Die Beziehungen Deutschlands zu Lateinamerika

Inhaltsverzeichnis

1. Ein Kontinent oder viele Länder - Einheitliche oder differenzierte deutsche Außenpolitik gegenüber Lateinamerika?
1.1 Ziel der Arbeit, Fragestellung und Annahmen
1.2 Begründung der Fallauswahl
1.3 Forschungsstand und Ablauf der Arbeit

2. Der Begriff der Außenpolitik: Definition, Akteure und Politikfelder
2.1 Definition: Was ist Außenpolitik?
2.2 Akteure und Rahmenbedingungen: Wer macht deutsche Außenpolitik?
2.2.1 Innenpolitische Akteure und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik: Vorrang des Bundes und der Exekutive
2.2.2 Internationale Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik
2.2.3 Zwischenfazit: Die Zwei-Ebenen-Logik der Außenpolitik
2.3 Politikfelder: In welchen Bereichen wird deutsche Außenpolitik gemacht? .
2.3.1 Außenwirtschaftspolitik und -förderung
2.3.2 Entwicklungspolitik

3. Deutschland und Lateinamerika
3.1 Deutsche Beziehungen zu Lateinamerika und außenpolitisches Interesse
3.2 Deutsche Akteure in Lateinamerika

4. Die Außenpolitik Deutschlands zu Brasilien und Peru
4.1 Länderbeispiel Brasilien
4.1.1 Diplomatische Dimension
4.1.2 Wirtschaftliche Dimension
4.1.3 Entwicklungspolitische Dimension
4.2 Länderbeispiel Peru
4.2.1 Diplomatische Dimension
4.2.2 Wirtschaftliche Dimension
4.2.3 Entwicklungspolitische Dimension

5. Vergleich der jeweiligen außenpolitischen Schwerpunktsetzung Deutschlands in den Beziehungen mit Brasilien und Peru
5.1 Diplomatische Dimension
5.2 Wirtschaftliche Dimension
5.3 Entwicklungspolitische Dimension

6. Fazit: Einheitliche und differenzierte deutsche Außenpolitik gegenüber Lateinamerika!

7. Bibliographie

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten.

1. Ein Kontinent oder viele Länder - Einheitliche oder differenzierte deutsche Außenpolitik gegenüber Lateinamerika?

Lateinamerikas Stellenwert in der deutschen Außenpolitik hat in den vergangenen beiden Dekaden an Stellenwert verloren und droht für viele Beobachter „in der Vergangenheit zu verschwinden“ (Maihold/Stiegler 2006: 78). Während Lateinamerika sich zunehmend emanzipiert hat, erlebt Europa erstmals einen relativen Bedeutungsrückgang. Hintergrund sind Veränderungen im regionalen und internationalen Kontext, die sich in den letzten Jahren vollzogen haben. Während sich die traditionell in Lateinamerika präsenten Akteure, Europa und USA, anderen Weltregionen zugewandt haben, versucht nun vor allem China, das entstandene Vakuum in der Region auszufüllen. Die starke Ausrichtung Lateinamerikas auf die neuen dynamischen Märkte Asiens, neue weltweite strategische Allianzen, der Aufstieg regionaler Führungsmächte mit globalen Ansprüchen und nicht zuletzt das wirtschaftliche Potential der Region, lassen Lateinamerika nun erneut auf die politische Agenda Europas rücken.

Am 04. August 2010 stellte der ehemalige Bundesaußenminister Guido Westerwelle das neue Konzept der Bundesregierung für Lateinamerika und die Karibik vor.^[1] Das letzte und zugleich erste offizielle Strategiepapier für die Region geht auf das Jahr 1995 unter der Regierung von Helmut Kohl zurück. Damit reagierte die schwarz-gelbe Bundesregierung auf den eingangs genannten und zirka zwanzig Jahre andauernden Prozess, in dem Lateinamerika zunehmend von der politischen Agenda der deutschen Außenpolitik durch andere Themenfelder verdrängt worden ist. Das Ende des Ost-West-Konflikts und damit einhergehend die Integration der ehemals zur Sowjetunion gehörigen Länder oder der Internationale Terrorismus fanden nun vermehrt Aufmerksamkeit. Das vorgestellte Konzept spiegelt jedoch eine Illusion wider, nämlich die einer einheitlichen Politik gegenüber einer ganzen Region. Dem Dokument mangelt es an einer thematischen und länderbezogenen beziehungsweise subregionalen Schwerpunktsetzung. Weitgehend dominieren Überlegungen die sich auf Lateinamerika als Ganzes beziehen. Schwerpunktsetzungen nach Ländern oder Regionen finden nicht statt. Eine gewisse Ausnahme bildet lediglich Brasilien, das die meisten Nennungen erfährt. Das übrige Lateinamerika wirkt vor diesem Hintergrund eher wie eine Restkategorie. (Vgl. Zilla 2012: 51)

1.1 Ziel der Arbeit, Fragestellung und Annahmen

Vorrangiges Ziel der Arbeit soll es daher sein, dass vorherrschende Bild der Einheit der Beziehungen Deutschlands zu den Ländern Lateinamerikas aufzubrechen. Dies wird im Folgenden mithilfe eines Vergleichs zweier Fallbeispiele geschehen, namentlich der aktuellen^[2] deutschen Außenpolitik gegenüber der Föderativen Republik Brasilien und der Republik Peru.^[3] Für die Analyse^[4] sollen die diplomatische, wirtschaftliche und entwicklungspolitische Dimension der deutschen Außenpolitik gegenüber den beiden Staaten im Vordergrund stehen. Dies impliziert, dass die jeweiligen Beziehungen vorrangig aus deutscher Sicht betrachtet werden und lediglich in Einzelfällen auf den brasilianischen und peruanischen Blickwinkel eingegangen wird.

Auf der Annahme aufbauend, dass sich die Politik Deutschlands gegenüber den Ländern Brasilien und Peru unterscheiden, sollen in der Arbeit folgende Fragen beantwortet werden:

- Durch welche thematischen Schwerpunkte zeichnet sich die deutsche Außenpolitik gegenüber den beiden Staaten Brasilien und Peru aus und welche Unterschiede oder Gemeinsamkeiten lassen sich darin erkennen?
- Kann in diesem Zusammenhang von einer einheitlichen Außenpolitik Deutschlands gegenüber Lateinamerika gesprochen werden?

Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass sich die Beziehungen unterscheiden müssen, da Brasilien und Peru jeweils andere Stellungen in der Weltpolitik inne haben. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund des brasilianischen Aufstiegs in den letzten knapp zehn Jahren. Die Bearbeitung weltpolitisch relevanter Themen scheint in diesem Kontext mit Brasilien einen höheren Stellenwert einzunehmen als mit Peru. Im Hinblick auf eine einheitliche Politik Deutschlands gegenüber Lateinamerika könnte es daher sein, dass Brasilien auf dem lateinamerikanischen Kontinent eine Sonderrolle in der deutschen Außenpolitik zukommt. Peru würde dagegen eher einem typischen Fall entsprechen, dem andere Länder Lateinamerikas in ähnlicher Weise entsprechen.

1.2 Begründung der Fallauswahl

Die Außenpolitik Deutschlands gegenüber Brasilien und Peru unterscheidet sich - wenn auch nicht vollkommen grundlegend - in einigen Punkten: Brasilien stellt für Deutschland den mit Abstand wichtigsten wirtschaftlichen Partner auf dem Subkontinent dar. Dies lässt sich sowohl an der Präsenz diverser deutscher Unternehmen ablesen, als auch durch das mit Abstand größte Handelsvolumen mit einem Land innerhalb dieser Region (ca. 20 Mrd. Euro im Jahr 2013). Zudem besteht seit dem Jahr 2008 eine strategische Partnerschaft. Mit dieser wurde von Seiten Deutschlands der gestiegenen weltpolitischen Rolle Brasiliens Rechnung getragen. Die gemeinsame Bearbeitung globaler Themen, wie der internationalen Klimainitiative oder die Reform der Vereinten Nationen, rückten damit mehr und mehr in den Mittelpunkt.

Peru dagegen ist ein Schwerpunktland deutscher Entwicklungszusammenarbeit, mit dem in diesem Themenfeld auch die intensivsten Kontakte auf dem lateinamerikanischen Kontinent bestehen. Seit Beginn der bilateralen Zusammenarbeit hat das Land rund zwei Milliarden Euro Gesamtleistungen im Rahmen der EZ erhalten. Das am 14. Juli 2014 geschlossene Regierungsabkommen über die Zusammenarbeit im Rohstoff-, Industrie- und Technologiebereich zeigt zudem die große Bedeutung Perus als einer der rohstoffreichsten Länder der Erde und ist damit auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu sehen.

1.3 Forschungsstand und Ablauf der Arbeit

Zu Brasilien ist insbesondere in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren eine große Menge an akademischer Literatur entstanden, was vor allem auf den wirtschaftlichen Aufstieg des Landes und seines damit gewachsenen politischen Gewichts in der Internationalen Politik zurückzuführen ist. Auf das Thema der Bachelorarbeit ließen sich insbesondere zwei Themenfelder extrahieren: Zum Ersten handelt es sich um Literatur, welche sich explizit mit den deutsch-brasilianischen Beziehungen auseinandersetzt. Hier kann auf eine große Bandbreite und Variation an Veröffentlichungen zurückgegriffen werden. Einschlägige wissenschaftliche Literatur zu dem Thema liegt sowohl in Monographie- und Sammelbandform vor, als auch durch Themenhefte, beispielsweise der Bundeszentralen für politische Bildung oder wissenschaftlicher Journale. Gleiches gilt für den zweiten Themenbereich, die neue und gewichtigere Rolle Brasiliens in der internationalen Politik. Der Fokus dieser Auseinandersetzungen richtet sich insbesondere auf drei Bereiche: Brasiliens Stellung innerhalb der BRICS-Staaten^[5], seine Wichtigkeit als Ankerland innerhalb Südamerikas als auch seine durch Selbstbeschreibung auserkorene Rolle als Sprecher und Vorreiter der Länder des Globalen Südens. Während aus ersterem Bereich Informationen für die Darstellung der derzeitigen Beziehungen Deutschlands zu Brasilien herausgezogen werden sollen, sollen mithilfe des zweiten Bereichs Erklärungen für die Gestaltung dieser Beziehungen gefunden werden.

Zu Peru stellt sich die Lage weitaus schwieriger dar. Hier besteht, soweit dies bis zum Abschluss der Arbeit beurteilt werden konnte, keine wissenschaftliche Grundlagenliteratur über die deutsch-peruanischen Beziehungen. Auch konnten nach direkter Nachfrage bei Ministerien und Wissenschaftlern nur vereinzelt weitere relevante Informationen eingeholt werden. Als Grundlage dienen daher lediglich zwei spanischsprachige Veröffentlichungen von Fabián Novak Talavera, Professor für Internationales Wirtschaftsrecht an der Pontificia Universidad Católica del Perú (Päpstliche Katholische Universität von Peru) in Lima. Diese stellen jedoch mehr eine Aneinanderreihung von Vertragsabschlüssen, als eine systematische Analyse der Beziehungen dar. Eine gewisse Asymmetrie innerhalb der wissenschaftlichen Literatur zugunsten Brasiliens kann daher nicht geleugnet werden. Nichtsdestotrotz soll mit Hilfe von Informationen der beteiligten Bundesministerien, Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit und weiteren dieses Defizit ausgeglichen werden.

Die Arbeit ist folgendermaßen aufgebaut: In Kapitel zwei wird auf den Begriff der Außenpolitik^[6] eingegangen. Zum einen soll hier eine Definition des Begriffs gegeben werden, zum anderen werden Akteure und Rahmenbedingungen aufgezeigt, die Außenpolitik beeinflussen. Zusätzlich sollen zwei für die Arbeit relevanten Politikfelder, die Außenwirtschaftspolitik/-förderung und die Entwicklungspolitik, betrachtet werden. Kapitel drei soll einen allgemeinen Überblick der Stellung Lateinamerikas in der außenpolitischen Agenda Deutschlands geben und auf deutsche Akteure in Lateinamerika eingehen. Das vierte Kapitel stellt den Kern der Arbeit dar. Hier werden die thematischen Schwerpunkte der diplomatischen, wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Dimensionen der Beziehungen zu Brasilien und Peru vorgestellt. Im darauffolgenden fünften Kapitel wird ein direkter Vergleich der vorgestellten Schwerpunkte erfolgen. Ziel ist es hierbei Unterschiede und Gemeinsamkeiten in den Schwerpunktsetzungen herauszufiltern und gegebenenfalls zu erklären. Im Schlusskapitel werden die Ergebnisse der Untersuchung nochmals zusammengefasst, um auf die eingangs gestellte Frage einzugehen, ob es tatsächlich eine kohärente Politik gegenüber einem gesamten Kontinent geben kann.

2. Der Begriff der Außenpolitik: Definition, Akteure und Politikfelder

Wie bereits in der Einleitung erwähnt, stehen in diesem Kapitel die Definition (Kap. 2.1), Akteure und Rahmenbedingungen (Kap. 2.2) sowie zwei für die Arbeit relevanten Außenpolitikfelder (Kap. 2.3) im Vordergrund. Da dieses Kapitel als allgemeine Einführung zum Begriff der Außenpolitik konzipiert ist, wird auf Verweise bezüglich der Außenpolitik Deutschlands gegenüber Lateinamerika noch verzichtet. Eine Selektion erfolgt lediglich dadurch, dass nur auf für die Arbeit relevant angesehene Akteure und Politikfelder eingegangen wird.

2.1 Definition: Was ist Außenpolitik?

Im alltäglichen Verständnis werden in erster Linie routinierte Handlungen herausgehobener Politikerinnen gegenüber anderen Staaten und/oder deren Repräsentantinnen unter den Begriff der Außenpolitik verstanden. In wissenschaftlichen Vorschlägen zur Klärung des Begriffs überwiegen dagegen abstraktere Kategorien: Im Mittelpunkt steht zumeist eine Gruppe von Akteuren7 und deren auf der Verfolgung ihrer Interessen basierenden grenzüberschreitenden Handlungen gegenüber ihrem Umfeld, das sich aus staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zusammensetzt. (Hellmann/Wagner/Baumann 2014: 14)^[7]

Darüber hinaus wird Außenpolitik in der wissenschaftlichen Debatte gegenüber den Begriffen Internationale Politik/Internationale Beziehungen, transnationale Politik und Innenpolitik abgegrenzt:^{[8] [9]}

- Außenpolitik und Internationale Politik/Internationale Beziehungen: Bei Außenpolitik stehen grenzüberschreitende Handlungen einzelner Staaten im Mittelpunkt. Die Blickrichtung erfolgt von innen nach außen. Die Internationale Politik nimmt demgegenüber eine Vogelperspektive ein, das heißt Beziehungsmuster zwischen den grenzüberschreitend handelnden Staaten stehen im Vordergrund. Außenpolitik ist demnach ein Teil der Internationalen Politik, welche wiederum ein Teil der Internationalen Beziehungen ist. Letztere umfassen nicht nur die Beziehungen zwischen Staaten, sondern erfassen auch Beziehungen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren.
- Außenpolitik und transnationale Politik: Während der Begriff der Außenpolitik lediglich grenzüberschreitende Handlungen staatlicher Akteure einbezieht, nimmt der Begriff der transnationalen Beziehungen Beziehungen in den Blick, bei denen mindestens ein gesellschaftlicher Akteur, z.B. Wirtschaftsunternehmen, beteiligt ist. Die Prämisse liegt bei dem Begriff darin, dass auch gesellschaftliche Akteure in der Lage sind, die Außenpolitik von Staaten zu beeinflussen.
- Außenpolitik und Innenpolitik: Hauptgrund für die Unterscheidung der beiden Begriffe ist die Annahme, dass beide Bereiche unterschiedlichen Regeln folgen. Innenpolitik erfolgt im Rahmen einer zumeist legitimierten und hierarchisch organisierten Herrschaftsform. Außenpolitik zielt dagegen auf das internationale Umfeld, das dezentral und anarchisch ist, ohne eine übergeordnete zentrale Regelungs­und Lenkungsinstanz.

2.2 Akteure und Rahmenbedingungen: Wer macht deutsche Außenpolitik?

Nach Kenneth Waltz (1959) lassen sich mögliche Einflussfaktoren auf Außenpolitik drei Kategorien (sog. images) zuordnen. Das first image betrachtet Eigenschaften und Eigenheiten einzelner Entscheidungsträger, die auf außenpolitische Entscheidungen Einfluss haben. Unter second image werden innerstaatliche Einflussfaktoren und -prozesse verstanden. Das third image sind schließlich systematische Zwänge, die auf die Struktur des internationalen Systems zurückzuführen sind. Auf das second (Kap. 2.2.1) und third image (Kap. 2.2.2) soll im nächsten Kapitel näher eingegangen werden.

2.2.1 Innenpolitische Akteure und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik: Vorrang des Bundes und der Exekutive

Gemäß dem Grundgesetz ist die Formulierung und Implementierung von Außenpolitik in Deutschland Sache des Bundes: „Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes “ (Art. 32 Abs. 1 GG). In Fragen der Außenpolitik und der Verteidigung hat der Bund die „ausschließliche Gesetzgebung“ (Art. 73 Abs. 1, Satz 1 GG). Die Länder sind nur dann zuständig, wenn sie dazu zuvor in „einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden“ (Art. 71 GG). Sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig, „können sie mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge abschließen“ (Art. 33 Abs. 3 GG). Zudem haben die Länder in bestimmten Fällen Anhörungsrechte (Art. 32 Abs. 2 GG). Die allgemeine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder stellt sich hinsichtlich der auswärtigen Beziehung genau andersherum dar, das heißt hier gilt der Grundsatz der Bundeskompetenz.

Innerhalb des Bundes ist der Vorrang der Bundesregierung bedeutend. Die anderen Verfassungsorgane des Bundes, wie Bundestag, Bundesrat oder Bundespräsident, haben zwar bedeutende Mitwirkungsrechte, das Recht zur Initiative in der Außenpolitik liegt aber weitestgehend bei der Bundesregierung: So stellte das Bundesverfassungsgericht im Zuge eines Urteils zur Atomwaffenstationierung in Deutschland 1984 fest, dass die Außenpolitik dem ,,Kompetenzbereich der Exekutive“ (BVerfGE 1984) zugeordnet ist. Innerhalb der Bundesregierung kann sich der/die amtierende Bundeskanzlern auf das Kanzlerprinzip, die Richtlinienkompetenz, stützen (Art. 65, Satz 1 GG). Diese Kompetenz findet ihre Grenzen jedoch im Ressort- und dem Kollegialprinzip (Art. 65, Satz 2, 3 GG). Jede/r BundesministerIn leitet ihr/sein Ministerium selbstständig. Sie/Er füllt die vorgegebenen politischen Richtlinien inhaltlich aus und entscheidet beispielsweise über die Organisation ihres/seines Ministeriums. Dem Kabinett, bestehend aus Bundeskanzlern und BundesministerInnen, müssen alle Angelegenheiten von allgemeiner innen- und außenpolitischer Bedeutung zur Beratung und endgültigen Beschlussfassung vorgelegt werden, was eine weitere Einschränkung der Richtlinienkompetenz darstellt. (Vgl. Oppermann/Höse 2011: 50) Mittlerweile wird auch das Koalitionsprinzip zu den Handelsrestriktionen gezählt, insbesondere deswegen, da das Außenministerium seit 1966 durchweg unter der Führung des mehrheitsbeschaffenden Koalitionspartners steht. (Vgl. Colschen 2010: 60) Überdies steht die deutsche Außenpolitik unter dem Primat der Verfassungssouveränität, was Deutschland von der Parlamentssouveränität Großbritanniens oder der Volkssouveränität der Schweiz abgrenzt. (Vgl. Abromeit 1995) All diese Punkte stellen Kontroll- und Ausgleichsmechanismen des Grundgesetzes für die Exekutive dar.

Innerhalb der Bundesregierung lallt dem AA die Führung und Koordination der Außenpolitik zu.^[10] (Vgl. Oppermann/Höse 2011: 53) Neue Studien zeigen jedoch, dass mittlerweile jedes Ministerium in bestimmten Umlangen außenpolitische Aufgaben wahrnimmt. So sind über 300 der insgesamt zirka 1.200 Referate aller Bundesministerien (ohne BMVg) mit internationalen Aufgaben beschäftigt. (Weller 2007: 211) Der Begriff dieser ministeriellen Nebenaußenpolitik trifft in besonderem Maße auf das BMZ zu. Im Gegensatz zum AA verfügt das BMZ über eigene operative Mittel und wird über verschiedene Durchführungsorganisationen, z.B. der GIZ, KfW u.a., direkt in anderen Ländern aktiv. Zudem unterhält es aufgrund seines Aufgabenbereichs Kontakte zu anderen Staaten und Regierungen sowie einer Vielzahl an internationalen Organisationen. (Vgl. Ebd. 2007: 218)

2.2.2 Internationale Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik

Sobald grenzüberschreitend handelnde innerstaatliche Akteure ihre zuvor in der innerstaatlichen Arena ausgehandelten Interessen im internationalen Umfeld durchzusetzen versuchen, findet ihr Anspruch seine Grenze in der Macht grenzüberschreitend handelnder innerstaatlicher Akteure anderer Staaten. Macht kann militärisch, ökonomisch, politisch oder kulturell ausgeübt werden und in den Kategorien hard power und soft power zusammengefasst werden. (Vgl. Nye 2004) Daraus folgend lassen sich drei Reichweiten für außenpolitisches Handeln differenzieren^[11]:

- Output: Die außenpolitische Handlung an sich, also Aktionen innerstaatlicher Akteure in das internationale System hinein.
- Outcome: Folgen, die aus den gleichzeitigen, sich verstärkenden oder
widerstreitenden Handlungen innerstaatlicher Akteure diverser Staaten in einer spezifischen außenpolitischen Frage entstehen.
- Impact: Folgen, die aus diesen Handlungen für die Struktur des internationalen Systems entstehen.

Außenpolitik kommt in dieser Logik also eine doppelte Aufgabe zu: Erstens sollen konkrete Interessen verwirklicht werden und zweitens soll die internationale Ordnung so gestaltet werden, dass einer gegenwärtigen und zukünftigen Interessendurchsetzung möglichst wenige Restriktionen entgegenstehen. (Vgl. Jäger/Beckmann 2011: 21)

Aus Sicht der realistischen Machtperspektive liegt ein Grundproblem der Ausgestaltung einer internationalen Ordnung jedoch in seiner Tiefenstruktur, der Anarchie. Darunter wird verstanden, dass keine autoritative Instanz über den Staaten, als wichtigste Akteure des internationalen Systems, existiert. (Vgl. Bull 1977) Staaten sind somit selbst dafür verantwortlich für ihren Schutz und ihre Wohlfahrt zu sorgen. Zu diesem Zweck geschaffene Organisationen bleiben ein Spiegel der realen Machtverhältnisse, solange diese nicht vollkommen autark von staatlichem Handeln agieren. Aufgestellte Normen und Regeln bleiben somit stets prekär, da sie jederzeit - zumindest theoretisch - von jedem der darin integrierten Akteure missachtet werden können. (Vgl. Jäger/Beckmann 2011: 34ff.)

2.2.3 Zwischenfazit: Die Zwei-Ebenen-Logik der Außenpolitik

In Deutschland liegt die Kompetenz zur Gestaltung der Außenpolitik primär in der Hand der Exekutive. Dabei ist sie in eine Reihe innenpolitischer Konstellationen und internationaler Interdependenzen eingebettet. Auf innerstaatlicher Ebene gilt es für die Bundesregierung politische Unterstützung innerhalb der anderen außenpolitisch handelnden Akteure zu gewinnen. Eine weitere Begrenzung ihres außenpolitischen Handlungsspielraums erfährt sie auf internationaler Ebene durch die Interessen und die Macht ihrer gouvernementalen Interaktionspartner. Putnam (1988) bezeichnet diese Konstellation als Zwei-Ebenen-Spiel.^[12] Beides schränkt ihren Handelsspielraum insofern ein, dass sie, ohnehin schon kein homogener Akteur an sich, außenpolitische Maßnahmen innenpolitisch gegenüber einer Vielzahl an Vetospielern formalrechtlich implementieren muss. Des Weiteren muss sie außen- wie auch innenpolitische Entscheidungen stets unter dem Vorbehalt treffen, dass diese mit ihrem vorrangigen Ziel, dem innerstaatlichen Machterhalt, nicht in Widerstreit geraten. (Vgl. Moravcsik 1993: 15ff.) Die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik führt nach Luhmann deswegen irre, „weil Außenpolitik immer auch Innenpolitik ist und innenpolitische Aktivitäten der Staaten zunehmend auch weltpolitisch beobachtet, kritisiert und gegebenenfalls korrigiert werden.“ (Luhmann 2000: 244f.).

2.3 Politikfelder: In welchen Bereichen wird deutsche Außenpolitik gemacht?

Da im vierten Kapitel neben der diplomatischen auch die wirtschaftliche und entwicklungspolitische Dimension im Hinblick auf Brasilien und Peru analysiert wird, soll an dieser Stelle jeweils eine Einführung in die beiden Politikfelder gegeben werden, um ihre Relevanz für die Außenpolitik Deutschlands zu erläutern.

2.3.1 Außenwirtschaftspolitik und -förderung

Die deutsche Außenwirtschaftspolitik zeichnet sich seit ihrer Gründung durch ihren weitgehend liberalen Charakter aus. Für den deutschen Wiederaufbau spielte das amerikanische Vorbild eine große Rolle, wenn auch mit der deutschen Eigenheit, der sozialen Marktwirtschaft, kein einfacher Kopiervorgang stattfand. Seit ihrer Gründung schwankte die Außenwirtschaftspolitik hin und her zwischen verschiedenen Graden an Atlantizismus und europäischer respektive regionaler Integration. (Vgl. Rode 2007: 618) Bei der darin integrierten Außenwirtschaftsförderung handelt es sich um die staatliche Förderung wirtschaftlicher Aktivitäten von innerstaatlichen Akteuren im Ausland. Das Ziel ist es beispielsweise heimischen Unternehmen den Zugang zu ausländischen Märkten zu erleichtern und damit den eigenen Wohlstand zu steigern. (Vgl. Schultes 2011: 349) Wirtschaftliche Akteure nehmen in diesem Sinne eine unterstützende Funktion für die Politik wahr.

Die Instrumente sind ebenso vielfältig, wie die handelnden Akteure, die zwischen staatlichen und Wirtschaftsverbänden zu unterscheiden sind. Wichtigster staatlicher Akteur ist das BMWi, dem die Koordination der unterschiedlichen Aktivitäten und Programme sowie die politische Steuerung obliegen. Dem AA und mit ihm seine AVen fällt die Aufgabe zu, deutsche Unternehmen im Ausland politisch zu unterstützen.^[13] Bei den Wirtschaftsverbänden sind insbesondere die AHKs zu nennen, welche als das „zentrale Element der Außenwirtschaftsförderung“ (Deutscher Bundestag 1998: 7) angesehen werden. Zu ihren konkreten Aufgaben gehören die Markt- und Investitionsberatung, die Vermittlung und Organisation von geschäftlichen Kontakten, die Bereitstellung von Wirtschaftsinformationen sowie die Berufs- und Weiterbildung. (Schultes 2011: 362) Bei den Instrumenten sind insbesondere die Auslandsmesseförderung, Exportfinanzierung, durch die sog. Hermesbürgschaften oder das Standortmarketing zu nennen. (Ebd. 2011: 354ff.)

2.3.2 Entwicklungspolitik

Seit 1998 wird Entwicklungspolitik in der deutschen Politik als „globale Strukturpolitik [verstanden], deren Ziel es ist, die wirtschaftlichen, sozialen, ökologischen und politischen Verhältnisse in Entwicklungsländern zu verbessern.“ (SPD/Bündnis 90/Die Grünen 1998: 48). Diese Perspektive geht über die klassische Perspektive auf Entwicklungspolitik, die Armutsbekämpfung, hinaus und sieht die Kooperation mit den Ländern des Globalen Südens „als Beitrag zur (Mit-)Gestaltung der Globalisierung sowie zur internationalen Friedenssicherung.“ (Messner 2011: 414). Die Legitimationsgründe für Entwicklungspolitik sind dabei sehr vielfältig (für folgendes siehe Ebd.: 437f.):

- Industrieländer hegen ein außenwirtschaftliches Interesse an prosperierenden Ökonomien und kaufkräftigen Konsumenten. Investitionen der Entwicklungspolitik in die Modernisierung der Ökonomien der Länder des globalen Südens liegen daher im ökonomischen Eigeninteresse der Industrieländer.
- Zentrale aktuelle Weltprobleme sollten bestenfalls durch die Einbindung aller Staaten bearbeitet werden. Zudem ist die Einbindung der Länder des Globalen Südens aus Effektivitäts- und Legitimationsgründen zu betrachten, um globale Regelwerke weiterzubearbeiten.
- Entwicklungspolitik bleibt ein Instrument wertorientierter Außenpolitik, die auf Solidarität, Menschenrechten und gegenseitiger Hilfe basiert und damit einen Wert an sich darstellt.

Als sogenanntes „multifunktionales Subsystem“ (Nuscheler 2007: 674) ist

Entwicklungspolitik jedoch untrennbar in außen- und sicherheitspolitische sowie außenwirtschaftliche Themenfelder eingebunden, deren normatives Zielsystem sich am Begriff des Entwicklungsinteresses, also der Verbesserung der Lebensbedingungen in den Ländern des Globalen Südens, orientiert. Hieraus resultiert die Gefahr, dass Entwicklungspolitikje nach Interessenlage eingesetzt wird und weltpolitische Veränderungen sowie wirtschaftliche Konjunkturzyklen einen entscheiden Einfluss auf sie nehmen. (Vgl. Ebd.)

Als klassisches Ministerium der Entwicklungspolitik gilt das BMZ. 1961 gegründet, wurden ihm 1964 die Zuständigkeit für Grundsätze und Programme der TZ übertragen. 1972 folgte die Verantwortung für bi- und multilaterale Finanzhilfen (FZ). (Vgl. Weller 2007: 218) Da das BMZ über keinen eigenen behördlichen Unterbau verfügt, bedient es sich bei der Vorbereitung und Durchführung seiner Projekte halbstaatlicher Verwaltungseinheiten als auch freier Träger. Die KfW ist beispielsweise für die Abwicklung der Zahlungen im Rahmen der FZ verantwortlich. Die Durchführung der TZ geschieht vorwiegend durch die ehemalige GTZ (Vgl. Nuscheler 2007: 678), die heutige GIZ. Charakteristisch für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit ist jedoch eine Zersplitterung der Zuständigkeiten. Entwicklungspolitik umfasst mehr als den Bereich, der klassischerweise in das Aufgabenfeld des BMZ fällt. Dieses besitzt in manchen entwicklungspolitisch relevanten Bereichen keine Zuständigkeiten. Für die internationale Handels- und Rohstoffpolitik ist das BMWi zuständig, für die globale Umweltpolitik das BMUB et cetera. Auch aufgrund dessen, musste es sich seit seiner Gründung immer wieder der Frage nach seiner Existenzberechtigung stellen lassen. (Vgl. Ebd.: 672f.)

3. Deutschland und Lateinamerika

Lateinamerika war nie ein prioritäres Feld deutscher Außenpolitik, da die Region weder unter geopolitischen noch unter strategischen oder sicherheitspolitischen Aspekten für Deutschland eine herausragende Bedeutung innehatte. (Vgl. Karthaus 1994: 51) Ein Blick auf die transnationale Ebene zeigt jedoch eine große Bandbreite enger, historisch gewachsener Beziehungen. Dies betrifft die Entwicklungszusammenarbeit, den kulturellen Austausch, die Beziehungen zwischen Kirchen, Parteien, Gewerkschaften, Universitäten oder Forschungseinrichtungen. Die Beziehungen sind zwar weniger intensiv als zu den europäischen Nachbarn oder den USA, jedoch komplexer und teilweise ausgeprägter als zu den meisten Ländern in Afrika oder Asien. (Vgl. Ebd.: 54) Ein verbindendes Element stellen dabei mehrere Auswanderungswellen seit Mitte des 19. Jahrhunderts dar, die zur Entwicklung eines positiven Deutschlandbildes beigetragen haben. Noch heute leben zirka 5 Millionen Menschen deutscher Abstammung in der Region. (Mols 2007: 549)

Anzumerken ist jedoch, dass trotz der Fülle an Beziehungen auf der Ebene der deutschen Außenpolitik nie ein gleichermaßen starkes Pendant entwickelt wurde. Mols konstatierte daher - wie bereits eine Vielzahl anderer Autoren vor ihm - einen „fundamentalen Grundwiderspruch in den Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu Lateinamerika: Der Dichte der historisch-kulturellen Bindungen, der von maßgeblichen Persönlichkeiten hüben und drüben geteilten Einsicht, daß [sic!] Lateinamerika bei allen Aktivitäten auf den Foren der Dritten Welt seine okzidentalen Bindungen weder leugnen kann noch will, dem außerordentlich starken Lateinamerika-Engagement vieler gesellschaftlicher Gruppen und schließlich auch der traditionellen Lateinamerika-Orientierung eines Teiles der deutschen

Wirtschaft entspricht nicht eine auf gleichem Niveau artikulierte Lateinamerika-Politik der deutschenBundesregierung“ (Ders. 1988: 322f.).

Im Folgenden sollen die genannten Dimensionen und Akteure kurz vorgestellt werden, um ein allgemeines Verständnis für die Stellung Lateinamerikas in Deutschland zu geben.

3.1 Deutsche Beziehungen zu Lateinamerika und außenpolitisches Interesse

Die Beziehungen zwischen Lateinamerika und Deutschland gelten traditionell als ausgezeichnet, was durch zwei Faktoren bedingt wird: Zum einen hatte Deutschland keine manifesten kolonialen Interessen in der Region und zweitens vermittelten die deutschen Auswanderer seit Mitte des 19. Jahrhunderts beziehungsweise ihre Nachfahren ein positives Deutschlandbild. (Vgl. Werz 2013: 333) Großen Anteil daran hatten auch

Naturwissenschaftler, wie Alexander von Humboldt (1769-1859), Künstler, Romanisten oder Diplomaten, die allesamt einen grundlegenden Beitrag zum Prozess der lateinamerikanischen Identitäts- und Staatenbildung leisteten. (Vgl. Haid/Ludwig/Rieck/Zarandi 2005: 25)

Auch die wirtschaftlichen Verflechtungen gründen auf einem soliden Fundament und bestehen teilweise seit über 100 Jahren. Großunternehmen wie Daimler, Volkswagen, Siemens, Dresdner Bank u.a. gehören mit ihren Tochterunternehmen in einigen Ländern zu den größten Unternehmen überhaupt. (Vgl. Rösler 2004: 251) Das brasilianische Säo Paulo ist mit mehr als 800 ansässigen deutschen Unternehmen noch immer der größte deutsche Industriestandort außerhalb Deutschlands. (Kasper 2009: 220) Seine ehemals führende europäische Position im wirtschaftlichen Bereich hat Deutschland jedoch mittlerweile an Spanien abgegeben. Bezogen auf Finanzierung und Investition ist Deutschland teilweise sogar hinter Großbritannien und die Niederlande zurückgefallen. (Vgl. Mols 2007: 551) Auch im Bereich der Gesamtexporte ist die Bedeutung Lateinamerikas deutlich zurückgegangen. Lag der Anteil Lateinamerikas an den deutschen Exporten in den 1950er Jahren noch bei rund 12 % und in den 1960er Jahren noch bei 6 bis 7 %, erreichte er am Vorabend der Wiedervereinigung nur noch 1,8 %. (Ebd.) Im Jahr 2013 lag dieses Niveau bei 2,15 % (Gesamthandelsvolumen: 2,08 %). (DIHK 2014) Diese Veränderung ist insbesondere dadurch erklärbar, dass Deutschland mit der mittelost- und osteuropäischen Entwicklung und durch die deutsche Wiedervereinigung wirtschaftliche Engagements eingegangen ist, die die frühere Bedeutung Lateinamerikas zwangsläufig relativieren musste.

Die Bedingungen für Kooperationsbeziehungen sind dabei grundsätzlich sehr günstig. Nicht zuletzt als Folge des Kolonialismus sprechen die meisten Bewohner der Region europäische Sprachen, das Erziehungssystem basiert weitgehend auf europäischen Bildungssystemen und auch die Rechtsnormen resultieren aus europäischen Vorbildern. Lateinamerika und Europa bilden eine enge Wertegemeinschaft, was in einer Vielzahl politischer^[14] oder wirtschaftlicher^[15] Grundsatzfragen zu Übereinstimmungen führt. (Vgl. Bodemer 2012: 15) Angemerkt werden muss jedoch, dass sich das alte System der Elitenzusammensetzung, vorwiegend aus den Nachfahren europäischer Einwanderer, durch vielfältige Emanzipationsbestrebungen in einigen Ländern in einem Erosionsprozess befindet. Damit ist die selbstverständliche Zuordnung Lateinamerikas zum Westen prekär geworden.^[16] (Vgl. Wolff 2008: 3f.)

Die deutsche Politik hatte trotz dieser Gemeinsamkeiten lange kein klares Konzept ihrer Lateinamerikapolitik.^[17] Erst 1993 verfasste man die Thesen zur Lateinamerikapolitik im Zuge der Botschafterkonferenz in Buenos Aires. (Vgl. AA 1993). Diese wurden zur Grundlage des seit 1995 geltenden Basis-Dokument der EU-Beziehungen zu Lateinamerika. Im gleichen Jahr wurde das erste richtige Lateinamerikakonzept der Bundesregierung vorgestellt. (Vgl. Kasper 2009: 222) 2010 verabschiedete der ehemalige deutsche Bundesaußenminister Guido Westerwelle ein weiteres Lateinamerikakonzept der Bundesregierung. (AA 2010) Deutlich wird darin die gewichtigere weltpolitische Position Lateinamerikas und dem wachsenden Interesse anderer Mächte, wie China, Russland oder Indien, welche die Region „wichtiger und umworbener als zuvor“ (Ebd.: 6) macht. Dieser gewichtigeren Rolle schreibt das Auswärtige Amt jedoch zugleich auch „die Pflicht zu mehr gemeinsamer Verantwortung“ (Ebd.: 7) zu. Die eigene Selbstverpflichtung sich mit den Partnerländern in Lateinamerika enger abzustimmen und gemeinsame Initiativen zu entwickeln, als auch der Hinweis auf die Verantwortungspflicht ebenjener Länder stellen den Kern des Lateinamerikakonzepts dar.

[...]

^[1] Siehe hierzu Kapitel 3.1.

^[2] Historische Bezüge werden lediglich an Stellen hergestellt, an denen dies notwendig erscheint.

^[3] Im Folgenden einfacher halber Brasilien und Peru genannt.

^[4] Es geht bei der Analyse lediglich um eine inhaltliche und nicht um eine normative Bewertung.

^[5] Die BRICS-Staaten sind eine Vereinigung aufstrebender Volkswirtschaften. Die Abkürzung BRICS steht für die Anfangsbuchstaben der fünf Staaten: Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika.

^[6] In der Arbeit wird anstatt des Begriffs Außenpolitik häufig auch der Begriff Beziehungen synonym verwendet werden, obwohl dieser Begriff weiter gefasst ist und auch die Interessen der Gegenseite, d.h. das wechselseitige Verhältnis der beteiligten Partner, mit einbezieht. Dies ist deshalb notwendig, da Außenpolitik in der heutigen Zeit nicht mehr nur von einer Seite diktiert werden kann, sondern im wechselseitigem Dialog und durch vielfältige Rahmenbedingungen gestaltet wird. Dennoch soll eine Erklärung des Begriffs Außenpolitik erfolgen, da grenzüberschreitende Beziehungen vorwiegend im Rahmen der Außenpolitik zum Ausdruck kommen.

^[7] Zumeist handelt es sich dabei um Staaten, die durch ihre territorialen Hoheitsgrenzen identifizierbar sind. Grundlegend dafür ist das Prinzip des europäischen, rational-bürokratischen, westfälischen Staates, das dem Westfälischen Frieden von 1648 entspringt und für das Entstehen des frühneuzeitlichen Staatensystems in Europa entscheidend war. (Vgl. Wilhelm 2006: 79)

^[8] Für das Folgende: von Bredow 2006: 41; Wilhelm 2006: 8.

^[9] In Kapitel 2.2.1 soll aufgrund ihrer hervorgehobenen Stellung die Exekutive der BRD im Vordergrund

stehen. Der Vollständigkeit halber sollen andere relevante Akteure jedoch genannt werden: Innerhalb der Legislative sind der Bundestag sowie der Bundesrat und die Bundesländer zu nennen. (siehe hierzu Colschen 2010: 73ff.; Oppermann/Höse 2011: 55ff.; Hellmann/Wagner/Baumann 2014: 54ff.) Das

Bundesverfassungsgericht hat seine Kompetenzen ebenfalls bereits viele Male unter Beweis gestellt. (siehe hierzu Colschen 2010: 81f.) Als nichtstaatliche Akteure beziehungsweise Akteure des gesellschaftlichen Umfeld sind die Öffentliche Meinung und Medien zu benennen (siehe hierzu Oppermann/Höse 2011: 61ff.), externe Politikberatungen (siehe hierzu Colschen 2010: 93ff.), politische Stiftungen (siehe hierzu Bartsch 2007), Wirtschaftsverbände (siehe hierzu Bührer 2007) oder Nichtregierungsorganisationen und Kirchen (siehe hierzu Erdmann 2007).

^[10] Für einen historischen Abriss des Auswärtigen Dienst und seiner Organisation siehe Bettzuege 2007.

^[11] Für das Folgende: Jäger/Beckmann 2011: 20.

^[12] Weitere Erläuterungen dazu bei Oppermann/Höse 2011: 44ff.

^[13] Hierzu zählen beispielsweise die Herstellung fairer Wettbewerbsbedingungen oder der Bereitstellung von Informationen über die politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen im Gastland. (Vgl. Schultes 2011: 357ff.)

^[14] Demokratie, RechtsstaatoderMenschenrechte.

^[15] Nachhaltige, ressourcenschonende Entwicklung oder sozial verantwortliche Marktwirtschaft.

^[16] Ein gutes Beispiel dafür ist sicherlich Bolivien, das mit Evo Morales seit 2006 den ersten indigenen- stämmigen Präsidenten des Landes hat und somit einem Vertreter einer Bevölkerungsgruppe, die über Generationen von politischer Teilhabe ausgeschlossen war. (Vgl. Hartmann 2009: 169)

^[17] Für einen historischen Überblick über Lateinamerika als Bezugsfeld (bundes-)deutscher Außenpolitik bis in die 1990er Jahre hinein, sei auf den Aufsatz von Karthaus (1994) hingewiesen.