Die Neue Entwicklungsbank der BRICS-Staaten als neuer Akteur in der Finanz- und Entwicklungsarchitektur

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2. Theoretische Einführung

3. BRICS und ihre Stellung in der Weltwirtschaft

4. Reform der Bretton-Woods Institutionen
4.1. Fragliche Fortschritte auf dem Weg zur IWF Quoten-und Stimmenreform
4.2 Ergebnisse der Stimmenreform in der Weltbank

5. Neue Entwicklungsbank als institutionelles Gefüge der BRICS- Entwicklungsphilosophie
5.1 Süd-Süd Kooperation der BRICS im Vergleich zu der Nord-Süd Kooperation der traditionellen Geber
5.2 Neue Entwicklungsbank und Infrastrukturentwicklung in den LIC-Staaten

6. Problempunkte bei der Umsetzung der Entwicklungsstrategie der Neuen Entwicklungsbank

7. Fazit

Literaturverzeichnis

Abstract

Im Juli dieses Jahres wurde von den Staatschefs der BRICS-Länder die Entscheidung getroffen, eine Entwicklungsbank und einen Reservefonds zu gründen. Multilateralle Finanzinstitutionen sind ein wichtiger Bestandteil der aktuellen globalen Finanzarchitektur und stellen eine zentrale Quelle für die Entwicklungsfinanzierung und Förderung der Finanzstabilität in den Entwicklungs- und Schwellenländern dar. Die Neue BRICS-Bank soll die Möglichkeit einer alternativen Kreditpolitik mit sich bringen, die von einigen Beobachtern sogar als Alternative zur Weltwährungsfonds angesehen wird. Darunter wird vor allem die Institutionalisierung der Süd-Süd Kooperation verstanden, die von den BRICS innerhalb der letzten fünf Jahre intensiv vorangetrieben wurde und die sich von den Prinzipien und Standards der traditionellen Nord-Süd Kooperatiom unterscheidet

Einleitung

Im Juli dieses Jahres traf sich die politische Führung der BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) in der brasilianischen Stadt Fortaleza. Im Rahmen des Gipfels, der von den fünf Schwellenmarktländern zum sechsten in der Folge abgehalten wurde, kündigten die Vertreter des Bundes die Schaffung einer neuen multilaterallen Entwicklungsbank (NDB) an, die vorrangig der Finanzierung von Infrastruktur und nachhaltigen Entwicklungsprojekten in den BRICS und anderen Entwicklungs-und Schwellenländern dienen soll. Die neue Entwicklungsbank soll über ein anfänglich gekennzeichnetes Kapital von 50 Mrd. US-Dollar und über 100 Mrd. US- Dollar als Eventualrücklagen, dem sog. Contingent Reserve Arrangement (CRA) verfügen, der der Unterstützung von Mitgliedstaaten, die in finanzielle Schwierigkeiten geraten, dienen soll.¹

Interessant und signifikant ist dabei die Tatsache, dass die Ankündingung der Neuen Entwicklungsbank mit dem 70. Jahrestag des Bretton-Woods Abkommens zusammenfiel, welches am 22. Juli 1944 sowohl den Internationalen Währungsfonds (IWF), als auch die Weltbank ins Leben rief.² Ungeachtet der Tatsache, dass die Etablierung der NDB erst wenige Monate zurückliegt und die Bank ihre ersten Geschäfte frühestens 2016 tätigen kann, wird dieses Ereignis schon jetzt als eine der bedeutendsten institutionellen Innovationen in der institutionalen Entwicklungsfinanzierung seit der Gründung der Asiatischen Entwicklungsbank in 1966 und Europäischer Bank für Wiederaufbau und Entwicklung in 1991 bezeichnet.³ Im Gegensatz zu den oben genannten Entwicklungsbanken, die überwiegend einen regionalen Fokus haben, kommen die NDB-Gründer von den vier Kontinenten, was die globale Finanzierungsreichweite der neuen Institution möglich macht.⁴ In diesem Zusammenhang wird bereits stark über die Frage diskutiert, ob die BRICS-Bank eine alternative Entwicklungsvision gegenüber IWF und der Weltbank eröffnet, gleichsam einen „Fortaleza Consensus“ gegenüber dem überkommenen „Washington Konsensus“.⁵ Darüber hinaus wird die Gründung der Neuen Entwicklungsbank von vielen Beobachtern anhand der Tatsache, dass die beiden Bretton-Wood Institutionen seit Jahrzehnten von den USA und europäischen Ländern dominiert und vorwiegend für ihre Interessenvertreterung benutzt werden, wobei die BRICS-Staaten über eine sehr geringe Einflusskraft innerhalb des IWF und Weltbank verfügen, ausgelegt.

Trotz der Tatsache, dass sich der Prozess der formellen Etablierung der Neuen Entwicklungsbank noch im aktiven Entwicklungsstadium befindet, kann man bereits jetzt mit Sicherheit behaupten, dass die neue BRICS-Institution die existierende Finanz- und Entwicklungsarchitektur erheblich beeinflussen wird.⁶ Vor diesem Hintergrund beschäftigt sich die vorliegende Arbeit mit der Analyse von den Ursachen seitens des BRICS-Bundes für die Etablierung der NDB. Desweiteren versucht sie eine mögliche Einschätzung hinsichtlich der Funktionen und Modalitäten der BRICS-Bank zu geben. Theoretisch eingefasst wird das Vorgehen indem die Rolle der Neuen Entwicklungsbank anhand eines in den Theorien der Internationalen Beziehungen üblichen Bilder für Internationale Organisationen analysieren wird. Inhaltlich wird die Arbeit wie folgt aufgeteilt. Im ersten Teil wird die BRICS-Gruppe mit Hinblick auf ihre allgemeine Bedeutung für die Weltwirtschaft vorgestellt. Der Zweite Teil beschäftigt sich mit der Analyse der Quoten-und Stimmenreform im IWF und in der Weltbank und deren Auswirkungen auf die Representanz der Schwellenländer und insbesondere der BRICS-Staaten in den BWI. Dabei soll deutlich gemacht werden, welche Beweggründe hinter der Etablierung der neuen Bank stehen. Im darauffolgenden Kapitel wird die Rolle der Neuen Entwicklungsbank anhand der Entwicklungsmodalitäten der BRICS- Staaten, die aus der Süd-Süd Kooperation bekannt sind, betrachtet. Außerdem wird dabei auf die Unterschiede zwischen den traditionellen Formen der Nord-Süd Kooperation (NSK) der BWI und die der Süd-Süd Kooperation (SSK) eingegangen. Im abschließenden Kapitel werden die Unzulänglichkeiten der Neuen Entwicklungsbank analysiert. In der Schlussfolgerung werden die wichtigsten Ergebnisse der Analyse herausgehoben und zusammengefasst, um die Fragestellung nach der Rolle der Neuen Entwicklungsbank in der globalen und Entwicklungs- und Finanzarchitektur zu beantworten.

2 Theoretische Einführung

Mit der Analyse der Neuen Entwicklungsbank der BRICS Staaten befindet sich die Internationale Organisation bzw. „international governmental organisation“ (IGO) im

Fokus dieser Arbeit. In den Theorien der Internationalen Beziehungen werden IO neben ihren formalen Merkmalen, im Hinblick auf ihre Rollen und Funktionen welche sie in den Beziehungen der Staatenwelt spielen, differinziert. Hierfür haben sich im Wesentlichen die drei Bilder Arena, Instrument und Akteur etabliert.⁷ Mit diesen Metaphern sind jeweils unterschiedliche Sichtweisen verknüpft, was IO in den zwischenstaatlichen Beziehungen zu leisten vermögen und welche Aktions- und Einflusspotenziale ihnen zugeschrieben werden.⁸ Diese variierenden Einschätzungen stehen in enger Verbindung mit den ihnen zugrunde liegenden Metatheorien der IB. Eine trennscharfe Verortung der Bilder in den theoretischen Strömungen ist jedoch nicht in jedem Fall gegeben. Ein Manko der hier vorgestellten Bilder ist, dass sie selten mehr als Modellcharakter zur Unterstützung von Analysen erlangen, da es sich schwierig gestaltet, die Rolle und den wahren Grad des Einflusses Internationaler Organisationen empirisch nachzuweisen.⁹

Auf dem (Neo) -Realismus und seiner zentralen Annahme, dass das Streben nach Macht die Triebfeder alles interstaatlichen Handelns ist, fußt das Bild des Instruments. In diesem Bild sind die Staaten die zentralen Akteure, die Internationalen Organisationen nur dann errichten, wenn sie sich von diesem einen Mehrwert für die Durchsetzung ihrer nationalen, machtpolitischen Interessen erwarten.¹⁰ Internationale Organisationen sind „willenlose Werkzeuge“ der in ihnen dominiereden Staaten und dienen einzig und allein der Durchsetzung vor deren partikularen Interessen.¹¹ Da bei einer etwas undifferenzierteren Betrachtung jegliches Agieren einer IGO mittelbar auf eine, diesem Agieren vorangegangene Entscheidung der Mitgliedstaaten oder einer Gruppe von Ihnen, zurückzuführen ist und somit als Instrumentalisierung der IO verstanden werden kann, ist es nicht verwunderlich, dass das Bild des Instruments die gebräuchlichste Interpretation der Rolle von IO ist. Daraus ergibt sich, dass es, um die Rolle der IO als Instrument zu untermauern, weiterer Kriterien bedarf. So gehen die (Neo-)Realisten davon aus, dass IO von den hegemonialen Staaten des globalen Systems errichtet werden und sich das Machtgefüge der Staatenwelt in den IO wiederspiegelt.¹²

Die Verwendung der IO als Instrument lässt sich ausdifferenzieren. So kann es bei einer IO als Instrument nicht nur zu einer positiven Instrumentalisierung, also der Durchsetzung bestimmter Ziele durch einzelne hegemoniale Mitglieder, sondern auch zu einer negativen Instrumentalisierung, also der Verhinderung diesen nicht genehmer Akte kommen. Das Kriterium der ungleichen Machtverteilung wird in der Regel durch die Stimmengewichtung erfüllt. Es sind die hohen Quoten bei einer Vielzahl von Entscheidungen, die den größeren Mitgliedern Schlüsselpositionen und die Durchsetzung ihrer Interessen ermöglichen. Knapp zusammengefasst lässt sich vor allem dann von einer IGO als Instrument sprechen, wenn diese ein Machtungleichgewicht innerhalb der Organisation, mit einem oder wenigen hegemonialen Staaten, welche die Institution im positiven wie im negativen Sinne instrumentalisieren können, und einen von den Mitgliedsnationen beeinflussten Mitarbeiterstab in wenig autonomen Organen, aufweist.

BRICS und ihre Stellung in der Weltwirtschaft

Innerhalb der letzten 20 Jahre hat die Weltwirtschaft eine grundlegende Veränderung durchgemacht, infolgedessen einige von den Schwellenländern enorme Fortschritte in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung erzielen konnten.¹³ Obwohl die USA, Europäische Union und Japan immernoch zu den wichtigsten Wirtschaftsnationen gehören, sind ihre Dominanzen und Gewichte in der Weltwirtschaft inzwischen stark zurückgegangen. Die sogenannten BRICS-Staaten hingegen konnten in den letzten zwei Jahrzehnten ein zumeist hohes Wirtschaftswachstum verzeichnen und werden zu den neuen Wachstumspolen der Weltwirtschaft gezählt.

Zum ersten Mal wurde das BRIC-Akronym 2001 vom britischen Ökonomen und damaligen Investmentbanker von Goldman Sachs Jim O’Neill geprägt, der die Länder Brasilien, Russland, Indien und China erstmals in seinem Buch „The World Needs Better Economic BRICs“ zu einem wirtschaftlichen Block zusammengefasst hat und deren wirtschaftliche Bedeutung sowie mittel- bis langfristige Wachstumsperspektiven hervorhob.¹⁴

Rückblickend auf die aufgestellte Langzeitprognose zu der wirtschaftlichen Entwicklung von den BRICS-Staaten von Jim O’Neill kann man behaupten, dass seine Voraussichten nicht nur zutreffend sondern auch etwas konservativ ausgefallen sind. Wenn das oft-zitierte BRICS-Akronym erstmals eingeführt wurde, belief sich auf dieses Staatenbündnis rund 16% der globalen Wertschöpfung in der Kaufkraftkapazität. Innerhalb der nächsten 10 Jahre ist dieser Wert bis auf 25% gestiegen, was das boomende Wirtschaftswachstum dieser aufstrebenden Mächste demonstriert.¹⁵ Die Gründe für die dynamische wirtschaftliche Entwicklung in den BRICS-Ländern variieren stark. Einerseits, ist die Attraktivität dieser Länder für die Weltwirtschaft durch die Präsenz von umfangreichen Energie- und Rohstoffquellen zu erklären, wo Russland und Brasilien die absoluten Spitzenreiter sind. Andererseits, ist es China und Indien gelungen, in den Bereichen der Informations- und Spitzentechnologien beträchtliche Erfolge zu erreichen und sogar einige traditionelle Führer in dieser Branche zu überholen.¹⁶ Nicht zuletzt ist das erstaunliche Wirtschaftswachstum der BRICS-Staaten durch die hohe Populationsgröße zu erklären. Insgesamt sind es 2,9 Mrd. Menschen (42% der Weltbevölkerung) die in den BRICS-Staaten auf einer Fläche von 39,7 Mio. km2 leben. Angesichts dieser Tatsache sind die BRICS-Länder nicht nur als wichtige Lieferanten von Rohstoffen und als wichtige Produktionsstandorte, sondern auch als sie wichtige Absatzmärkte und prominente politisch-ökonomische Akteuren zu betrachten. Die BRICS haben ihre Bedeutung in der Weltwirtschaft durch ihr Engagement in der weltweiten Entwicklungszusammenarbeit, insbesondere in Afrika, seit der informellen Etablierung des Bundes erfolgreich unter Beweis gestellt. Innnerhalb der letzten 10 Jahren haben die BRICS-Staaten sowohl ihre finanzielle als auch ihre technische Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern ausgeweitet. So stieg die Höhe der chinesichen Entwicklungskooperation nach Einschätzungen der Weltbank von 0,5 Mrd. US-Dollar im Jahr 1999 auf 1,9 Mrd. US-Dollar im Jahr 2009. Indiens Entwicklungshilfebudget hatte zwischen 2009 und 2010 eine eindrucksvolle Summe von 700 Mio. US-Dollar erreicht. Die brasilianische Entwicklungshilfe belief sich im Jahre 2009 auf ca. 350-400 Mio. US-Dollar. Russland hatte im Rahmen der EZ ihre Beiträge im Zeitraum von 2004 bis 2009 um das Achtfache von 100 Mio. US- Dollar auf 785 Mio. US-Dollar vergrößert.¹⁷

Im Laufe des gesamten Prozesses der Konsolidierung der BRICS, wurde die Notwendigkeit der weiteren Entwicklung und Anpassung der globalen Finanz- und Entwicklungsarchitektur an die Bedürfnisse der Entwicklungs- und Schwellenländer zu den wichtigsten Anliegen des Bundes gemacht. Seit ihrem ersten Treffen in Jekaterinburg in 2009 wurde den internationalen wirtschaftlichen Foren und Organisationen wie G-20, IWF, Weltbank, WTO, UNCTAD sowie den nationalen Zentralbanken eine große Aufmerksamekeit seitens der BRICS geschenkt.¹⁸ Doch während der informelle Zusammenschluss aus 19 Staaten und der EU immer wieder als nützlich für die internationale Zusammenarbeit und Entwicklung betont wurde, mussten die BWI sich ständig neuer Kritik aussetzen.

Besondere Besorgnis verbanden die BRICS im Falle der BWI mit dem langsamen Tempo der Quoten- und Regierungs-Reformen im IWF und niedrigem Umfang der Ressourcen, die von der Weltbank für die Entwicklungsfinanzierung in den Entwicklungs-und Schwellenländern zugewiesen wurden. In diesem Zusammenhang plädierte der Staatenbund seit seiner Zusammensetzung für eine größere Priorität bei der Mobilisierung von Ressourcen für die Bedürfnisse der Entwicklungsfinanzierung sowie Reduzierung der Kreditkosten und Anwendung innovativer Kreditinstrumente.¹⁹ Davon abgesehen, riefen die Vertreter der BRICS die Industriestaaten dazu, die Regierungschefs vom IWF und der Weltbank im Rahmen eines offenen und leistungsorientierten Prozesses zu wählen, um die Natur der BWI von den Institutionen, die im Wesentlichen für Nord-Süd Kooperation geschaffen wurden, hin zu den Institutionen, die gleichberechtigte Partnerschaft zwischen allen Ländern fördern und somit die veraltete Spender-Empfänger-Dichotomie überwinden, zu transformieren.²⁰

Die Beharrlichkeit der BRICS-Staaten in dieser Angelegenheit hat gewisse Ergebnisse gebracht: Im Zuge der globalen Banken-und Finanzkrise, haben sich die Führer der G20 auf die Reform der Regierungsstrukturen des IWF und der Weltbank geeinigt, die eine zunehmende Bedeutung der Schwellen- und Entwicklungsländer in der Weltwirtschaft und der Finanzarchitektur wiederspiegeln sollten. Es wurde beschlossen, die Stimmrechte zugunsten der Entwicklungsländer umzuverteilen, so dass 5% der Stimmen in dem IWF und mindestens 3% der Stimmen der Weltbank von den Industrienationen zu den Entwicklungsländern gehen würden. Im Jahre 2010 konnten sich die Vorstände der beiden Bretton-Woods Institutionen sogar auf eine signifikantere Verschiebung einigen, vorbehaltlich der Steigerung in den Kapitaleinteilen der Mitglieder an den IWF und Weltbank. Die Verträge wurden als Durchbruch in der globalen Wirtschaftsverwaltungsstruktur bezeichnet.²¹ Innerhalb der nächsten vier Jahre nach den Ankündigungen, sind die Veränderung jedoch viel bescheinder ausgefallen als auf dem Papier geplant wurde.

In diesem Zusammenhang werden im nächsten Teil der Arbeit die wichtigsten Aspekte der Stimmenreform in dem IWF und in der Weltbank dargelegt und analysiert, die im Hinblick auf die Etablierung der Neuen Entwicklungsbank von einer großen Bedeutung sind.

4. Reform der Bretton-Woods Institutionen

4.1. Fragliche Fortschritte auf dem Weg zur IWF Quoten-und Stimmenreform

Die groß angekündigte Quotenreform in dem IWF gehört bis heute zu den wichtigsten Angelegenheiten mit denen BRICS bzw. die Entwicklungs- und Schwellenländer konfrontiert sind. Die schon vor über drei Jahren verabredete grundlegende Reform des IWF sollte nach Auffassung der IWF-Führung, nach mehrfachen Verzögerungen bis Januar 2015, abgeschlossen werden. Den formellen Grund für die Verzögerung bei der Umsetzung der überfälligen Reform stellt das Ausbleiben der Zustimmung durch den US-Kongress dar.²² Die USA sind der größte Anteilanleger und verfügen mit ihrem hohen Kapitalanteil über eine Sperrminorität für wichtige Beschlüsse im Fonds.²³ In diesem Zusammenhang können die USA, deren Stimmenanteil im Fonds nach der alten Regelung über 16,5% beträgt, den Reformebeschluss der anderen Mitglieder blockieren. Damit besitzen die USA in beiden Gremien des IWF, Gouverneursrat und „Executive Board“, eine Sperrminorität bei wichtigsten Entscheidungen, die eine Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen benötigen.

[...]

¹ Sixth BRICS Summit Fortaleza Declaration

² Mobius 2014

³ Otero-Iglesias 2014

⁴ Ebd.

⁵ Vgl. Falk 2014

⁶ Moroskina 2014

⁷ Rittberger/Zangl 2008, S. 21-24

⁸ Kühne 2011, S.17

⁹ Ebd.

¹⁰ Ebd. S.19

¹¹ Rittberger/Zangl 2008, S. 23

¹² Ebd. S.20

¹³ Morazan/Müller 2014, S. 12

¹⁴ Change Ahead? Sustainable Governance in the BRICS 2013, S.17

¹⁵ Ebd. S. 18

¹⁶ Morazan/Müller 2014, S. 12

¹⁷ Morazan/Müller. S.18-23

¹⁸ Sanctis de Brito 2013, S. 4

¹⁹ Fourth BRICS Summit Delhi Declaration

²⁰ Vgl. Fuller 2014

²¹ IMF Executive Board agrees major overhaul of quotas and governance

²² Handelsblatt (21.04.2012)

²³ Handelsblatt (24.01.2014)