Untersuchung der Auflagenentscheidungen der Europäischen Kommission zu Fusionen

Inhalt

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Einführung
1.2 Das Ziel und der Aufbau dieser Arbeit

2. Wirtschafts- und wettbewerbstheoretische Grundlagen
2.1 Richtungsweisende Wirtschafts- und Wettbewerbstheorien
2.1.1 Die neoklassische Mikroökonomie
2.1.2 Die Harvard School
2.1.3 Die Chicago School
2.2 Die Entwicklung der europäischen Zusammenschlusskontrolle
2.3 Die derzeitige Fusionskontrollverordnung in der Europäischen Union
2.4 Die derzeitige Zusammenschlusskontrolle in Österreich

3. Auflagenentscheidungen, deren Begründung und Effekte
3.1 Strukturelle Auflagen versus Verhaltensauflagen
3.2 Koordinierte Effekte
3.3 Unilaterale Effekte
3.4 Die Wende zum „More Economic Approach“
3.5 Grundlegende industrieökonomische Modelle und Tests
3.5.1 Der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI)
3.5.2 Der SIEC-Test
3.5.3 Der SSNIP-Test
3.5.4 Das Cournot-Modell
3.5.5 Das Bertrand-Modell
3.5.6 Simulationsmodelle: AIDS-Modelle

4. Studienbezogene Merkmale
4.1 Überprüfbarkeit
4.2 Informationsasymmetrien

5. Vorstellung der Ex-Post-Studien
5.1 Federal Trade Commission (1999): A Study of the Commission’s Divestiture Process (W. J. Baer and the Staff of the Bureau of Competition)
5.2 European Commission (2005): Merger Remedies Study. DG Comp. (European Commission)
5.3 Serdarevic, Goran/Teply, Pert (2011): The Efficiency of EU Merger Control During the Period 1990--2008, in: Finance a uver -- Czech Journal of Economics and Finance, Vol. 61, Nr. 3 S. 252-276
5.4 Davies, Steve/Olczak, Matt (2010): Assessing the Efficacy of Structural Merger Remedies: Choosing Between Theories of Harm?, in: Springer Science+Business Media, LLC., Norwich
5.5 Davies, Stephen/Lyons, Bruce (2007): Mergers and Merger Remedies in the EU, Cornwall
5.6 Zusammenfassung der Studienergebnisse

6. Fazit und Ausblick

7. Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Struktur-Verhaltens-Ergebnis-Paradigma

Abbildung 2: Entscheidungsbaum für die EU-Fusionskontrolle

Abbildung 3: Schematische Darstellung der Zusammenschlusskontrolle in Österreich

Abbildung 4: Der hypothetische Monopolisten Test

Abbildung 5: Struktur- und Verhaltensauflagen

Abbildung 6: Problemfelder von Auflagen

Abbildung 7: Anzahl an ernsthaften Problemen nach Typ

Abbildung 8: Übersicht der Fusionsauflagen und deren Erfolg

Abbildung 9: Effizienz der Auflagen

Abbildung 10: Übersicht der Effizienz von Auflagen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Fusionsentscheidungen der Europäischen Kommission 26

Tabelle 2: Fusionen in Österreich

Tabelle 3: Die HHI-Schwellenwerte in den US-HMG

Tabelle 4: Entscheidungen der Europäischen Kommission und Wettbewerbsgewinn der Unternehmen

Tabelle 5: Untersuchte Fusionen in der Pharmaindustrie

Tabelle 6: Zeitraum und Methodik der Studien

Tabelle 7: Übersicht der Effizienz von Auflagen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Dieses Kapitel führt in die Materie der Arbeit ein. Die Problemstellung wird erläutert, um abschließend das Ziel der Arbeit zu beschreiben und den Lösungsweg anzugeben.

1.1 Einführung

Ein funktionierender Wettbewerb wird als wichtige Voraussetzung angesehen, um eine höchstmögliche Wohlfahrt zu erreichen. Wirtschaftspolitische Entscheidungen, die die Rahmenbedingungen für den Wettbewerb bilden, basieren oft auf ökonomischen Grundla- gen und Modellen wie dem der vollkommenen Konkurrenz. Basierend auf diesen hat die Europäische Kommission auch im Bereich der Fusionskontrolle Entscheidungen zu treffen, die die Wohlfahrt der Konsumenten in Europa entscheidend beeinflussen. Die Wirksam- keit von Fusionsauflagen, die diese Gefahren unterbinden sollen, ist häufig Anlass zu Dis- kussionen.¹

1.2 Das Ziel und der Aufbau dieser Arbeit

In dieser Arbeit soll festgestellt werden, inwieweit die Fusionsauflagen der Europäischen Kommission Erfolg hatten und verhindern konnten, dass eine wettbewerbsschädigende Marktstruktur entsteht. Ziel ist es, die relevanten Studien bezüglich der Effizienz der Auflagen vergleichend darzustellen. Außerdem soll ein Einblick in die Entscheidungsabläufe der Österreichischen Wettbewerbsbehörde vermittelt werden.

Es werden, beginnend mit Kapitel 2, grundlegende wirtschafts- und wettbewerbs- Theorien vorgestellt, die die Fusions- und Zusammenschlusskontrolle in Europa geprägt haben. Da- nach werden die bestehenden Fusionskontrollen in Europa und Österreich erklärt. Das drit- te Kapitel beschäftigt sich mit den Tests und Modellen, die vor allem versuchen, eine mög- liche marktbeherrschende Stellung aufzudecken und in der Entscheidungsfindung für die Fusionsregulierung angewendet werden. Diese Modelle und ökonomischen Grundlagen können sowohl ex ante als auch ex post verwendet werden, um aus dem Vergleich wichti- ge Erkenntnisse für wirksamere Entscheidungen gewinnen zu können. In Kapitel 4 werden mögliche Schwierigkeiten und Fehlerquellen von Studien besprochen. Als Ergebnis wer- den am Ende von Kapitel 5 häufige Fehlerquellen der Europäischen Kommission, die in den Studien aufgedeckt wurden, dargestellt. Mithilfe einer Gesamtübersicht wird die Effi- zienz dieser Auflagen präsentiert.

2. Wirtschafts- und wettbewerbstheoretische Grundlagen

In diesem Kapitel wird der Fokus auf wettbewerbspolitische Theorien gerichtet, die einen entscheidenden Einfluss auf die europäische Fusionskontrolle und die Antitrust-Gesetze der USA haben. Darauf aufbauend werden die europäische Fusionskontrolle und die österreichische Zusammenschlusskontrolle dargestellt.

2.1 Richtungsweisende Wirtschafts- und Wettbewerbstheorien

Entscheidende Kritikpunkte der wirtschafts- und wettbewerbstheoretischen Grundlagen, die für diese Arbeit relevant sind, werden in diesem Abschnitt gegenübergestellt und deren jeweiliger Einfluss auf die Fusionskontrolle aufgezeigt.

2.1.1 Die neoklassische Mikroökonomie

Bereits in der neoklassischen Mikroökonomie wurde, abweichend vom klassischen Liberalismus, davon ausgegangen, dass Märkte, die sich selbst überlassen sind, nicht immer zur höchstmöglichen ökonomischen Wohlfahrt² führen. Als gegensätzliche Modelle haben sich das Monopol wie auch die vollkommene Konkurrenz³ herausgebildet. In der mikroökonomischen Preistheorie wird die vollkommene Konkurrenz als erstrebenswert betrachtet, da damit die höchstmögliche Wohlfahrt zu erreichen sei.

Das Modell der vollkommenen Konkurrenz zeichnet sich durch folgende Merkmale aus: hohe Anzahl von Anbietern, Nachfragern und gleichartigen Gütern, vollständiger Information, keine Markteintritts- und Marktaustrittsbeschränkungen, keine Transaktionskosten und keine Größenvorteile für Unternehmen.⁴

Im Gegensatz dazu ist die Kerneigenschaft des Angebots-Monopols, dass nur ein Anbieter einer Vielzahl an Nachfragern gegenübersteht. Als einziger Anbieter ist er in der Lage, höhere Preise durchzusetzen, als dies bei vollkommener Konkurrenz möglich wäre. Das Monopolunternehmen maximiert seinen Gewinn am Schnittpunkt zwischen Grenzerlös und langfristigen Grenzkosten.⁵ Diese erhöhten Preise und die damit geringere Menge an abgesetzten Waren führen zum Teil zu einer Umverteilung von der Konsumentenrente zur Monopolistenrente wie auch zu einer niedrigeren Gesamtwohlfahrt, der sogenannten allo- kativen Ineffizienz. Beim Nachfrage-Monopol steht ein einzelner Nachfrager vielen Anbie- tern gegenüber. Dieser Nachfrager kann einen Einkaufspreis erzwingen, der unter dem Gleichgewichtspreis liegt. Dies führt ebenfalls zur Ineffizienz. Ein weiteres Problem bei monopolistischen Marktstrukturen ergibt sich auch daraus, dass Unternehmer weniger dazu gezwungen sind, effizient zu handeln, da sie dadurch kaum weitere wirtschaftliche Vorteile generieren können.⁶

Eine in der Praxis häufiger vorkommende Marktstruktur ist das Oligopol. Kennzeichnend für ein Oligopol sind wenige Anbieter, die vielen Nachfragern gegenüberstehen. In dieser Marktstruktur besteht die Gefahr, dass - durch explizite oder implizite Absprachen - die wenigen Unternehmen, ähnlich einem Monopol, die Preise oberhalb des Gleichgewichts- preises festsetzen. Monopole und Oligopole treten vor allem auf, wenn Skalen- und Ver- bundvorteile vorhanden sind. Skalenvorteile ergeben sich, wenn Grenzkosten bei höherer Stückzahl sinken. Typisch dafür sind die Lebensmittelindustrie, der Energiesektor und die Telekommunikationsbranche.⁷ Aber auch unvollständiger Information, heterogene Güter sowie Markteintritts- und Marktaustrittsbarrieren sind häufige Begleiter von Oligopolen. Diese Abweichungen vom vollkommenen Wettbewerb werden in der neoklassischen Mikroökonomie als Marktversagen klassifiziert.⁸

Die Annahme eines vollkommenen Wettbewerbs erwies sich in der Praxis als unrealistisch und schwer nachweisbar, da vollkommene Konkurrenz in der Realität nicht vorhanden ist, die Dynamik des Wettbewerbs nicht dargestellt wird und wichtige Faktoren, wie der technologische Fortschritt, nicht erklärbar sind.⁹

2.1.2 Die Harvard School

Als Reaktion auf diese Kritikpunkte, insbesondere die unzureichende Erklärung der realen Marktstrukturen, hat sich der „funktionsfähige Wettbewerb“, auch bekannt als Harvard School, entwickelt. Dieser Ansatz stellt sich als offenes System dar. Hierbei beeinflusst die Marktstruktur das Marktverhalten, das wiederum zum Marktergebnis führt. Diese drei Strukturen beeinflussen sich auch jeweils gegenseitig. Abbildung 1 veranschaulicht den Zusammenhang der drei Kernstrukturen.

Abbildung 1: Struktur-Verhaltens-Ergebnis-Paradigma¹⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dieses Struktur-Verhalten-Ergebnis-Paradigma, kurz SVE-Paradigma, sollte vor allem positive und negative Auswirkungen für den Wettbewerb hervorheben, um dadurch Kriterien für eine optimale Wettbewerbspolitik zu finden, die auch in der Fusionskontrolle eingesetzt werden können.¹¹ Die Harvard School formulierte die Hypothese, dass Unternehmen, die versuchen, Marktmacht aufzubauen, negative Auswirkungen auf den Wettbewerb und damit auf die Gesamtwohlfahrt haben. Daher sei ein externes Eingreifen notwendig. Diese Hypothese hatte direkten Einfluss auf den Aufbau von Regulierungsbehörden insbesondere in den USA und später in Europa.¹²

2.1.3 Die Chicago School

Die Chicago School, die von der neoklassischen Wohlfahrtsökonomie als Basis ausgeht, kritisiert an der Harvard School vor allem die negative Haltung zu Monopolen und Oligo- polen sowie die damit zusammenhängende Fusionskontrolle, die von der Harvard School als notwendig angesehen wird. Hauptargument der Kritik an der negativen Haltung zu Monopolen ist der Effizienzgewinn durch Skalenvorteile, die bei einer erhöhten Unter- nehmenskonzentration zu geringeren Kosten führt und damit die Gesamtwohlfahrt steigert. Diese Effizienzgewinne sieht die Chicago School bei der Harvard School als zu wenig berücksichtigt an. Auch stellt die Chicago School die Umverteilung von der Konsumenten- rente zur Produzentenrente als neutral dar, da dies die Gesamtwohlfahrt nicht beeinflusse.¹³

Diese Ansätze der Chicago School hatten vor allem in den 1980er-Jahren zu einem liberaleren Kartellrecht in den USA geführt.¹⁴

2.2 Die Entwicklung der europäischen Zusammenschlusskontrolle

Die heutige Fusionskontrollverordnung in Europa geht zurück auf das Jahr 1951. Bereits im Schuman-Plan von Paris zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl war eine präventive Fusionskontrolle vorgesehen. Nationale Interessen verhinderten allerdings lange Zeit eine wirksame Fusionskontrolle auf europäischer Ebene.¹⁵

Ein wichtiger Schritt zur europaweiten Fusionskontrolle wurde 1989 mit der Verabschie- dung der Fusionskontrollverordnung (FKVO89) gemacht.¹⁶ Als Kriterium für das Eingrei- fen der Behörden galt die Verstärkung oder Entstehung einer marktbeherrschenden Stel- lung, die den Wettbewerb behinderte.¹⁷ Weitere Novellierungen und Gesetzesänderungen folgten.¹⁸

Mit dem Grünbuch, das im Jahr 2001 erstellt wurde, wurde eine Diskussion eingeleitet, die als Vorarbeit zur Novellierung 2004 anzusehen ist. Einfluss nahmen dabei auch drei ent- scheidende Aufhebungsurteile des Europäischen Gerichtshofes: Diese betrafen Schneider Electric,¹⁹ Airtours²⁰ und Tetra Laval.²¹ Als Begründung für die Aufhebung der Urteile in diesen Fällen wurde der fehlende ökonomische Nachweis einer marktbeherrschenden Stel-

lung angeführt.²² Die Wende brachte der „More Economic Approach“,²³ der nochmals genauer in Kapitel 3.4 behandelt wird. Dieser fordert vor allem eine erhöhte Orientierung an industrieökonomischen Daten und Modellen zur Entscheidungsfindung.

2.3 Die derzeitige Fusionskontrollverordnung in der Europäischen Union

In diesem Abschnitt wird die zum Zeitpunkt der Arbeit geltende Zusammenschlusskontrol- le genauer beschrieben. Eine Übersicht über den jeweiligen Entscheidungsprozess gibt Abbildung 2.

In den Anwendungsbereich der EU-Fusionskontrolle fallen Unternehmenszusammenschlüsse nach Art. 3 Fusionskontrollverordnung (FKVO), wenn sie nach Art. 1 FKVO von „gemeinschaftlicher Bedeutung“ sind. Notwendig hierfür ist die Betroffenheit des gemeinsamen Marktes, die anhand von Umsatzschwellen gemessen wird.

Als Grenzwert gelten fünf Milliarden Euro weltweiter und 250 Millionen Euro Umsatz welcher -innerhalb der Europäischen Union- von den beteiligten Unternehmen generiert wird. Ausgenommen sind Fälle, in denen zwei Drittel des „gemeinschaftsweiten Gesam- tumsatzes“ innerhalb eines Mitgliedstaates generiert werden.²⁴ In einem solchen Fall wer- den die Unternehmen an den jeweiligen Mitgliedstaat verwiesen. Fusionsanmeldungen können jedoch auch von den jeweiligen Mitgliedstaaten ohne weitere Begründung an die Fusionskontrollbehörde der Europäischen Kommission weitergeleitet werden. Dies wird dann angewendet, wenn dem Staat die notwendige Expertise in der Branche fehlt.

Abbildung 2: Entscheidungsbaum für die EU-Fusionskontrolle²⁵

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Bis zum Oktober 2013 wurden der Europäischen Kommission 5.365 Fälle gemeldet. Der Großteil der angemeldeten Fusionen (4.699) konnte gemäß Art. 6.1 (b) in der ersten Phase als „mit dem Markt vereinbar“ deklariert werden. Von diesen 4.699 Fällen wurden in 227 Fällen Auflagen vereinbart. Dies ist insbesondere interessant, da die Gesamtzahl der Fusi- onsanmeldungen, in denen „ernsthafte Bedenken“ festgestellt wurden, nach Art. 6.1 (c) lediglich 216 Fälle betraf. Diese 216 Fälle wurden einer genaueren Untersuchung in Phase 2 unterzogen. Von den in Phase 2 untersuchten Fällen wurden schließlich 24 nach Art. 8.3 verboten, 54 ohne Auflagen und 102 mit Auflagen erlaubt.²⁶ In Tabelle 1 sind die jeweiligen Entscheidungen nach Phase und Entscheidung aufgelistet, ²⁷

Tabelle 1: Fusionsentscheidungen der Europäischen Kommission

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

In dieser Arbeit wird versucht, die Berechtigung von Fusionsauflagen darzustellen. Außer- dem wird überprüft, ob diese in der Lage sind, ein wohlfahrtsschädigendes Verhalten der Unternehmen zu verhindern. Fusionsauflagen wurden insgesamt in 329 Fällen ausgespro- chen, von denen aber niemals alle in den jeweils vorgestellten Studien untersucht werden. angefangen im Jahr 1990 bis zum Zeitpunkt der Arbeit.

Auch nach der Novellierung im Mai 2004 wird die Fusionskontrolle - insbesondere auf- grund ihrer Abhängigkeit von der Politik - als Institution kritisiert. Entscheidungen werden von Kommissaren durchgeführt, die aufgrund ihres politischen Hintergrundes meist weniger Sachverständnis mitbringen als Ökonomen oder Richter. Oftmals wird gefordert, die europäische Fusionskontrolle als unabhängiges europäisches Kartellamt zu errichten. Dies würde jedoch eine EG-Vertragsänderung notwendig machen, diese wiederum könnte aufgrund von nationalen Interessen behindert werden.²⁸

2.4 Die derzeitige Zusammenschlusskontrolle in Österreich

Seit Einführung des Wettbewerbsgesetzes im Jahr 2002 werden in Österreich Zusammenschlüsse von der Bundeswettbewerbsbehörde (BWB) überprüft.²⁹

Die Wettbewerbskommission, die als Stabsstelle der Wettbewerbsbehörde zur Verfügung steht, besteht aus acht Mitgliedern, die über notwendige Kenntnisse und Erfahrungen ver- fügen müssen. Dieses Expertengremium empfiehlt der Wettbewerbskommission die jewei- lige Prüfung eines Zusammenschlusses. Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, dem Rat zu folgen. Die AK kritisiert an der Wettbewerbsbehörde die hohen Personalkosten und den geringen Anteil an Ökonomen im Gegensatz zu Juristen.³⁰ Dies ist deshalb relevant, da man sich seit der Einführung des „More Economic Approach“ vor allem auf europäischer Ebene verstärkt auf ökonomische Analysen bezieht, um zu einer Entscheidungsfindung zu gelangen. Mehrere Reformen des Kartellgesetzes (KartG) führten letztendlich zur heute gültigen Fassung.³¹ Die schematische Darstellung in Abbildung 3 zeigt den Entschei- dungsbaum der Zusammenschlusskontrolle.

Abbildung 3: Schematische Darstellung der Zusammenschlusskontrolle in Österreich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zusammenschlüsse bedürfen gemäß § 9 (1) einer Anmeldung bei der Bundeswettbewerbs- behörde, wenn: „… mehr als 300 Millionen Euro weltweit, im Inland insgesamt mehr als 30 Millionen Euro und von mindestens zwei Unternehmen weltweit jeweils mehr als fünf Millionen Euro im letzten Jahr erzielt werden konnten…“³² In den Jahren 2009 bis 2012 wurden 1.039 Zusammenschlüsse angemeldet.³³ Als zentrales Kriterium zur Untersagung eines Zusammenschlusses gilt gemäß § 12³⁴ „…eine Entstehung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung….“. Dies wird gem. §4 folgend definiert:

Marktbeherrschend gem äß § 4 (1) ist ein Unternehmer, der als Anbieter oder Nachfrager keinem oder nur einem unwesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist oder eine im Verhältnis zu den anderen Wettbewerbernüberragende Marktstellung hat.

Die „überragende Marktstellung“ wird in Österreich mit Hilfe des Marktanteils des Fusionierenden Unternehmens gemessen. Je nachdem wie hoch dieser ist, hat das Unternehmen die Möglichkeit zu beweisen, dass es keine einseitige oder kollektive Marktmacht ausüben kann. Der Gesetzestext lautet wie folgt:

[...]

---

¹ Vgl. Christiansen (2009), S. 24f.; ausführlicher: Davies/Lyons (2007), S. 9ff

² Wohlfahrt wird in diesem Zusammenhang als Gesamtoutput betrachtet, also Konsumenten- plus Produzen- tenrente.

³ Vgl. Lipczynski/Wilson/Goddard (2005), S. 56-62

⁴ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 303; ähnlich: Lipczynski/Wilson/Goddard (2005), S. 4

⁵ Vgl. Lipczynski/Wilson/Goddard (2005), S. 56

⁶ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 304 f.

⁷ Vgl. Pindyck/Rubinfeld (2009), S. 582

⁸ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 303

⁹ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 305 f.; ähnlich: Lipczynski/Wilson/Goddard (2005), S. 4

¹⁰ Quelle: Bender u.a. (2003), S. 307

¹¹ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 307; ähnlich: Lipczynski/Wilson/Goddard (2005), S. 7

¹² Vgl. Bender u.a. (2003), S. 308 f.

¹³ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 310

¹⁴ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 311

¹⁵ Vgl. Christiansen (2009), S. 32 f.; ähnlich: Bender u.a. (2003), S. 322-325

¹⁶ Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 4064/89,S. 1-12

¹⁷ Vgl. Bender u.a. (2003), S. 338 ff.

¹⁸ Vgl. Christiansen (2009), S. 33-126

¹⁹ Vgl. Christiansen (2009), S. 63

²⁰ Vgl. Christiansen (2009), S. 59

²¹ Vgl. Christiansen (2009), S. 67

²² Vgl. Christiansen (2009), S. 32

²³ Nähere Ausführungen dazu in Kapitel 3.4.

²⁴ Vgl. Schmidt (2012), S. 257

²⁵ Quelle: Schmidt (2012), S. 259

²⁶ Vgl. Tabelle 1: Fusionsentscheidungen der Europäischen Kommission.

²⁷ Quelle: European Commission (2013), S. 1

²⁸ Vgl. Schmidt (2012), S. 265

²⁹ Vgl. Eckhard (2011): S. 163 ff.; ähnlich: Brändle (2004), S. 27 ff.

³⁰ Vgl. Brändle (2004), S. 29

³¹ Vgl. Ginner (2012), S. 9 ff.; aufbauend: Ginner/Gahleitner (2013), S. 14 ff. Eine Übersicht der Reformen bis 2011 beinhaltet Eckhard (2011), S. 158 ff.

³² Vgl. Gruber (2013), S. 329 ff.

³³ Vgl. Bundeswettbewerbsbehörde (2012), S. 48 ff.

³⁴ Vgl. Gruber (2013), S. 348 ff.