Möglichkeiten zur Ex-Ante-Beurteilung und Steuerung kommunaler Kooperationen. Die Transaktionskostentheorie


Diplomarbeit, 2011

49 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Interkommunale Kooperation
2.1 Definition
2.2 Gründe für interkommunale Kooperation
2.3 Weiche und harte Formen interkommunaler Kooperation
2.4 Rechtliche Formen interkommunaler Kooperation
2.4.1 Formlose Zusammenarbeit
2.4.2 Öffentlich-rechtliche Rechtsformen
2.4.2.1 Zweckverband
2.4.2.2 Öffentlich-rechtliche Vereinbarung
2.4.2.3 Kommunale Arbeitsgemeinschaft
2.4.3 Privatrechtliche Rechtsformen
2.4.3.1 Gesellschaft mit begrenzter Haftung (GmbH)
2.4.3.2 Privatrechtliche Vereinbarung
2.4.3.3 Eingetragener Vereine (e.V.)
2.4.3.4 Weitere privatrechtliche Organisationsformen
2.5 Zwischenfazit interkommunaler Kooperation

3. Transaktionskostentheorie
3.1 Definition Transaktionskosten
3.2 Annahmen über Akteure
3.3 Dimensionen von Transaktionen
3.3.1 Faktorspezifität
3.3.2 Strategische Bedeutung
3.3.3 Häufigkeit
3.3.4 Unsicherheit
3.4 Agenturtheorie
3.5 Vertragsbeziehungen und deren Beherrschung und Überwachung
3.5.1 Die Welt des Vertrages
3.5.2 Ein einfaches Vertragsschema
3.5.3 Kontrollsysteme

4. Interkommunale Kooperation und Transaktionskosten
4.1 Modifikation der Rahmenbedingungen
4.2 Akteure interkommunaler Kooperation
4.3 Kooperationsfelder unter Berücksichtigung der Transaktionskostentheorie
4.3.1 Kooperation im EDV-Bereich
4.3.2 Bauhöfe

5. Fazit

Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. EINLEITUNG

Die Gemeinden sind ein unverzichtbarer Grundbestandteil unseres Staates und unserer Gesellschaft. Von der Gemeinde erwarten die Einwohnerinnen und Einwohner1, dass sie nicht nur für Wasser und Energie sorgt, Straßen und Wege bereitstellt, für die Ganztagsbetreuung der Kinder sorgt und Schulen baut, Müll und Abwasser beseitigt, sondern dass sie darüber hinaus all das zur Verfügung stellt, was das Leben lebenswerter und angenehmer macht. Doch gegenwärtig durchlaufen die Gemeinden eine schwierige Phase.2

Der Schuldenstand der saarländischen Gemeinden betrug am 31.12.2010 über 2,7 Milliarden Euro. Dabei betragen die Kassenkredite mehr als 1,6 Milliarden Euro.3 Im Vergleich zum Vorjahr sind die Schul- den der Kommunen um über 330 Millionen gestiegen. Allein die Kas- senkredite haben sich im Jahr 2010 gegenüber dem Vorjahr um 270 Millionen Euro erhöht.4 Momentan sind die Zinsen für Kassenkredite noch sehr niedrig zu bewerten. Doch die Anhebung des Leitzinses im April dieses Jahres ist vermutlich erst der Auftakt zu einer Reihe weite- rer Erhöhungen in diesem Jahr. Somit wird auch die Zinsbelastung für die Kassenkredite steigen und die Ausgaben der Kommunen werden sich dadurch weiter erhöhen.

Neben der Schuldenbelastung ist auch der zu erwartende demo- graphische Wandel zu berücksichtigen. Die neuen Herausforderungen zwingen die öffentliche Hand neue Wege zu gehen. „Angesichts der zukünftigen demografischen Veränderungen und der anhaltend knap- pen Kassen ist eine vorausschauende Kommunalpolitik umso mehr aufgefordert, die Kirchturmpolitik in einzelnen Bereichen zu verlassen, um gemeinsam mit den Nachbarn Verbesserungen für die Bürger zu erreichen bzw. das erreichte Versorgungsniveau zu erhalten.“5

Das Rad muss dabei nicht neu erfunden werden. Interkommuna- le Kooperation ist ein neues Schlagwort für ein seit langem praktiziertes Vorgehen kommunaler Aufgabenerfüllung. Viele Kommunen arbeiten bereits in den Bereichen Wasserwirtschaft, Gewerbeansiedlung, Tou- rismus sowie im Kultur- und Freizeitbereich zusammen.6 Obwohl Ein- vernehmen über den Sinn und Nutzen von Kooperationen besteht, treffen sie im Alltag auf Egoismen von Akteuren oder unlösbar scheinenden Aushandlungsprozessen.7

Es stellt sich die Frage, wie dieser Aushandlungsprozess für alle Akteure befriedigend gestaltet werden kann. Kann die Transaktionskos- tentheorie von Oliver Williamson ein geeignetes Mittel sein, um Ängste und Befürchtungen bzgl. Einflussverlust oder Benachteiligungen einzu- dämmen? Oder ist die Transaktionskostentheorie unter Umständen für die Lösung von Konflikten im Rahmen interkommunaler Kooperation nur bedingt geeignet? Sind Modifikationen notwendig oder ist die Theo- rie ungeeignet für die Betrachtung interkommunaler Kooperationen?

Um diese Fragen zu beantworten, wird im nächsten Kapitel das Problemfeld der interkommunalen Kooperation näher erläutert. Nach einer Begriffsdefinition werden Gründe dargelegt, die für eine inter- kommunale Kooperation sprechen. Daran anschließend werden rechtli- che Formen interkommunaler Kooperation vorgestellt. Im dritten Kapitel erfolgt eine Auseinandersetzung mit der Transaktionskostentheorie nach Oliver Williamson. Darin wird der Begriff Transaktionskosten defi- niert und Annahmen über Akteure getroffen. Ferner erfolgt eine Analyse über Verträge und Vertragsbeziehungen unter transaktionskostentheo- retischer Sicht. Im vierten Kapitel werden einzelne ausgewählte kom- munale Aufgaben bzgl. der Möglichkeit interkommunaler Kooperation untersucht und geprüft, ob die Transaktionskostentheorie einen Beitrag zur Sicherheit der Kooperationspartner leisten kann. Abschließend er- folgt ein Fazit.

2. INTERKOMMUNALE KOOPERATION

Viele Kommunen befinden sich in einem Dilemma. Der Paradigmenwechsel von der wachsenden zur schrumpfenden Kommune fordert ein entschlossenes politisches Handeln. Jedoch schränken die knappen finanziellen Mittel die Gestaltungsräume beträchtlich ein. Interkommunale Kooperation ist für viele kommunale Experten ein entscheidendes Mittel, den neuen Herausforderungen entgegenzutreten und die kommunale Handlungsfähigkeit zu wahren.8

2.1 DEFINITION

Für den Begriff interkommunale Kooperation existiert keine allgemein- gültige Definition.9 Der Begriff wurde von der Kommunalen Gemein- schaftstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) geprägt und bereits 1963 thematisiert. Die KGSt definiert interkommunale Kooperation als

eine „Kooperation von zwei oder mehreren Kommunen zur gemeinsamen Erbringung von öffentlichen Leistungen.“10

Gettmann und Kern erweitern die Definition der KGSt. Sie bezeichnen interkommunale Zusammenarbeit „als freiwillige Zusammenarbeit unterschiedlicher Intensität zwischen zwei oder mehreren Kommunen in verschiedenen Handlungsfeldern.“11 Hingegen definiert Hesse interkommunale Kooperation als „das willentliche Zusammenspiel von Rechtspersonen, von denen wenigstens zwei Einheiten kommunale Körperschaften darstellen.“12 Er erweitert somit die Zusammenarbeit für eine mögliche Beteiligung eines privaten Dritten.

Hinsichtlich der Fragestellung ist auf die privatwirtschaftliche Komponente zu verzichten. Hier soll nur die interkommunale Zusam- menarbeit zwischen Kommunen ohne die Beteiligung eines privaten Dritten untersucht werden. Dies steht mit dem Ziel interkommunaler Kooperation nicht im Einklang. Wesentliches Ziel interkommunaler Ko- operation ist es, den eigenen Handlungsspielraum zu erweitern und sich Handlungsressourcen in den Feldern zu erschließen, die aus eige- nen Mitteln bzw. aus eigener Kraft nicht möglich wären. Durch diese Bündelung von Kräften und Kompetenzen sind Akteure handlungsfähi- ger. Darüber hinaus erhöhen sie ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber anderen Mitbewerbern.13 Hier erfolgt jedoch eine zu einschneidende Einschränkung: So ist beispielsweise eine kommunale Kooperation zwischen zwei finanzstarken Kommunen, die bereits über einen ausge- glichen Haushalt verfügen und in einem bereits bestehenden Bereich kooperieren möchten, um Kosten zu sparen, ausgeschlossen. Dement- sprechend würde die Möglichkeit der interkommunalen Kooperation sehr erheblich eingegrenzt.

Infolgedessen ist die interkommunale Kooperation als eine frei- willige Zusammenarbeit unterschiedlicher Intensität zwischen zwei oder mehreren Kommunen (Gemeinde, Städte, Landkreise) in verschiede- nen Handlungsfeldern, um den eigenen Handlungsspielraum zu erwei- tern, zu definieren.

2.2 GRÜNDE FÜR INTERKOMMUNALE KOOPERATION

Ein wesentlicher Faktor der interkommunalen Zusammenarbeit ist die kritische finanzielle Situation vieler Kommunen. Dies führt zu einer er- heblichen Einschränkung kommunaler Gestaltungsräume. Leistungen und Angebote vor allem im kulturellen Bereich, wie zum Beispiel Musik- schulen oder Bibliotheken, werden reduziert oder gestrichen. Außerdem wird in einigen Gemeinden aus Kostenaspekten die Schließung des kommunalen Hallen- oder Freibades diskutiert. Es ist nicht anzuneh- men, dass sich die kritische finanzielle Situation künftig ändern wird.

„Die Finanzsituation der Kommunen erscheint vor dem Hintergrund ih- rer Überschuldung zunehmend als strukturelle Unterfinanzierung und nicht länger als konjunkturelles Übergangsphänomen.“14 Der Spielraum für Veräußerungen, Kredite und Gebührenerhöhungen ist vielfach aus- gereizt. Daher bleibt meist nur die Möglichkeit auf der Ausgabenseite Einsparungen vorzunehmen. Interkommunale Kooperation kann dazu führen, dass kommunale Errungenschaften erhalten werden, da die Finanzierung auf eine breitere Basis gestellt wird. Gleichzeitig sinken die Kosten für die einzelnen Kommunen.15

Ein weiteres Argument für den Bedeutungszuwachs der inter- kommunalen Kooperation ist die steigende Suburbanisierung. Subur- banisierung bedeutet die Ausdehnung der großen Städte in ihr Umland. Bevölkerung, Geschäfte und Betriebe des Dienstleistungssektors zie- hen in die Vororte, was zu einem Funktionsverlust der Kernstadt führt.16 Negative Folgeerscheinungen der Suburbanisierung sind unter ande- rem Überlastungen der Verkehrswege zur Kernstadt sowie eine stei- gende Umweltbelastung. Die leidtragenden Städte drängen auf eine interkommunale Zusammenarbeit, um den Folgeerscheinungen entge- genzuwirken.17

Ferner steigt das Interesse an interkommunaler Kooperation durch die Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der Verwaltung. Ziel des Neuen Steuerungsmodells ist es, die Kommunalverwaltung in ein öffentliches Dienstleistungsunternehmen umzuwandeln. Unterneh- merisches Handeln, Qualität, Transparenz und Bürgernähe stehen da- bei im Vordergrund. Dieser neue fortschrittliche Aspekt stärkt den Blick auf interkommunale Kooperation, da diese helfen kann, kommunale Einrichtungen zu erhalten und damit Bürgernähe und Wirtschaftlichkeit fördert. Um wirtschaftlich arbeiten zu können, müssen Betriebe und Verwaltungen eine optimale Größe haben. Leistungen können effizien- ter erbracht werden, je größer die Leistungsmenge ist. Kooperationen ermöglichen daher, dass die einzelne Kommune nicht mehr für alle Aufgaben selbst Ressourcen bereitstellen muss. So können speziali- sierte Verwaltungseinheiten gebildet werden, die wirtschaftlicher arbei- ten und eine höhere Leistungsqualität produzieren.18

Zudem führt die dynamische technologische Entwicklung zu ei- ner zunehmenden Bedeutung interkommunaler Kooperationen. Die technologische Entwicklung erfordert auf kommunaler Ebene zumeist kostenintensive Investitionen. Interkommunale Kooperation bietet die Möglichkeit, den Herausforderungen technologischer Innovationen zu begegnen. Speziell im E-Government bietet interkommunale Kooperati- on der öffentlichen Verwaltung Wege den Bürgerservice auszuweiten.19 Interkommunale Zusammenarbeit erhält durch den demographi-schen Wandel neue Impulse. Die immer älter werdende Gesellschaft hat nicht nur Auswirkungen auf die Sozialsysteme, sie wirkt sich auch auf die kommunale Aufgabenerfüllung aus. Jedoch orientieren sich kommunalpolitische Entscheidungsträger zumeist nach wie vor am lan-ge bewährten Steuerungsziel des Wachstums und der kleinräumigen Konkurrenz. Sinkende Geburtenzahlen und eine mögliche Abwande-rung in Metropolregionen verstärken vor allem in ländlichen Gebieten dieses Problem. Die Kommunen stehen vor der Herausforderung die bestehende Infrastruktur größtenteils zu erhalten und mit einer zu-kunftsorientierten Seniorenpolitik Perspektiven zu bieten. „Kommunal-politik muss ihre vielfach kleinräumige Perspektive zugunsten einer Ori-entierung an regionalen Verantwortungsräumen aufgeben.“20 Eine wachsende Verflechtung der verschiedenen Ebenen des politischen Systems verstärkt ebenfalls die Bedeutung der interkommu-nalen Kooperation. Eine Aufgabenverlagerung auf die kommunale Ebe-ne ist der Verstrickung von EU, Bund, Land und Kommunen geschul-det. Dies führt zu einer stetigen Aufgabenzunahme, wobei die Aufga-benerledigung komplexer und umfangreicher wird. Neben den positiven Effekten einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung kann interkommunale Kooperation dazu beitragen, den Kommunen im Geflecht der politi-schen Ebenen stärkeres Gehör zu verschaffen.21

Die wachsende Bedeutung der interkommunalen Kooperation ist nicht nur auf die europäische, sondern auf die globale Entwicklung zu- rückzuführen. Regionen gewinnen eine stärkere Bedeutung als Wirt- schaftsstandorte im globalen Wettbewerb. Lokale und regionale Innova- tionsmilieus, Cluster genannt, gewinnen an Bedeutung. Durch eine ge- zielte gemeinsame Wirtschaftsförderungspolitik können Kommunen zur Entwicklung von Clustern beitragen. Kooperationen stellen somit eine Offensivstrategie dar, um den Standort im globalen Wettbewerb zu stärken.22

Vor dem Hintergrund der genannten Veränderungen gilt inter- kommunale Kooperation als eine wichtige Strategie, den strukturellen Herausforderungen zu begegnen und die kommunale Handlungsfähig- keit zu wahren.

2.3 WEICHE UND HARTE FORMEN INTERKOMMUNALER KOOPERATION

„Einheitliche Trends oder dominierende Formen der interkommunalen Zusammenarbeit lassen sich weder rückblickend noch für die gegen- wärtigen Ansätze eindeutig identifizieren.“23 Eine mögliche Unterschei- dung der einzelnen Organisationsformen ergibt sich durch den Grad der Rechtsverbindlichkeit. Man unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen informellen (= weichen) und den formellen (= harten) Koope- rationsformen.

Informelle Kooperationen im Rahmen interkommunaler Zusam- menarbeit sind rechtlich nicht verbindlich. Sie fußen vorwiegend auf einem formlosen Informations-, Meinungs- und Erfahrungsaustausch. Organisiert sind diese zumeist in Arbeitskreisen, Kuratorien oder Beirä- ten. Aufgrund der Unverbindlichkeit wird diesen Arbeits- und Organisa- tionsformen das Adjektiv weich zugeweisen. Trotz dieses negativ wir- kenden Klangs ist zu betonen, dass auch informelle Formen der Zu- sammenarbeit offensichtliche Vorteile erzielen können. Die Hemm- schwelle zur Etablierung interkommunaler Kooperation sinkt durch die fehlende vertragliche Verpflichtung. Daher dienen informelle Kooperati- onsformen häufig als Ausgangspunkt für eine nachhaltigere Zusam- menarbeit, da sie das Vertrauen in die Zusammenarbeit untermauern und festigen können. Der persönliche Kontakt der handelnden Akteure und Mitarbeiter sind Ausgangspunkt für eine weitere, tiefergehende Zu- sammenarbeit. Vor allem die Zwanglosigkeit und der freiwillige Charak- ter ermöglichen ein vorsichtiges Abtasten der Verwaltungen. Zugleich dient dieser Kontakt dem Aufbau eines zivilgesellschaftlichen Netzes zwischen den Kommunen. Somit entsteht ein günstiger Nährboden für weitergehende rechtlich verbindliche Konzeptionen interkommunaler Zusammenarbeit.24

Konträr zu den weichen Kooperationsformen sind die formellen Kooperationsformen rechtlich verbindlich. Die an der Zusammenarbeit beteiligten Kommunen einigen sich in einem rechtlich gültigen Vertrag, der die wichtigsten Eckpunkte wie Kooperationsziel, Stimmrecht, Aus- gleichszahlung und dergleichen regelt. Daher wird die formelle auch als harte Kooperationsform bezeichnet. Jedoch stehen einige Städte und Gemeinden einer rechtlich verbindlichen Zusammenarbeit skeptisch gegenüber. Vor allem wird durch die Aufgabenübertragung ein Auto- nomieverlust befürchtet. Kleinere Kommunen, die mit größeren eine Kooperation eingehen, fürchten, von den großen überstimmt zu wer- den, während die großen Kommunen die Sorge tragen, dass Entschei- dungen durch kleine Kommunen boykottiert werden können. Jedoch besitzt die formelle Kooperationsform einen gewichtigen Vorteil: Durch eine vertragliche Regelung entsteht Verlässlichkeit und Kalkulierbarkeit. Durch detailliert ausgehandelte Verträge lassen sich einige Unsicher- heiten bzgl. des Mitbestimmungsrechts und Ausgleichszahlungen be- reits im Vorfeld klären.25

2.4 RECHTLICHE FORMEN INTERKOMMUNALER KOOPERATION

Das Recht einer jeden Kommune, mit anderen kommunalen Trägern zusammenzuarbeiten, ist Teil der von Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz26 ge- schützten Eigenverantwortungsgarantie in Gestalt der so genannten Kooperationsfreiheit.27 Die saarländische Landesverfassung28 greift die- se Eigenverantwortungsgarantie in den Artikeln 117 und 118 auf. Im Saarland hat jede Kommune grundsätzlich das Recht zur Zusammen- arbeit. Gesetzliche Grundlage für die zwischengemeindliche Zusam- menarbeit ist § 10 Kommunalselbstverwaltungsgesetz (KSVG)29, der es Gemeinden gestattet, mit anderen Gemeinden zusammenzuarbeiten, sowie das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG)30.

Bei der Organisation der Zusammenarbeit genießen die Kommunen überwiegend eine Wahlfreiheit. Es lassen sich aus rechtlicher Sicht die formlose, die öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Zusammenarbeit unterscheiden.31

Folgende Verteilung der Rechtsformen ergab eine Studie des Deutschen Städte- und Gemeindebunds (DStGB) und der Kienbaum Management Consultants GmbH32:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Rechtsformen der Zusammenarbeit33

Im Folgenden werden die wichtigsten verschiedenen Rechtsformen vorgestellt.

2.4.1 Formlose Zusammenarbeit

Die informelle Abstimmung stellt eine formlose Art der Zusammenarbeit dar. Das Gespräch sowie ein Informations- und Meinungsaustausch sind ihr zuzuordnen. Kennzeichen der informellen Abstimmung ist ihre rechtliche Unverbindlichkeit. Die formlose Abstimmung ist in der kommunalen Praxis meist Ausgangspunkt für eine Zusammenarbeit in einer verfestigten rechtlichen Form.34

2.4.2 Öffentlich-rechtliche Rechtsformen

Die öffentlich-rechtliche Rechtsform wird insbesondere dann gewählt, wenn öffentliche Aufgabenerfüllung und nicht wirtschaftliche Gewinner- zielung als Kriterien für die Zusammenarbeit gelten. Im Folgenden wer- den die wichtigsten öffentlich-rechtlichen Organisationsformen darge- stellt.

2.4.2.1 Zweckverband

Der Zweckverband (§§ 2 bis 16 KGG) ist eine typische Rechtsform der kommunalen Zusammenarbeit. Er ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit.

Nach § 2 Abs. 1 KGG können sich Gemeinde und Gemeindever- bände zu einem Zweckverband zusammenschließen und ihm einzelne Aufgaben oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängende Aufgaben übertragen. Mit dem Übergang der Aufgaben auf den Zweck- verband gehen nach § 4 Abs. 1 KGG grundsätzlich auch die Befugnisse über, soweit die Verbandssatzung nicht den Übergang einzelner Befug- nisse ausschließt. Zur Deckung seines Finanzbedarfs erhebt der Zweckverband eine Umlage, soweit seine Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen nicht ausreichen. Die Umlagen auf die Verbandsmitglie- der werden jedes Jahr neu festgesetzt. Erforderliche Organe des Zweckverbands sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvor- sitzende, wodurch ein hohes Maß an Verbindlichkeit und Kontrolle be- steht.35

Typische Beispiele für Zweckverbände sind Abwasserbeseitigung, Trinkwasserversorgung, Abfallbeseitigung und Fremdenverkehrseinrichtungen.

2.4.2.2 Ö ffentlich-rechtliche Vereinbarung

Nach einer Kienbaum-Studie ist die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (§§ 17 bis 20 KGG) die häufigste öffentlich-rechtliche Kooperationsform in Deutschland.36 Auch sie kommt durch einen koordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag zustande.

Gemäß § 17 Abs. 1 KGG sind Beteiligte der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung Gemeinden, Gemeindeverbände und Zweckverbände. Diese vereinbaren, dass einer der Beteiligten Einzelaufgaben der ande- ren Beteiligten in seine Zuständigkeit übernimmt bzw. sich verpflichtet, solche Aufgabe für die anderen Beteiligten auszuführen. Eine Mitbenut- zung von vorhandenen Einrichtungen kann ebenfalls Inhalt einer öffent- lich-rechtlichen Vereinbarung sein. Alle Rechte und Pflichten obliegen nach Vertragsabschluss der Kommune, der die Aufgabe übertragen wurde. Dabei entsteht im Gegensatz zum Zweckverband kein neuer Rechtsträger oder Verwaltungsapparat. Kommunen, die Aufgaben übertragen haben, können sich ein Mitspracherecht durch Vertretungs- organe oder ein vertraglich geregeltes Einspruchsverfahren sichern. Prinzipiell gilt, dass alle kommunalen Aufgaben Gegenstand öffentlich- rechtlicher Vereinbarungen sein können. Eine Einschränkung besteht, wenn die gemeinsame Wahrnehmung einer Aufgabe unzulässig ist oder für die Zusammenarbeit eine besondere Rechtsform durch Spezi- algesetze vorgeschrieben ist. In einer öffentlich-rechtlichen Vereinba- rung sind Regelungen über Art und Umfang sowie Abgrenzung der Aufgaben, Mitwirkungsrechte und die Kostenbeteiligung festzuhalten. Weiterhin bedarf es der Regelung, wie lange die Vereinbarung gelten soll und welche Voraussetzung für die Änderung, Aufhebung oder Kün- digung bestehen sollen. Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung bedarf nach § 18 Abs. 1 KGG der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.37

2.4.2.3 Kommunale Arbeitsgemeinschaft

Die kommunale Arbeitsgemeinschaft stellt die zwangloseste öffentlich- rechtlich Rechtsform interkommunaler Zusammenarbeit dar. Nach § 21 KGG können sich Gemeinde und Gemeindeverbände zu kommunalen Arbeitsgemeinschaften zusammenschließen. Sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts oder auch natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts können sich an der Arbeitsgemeinschaft beteiligen. Die kommunale Arbeitsgemeinschaft ist ebenfalls keine eigene Rechtspersönlichkeit. Ein Übergang von Aufga- ben und Zuständigkeiten auf die Arbeitsgemeinschaft ist ausgeschlos- sen. Sie dient oft der Abstimmung, der Information oder auch der ge- genseitigen Beratung. Die Arbeitsgemeinschaft bildet zumeist die Vor- stufe für eine spätere intensivere Zusammenarbeit.

Anwendung finden kommunale Arbeitsgemeinschaften insbe- sondere bei einer Zusammenarbeit im Kulturbereich, Bibliotheken und im Einkauf.38

2.4.3 Privatrechtliche Rechtsformen

Privatrechtliche Rechtsformen kommen nur dann in Betracht, wenn Kommunen wirtschaftlich tätig werden. Etwa 10,4 Prozent aller Koope- rationsgemeinschaften sind in Form einer privatrechtlichen Gesellschaft organisiert.39 Im Folgenden werden die wichtigsten privatrechtlichen Formen vorgestellt.

2.4.3.1 Gesellschaft mit begrenzter Haftung (GmbH)

Die Gesellschaft mit begrenzter Haftung (GmbH) ist eine Gesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit und körperschaftlicher Organisation. Sie ist die einfachste und am wenigsten aufwendigste Gesellschafts- form. Die Gründung einer GmbH erfordert lediglich einen Gesellschaf- tervertrag, eine Eintragung in das Handelsregister und Stammkapital in Höhe von 25.000 Euro. Jede natürliche Person, jede Gebietskörper- schaft sowie jede andere Gesellschaft oder Rechtspersönlichkeit kann Gesellschafter einer GmbH sein. Die Haftung der GmbH ist auf das Stammkapital beschränkt. Gemäß §§ 6 und 35 Abs. 1 Gesetz betref- fend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbhG)40 erfolgen die Geschäftsführung und Vertretung der Gesellschaft durch Geschäfts- führer. Nur bei Gesellschaften mit mehr als 500 Mitarbeitern ist ein Auf- sichtsrat zu bilden. Überdies ist zwar nicht gesellschaftsrechtlich, aber nach § 110 Abs. 1 Nr. 3 KSVG ein Aufsichtsrat oder ein Beirat erforder- lich, damit die Kommune einen angemessenen Einfluss bewahrt. Die GmbH stellt eine geeignete Form für kleinere und mittlere Unternehmen dar. Sie ist nicht nur rechtlich, sondern auch organisatorisch und fi- nanzwirtschaftlich von der Kommune verselbständigt.41

Die Kommunen haben auch als Gesellschafter über die Gesell- schafterversammlung stets große Einflussmöglichkeiten. Daher ist die GmbH ist die meist gewählte privatrechtliche Kooperationsform.42

2.4.3.2 Privatrechtliche Vereinbarung

Bei einer privatrechtlichen Vereinbarung wird im Gegensatz zur GmbH keine neue Rechtspersönlichkeit gegründet. Zwei Kommunen können in einer privatrechtlichen Vereinbarung beschließen, dass eine Kommune eine Aufgabe der anderen übernimmt. Im Unterschied zur öffentlich- rechtlichen Vereinbarung ist die privatrechtliche Vereinbarung auf Durchführungsvereinbarungen reduziert. Da der Gesetzgeber bei pri- vatrechtlichen Rechtsformen bedacht ist, Einfluss und Verantwortlich- keit der Kommune in den einzelnen Aufgabenbereichen zu sichern, darf eine privatrechtliche Vereinbarung nicht zu einer vollständigen Übertra- gung der Aufgabe führen. Somit ändern sich auch die Zuständigkeiten, Haftungsfrage und Pflichten jedoch nicht.43

2.4.3.3 Eingetragener Vereine (e.V.)

Städte und Gemeinden können ihre interkommunale Zusammenarbeit auch durch die Gründung eines eingetragenen Vereins (e.V.) realisie- ren. Für die Gründung eines Vereins bedarf es sieben Personen und einer Satzung, in der der Vereinszweck und die Ermächtigungen des Vorstands festgelegt sind. Der Verein ist eine eigenständige juristische Person mit eigener Rechtspersönlichkeit. Die Organe des Vereins sind die Mitgliederversammlung und der Vorstand. Die Vereinssatzung kann für den jeweiligen Kooperationszweck formuliert werden. Das Vereins- recht sieht keine Haftungsbeschränkung vor. Weiterhin bestehen auch in der Kontinuität der Arbeit Risiken, da sowohl Beitritt und Austritt sehr einfach ist. Dies ist bei der Auswahl dieser Rechtsform zu berücksichti- gen. Vereine übernehmen zumeist vor allem Leistungen im kulturellen und sozialen Bereich.44

2.4.3.4 Weitere privatrechtliche Organisationsformen

Es existieren über die dargestellten privatrechtlichen Rechtsformen wei- tere, die ebenfalls für eine interkommunale Kooperation geeignet sein können. Gemäß § 110 Abs. 1 Nr. 2 KSVG müssen die Haftung und Einzahlungsverpflichtung der Gemeinde auf einen ihrer Leistungsfähig- keit angemessenen Beitrag begrenzt sein. Somit sind privatrechtliche Organisationsformen, die eine Vollhaftung bedingen, ausgeschlossen. Daher sind neben den bereits genannten Formen im Saarland darüber hinaus folgende privatrechtliche Organisationsformen zulässig:

Aktiengesellschaft (AG)

GmbH & Co. KG

Genossenschaft mit beschränkter Nachschusspflicht.45

Diese spielen jedoch in der Praxis nur eine untergeordnete Rolle. Daher wird an dieser Stelle auf nähere Ausführungen zu diesen Organisationsformen verzichtet.

2.5 ZWISCHENFAZIT INTERKOMMUNALER KOOPERATION

Interkommunale Kooperation kann also ein geeignetes Mittel sein, um die Handlungsfähigkeit einer Kommunen zu gewährleisten bzw. zu er- weitern. Weiterhin besteht durch interkommunale Kooperation die Mög- lichkeit, sich auch Handlungsressourcen in den Feldern zu erschließen, die aus eigener Kraft nicht möglich wären. Mehr als 80 Prozent derer, die an der an der Studie von Kienbaum in Kooperation des DStGB teil- genommen haben, schätzen die interkommunale Zusammenarbeit als erfolgreich bzw. überwiegend erfolgreich ein.46 Ein Anliegen der inter- kommunalen Kooperation ist es, die Leistungen für den Bürger zu ver- bessern.

[...]


1 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit werden im Folgenden Begriffe wie ‚Bürger‘, ‚Einwohner‘, ‚Akteur‘, ‚Bürgermeister‘ etc. in der maskulinen Schreibweise verwendet. Grundsätzlich beziehen sich diese Begriffe auf beide Geschlechter.

2 Vgl. Wehling, Hans-Georg: Kommunalpolitik, Informationen zur politischen Bildung, Bonn (Bundeszentrale für politische Bildung) 2006 (Wehling 2006), S. 58

3 Vgl. LZD - Statistisches Amt Saarland: Bericht „LII S: Ausgewählte Finanz- und Steuerdaten der saarländischen Gemeinden und Gemeindeverbände 2010“ auf URL: http://www.saarland.de/dokumente/thema_statistik/STALA_BER_LIIS-J-10.pdf, Stand 23.05.2011 (Statistisches Amt Saarland 2010), S. 3

4 Vgl. LZD - Statistisches Amt Saarland: Bericht „LII S: Ausgewählte Finanz- und Steuerdaten der saarländischen Gemeinden und Gemeindeverbände 2009“ auf URL: http://www.saarland.de/dokumente/thema_statistik/STALA_BER_LIIS-J-09.pdf, Stand 23.05.2011 (Statistisches Amt Saarland 2009), S. 3

5 Frick, Hans-Jörg; Hokkeler, Michael: Interkommunale Zusammenarbeit, Handrei- chung für die Kommunalpolitik, Bonn (Friedrich-Ebert-Stiftung) 2008 (Frick 2008), S. 9

6 Vgl. Reschl, Richard: Interkommunale Kooperationen - Ressourcen und Handlungs- ansätze auf URL: http://www.srl.de/dateien/dokumente/de/interkommunale_ kooperation_-_ressourcen_und_handlungsansaetze.pdf, Stand 14.03.2011 (Reschl 2006), S. 1

7 Vgl. Hollbach-Grömig, Beate et. alt.: Interkommunale Kooperation in der Wirtschaftsund Infrastrukturpolitik, Berlin (Deutsches Institut für Urbanistik) 2005 (HollbachGrömig 2005), S. 5

8 Vgl. Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung: Inter- kommunale Kooperation, Gemeinschaftsinitiative Stadtumbau in Hessen, Wiesbaden (Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung) 2006 (Hes- sen 2006), S. 12

9 Vgl. Gettmann, Alfred; Kern, Hugo: Interkommunale Kooperation. Modellprojekt der Kommunen Illingen, Merchweiler, Schiffweiler und Tholey, Entwurf, 2010 (Gettmann 2010), S. 5

10 KGSt: Homepage der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungswissen- schaften (KGSt) auf URL: http://www.kgst.de/themen/organisationsmanagement/ organisationspolitik/interkommunale-zusammenarbeit.dot, Stand 13.04.2011 (KGSt 2011)

11 Gettmann 2010, S. 5

12 Hesse, Joachim; Götz, Alexander: Förderung der Interkommunalen Zusammenar- beit in Niedersachsen, Endbericht, auf URL: http://www.nsgb.info/pics/medien/1_1154 594610 /IKZ-Endbericht_ ENDFASSUNG.pdf, Stand 14.03.2011 (Hesse 2006), S. 4

13 Vgl. Hollbach-Grömig 2005, S. 25

14 Kersting, Norbert: Interkommunale Kooperation oder Wettbewerb?, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Aus Politik und Zeitgeschichte 21-22/2006, S. 32- 38, Bonn (Bundeszentrale für politische Bildung) 2006 (Kersting 2006), S. 33

15 Vgl. Frick 2008, S. 19f

16 Vgl. Fuchs-Heinritz, Werner et. alt.: Lexikon der Soziologie, 3. neu bearbeitete und erweiterte Auflage, Opladen (Westdeutscher Verlag GmbH) 1994 (Fuchs-Heinritz 1994), S. 658

17 Vgl. Frick 2008, S. 20

18 Vgl. Frick 2006, S. 20

19 Vgl. Hanken, Claas; Wind, Martin: Interkommunale Kooperation und E-Government, in: Zeitschrift „Verwaltung und Management“, 12. Jg., Heft 4, S. 184-188, BadenBaden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2006 (Hanken 2006), S. 184

20 Sarcinelli, Ulrich; Stopper, Jochen: Demographischer Wandel und Kommunalpolitik, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Aus Politik und Zeitgeschichte 21-22/2006, S. 3-9, Bonn (Bundeszentrale für politische Bildung) 2006 (Sarcinelli 2006), S. 8

21 Vgl. Frick 2006, S. 22

22 Vgl. Frick 2006, S. 22f

23 Hollbach-Grömig 2005, S. 31

24 Vgl. Frick 2008, S. 45ff

25 Vgl. Frick 2008, S. 47

26 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 21. Juli 2010 (BGBl. I S. 944) geändert worden ist.

27 Vgl . Burgi, Martin: Kommunalrecht, München (Verlag C.H. Beck oHG) 2006 (Burgi 2006), S. 298

28 Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (Amtsbl. S. 1077), zuletzt geändert durch Art. 1 Änderungsgesetz vom 14. Mai 2008 (Amtsbl. S. 986)

29 Kommunalselbstverwaltungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 1997 (Amtsbl. S. 682), zuletzt geändert durch Art. 2 Gesetz zur Einführung der elektronischen Form für das Amtsblatt des Saarlandes vom 11. Februar 2009 (Amtsbl. S. 1215)

30 Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juni 1997 (Amtsbl. S. 723), zuletzt geändert durch Art. 5 Abs. 17 Verwaltungsstrukturreformgesetz vom 21. November 2007 (Amtsbl. S. 2393)

31 Vgl. Fuchs, Timm; Abel, Thomas; Bülow, Jörg: Interkommunale Zusammenarbeit, DStGB Dokumentation Nummer 39, Berlin (Deutscher Städte und Gemeindebund) 2004 (Fuchs 2004), S. 5

32 Kienbaum hatte in Kooperation mit dem DStGB eine schriftliche Befragung aller deutschen Städte und Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern (mit Ausnahme der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg) durchgeführt. Die Fragen bezogen sich u.a. auf Kooperationsbereiche und -intensität sowie die Organisations- und Rechtsformen. Von den 1293 angeschriebenen Kommunen haben sich an der Befra- gung 350 beteiligt. Dies entspricht einer Rücklaufquote von 27,1 Prozent. (vgl. Fuchs 2004, S. 10)

33 Eigene Darstellung in Anlehnung an Fuchs 2004, S. 12

34 Vgl. Fuchs 2004, S. 5

35 Vgl. Lindl, Walter: Interkommunale Zusammenarbeit - mögliche Rechtsformen so- wie deren Vor- und Nachteile, in: Zeitschrift „KommunalPraxis BY“, Nr. 10/2005, S. 334-338, Köln (Carl Link Kommunalverlag) 2005 (Lindl 2005), S. 334f

36 Vgl. Fuchs 2004, S. 12

37 Vgl. Gettmann 2010, S. 14

38 Vgl. Frick 2006, S. 54

39 Vgl. Frick 2006, S. 54

40 Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung in der im Bundes- gesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 4123-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2509) geändert worden ist.

41 Vgl. Wohlfarth, Jürgen: Kommunalrecht für das Saarland, 3. neu bearbeitete Auflage, Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2003 (Wohlfarth 2003), S. 245

42 Vgl. Frick 2008, S. 55

43 Vgl. Frick 2008, S. 56

44 Vgl. Hessen 2006, S. 21

45 Vgl. Gröpl, Christoph; Guckelberger, Annette; Wohlfarth, Jürgen: Landesrecht Saar- land, Studienbuch, Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2009 (Wohlfarth 2009), S. 232

46 Vgl. Fuchs 2004, S. 13

Ende der Leseprobe aus 49 Seiten

Details

Titel
Möglichkeiten zur Ex-Ante-Beurteilung und Steuerung kommunaler Kooperationen. Die Transaktionskostentheorie
Hochschule
Fachhochschule für Verwaltung Saarland; Saarbrücken
Veranstaltung
Verwaltungswissenschaft
Note
1,3
Autor
Jahr
2011
Seiten
49
Katalognummer
V288874
ISBN (eBook)
9783656891109
ISBN (Buch)
9783656891116
Dateigröße
811 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Interkommunale Kooperation, Interkommunale Kooperationen, Transaktionskostentheorie, Oliver Williamson
Arbeit zitieren
Dirk Beermann (Autor), 2011, Möglichkeiten zur Ex-Ante-Beurteilung und Steuerung kommunaler Kooperationen. Die Transaktionskostentheorie, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/288874

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