Das Scheitern in Cancun - Vorhersehbar?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Intention der Arbeit
1.2. Hintergründe und Erwartungen an Cancún

2. Hauptteil
2.1. Die WTO im Überblick – Historie und Struktur
2.2. Die Fünfte WTO-Ministerkonferenz in Cancún
2.2.1 Die Interessen der Industrieländer
2.2.2 Die Interessen der Entwicklungsländer
2.2.3 Kritik der NGOs
2.3 Die Position der USA
2.4 Die Position Japans
2.5 Die Position der EU
2.6 Die Position der Bundesrepublik Deutschland

3. Schlussteil
3.1. Weitere mögliche Ursachen für das Scheitern
3.2. Zusammenfassung und Kommentar

4. Anhang
4.1. Glossar
4.2. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Intention der Arbeit

„Die WTO soll die internationalen Handelsbeziehungen innerhalb verbindlicher Regelungen organisieren und überwachen und bei Handelskonflikten für eine effektive Streitschlichtung sorgen.“^[1]

In dieser Arbeit sollen die Gründe für das Scheitern der WTO Handelskonferenz vom 10. – 14. September 2003 in Cancún / Mexiko untersucht werden. Aufgrund des unglaublichen Umfangs und der Komplexität des Themas musste eine starke Eingrenzung erfolgen, die nicht alle denkbaren Aspekte dieses vielschichtigen Themas gebührend berücksichtigen kann. Somit stellte sich die Frage, welcher Schwerpunkt in einer Arbeit mit diesem – in Relation zu der Bandbreite möglicher Fragestellungen – eher bescheidenen Umfang gesetzt werden kann.

Dieser Beitrag wird die zum Teil stark unterschiedlichen Positionen der Industrie- und Entwicklungsländer herausstellen und dabei besonders die Kritik von zivilgesellschaftlichen Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) an den derzeitigen Regeln des Welthandelssystems und der Handelspolitik einzelner Staaten einbeziehen. Darüber hinaus wird das Verhalten einzelner Regierungsvertreter vor dem Hintergrund der außen(handels-)politischen Interessen ihrer Nationen betrachtet. Dabei entsteht der Eindruck, dass staatliche Akteure dabei individuelle Interessen verfolgen und sich außenpolitischer Macht bedienen, um diese Interessen zu verwirklichen. Exemplarisch werden dafür die Interessen der Entwicklungsländer, die der Vereinigten Staaten, Japans, und der Europäischen Union angeführt. Schwerpunktmäßig soll die Rolle der deutschen Bundesregierung rund um die Verhandlungen zu den in Cancún zentralen Bereichen, Landwirtschaft und den sogenannten Singapur-Themen, sowie eine mögliche Mitverantwortung für das Scheitern von Cancún analysiert werden. Andere interessante Schwerpunkte einer Analyse des Scheiterns der Welthandelskonferenz – wie etwa die Mitverantwortung anderer Akteure oder der Organisationsstrukturen der WTO für den Abbruch der Verhandlungen in Cancún oder eine tiefgreifende Untersuchung der Kapazitätsgrenzen multilateraler Handelsdiskussionen – bedürfen daher weiterer Ausführungen, die den hier angesetzten Rahmen sprengen würden.

Die Aktualität und Brisanz des Themas haben ein nachhaltiges Interesse und große Neugier in mir geweckt, so dass ich mich weiter mit den Themen Außenhandelspolitik und multilaterales Management des Welthandels beschäftigen möchte. Ein Vorstellungstermin für ein Praktikum bei der NGO „Worldeconomy, Ecology and Development“ (WEED) in Berlin ist bereits vereinbart. Darüber hinaus plane ich, mich für ein Praktikum bei der Europäischen Union in Brüssel zu bewerben.

1.2 Hintergründe und Erwartungen an Cancún

In Cancún sollte vor allem ein Zeitplan für weitere Gespräche festgelegt werden, um die 2001 in Doha begonnene Welthandelsrunde, bei der die Förderung der Entwicklungsländer im Vordergrund stand, Ende des Jahres (2004) abschließen zu können.

Dabei verhandelte man über die Liberalisierung des grenzüberschreitenden Handels. Von besonderem Interesse waren die Förderungen in der Landwirtschaft und die Singapur-Themen. Zu den Singapur-Themen gehören der Schutz ausländischer Investitionen, die Vereinbarung von Wettbewerbsregeln nach internationalem Standard, Transparenz bei der Ausschreibung und Vergabe öffentlicher Aufträge und Maßnahmen zur administrativen Erleichterung des Handels.

Diese Punkte führten bereits in vorhergehenden Konferenzen zu einem Dissens und Abbruch der Verhandlungen (wie in Seattle 1999), da die Positionen von Industrie- und Entwicklungsländern hier sehr unterschiedlich waren und noch immer sind.

Während die Industrieländer ihre Produkte in die Entwicklungsländer exportieren wollen und dafür eine weitergehende Öffnung der Märkte anstreben, versuchen die Entwicklungsländer sich dagegen zu schützen. Entwicklungsländer können aufgrund der hohen Subventionen und Importzölle von Industrieländern im Agrarbereich kaum dorthin exportieren. Gespräche zu diesen beiden Themenkomplexen gestalten sich äußerst schwierig und langwierig, wie die vergangenen Konferenzen gezeigt haben, denn hier geht es um die Verteilung des weltweiten Wohlstands. Dabei zeichnet sich eigentlich eine relativ simple Kompromisslösung ab: die großen Industrieblöcke USA und EU bauen ihren Agrarprotektionismus ab, dafür öffnen die Entwicklungsländer ihre Märkte stärker für ausländische Anbieter von Dienstleistungen. Dies wäre ein Vorteil für beide Seiten (Win-Win-Situation), da die Entwicklungsländer ihre Agrarexporte, bei denen sie natürliche Kostenvorteile haben, in die Industrieländer steigern könnten, während die Unternehmen der Industriestaaten sich vor allem mit Finanzdienstleistungen und Tourismus auf neuen Märkten in der ^[3]. Welt etablieren.

Vor Beginn der Konferenz bekräftigten Vertreter der EU und der USA ihre Bereitschaft zu einem Kompromiss. So sagte EU-Agrarkommissar Franz Fischler der Süddeutschen Zeitung: „Wir sind nach Cancún gekommen, um diesem Treffen zum Erfolg zu verhelfen.“^[2] Der US-Handelsbeauftragte Robert Zoellick betonte: „Wir wollen herausfordernde Ergebnisse und offene Märkte.“^[3] Ein Scheitern der Gespräche wurde schon zu diesem Zeitpunkt als ein schlechtes Signal für die schwache Weltkonjunktur gesehen. Da diese Gefahr ohne einen Agrarkompromiss zweifelsohne bestand, appellierte UN-Generalsekretär Kofi Annan in der Eröffnungsrede an die Industrieländer, „die Handelshemmnisse im Agrarbereich“ zu beseitigen. Dadurch könnten 144 Millionen Menschen der Armut entkommen und das Welteinkommen würde bis 2015 um 500 Milliarden Dollar steigen.

2. Hauptteil

2.1 Die WTO im Überblick - Historie und Struktur

Die erst 1995 gegründete WTO ist zwar noch eine junge Organisation, sie ging jedoch aus einem Vertragswerk hervor, das bereits seit 1947 besteht, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen GATT. Das General Agreement on Tariffs and Trade war ein multilaterales Abkommen mit dem Status einer UN-Sonderorganisation und wurde am 30.10.1947 im Rahmen der Vereinten Nationen in Genf geschlossen. Am 01.01.1948 trat der Vertrag in Kraft und galt bis zur Ratifizierung der WTO 1994/95. Ziele der internationalen Vereinbarung über einen freieren Welthandel waren die Förderung der weltwirtschaftlichen Entwicklung und des Wohlstands durch Senkung der Zölle, Abbau von Subventionen und Einfuhrbeschränkungen, sowie die Beseitigung von Außenhandelsbeschränkungen und anderen Handelshemmnissen.

Zentraler Inhalt des GATT war das „Prinzip der Meistbegünstigung“^[4]. D.h. alle handelspolitischen Zugeständnisse, die sich die Mitgliedsstaaten untereinander machten, galten sofort und bedingungslos auch gegenüber den übrigen Mitgliedern des Abkommens. Diese Handelserleichterungen sollten gegenseitig sein (Prinzip der Reziprozität^[5]). Nach der Einfuhr sollten aus GATT-Ländern stammende Waren wie inländische behandelt werden (Inländergleichbehandlung^[6]). Außerdem durften keine Sonderzölle gegenüber bestimmten Ländern aus politischen oder anderen Gründen eingeführt werden (Grundsatz der Nichtdiskriminierung^[7]).

Ausnahmen von den GATT-Prinzipien: Um Natur(schätze), Menschen, Tiere, Kulturgüter zu schützen waren Beschränkungen zulässig. Freihandelszonen und Zollunionen mussten das Prinzip der Meistbegünstigung gegenüber Drittländern nicht anwenden (vgl. NAFTA^[8], etc.). Entwicklungsländer durften bei der Liberalisierung langsamer vorgehen und Industrieländer durften ihnen Zollpräferenzen einräumen (Schutz von „infant industries“^[9], Importsubstitutionen). Bei überhöhten Importen mit drohnden ernsthaften Schäden des Inlandes waren Schutzmaßnahmen zulässig.

Entscheidungen wurden grundsätzlich nach dem „Konsens-Prinzip“ getroffen, d.h. man verhandelte bis zum Konsens oder es wurden Sonderabkommen geschlossen. Die GATT-Konferenzen litten daher immer wieder an mangelnder Beschlussfähigkeit.

Bei Streitigkeiten in Handelsfragen sah das GATT eine Streitschlichtung vor. Es wurde jedoch oft die Verschleppung von Streitfällen und mangelnde Durchsetzungskraft von Maßnahmen beklagt: die stärkere Nation gewann – „Rule-takers vs. Rule-makers “^[10].

Die oben genanten Ziele wurden bis 1994 in acht Konferenzen Schritt für Schritt umgesetzt. „Zollsenkungsrunden“ waren die wichtigsten GATT-Aktivitäten. Benannt nach ihrem Initiator oder dem Tagungsort haben diese multilateralen Zollverhandlungen die Durchschnittszölle enorm gesenkt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vgl. <http://www.gatt.org> Rev. 2004-06-24

Industrieländer drängten in der 1986 im uruguayischen Badeort Punta del Este begonnenen Verhandlungsrunde des GATT, der sogenannten Uruguay-Runde, darauf, auch Dienstleistungen und den Schutz geistiger Eigentumsrechte in das GATT-Vertragswerk zu integrieren. Die Mehrzahl der Entwicklungsländer wollte dem nicht zustimmen, daher wurde als Kompromiss parallel zu den GATT-Verhandlungen über ein gesondertes Abkommen zum Dienstleistungshandel (General Agreement on Trade in Services, GATS^[11]) und eines zu handelsbezogenen Aspekten von Rechten an geistigem Eigentum (Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPs^[12]) verhandelt.

Bei Abschluss der Uruguay-Runde in der marokkanischen Stadt Marrakesch wurde durch die Unterzeichnung der sogenannten Marrakesch-Erklärung^[13] am 15. April 1994 die Gründung der WTO beschlossen, die seit dem als übergeordnete Organisation mit Sitz in Genf für die Überwachung und Weiterentwicklung dieser neuen Verträge und des weiter bestehenden GATT zuständig ist.

Die Abkommen GATT, GATS und TRIPs sind die Säulen der WTO. Durch den Abschluss des Übereinkommens zur Streitschlichtung (Dispute Settlement Understanding – DSU^[14]) wurde überdies ein gemeinsamer Mechanismus geschaffen, um sicher zu stellen, dass die Abkommen von allen WTO-Mitgliedern eingehalten werden. Darin ist auch die Möglichkeit vorgesehen, dass Länder, die Abkommen verletzen, von den dadurch geschädigten Mitgliedern mit Handelssanktionen belegt werden.

Im Anschluss an die letzte GATT-Runde in Uruguay versuchten die Industrieländer - angeführt von der EU - die Agenda der WTO noch stärker auszuweiten. In der ersten WTO-Runde in Singapur, vom 18. – 20. Mai 1996, wurden die Themen „Schutz ausländischer Investitionen“, „Regeln des Wettbewerbs nach internationalem Standard“, „Transparenz bei der Ausschreibung und Vergabe öffentlicher Aufträge“ und „Maßnahmen zur Erleichterung des Handels“ diskutiert. An der Aufnahme der fortan Singapur-Themen genannten Erweiterungen der WTO-Regeln waren insbesondere Industrieländer interessiert. Entwicklungsländer standen dieser Ausweitung des WTO-Mandats ablehnend gegenüber und forderten stattdessen, die bestehenden Abkommen zu überprüfen und an ihre Entwicklungsbedürfnisse anzupassen.

Der erneute Versuch der Industrieländer, auf der 3. WTO-Ministerkonferenz vom 10. – 14. November 1999 in Seattle, die Aufnahme von Verhandlungen über die Singapur-Themen zu erzwingen, trug maßgeblich zum Scheitern dieser Konferenz bei. Dieses und weitere zentrale Konfliktfelder zwischen Nord und Süd standen auch bei dem 4. Ministertreffen in Doha / Katar, vom 09. – 14. November 2001, wieder auf der Tagesordnung. Dort einigte man sich darauf, dass die folgende WTO Runde unter dem Motto „Liberalisierungsrunde zur Unterstützung der Entwicklungsländer“ laufen sollte.

2.2 Die fünfte WTO-Ministerkonferenz (Cancún, 10. – 14.09.2003)

2.2.1 Interessen der Industrieländer (IL)

Industrieländer wünschen sich im Interesse ihrer Unternehmen Erleichterungen bei Investitionen und Exporten in die Entwicklungsländer. Daher fordern sie die Eingliederung der Singapur-Themen in das WTO-Regelwerk, die den Abschluss eines multilateralen Investitionsschutzabkommens, Regeln für Transparenz beim öffentlichen Beschaffungswesen sowie internationale Regeln für den Wettbewerb und die Beseitigung von Handelshemmnissen beinhalten.

Der Anspruch einer verbrauchernahen Landwirtschaft in den IL legitimiert schon seit geraumer Zeit Maßnahmen zum Schutz der einheimischen Landwirtschaft. Schutzzölle und Direktzahlungen an einheimische Erzeuger, öffentliche (und damit günstige) Lagerhaltung zur Sicherstellung der Versorgung mit Lebensmitteln, sowie diverse Umweltprogramme und gelegentliche Finanzspritzen nach Naturkatastrophen stehen auf der von Entwicklungsländern angeprangerten „Liste der offenen und versteckten Subventionen“^[15]. Laut Angaben von Zeitungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen summieren sich die Subventionszahlungen an Bauern – vor allem in den großen Industrieblöcken EU und USA – auf über 300 Milliarden Dollar jährlich^[16].

2.2.2 Interessen der Entwicklungsländer (EL)

Landwirtschaft ist für viele Entwicklungs- und Schwellenländer die einzige Branche, in der die Menschen ohne fremde Hilfe arbeiten können, da für industrielle Produktionen meist die Expertise fehlt.

Die EL sehen die Agrar(export-)subventionen der IL – beispielsweise für die Produkte Baumwolle, Milch, Reis, Rindfleisch, Textilien, Zucker – als weltmarktschädlich an und fühlen sich dadurch strukturell benachteiligt. Besonders EL, die auf den Export von Lebensmitteln angewiesen sind, leiden unter dem Agrar-Protektionismus der Industrieländer. Die hohen Zölle, die für sie beim Export in Industrieländer – wie etwa die EU-Mitgliedsstaaten – anfallen, beschränken landwirtschaftliche Erzeuger in den Entwicklungsländern auf die eigenen Märkte.

Dort machen ihnen aber Produkte aus Industrieländern zusätzlich starke Konkurrenz, die aufgrund von Subventionen und Exportprämien zu Dumpingpreisen angeboten werden. Die aus diesem Agrardumping^[17] resultierenden Preisstörungen auf den Agrarmärkten der Entwicklungsländer, die den Mechanismus von Angebot und Nachfrage außer Kraft setzen, machen die Produktion für deren Landwirte unrentabel und bedrohen ihre Existenz. Zivilgesellschaftliche und staatliche Entwicklungsexperten sind sich „seit langem darin einig, dass die subventionierten Agrarexporte der IL und der zugleich eingeschränkte Agrarmarktzugang für Entwicklungsländer eine der Ursachen von Hunger und Armut in der dritten Welt sind. Alle Leistungen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit werden ihr Ziel verfehlen, wenn die Entwicklungsländer, die bei der Produktion von Agrarerzeugnissen gegenüber den Industriestaaten eigentlich erhebliche Kostenvorteile haben, in der Weltwirtschaftsordnung weiterhin strukturell benachteiligt bleiben“^[18]. Handelserleichterungen sind für die Entwicklungsländer wichtiger als Entwicklungshilfe, da nur eine qualitative Aufwertung ihrer Volkswirtschaften nachhaltige Entwicklungsfortschritte ermöglicht. Andernfalls bleiben Entwicklungsländer auch zukünftig von den Entwicklungshilfezuschüssen der Industrienationen abhängig und leben sprichwörtlich „von der Hand in den Mund“. Vertreter der Entwicklungsländer forderten und fordern in multilateralen Verhandlungen den Abbau der Agrarsubventionen und eine Öffnung der industriestaatlichen Agrarmärkte.

Trotz höchst unterschiedlicher individueller Interessen der Entwicklungsländer einigten sich diese im Vorfeld der Verhandlungen von Cancún darauf, dass man gemeinsam das Ziel eines größeren Anteils am Welthandel verfolgt, da stärkere Beteiligung als elementare Förderung der Entwicklung gesehen wird. Um diesem Interesse die nötige Entschlossenheit und ein signifikantes Stimmengewicht bei den Verhandlungen zu geben, schlossen sich viele Entwicklungsländer zu der Gruppe 20+^[19] zusammen, die mehr als 50% der Weltbevölkerung repräsentiert und sich als Vertreter der gesamten dritten Welt versteht. Zu dieser Gruppe gehören beispielsweise China, Indien, Brasilien, Ägypten, Chile, Thailand, Südafrika, Bolivien, Kuba, Peru und Ecuador.

[...]

^[1] Das Lexikon der Wirtschaft, 2. Auflage Mannheim, BPB Band 414, 2004. S. 246

^[2] Interview mit der Süddeutschen Zeitung <http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft> Rev. 2004-08-15

^[3] Süddeutsche Zeitung <http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/artikel/706/17689/> Rev. 2004-08-15

^[4] vgl. World Trade Organization <http://www.gatt.org> Rev. 2004-08-16

^[5] vgl. World Trade Organization <http://www.gatt.org> Rev. 2004-08-16

^[6] vgl. World Trade Organization <http://www.gatt.org> Rev. 2004-08-16

^[7] vgl. World Trade Organization <http://www.gatt.org> Rev. 2004-08-16

^[8] North American Free Trade Area; vgl. NAFTA <http://www.nafta-sec-alena.org> Rev. 2004-08-16

^[9] vgl. The Economist <http://www.economist.com.na/2002/8feb/02-08-10.htm> Rev. 2004-08-16

^[10] siehe Glossar

^[11] Vgl. <http://www.gatt.org> Rev. 2004-06-24

^[12] Vgl. <http://www.gatt.org> Rev. 2004-06-24

^[13] vgl. <http:www.wto.org> Rev. 2004-08-20

^[14] vgl. <http:www.wto.org> Rev. 2004-08-20

^[15] siehe Glossar

^[16] Zawadsky (18.06.2004): Cancún: Der Weg zu mehr Wohlstand?, Deutsche Welle

^[17] siehe Glossar

^[18] Zawadsky (18.06.2004): Cancún: Der Weg zu mehr Wohlstand?, Deutsche Welle

^[19] siehe Glosssar