Flat Tax Reformen. Eine Untersuchung am Beispiel Russland

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Symbolverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Flat Tax
2.1 Definition
2.2 Entstehung
2.3 Diskussion
2.3.1 Vorteile der Flat Tax
2.3.2 Nachteile der Flat Tax
2.3.3 Meistdiskutiert: Die Steuergerechtigkeit

3. Die Flat Tax in Russland
3.1 Einführung der Flat Tax
3.2 Auswirkungen
3.2.1 auf die Steuereinnahmen
3.2.2 auf den Bruttolohnsatz
3.2.3 auf die Steuerehrlichkeit
3.2.4 auf das Arbeitsangebot
3.3 Ergebnis und empirische Nachweiße

4. Flat Tax in Deutschland?

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Die Laffer-Kurve: Abhängigkeit der Steuereinnahmen vom Steuersatz

Abbildung 2: Arbeitsangebot eines Individuums mit einer Einkommenshöhe genau an der Grenze zwischen Eingangs- und Spitzensteuersatz.

Abbildung 3: Arbeitsangebot eines Individuums mit hohem Einkommen

Abbildung 4: Arbeitsangebot eines Individuums mit drei Alternativen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Steuerstruktur der Einkommensteuer in Russland vor und nach der Reform

Tabelle 2: BIP und Steuereinnahmen Russlands vor und nach der Reform.

Tabelle 3: Logarithmierte Werte der Differenz aus Einkommen und Konsum

Tabelle 4: BIP und Steuereinnahmen in Deutschland von 1996 – 2005..

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Symbolverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Einführung einer Flat Tax im Jahre 2001 in Russland hat weltweit für großes Aufsehen gesorgt. Erstaunlicherweise hat ein einheitlich niedriger Steuersatz auf das Einkommen natürlicher Personen nicht zu einer Verminderung der Steuereinnahmen, sondern im Gegenteil zu einer Erhöhung dieser geführt. Es verwundert deshalb nicht, dass die Flat Tax nach russischem Vorbild auch in anderen Ländern dieser Welt diskutiert und kopiert wird. So wurde beispielsweise in Serbien im Jahre 2003, in der Ukraine im Jahre 2004 und im selben Jahr in der Slowakei ein einheitlicher Einkommensteuersatz eingeführt.^[1] In der Slowakei wurde im Jahre 2012 die Flat Tax jedoch wieder abgeschafft, was daraus schlie-ßen lässt, dass die einheitliche Besteuerung wohl nicht nur mit Vorteilen verbunden ist.^[2]

Auch in Deutschland wurde spätestens seit den Vorschlägen von Paul Kirchhoff die Einführung einer Einheitssteuer intensiver diskutiert und in den Bundestagswahlen 2005 von der Christlich Demokratischen Union Deutschlands (CDU) propagiert.^[3] Im Gegensatz zu Russland fand diese Steuervereinfachung im deutschen Steuerrecht jedoch keine Anwendung. In den Bundestagswahlen 2009 und 2013 war die Flat Tax nicht einmal mehr Bestandteil der Wahlprogramme der Parteien.^[4]

Es stellt sich deshalb die Frage, warum dieses in Russland erfolgreiche Steuersystem nicht auch in Deutschland umgesetzt wird. Zur Beantwortung dieser Frage soll diese Arbeit nach einer Einführung in das Flat Tax System die Auswirkungen der russischen Flat Tax Reform auf Steuereinnahmen, Arbeitsangebot, Bruttolöhne und Steuerehrlichkeit analysieren. Im Anschluss daran soll diskutiert werden, inwiefern die Ergebnisse aus Russland auf Deutschland übertragbar sind.

2. Die Flat Tax

Vor der Analyse verschiedener Auswirkungen der russischen Steuerreform im Jahre 2001 empfiehlt es sich zunächst, die Flat Tax allgemein näher zu betrachten. Was überhaupt ist eine Flat Tax? Wie und warum ist sie entstanden? Welche Vor- und welche Nachteile bringt sie mit sich? Diese Fragen sollen im Folgenden beantwortet werden.

2.1 Definition

Die Literatur weist keine einheitliche Definition der Flat Tax auf. Grund dafür ist, dass der Begriff „Flat Tax“ ursprünglich ein von Robert E. Hall und Alvin Rabushka entwickeltes Besteuerungskonzept bezeichnete. Dieses Konzept sieht eine cashflow-orientierte Unter-nehmensbesteuerung und eine Besteuerung der Einkünfte natürlicher Personen mit einem identischen, einheitlichen Steuersatz vor.^[5] Die steuerliche Bemessungsgrundlage der Unternehmenssteuer ergibt sich in diesem Fall aus der Differenz der Einzahlungen, die bei Verkauf und Export entstehen, und der Auszahlungen, die beispielsweise für Import, Inputgüter und Mitarbeiter anfallen. Die Steuer auf das Einkommen natürlicher Personen bemisst sich an der Höhe sämtlicher Arbeitseinkünfte, inklusive eventueller Neben-leistungen und Rentenzahlungen. Die Flat Tax ist also im ursprünglichen Sinne eine konsumorientierte Mehrwertsteuer mit einheitlichem Steuersatz. Dieses Besteuerungs-konzept hat jedoch bisher in keinem Land Anwendung gefunden.^[6]

In der wissenschaftlichen Literatur und in den Medien wird jedoch immer wieder von der Einführung einer Flat Tax in verschiedenen Ländern berichtet. Unter dem Begriff „Flat Tax“ ist in der Regel nicht das Besteuerungskonzept von Hall und Rabushka gemeint, sondern ein einheitlicher Steuersatz auf Einkommen. Der Begriff „flat“ kennzeichnet hierbei den flachen, linearen Verlauf des Grenzsteuersatzes in Abhängigkeit des Einkom-mens. Im Unterschied zur progressiven Besteuerung ist die Flat Tax also durch einen gleichbleibenden Grenzsteuersatz gekennzeichnet. Dieses Merkmal ist auch das einzige, welches die Flat Tax in den all den Ländern aufweist, in welchen sie angewendet wird.^[7]

2.2 Entstehung

Die Flat Tax Diskussion entstand in den 1980er Jahren in den USA als Folge der Reagan-schen Steuerreformen.^[8] Im Jahre 1981 hatten Robert E. Hall und Alvin Rabushka im Wall Street Journal zum ersten Mal die Idee, die amerikanische Einkommensteuer durch eine niedrige und einfache Steuer zu ersetzen, publiziert.^[9] Argumente für die Einführung einer Flat Tax war die Minderung der „volkswirtschaftlich lähmende[n] Komplexität des Steuer-systems“^[10]. Außerdem wurde die unterschiedliche Besteuerung natürlicher und juristischer Personen als problematisch empfunden.^[11] Befürworter einer Flat Tax in den USA waren insbesondere die Republikaner und Forschungsinstitute wie beispielsweise das Hoover Institut, wo die Mitarbeiter Hall und Rabushka die Idee der einheitlichen Besteuerung entwickelten. Sie gingen nicht davon aus, dass eine Minderung der Steuersätze zu einer Minderung der Staatseinnahmen führe. Hintergrund dieser Erwartung war, dass die radikale Vereinfachung des Steuersystems Wachstumsimpulse freisetzen würde.^[12] Außer-dem gingen die Befürworter der Flat Tax von der Gültigkeit der Laffer-Kurve aus. Diese besagt, dass die Steuereinnahmen in Abhängigkeit des Steuersatzes einen umgekehrten, parabelförmigen Verlauf annehmen und am Scheitelpunkt das Maximum erreichen. Die Befürworter der Flat Tax glaubten sich rechts vom Scheitelpunkt zu befinden, sodass Steuersatzreduzierungen in höheren Steuereinnahmen resultieren würden.^[13]

Abbildung 1: Die Laffer-Kurve: Abhängigkeit der Steuereinnahmen vom Steuersatz, vgl. Laffer (2004).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Während sich in den USA die Flat Tax nie durchsetzen konnte, übertrug sich die Diskus-sion der Einheitssteuer auch auf andere Länder. So wurde in Bolivien im Jahre 1986 ein einheitlicher Einkommensteuertarif eingeführt.^[14] Es folgten die Länder Estland im Jahre 1994 und Lettland 1995. Auch wenn diese Länder als Pioniere der Flat Tax gelten, ist zu beachten, dass schon vor der Diskussion in den USA in verschiedenen Ländern ein Flat Tax System Anwendung fand. So wurden Einkünfte von Unternehmen und natürlichen Personen in Jersey bereits im Jahre 1940 mit einem einheitlichen Steuersatz in Höhe von 20% besteuert.^[15] Ebenso wurde im Jahre 1947 in Hongkong und 1960 in Guernsey eine Einheitssteuer eingeführt.^[16]

Die genaue Anzahl der Länder mit einem Flat Tax System stimmt in den verschiedenen Quellen nicht überein. Beispielsweise zählt Nicodème (2007) 23 Länder,^[17] Mitchell (2007) dagegen ganze zehn weniger.^[18] Die Problematik hierbei ist zum einen, dass es keine ein-heitliche Definition der Flat Tax gibt und zum anderen, dass viele Länder mehr oder weniger zutreffende Typen einer Flat Tax anwenden.

2.3 Diskussion

2.3.1 Vorteile der Flat Tax

Befürworter der Flat Tax kritisieren insbesondere die Komplexität der verschiedenen Steuersysteme.^[19] Hall und Rabushka (2007) argumentieren, die Flat Tax würde das Steuer-recht und damit die Besteuerung von Einkommen sehr vereinfachen, wodurch wiederum Vollzugskosten der Finanzbehörden eingespart werden könnten.^[20] Diese Kosteneinsparung wird insbesondere deshalb möglich, da der einheitliche Steuertarif es erlaubt, wie bei der Abgeltungssteuer Einkünfte direkt an der Quelle zu besteuern.^[21] Dies hätte den weiteren Vorteil, dass die Hinterziehung von Steuern erheblich erschwert wird. Ein konstanter Grenzsteuersatz verringert zudem die Anreize, Einkünfte gezielt bestimmten Perioden oder Personen zuzuordnen. Steuerpflichtige mit stark schwankendem Einkommen können bei progressiven Steuersätzen ihre Steuerlast dadurch senken, wenn sie Einkünfte von einkommensstarken in einkommensschwache Perioden verlagern. Bei konstantem Grenz-steuersatz ist diese Verlagerung nicht möglich bzw. nicht lohnend, da jede Geldeinheit dem gleichen Steuersatz unterliegt. Dieses Merkmal der Flat Tax hat außerdem zur Folge, dass die Diskussion über Individual- und Ehegattenbesteuerung seine Bedeutung verliert. Ebenso verhindert der einheitliche Grenzsteuersatz das Auftreten der kalten Progression und entschärft die Diskussion über die tatsächlich oder vermeintlich regressive Wirkung von Abzügen der steuerlichen Bemessungsgrundlage.^[22]

Da der Flat Tax Tarif in den meisten Fällen ein sehr niedriges Niveau aufweist, mindern sich die Anreize zur legalen Steuervermeidung. Beispielsweise sind niedrige Steuersätze im ansteigenden, internationalen Steuerwettbewerb von Vorteil, da deutlich weniger Anreize bestehen, Realinvestitionen und Buchgewinne ins Ausland zu verlagern.^[23] Ebenso können niedrige Steuersätze Investitionen und unternehmerische Aktivität fördern und neue Arbeitsplätze schaffen, da die Arbeitsangebotsentscheidung weniger verzerrt wird.^[24]

2.3.2 Nachteile der Flat Tax

Kritiker argumentieren, dass die Flat Tax zu Lasten niedriger und mittlerer Einkommen ginge.^[25] Denn in der Theorie kann das gleiche Steueraufkommen bei gleicher Bemessungs-grundlage nur dann generiert werden, wenn der effektive Steuersatz auf niedrige und mittlere Einkommen höher als bei der progressiven Besteuerung ist, da der Grenzsteuersatz der Flat Tax in jedem Fall geringer sein wird als der Spitzensteuersatz der progressiven Besteuerung. Außerdem ist nicht sicher gestellt, ob die Flat Tax tatsächlich positive Effekte auf Wachstum und Beschäftigung hat. Lockwood und Manning (1993) finden heraus, dass stark progressive Tarife den Lohndruck in Tarifverhandlungen und damit die Arbeitslosigkeit mindern.^[26] Ebenso ist der Zusammenhang zwischen der tariflichen Steuer-belastung und Investitionen nicht eindeutig. Sinkende Steuersätze können die Investitions-neigung reduzieren, da sie den Wert der steuerlichen Abschreibungen mindern. Altig et al. (2001) kommen zu dem Ergebnis, dass die Flat Tax zwar positive, aber nicht sehr große Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum haben wird.^[27]

2.3.3 Meistdiskutiert: Die Steuergerechtigkeit

Die Frage nach der Gerechtigkeit der Flat Tax im Sinne der Einkommensverteilung wird in der Literatur ausführlich diskutiert. Anstelle einer endlosen Diskussion soll die Problema-tik der Fairness einer Flat Tax im Folgenden nur kurz veranschaulicht werden. Das Interes-sante ist, dass sowohl Befürworter als auch Gegner der Flat Tax auf die Steuergerechtigkeit Bezug nehmen und sie als einen großen Vorteil bzw. Nachteil der Flat Tax ausmachen.

Die Befürworter argumentieren, dass das Steuerrecht aufgrund dessen Komplexität unverständlich sei, hohe Beratungskosten erfordere und Schlupflöcher biete, welche nur von vermögenden Privatpersonen und Unternehmen genutzt werden könnten,^[28] die damit einem sehr niedrigen effektiven Steuersatz unterlägen. Ob mit der Einführung einer Flat Tax die Komplexität gemindert und Schlupflöcher geschlossen werden können, ist aller-dings fraglich. Die Komplexität des Steuerrechts ist weniger in progressiven Einkommen-steuertarifen begründet, sondern eher in den zahlreichen Sonderregelungen, die nur in Einzelfällen gelten.^[29] Genau diese Sonderregelungen sind aber dadurch entstanden, dass die Steuerpolitik versucht, Umstände, welche die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Steuerpflichtigen beeinflussen, im Einzelfall möglichst umfassend zu berücksichtigen.^[30] Ohne einen gewissen Grad an Komplexität kann ein Steuerrecht deshalb nicht gerecht sein.

Hall und Rabushka (2007) zeigen jedoch, dass eine Verringerung des Steuersatzes, was bei Einführung einer Flat Tax der Fall wäre, höhere Einkommensklassen mehr Steuern zahlen und somit auch einen prozentual höheren Anteil am gesamten Steueraufkommen haben als bei hohen Steuersätzen. Ihre Begründung liegt darin, dass hohe Steuersätze die Bemes-sungsgrundlage schrumpfen lassen, weil sie Einkommensbezieher dazu anregen, sich steuerfreie Einkommen zu suchen.^[31]

Gegner der Flat Tax argumentieren, die einheitliche Besteuerung aller Einkommensklassen würde die hohen Einkommensklassen entlasten und insbesondere mittlere Einkommens-klassen zusätzlich belasten.^[32] Im Endeffekt würden also nur die Reichen von der Flat Tax profitieren.

Es zeigt sich, dass die Frage, ob die Flat Tax im Vergleich zur progressiven Besteuerung gerechter ist oder nicht, nicht beantwortet werden kann. Die Problematik dabei ist zum einen, dass es unterschiedliche Auffassungen darüber gibt, welche Form der Besteuerung gerecht ist. So könnte auch die Frage gestellt werden, ob es überhaupt gerecht ist, höhere Einkommensklassen überproportional zu besteuern, wie es bei der progressiven Besteuer-ung der Fall ist. Zum anderen sind sich Wissenschaftler nicht darüber einig, welche Aus-wirkungen die Flat Tax auf die Umverteilung der Einkommen hat.^[33] Dies liegt unter anderem auch daran, dass das Ausmaß der Steuerhinterziehung der oberen Einkommens-klassen nicht bekannt ist und nicht sichergestellt werden kann, ob sich dieses Ausmaß nach Einführung einer Flat Tax mindert.

3. Die Flat Tax in Russland

Russland ist ein Paradebeispiel dafür, dass eine einheitliche Besteuerung auf Einkommen natürlicher Personen auch in großen Ökonomien erfolgreich angewendet werden kann. Da sich die Flat Tax anfangs nur in kleineren Ökonomien durchsetzen konnte, hat die Einführung der Flat Tax in Russland für großes Aufsehen gesorgt. Russland ist derzeit, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), das größte Land mit einem Flat Tax System.^[34] Im Folgenden sollen deshalb am Beispiel Russlands Gründe für die Einführung der Flat Tax erläutert sowie Auswirkungen dieser diskutiert werden.

3.1 Einführung der Flat Tax

Im Jahre 2001 wurde in Russland im Rahmen einer umfangreichen Reform die progressive Besteuerung auf das Einkommen natürlicher Personen abgeschafft und durch eine Flat Tax ersetzt. Die Steuerreform reduzierte die persönliche Einkommensbesteuerung von drei Steuerklassen auf lediglich eine, wobei geringere Einkünfte bis zu einem Freibetrag von 4800 Rubel (etwa 110 EUR) von der Besteuerung ausgenommen sind. Tabelle 1 veran-schaulicht die Steuerstruktur der Einkommensteuer in Russland vor und nach der Reform:

Tabelle 1: Steuerstruktur der Einkommensteuer in Russland vor und nach der Reform, monatliche Beträge, vgl. Ivanova, Keen und Klemm (2005), S. 6 und BDO AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (2013), S. 10.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zu beachten ist, dass der Einkommensteuersatz nur auf das Einkommen natürlicher Personen angewendet wird und somit juristische Personen wie beispielsweise Unter-nehmen von dieser Art der Besteuerung ausgenommen sind. Außerdem wurden Dividen-den mit einem separaten Steuersatz in Höhe von 30% (aktuell 9%)^[35] und bestimmte Einkünfte wie beispielsweise außerordentlich hohe Zinserträge, Spiel- und Lotteriegewin-ne und verschiedene Versicherungsleistungen mit 35% (aktuell auch 35%)^[36] versteuert, weshalb nicht von einer vollständigen Flat Tax gesprochen werden kann.^[37]

[...]

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^[1] Vgl. Hall und Rabushka (2007), S. II.

^[2] Vgl. Thanei (2012), S. 1.

^[3] Vgl. Greive et al. (2009), S. 1.

^[4] Vgl. ebd.

^[5] Vgl. Keen, Kim und Varsano (2006), S. 4.

^[6] Vgl. ebd.

^[7] Vgl. ebd.

^[8] Vgl. Wagschal (2005), S. 92.

^[9] Vgl. Hall und Rabushka (2007), S. I.

^[10] Siehe Mühl-Schimmele (1996), S. 330.

^[11] Vgl. Wagschal (2005), S. 92.

^[12] Vgl. ebd.

^[13] Vgl. Wagschal (2005), S. 93.

^[14] Vgl. Vgl. Ivanova, Keen und Klemm (2005), S. 4.

^[15] Vgl. Grecu (2004), S. 13.

^[16] Vgl. Grecu (2004), S. 12 und 13.

^[17] Vgl. Nicodème (2007), S. 140.

^[18] Vgl. Mitchell (2007), S. 2.

^[19] Vgl. Mühl-Schimmele (1996), S. 330.

^[20] Vgl. Hall und Rabushka (2007), S. 6 und 7.

^[21] Vgl. Fuest (2005), S. 16.

^[22] Vgl. Fuest (2005), S. 16.

^[23] Vgl. ebd.

^[24] Die Analyse der Auswirkungen der Flat Tax auf das Arbeitsangebot wird in Kapitel 3.2.4 durchgeführt.

^[25] Vgl. Fuest (2005), S. 17. Diskussion dazu im folgenden Kapitel.

^[26] Vgl. Lockwood und Manning (1993), S. 25.

^[27] Vgl. Altig et al. (2001), S. 593.

^[28] Vgl. Hall und Rabushka (2007), S. 37.

^[29] Vgl. Keen, Kim und Varsano (2006), S. 37.

^[30] Vgl. Fuest, Peichl und Schaefer (2007), S. 20.

^[31] Vgl. Hall und Rabushka (2007), S. 58.

^[32] Vgl. beispielsweise Dunbar und Pogue (1998), S. 321.

^[33] Vgl. Dunbar und Pogue (1998) und Hall und Rabushka (2007), S. 57 und 58.

^[34] Vgl. Mitchell (2007), S. 2 und Gorodnichenko, Martinez-Vazquez und Sabirianova Peter (2007), S. 1.

^[35] Vgl. BDO AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft (2013), S. 9.

^[36] Vgl. ebd.

^[37] Vgl. Gorodnichenko, Martinez-Vazquez und Sabirianova Peter (2007), S. 15 und Ivanova, Keen und Klemm (2005), S. 6.