 2001, S.45). Dies ist u.a. parallel zur Entwicklung der Umgangssprache und der weiteren Einführung von Anglizismen in die deutsche Sprache zu sehen. Der deutsche Duden beschreibt Management, als „...Leitung, Führung eines Unternehmens, die Planung, Grundsatzentscheidungen o.ä. umfaßt...“ (Duden, 1990, S. 476). Also geht es im QM um die Führung der Abläufe. Ebenso ein Grund für die Begriffsentstehung ist der Ursprung der Methoden. Ausgehend von japanischen und amerikanischen Wirtschaftsunternehmen drang das Vokabular des QM auch in deutsche Unternehmen ein und etablierte sich. Dabei tut sich ein Widerspruch zwischen der sozialen Arbeit und den nach Profit strebenden Wirtschaftsmethoden auf.

Nach dem ersten Aufbegehren der Fachöffentlichkeit der Sozialen Arbeit und der damit verbundenen Differenzierung der Begriffe geht es z.Z. um die inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Thema Qualität und dem Qualitätsmanagement.

In Orientierung an den Sichtweisen des QM wurden nun in der Sozialen Arbeit Effektivität und Effizienz wichtige Größen in der Bewertung von Leistungen. Die Sozialverwaltung wurde durch ein sogenanntes Neue Steuerungsmodell (NSM) modifiziert. Der erste methodische Schritt zur Umsetzung der Forderungen aus dem Neue Steuerungsmodell in der Jugendhilfe (JH) war z.B. die Produktbeschreibung. Viele Einrichtungen versuchten, mit geringem Erfolg, ihre Angebote und Leistungen in Kennzahlen wiederzugeben was extrem von verschiedensten Faktoren (Kunden, Methoden, Räume u.a.) abhängig ist und so einer Technisierung entgegensteht. So sollte eine Vergleichbarkeit der Arbeitsergebnisse erreicht werden und erfolgreiche Arbeit von weniger erfolgreicher Arbeit unterschieden werden.

Dieser misslungene Versuch der Leistungsbeschreibung schaffte Frustration und bei den übergeordneten Dienststellen Ratlosigkeit, so dass das Thema Qualität in Jugendzentren wieder zur Seite gelegt wurde. Die Ursachen für diesen „Qualitäts- Boom“ (Merchel, 1998, S.11) so stellte Merchel fest, liegen nicht nur in betriebswirtschaftlichen Überlegungen. Es entstand der interne Wille sich und die geleistete und zu leistende Arbeit zu definieren und mit Qualitätskriterien so zu verankern, dass eine genaue Verortung im Arbeitsfeld möglich wird und eine Erfolgskontrolle der spezifischen Zielstellungen erreicht werden kann. Dies ist der eigentliche positive Aspekt der Einführung der Neuen Steuerung in der Sozialverwaltung.

2.1 Begriffsdefinitionen

In der Praxis werden immer wieder Kommunikationsstörungen und Orientierungslosigkeit auf Grund von falschen oder nicht exakt benutzten Fachbegriffen beobachtet, so dass eine Auseinandersetzung mit Begrifflichkeiten des Themas enorm wichtig erscheint. Eine wichtige Voraussetzung für eine erfolgreiche Qualitätsarbeit scheint die Klärung einiger Unsicherheiten in der Verwendung der Fachtermini. So soll ein kollegialer Austausch in einer „gemeinsamen Sprache“ (H.v.Spiegel, 2000, S.175) möglich sein, um verschiedene Bedeutungszuschreibungen für die gleichen Wörter zu vermeiden.

Wenn über Qualität diskutiert wird, kann es vorkommen, dass es verschieden Meinungen und Sinnzuschreibungen gibt und alle ihre relative Richtigkeit haben. Diese Kommunikationsfallen entstehen durch die unterschiedlichen Sichtweisen auf das Thema. Wichtig ist es, diese Schwierigkeiten in der Kommunikation über Qualität zu erkennen und zu überwinden. Qualität in der Sozialen Arbeit wird also immer ein Prozess des Aushandelns, des sich verständigen sein. In der Praxis ist Produkt eines solchen Verständigungsprozesses ein Qualitätskonzept mit Qualitätszielen das verschiedenste Kriterien festschreibt, die mit Hilfe von Indikatoren überprüfbar bzw. ablesbar werden. So wird eine Aussage über die Qualität der Arbeit möglich. Dazu kommt noch, der prozesshaft- dynamische Charakter der Qualität. Wertmaßstäbe können sich mit der Zeit verändern, beeinflusst durch politische, fachwissenschaftliche oder die geänderten Erwartungen der Kunden. So bleibt der Diskurs über Qualität nie stehen in seiner Entwicklung und ist ebenso nie starr in seiner speziellen Definition (Merchel, 1998, S.33).

Qualität in Duden: =„ Beschaffenheit, Wert, Güte“ (Duden, 1991, S. 578)

Qualität in DIN: = „Gesamtheit von Merkmalen (und Merkmalswerten) einer Einheit bezüglich ihrer Eignung, festgelegte und vorausgesetzte Erfordernisse zu erfüllen.“ (DGQ Hrsg., 1995, Teil 11)

In der Komplexität und Vielschichtigkeit der beiden Definitionen wird der Begriff Qualität nahezu erfaßt. Dabei wird nicht nur auf das Produkt oder die Dienstleistung allein eingegangen, sondern die Gesamtheit von Merkmalen der dem Kunden angebotenen Leistungen und deren Zusammenwirken.

Aus der Sicht des / der Kunden wird nicht nur das Produkt bewertet, sondern auch die wahrgenommenen Eigenschaften bzw. Effekte des Produkts beim Kunden.

Aber in der Praxis der Sozialen Arbeit ist diese Definition zu allgemein um „gute“ Qualität zu beschreiben. Hier müssen zusätzlich die „Erfordernisse“ genau beschrieben werden. Wer bestimmt jedoch diese (Kamiske, 1999, S.160)? „Gute“ sozialpädagogische Arbeit ist nicht für alle Beteiligte das Gleiche.

QM in DIN: = „Alle Tätigkeiten der Gesamtführungsaufgabe, welche die Qualitätspolitik, Ziele und Verantwortung festlegen sowie diese durch geeignete Mittel verwirklichen.“ (DGQ Hrsg., 1995, Teil 11)

Also gehört QM zu den Aufgaben der Leitung einer Organisation, da alle Aufgaben zentral „gemanagt“ werden müssen. D.h. nicht, dass alle Aufgaben im Zusammenhang mit QM von Leitungspersonen praktisch abgearbeitet werden müssen. Mittlerweile ist der Begriff einer /-s Qualitätsbeauftragten in einer Organisation bekannt und ein Instrument der Leitung, das wichtige Thema adäquat umzusetzen.

Neben der Kundenorientierung und Mitarbeiterorientierung ist die Prozessorientierung die „...Voraussetzung für eine Erfolgreiche Anwendung...[eines] Management- Programms zur Steigerung von Qualität...“ (Kamiske, 1999, S.150).

Prozess / Prozessorientierung

„Jede Aktivität kann als Prozess aufgefaßt und entsprechend verbessert werden.“ (Kamiske, 1999, S.150) Ein Prozess ist „...eine Folge von wiederholt auftretenden Aktivitäten mit messbarer Eingabe, messbarer Wertschöpfung und messbarer Ausgabe...“ (ebd.). Die für die Organisation wichtigsten Prozesse sind die sogenannten Schlüsselprozesse. Sie stehen im Zentrum der Qualitätsarbeit. Hat eine Organisation die strategisch wichtigsten Prozesse (Schlüsselprozesse) definiert, diese unter Qualitätsaspekten bearbeitet und bewertet, kann eine Aussage über die Effektivität und Effizienz getroffen werden. Ebenso ist es nun möglich dies sichtbar zu verändern. In dem Prozess der Qualitätsentwicklung gibt es die verschiedensten Phasen. Im Abschnitt „Qualitätsentwicklung in der Offenen Kinder- und Jugendarbeit“ wird auf diese Phasen genauer eingegangen.

2.2 Qualitätsbestimmung, Qualitätssicherung, Qualitätsentwicklung

Im Folgenden sollen die drei Begriffe der sozialpädagogischen Fachkraft näher gebracht werden. Allen drei Begriffen ist der Fokus der Qualität der Arbeit im jeweiligen Praxisfeld gemein.

Alle Wortschöpfungen können unter dem Thema QM vereint werden und nur dieser Oberbegriff ist im Stande alle Prozesse zur Bestimmung, zur Sicherung und zur Entwicklung von Qualität unter sich zu vereinen.

Nun ist es wichtig diese Begriffe genau zu umreißen und einzuordnen.

Eine Qualitätsbestimmung fasst die Festlegung von Qualitätsstandards, die Auswahl der Indikatoren und die Evaluation der zu bewertenden Arbeit zusammen. Also eine einmalige Erhebung von Daten und die daraus resultierende Festschreibung von Parametern, an denen die Qualität definiert und abgelesen werden kann.

Die Qualitätssicherung hingegen schließt die Qualitätsbestimmung ein und beendet den Prozess mit der Rückmeldung über die gestellten Qualitätsziele und den daraus resultierenden Vergleich mit der realen Praxissituation. Qualitätssicherung in der Industrie besagt, dass sicher ist „das was drauf steht, ist auch drin...“ (v. Spiegel, 2000, S. 186).

Qualitätssicherung, so sagen die Mehrzahl der Fachbücher, ist die Dokumentation, die Bewertung und die Kontrolle der praktischen Qualität. Daraus resultiert wohl auch die Kritik einiger Autoren über den Begriff Qualitätssicherung. Eine Qualitäts-„sicherung“ ist wörtlich genommen nicht möglich und suggeriert eine Art Basis, die entstehen könnte. Insbesondere in sozialpädagogischen Arbeitsfeldern ist Qualität ständig in Bewegung und Produkt eines immer wieder zu aktualisierenden Abstimmungsprozesses zwischen den Leistungserbringern und den Kunden. Dies begründet meinen Entschluss das Wort Qualitätssicherung nicht weiter zu verwenden.

Meines Erachtens ist weitaus zutreffender, um die Prozesse zur Weiterentwicklung von vorhandenen Standards für die soziale Arbeit zu beschreiben, der Begriff Qualitätsentwicklung. Mit diesem Wort wird die Dynamik der Materie viel anschaulicher, ohne die Dokumentation, das Bewerten und die Kontrolle bzw. Reflexion der geleisteten Arbeit außer Acht zu lassen (Eversheim, 1997, S.40).

Zusammenfassend kann also gesagt werden, dass QM einen Qualitätsentwicklungprozess beinhaltet, der wiederum durch das Aushandeln von Zielen bestimmt ist. Die Handlungsabschnitte in diesem Prozess sind von einem Leitungsmitglied „zugemanagen“ und die festgelegten Qualitätsstandards sind ständig auf ihre Gültigkeit zu überprüfen.

Nur stellt sich die Frage, an was orientiert sich ein Qualitätsmanager? Zur weiteren Differenzierung der Problemstellung dient die folgende Gegenüberstellung.

2.3 Effektivität und Effizienz

Wie kommen diese beiden Begriffe überhaupt in die Diskussion über die Bewertung von Organisationen bzw. ihren Angeboten? Oft wird erwartet, dass durch die Einführung eines QM oder einer Verbesserung des QM ein höheres Maß an Effektivität und Effizienz erreicht wird. Es werden Qualität und Leistungsfähigkeit einer Einrichtung gleichgestellt. Nur bei genauerer Betrachtung fällt auf, dass hier genau differenziert werden muss.

„Die Effektivität wird weitgehend am Ergebnis gemessen: Mit Effektivität wird das Verhältnis zwischen dem in die Vorstellung von Qualität eingegangenen Zielen und der erreichten Wirkung gekennzeichnet. Die Debatte über Effektivität bewegt sich auf der Ebene der Ergebnisqualität und setzt diese in das Verhältnis zu den vorher definierten Zielen.“ (Merchel, 2001, S.48).

„Effizienz markiert demgegenüber das Verhältnis zwischen dem Aufwand und der Wirkung einer Leistung, lässt sich also kennzeichnen als Relation zwischen den Mitteln, deren Beschaffenheit als Struktur- und Prozessqualität einer Leistung erfasst wird, und den erreichten Wirkungen (Ergebnisqualität).“ (ebd. S.49)

Die Organisationen müssen also versuchen, mit ihren eingesetzten Ressourcen Wirkungen zu erzielen um effektiv zu arbeiten. Wenn dabei ein günstiges Kosten – Nutzen – Profil entsteht ist auch die Effizienz der Arbeit gewährleistet.

Effektivität und Effizienz sind elementare Leitkategorien des Management generell, denn bei immer knapperen Ressourcen wird eine immer höhere Wirkung der eingesetzten Mittel erwartet.

Aus berufsethischen Gründen ist Effektivität die Größe die primär eine Rolle spielt, Effizienz hingegen ist aus der Diskussion um QM in der OKJA heraus zuhalten.

2.4 Dimensionen von Qualität

Im vorangegangenen Abschnitt wurden die Begriffe Effizienz und Effektivität mit den drei Qualitätsdimensionen; Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität in Verbindung gebracht. Hier sollen nun auch diese Begriffe genau dargestellt werden.

Qualität ist ein so dynamischer Begriff, ihn zu erfassen und zu bearbeiten, bedarf es einer weiteren Differenzierung. In diesem Fall geht es um die Qualität von sozialen Dienstleistungen, die charakterisiert sind durch ihre Immateriellität, durch Integration des / der Kunden und der Gleichzeitigkeit von Produktion und Konsum. Aber auch die Sicht auf die Qualität an sich muss unterteilt werden. So leisten vier Sozialpädagogen nicht automatisch bessere Arbeit als zwei. Donabedian (in Heil, 2001, S. 33) gliedert die Qualität in drei Dimensionen, die Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität. Eine Einteilung, die bis zum heutigen Tag Bestand hat und auf der viele QMS aufbauen. Zusätzlich wird das System und dessen Ergebnisse evaluiert (Schubert, 1997, S.6).

Die Strukturqualität legt die organisationsbezogenen Rahmenbedingungen und die Ausstattung einer Einrichtung fest. So kann z.B. die reale Qualifikation der MA (entgegen zur formalen Qualifikation, die aber auch) unter dem Begriff Strukturqualität eingeordnet werden. Ebenso lassen sich hier die Ausstattung der Einrichtung, die baulichen Gegebenheiten u.a. einordnen.

Arbeitet eine Einrichtung zielstrebig, ist die konzeptionelle Ausrichtung an den Bedingungen der BesucherInnen ausgerichtet oder wird professionell und freundlich mit den Besucherinnen umgegangen, so ist dies die Prozessqualität. Sie umschließt das Vorhandensein und die Beschaffenheit solcher Aktivitäten, die geeignet sind, ein bestimmtes Ziel der Leistung zu erreichen.

Als dritte Qualitätsdimension ist die Ergebnisqualität zu nennen. Das Ergebnis bzw. der Erfolg hängt auch von den Nutzern der sozialen Dienstleistung ab. Dies macht eine Beurteilung der Ergebnisqualität sehr schwierig. Fallübergreifende Kriterien zur Ergebnisqualität lassen sich kaum oder nur sehr allgemein formulieren. Dies kann ein Grund für die Verzögerung der weiteren Professionalisierung des Bereiches sein. Zu dieser Dreidimensionalität von Qualität kommt von J. Merchel noch ein weiterer Aspekt aus der Makroebene hinzu, die Infrastrukturqualität (Merchel, 2001, S.40). Gemeint sind die äußeren Gegebenheiten einer Einrichtung, wie Vernetzung im Stadtteil, das Vorhandensein andere Einrichtungen oder die Bevölkerungsstruktur der umliegenden Wohnhäuser. Die Infrastrukturdimension wirkt sich natürlich auf alle Vorgänge in einer Einrichtung aus. Einrichtungsübergreifende Diskussionen über diese Dimension der Einrichtungsqualität finden in Sozialplanungen bzw. in Jugendhilfeplanungen statt.

H. von Spiegel erweitert diese Einteilung um die Konzeptqualität. Diese, so sagt sie, bilde die Basis für die drei anderen Unterteilungen und trage zur „...weiteren Fachlichkeit der sozialen Arbeit...“ (v. Spiegel in Heil, 2001, S.33) bei. Diese Erweiterung begründet sie einerseits mit der Umorientierung der Aufgaben der Praxis hin zur Zielformulierungen um eine Herstellung der Qualitätsdefinitionen zu ermöglichen und andererseits um auf die Innovationsfähigkeit der Einrichtungen hinzuweisen.

Diese, von mir vorgestellte Unterteilung ist ein theoretisches Konstrukt, dass der Übertragung auf Praxisbeispiele am besten standhält. Jedoch ist diese Einteilung nicht absolut zusehen, denn an den verschiedensten Stellen verwischen die Grenzen von z.B. Struktur- und Prozessqualität (für bestimmte pädagogische Prozesse bedarf es oft eines geeigneten Raumes in einer Einrichtung).

2.5 Gründe für eine QM Einführung

In dem folgenden Kapitel wird auf das „Warum“, ist es dringend notwendig QM in die Soziale Arbeit einschließlich der OKJA einzugeführen, eingegangen. Es werden unter anderem fachpolitische und juristische Fakten aufgezeigt, die eine Qualitätsentwicklung unumgänglich machen.

2.5.1 Aktualität und fachpolitischer Hintergrund der Qualitätsdebatte

Die Organisationen der Soziale Arbeit stehen unter einem enormen Kostendruck (v. Spiegel, 2000, S.10). Sie verbrauchen immense Summen finanzielle Mittel und haben dabei in der breiten Gesellschaft keinen guten Ruf. Die Professionellen im Bereich der Sozialen Arbeit müssen sich der Frage stellen: Setzen wir die bereitgestellten Ressourcen effektiv und effizient genug ein, oder muss die Qualität der Dienstleistungen erhöht werden?

Beginnend ist auf die Komplexität und Vielschichtigkeit des Qualitätsthemas hinzuweisen. Schwierigkeiten zeigen sich in Hinblick auf:

„- unterschiedliche Betrachtungsebenen (fachlich, ethisch, politisch,

wirtschaftlich, methodisch- meßtechnisch, interaktiv),

- unterschiedliche Interessen (Träger, Mitarbeiter, verschiedene Adressaten,

Verwaltung, Politiker, allgemeine Öffentlichkeit),

- Spezifika sozialpädagogischer Handlungsfelder

(nicht Technologiesierbarkeit pädagogischer Abläufe, hoher Relevanz Einzelfall bezogener Erfolgskriterien, interaktive Leistungserstellung von Adressaten und Professionellen, Beschränkungen hinsichtlich der Überprüfbarkeit von Ergebniszielen u.a.m.).“ (Merchel, 1998, S.20)

Um den Fragen nach Effizienz und Effektivität zu begegnen, ist es wichtig, die Aufgaben bzw. Ziele der Arbeit festzulegen. Sind diese Ziele unter Abstimmung mit den verschiedensten Kundengruppen (3.1.3.1) festgelegt müssen nun die Qualitätsziele definiert werden. Nur so ist es möglich, den Grad des Erfolges der Arbeit abzulesen. Jeder Versuch Qualität zu definieren, wird einhergehen mit einer Reduktion von der eben beschriebenen Komplexität und so kritische Hinweise auf Mängel produzieren. Wird auf die Definition von Qualitätskriterien ganz verzichtet, kann keine objektive Aussage zur Wirksamkeit der geleisteten Arbeit gemacht werden.

2.5.2 Zunehmende Relevanz betriebswirtschaftlicher Orientierungen

Nicht erst heute fällt auf, dass die meisten sozialen Dienstleistungen nicht direkt vom Nutzer bezahlt werden. D. h. eine Versicherung oder eine öffentliche Kasse zahlt die anfallenden Kosten. Diese Kosten stehen letztlich in keinem Verhältnis zum erzielten Nutzen und bei knapper werdenden Finanzmitteln wendete sich der Blick hin zur Effektivität der Dienstleistungen bzw. der Angebote. Schon im NSM der Sozialverwaltung ist der Weg hin zur stärkeren Legitimation von Leistungen erkennbar. Dies ist jedoch die Seite der Sozialverwaltung und nicht die der Leistungserbringer. Die Praktiker kämpfen mit den anderen Problemen. So wurde die Formulierung von „Produkt- oder Leistungsbeschreibungen“ (v. Spiegel, 2000, S.11) „Mode“. Aber auch hier lies sich recht schnell erkennen, dass dies nicht die erhoffte Legitimation brachte. Die Kritik besteht darin, dass sich die im Produktbegriff enthaltene Qualitätsdimension vorwiegend auf die Konzeptdimension des NSM beschränkt. Die Realität vor Ort zeigt, dass die Einführung des NSM kaum Auswirkungen auf die Qualität der Angebote in der OKJA hat. Jedoch wurde damit die Qualitätskategorie erstmals als Bestandteil einer modernen ressourcenorientierten Handlungsweise festgeschrieben und legitimiert. Nun musste seitens der Praxis nach Methoden gesucht werden, wie diese Forderungen umgesetzt werden können. Der Blick fiel auf Wirtschaftsunternehmen, die seit langem etablierte Qualitätsmanagementsysteme anwenden. Schnell wurde klar, dass eine 1:1 Übernahme dieser Methoden vom profitstrebenden Wirtschaftsunternehmen zur Sozialen Organisation nicht möglich ist. Nun musste nicht nur der Rahmen unter Qualitätsaspekten begutachtet werden, vielmehr ging es jetzt an das Herz der sozialpädagogischen Praxis. Eine völlig neue Dimension der Bewertung der Dienstleistung, wenn gleich eine längst überfällige fachliche Weiterentwicklung der Arbeitsbereiche von Sozialpädagogen und anderer Berufsgruppen der Sozialen Arbeit, begann sich zu entwickeln (Merchel, 2001, S.17).

Neben der in der Fachöffentlichkeit besprochenen Entwicklung der Standards wurde einerseits in sozialpolitischen Gremien debattiert und andererseits vom Gesetzgeber Gesetze verabschiedet.

2.5.3 Veränderungen in den Sozialgesetzen

Alle Sozialgesetze die, die Soziale Arbeit betreffen wurden, mittlerweile so modifiziert, dass sie Vorschriften zur Qualität der geleisteten Arbeit bzw. Qualitätsentwicklung oder Qualitätsprüfung enthalten. So ist konkret 1989 im SGB V §§ 135-139 das Krankenversicherungsrecht reformiert worden. Im SGB III wurde das Arbeitsförderungsrecht geändert. Im Pflegeversicherungsrecht (SGB XI) sind Qualitätssicherungsmaßnahmen für entsprechende Einrichtungen verpflichtend. Auch im BSHG sind Veränderungen vorgenommen worden, mit dem Ziel einer Qualitätssicherung. Jedoch wurde Wert auf die Strukturqualität gelegt. Hier wie auch beim Pflegeversicherungsrecht gibt es Kritik an der falschen Akzentuierung der Bestimmungen. Es steht die Kontrolle im Vordergrund und innovativen Handlungsformen werden dadurch weniger beachtet. Ebenso wird die veränderte Praxis wie z.B. ambulante Pflege, nicht einbezogen.

Auch das SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe) wurde mit Beginn des Jahres 1999 verändert. So wurden die Finanzierungsregelungen in den §§ 77, 78a-g SGB VIII neu formuliert. Es müssen zukünftig Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung getroffen werden. Diese Modernisierungen betreffen direkt auch die OKJA.

Leistungsangebote und Entgelte sind auf der wirtschaftlichen Seite der Regelungen zu plazieren, die Qualitätsentwicklung dagegen ist ein fachlicher Aspekt der geforderten Veränderungen. Diese beiden Veränderungsimpulse haben eine unterschiedliche Entwicklung genommen. Elementar ist für stationäre Einrichtungen die wirtschaftliche Seite und so ist diese schon weiter vorangetrieben als die Entwicklung von Qualitätsvereinbarungen. Merchel resümiert, dass das „größte Potential für eine fachpolitische offensive Verarbeitung des Qualitätsthemas“ (Merchel, 2001, S.20) in den Änderungen des SGB VII liegt. (zusammenfassend aus Merchel, 2001, S.19 ff.)

Mit den Gesetzesänderungen wurde für einige Einrichtungen der Sozialen Arbeit (z.B. stationäre Jugendhilfe) die Finanzierung ihrer Leistungen in Frage gestellt. Diese Einrichtungen haben vorwiegend technokratische QMS eingeführt, die wenig über die Ergebnisqualität der Arbeit aussagen.

Im Bundesland NRW wurde im Landesjugendplan für die OKJA ein sogenannter Wirksamkeitsdialog gefordert. Er ist die Basis der weiteren Ausführungen.

2.5.4 Der Wirksamkeitsdialog im Landesjugendplan NRW

Aus den nationalen gesetzlichen Vorgaben (s. 2.5.3, SGB VII) wurden für das Bundesland NRW spezielle Umsetzungspläne im Landesjugendplan festgeschrieben und von der OKJA und anderen Beteiligten (s.u.) eingefordert. Ziel dieser landespolitischen Initiative ist es, im Prozess der Umorientierung auf das NSM den Schlußstein zu setzen in Form eines fachlichen Controllings., um die Verteilung der Mittel zu steuern, in dem diese mit Qualitätsforderungen an die praktische Arbeit verknüpft wird.

Der Begriff Wirksamkeit ist in diesem Fall nicht auf die zu erwartenden Wirkungen der z.B. pädagogischen Arbeit bei Kindern und Jugendlichen bezogen, sondern auf die Ergebnisse der Projekte der Landesförderung. Also bezieht sich das Verständnis von Wirksamkeit der Landes auf die Leistungen (Output) in Form von Angeboten und Programmen und das Verständnis der MitarbeiterInnen in den Ergebnissen (Outcome) bei den Kindern und Jugendlichen (v. Spiegel, 2000, S. 151).

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