Die Kompetenzordnung des Grundgesetzes als Vorbild für ein europäisches Gegenstück?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Bundesrepublikanische und europäische Kompetenzordnung: Bewertungsmaßstä- be und Bestandsaufnahme
2.1 Wie soll und wie kann man Kompetenzen in Verfassungen verteilen?
2.1.1 Allgemeine Kriterien
2.1.2 Juristische Grundsätze
2.1.3 Kompetenzordnungen
2.2 Die bestehenden Kompetenzordnungen
2.2.1 Strukturelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen bundesrepu- blikanischer und europäischer Kompetenzordnung
2.2.2 Mit den beiden Kompetenzordnungen verbundene Probleme Bedeutungsverlust der Länder 10 · Die „Regelungswut“ der Kommission 11 · „Kooperativer Föderalismus“ 11 · Demokratiedefizit 12 · Politikverflechtung

3 Beispiele: Politikbereiche
3.1 Verbraucherschutz
3.1.1 Die Herausbildung eines neuen Politikbereichs
3.1.2 Nationale und europäische Zuständigkeiten
3.1.3 Politikinhalte
3.1.4 Probleme und Veränderungsmöglichkeiten
3.2 Bildung
3.2.1 Bildung ist Ländersache?
3.2.2 Die Verteilung der Zuständigkeiten
Länder 20 · Bund (und mit den Ländern geteilte Kompetenzen) 20 · Gemeinschaft 22 · Zusammenfassung
3.2.3 Möglichkeiten einer Neuverteilung: Problem oder Lösung?

4 Schlußfolgerungen
4.1 Europäische Kompetenzordnung
4.1.1 Bewertung der bestehenden Ordnung
4.1.2 Reformvorschläge
4.2 Probleme und Lösungen für die/in der Bundesrepublik
4.3 Zusammenfassung

A Thesenpapier

Tabellenverzeichnis

1 Gegenüberstellung von europäischer und deutscher Kompetenzordnung: Zustän- digkeitsverteilung bei der Gesetzgebung

2 Gegenüberstellung von europäischer und deutscher Kompetenzordnung: Zustän- digkeitsverteilung innerhalb der Exekutive/Administration

Verzeichnis der Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Der europäische Einigungsprozeß steht heute — „mal wieder“ — vor der „größten“ Herausforderung in seiner Geschichte: dem Beitritt der ost- und mitteleuropäischen Länder und der damit verbundenen Notwendigkeit, eine tragfähige und funktionierende Ordnung für ein Europa der 27 (und mehr) zu finden.

Wichtiger Bestandteil der in diesem Zusammenhang geführten Debatte — unter anderem vor dem Konvent, der sich unter dem Vorsitz von Valéry Giscard d’Estaing Gedanken zur institu- tionellen Zukunft Europas machen soll — ist die Auseinandersetzung um die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen europäischer, nationaler und regionaler Ebene.¹ Auch von nationaler, nicht zuletzt von deutscher Seite, gibt es immer wieder Vorschläge, die in die Debatte einge- bracht werden, so jüngst erneut der Wunsch nach einem europäischen Kompetenzkatalog. Dabei wird der „Vorbildcharakter“ der bundesdeutschen Kompetenzordnung hervorgehoben. Dieser ist jedoch mit einem Fragezeichen zu versehen, war doch die bundesrepublikanische Kompetenz- ordnung insbesondere in den letzten zehn Jahren auch von Probleme gezeichnet.

Allerdings argumentieren fast alle Teilnehmer der Debatte auf einem abstrakten Niveau — konkrete Belege, warum eine bestimmte Politik besser auf europäischer oder auf nationaler Ebene durchzuführen ist, bleiben sie schuldig. Mit dieser Arbeit möchte ich einen Beitrag zur „Versachlichung“ der Auseinandersetzung liefern. Sie wird sich deshalb — nachdem überlegt wurde, was eigentlich „besser durchführen“ heißt und wie bundesdeutsche und europäische Kompetenzordnung zur Zeit ausgestaltet sind — mit zwei Politikbereichen auseinandersetzen, anhand derer beispielhaft die Durchführung bewertet werden kann.

Dabei soll nicht die europäische Kompetenzordnung als Ausgangspunkt dienen — sie ist schließ- lich Frage und Ziel zugleich. Stattdessen soll die bundesrepublikanische Zuständigkeitsvertei- lung Fixpunkt sein. Aus der Perspektive von fünfzig Jahren Föderalismus ergeben sich andere, die Debatte ergänzende Einblicke. Dies erklärt auch die — zu begründende — Auswahl der Beispiele, stehen doch nicht finanziell oder inhaltlich wichtige Gemeinschaftspolitiken auf dem Programm, sondern Bereiche, in denen die Länder der Bundesrepublik eine Rolle spielen: die Bildungspolitik als — überblickshaft — einer der Kernbereiche der „Kulturhoheit“ der Länder und der Verbraucherschutz als Bestandteil der konkurrierenden Gesetzgebung.

2 Bundesrepublikanische und europäische Kompetenzordnung: Bewertungsmaßstäbe und Bestandsaufnahme

2.1 Wie soll und wie kann man Kompetenzen in Verfassungen verteilen?

Staaten als Inhaber des Monopols legitimer Gewaltanwendung (und staatsähnliche Gebilde) er- lassen Regeln — Gesetze —, die für alle Bürger unmittelbar, also ohne Umsetzung durch eine Mittlerinstanz, gelten; unabhängig davon, ob sie (die Bürger) diesen zugestimmt haben oder nicht. Jene „Gewalt“ im Sinne von Zuständigkeit kann horizontal und vertikal verteilt werden. Die Frage der Zuständigkeit stellt sich allerdings in einem unitarischen (Zentral-)Staat nicht so wie in einem „Mehrebenensystem“. In letzterem muß die Verteilung der Zuständigkeiten zwi- schen den Ebenen geregelt werden — die rechtsstaatliche Tradition verwendet hierfür Kompe- tenzordnungen, die Bestandteil einer Verfassung oder eines ähnlichen Dokuments (EG-Vertrag) sein können.

Kompetenzordnungen regeln also, allgemein gesprochen, vertikal die Zuständigkeiten zwischen einem Bundesstaat (oder einem „Staatenverbund“) und seinen Gliedstaaten. Sie regeln auch die horizontale Verteilung von Kompetenzen zwischen den einzelnen Gewalten, gängigerweise der Legislative, der Exekutive und der Judikative. Um Maßstäbe für die Bewertung einer Zuständig- keitsverteilung zu finden, werde ich in diesem Teil der Hausarbeit mich schrittweise vom Soll zum Kann, von der (anwendbaren) Norm zur (angewandten) Regel, zur Ordnung also vorarbei- ten. Wie soll es also sein?

2.1.1 Allgemeine Kriterien

Betrachtet man den Staat nach der Definition von Max Weber als Inhaber des Monopols le- gitimer Gewaltanwendung, d. h. als diejenige gesellschaftliche Organisation, deren Regeln mit Zwang durchgesetzt werden können, und geht man gleichzeitig davon aus, daß diese Regeln de- mokratisch zustande kommen sollen, so kann man daraus zwei Kriterien folgern, die ein solches Gemeinwesen notwendigerweise (nicht hinreichend!) erfüllen soll. Es muß effizient sein, da die Rechte der Bürger nicht unnötigerweise eingeschränkt werden dürfen (genausowenig wie die Pflichten in mehr als notwendigem Umfang in Anspruch genommen werden dürfen). Es muß auch transparent sein, da Demokratie auf effiziente (und effektive) Kontrolle angewiesen ist.

Die Ökonomie hilft, eine erste Arbeitsdefinition von Effizienz zu finden: Ein Vorgang ist dann effizient, wenn die Auslastung der Ressourcen optimal ist, d. h. wenn diese nicht verschwendet werden. Staatliches Handeln soll generell einem Effizienzgebot genüge tun, da es grundsätzlich mit Zwang verbunden ist, und eine Verschwendung von Ressourcen hier durch nichts zu rechtfertigen ist. Effizienz gewährleistet damit auch die Legitimität von Hoheitsgewalt.

Während der Gedanke der Effizienz für staatliches Handeln im allgemeinen gilt, ist das Transparenzgebot Grundlage für die demokratische Kontrolle staatlichen Handelns. Die Idee ist einleuchtend: Der Bürger soll in der Lage sein, nachzuvollziehen, warum der Staat (bzw. sein Vertreter) in einer bestimmten Situation eine bestimmte Sache so und nicht anders entschieden hat. Grundbedingung ist dafür die öffentliche Verfügbarkeit positiven Rechts, heute wird das Transparenzgebot jedoch meist weiter gefaßt.

2.1.2 Juristische Grundsätze

Die Ansprüche, die Juristen an Verfassungen (bzw. deren Kompetenzordnungen) stellen, lassen sich weitgehend aus obigen beiden Kriterien herleiten. Verfassungen müssen im Sinne der Transparenz die Zurechenbarkeit von Handlungen deutlich machen, in dem sie klare Verantwortlichkeiten festlegen. Offensichtlich ist auch die Forderung, daß Verfassungen (wie alle Gesetze im Staate) positives, also gesetztes Recht sein müssen. Sie bedürfen der Schriftform und können nur gültig sein, wenn sie allgemein verkündet wurden.

Das europäische Primärrecht und das deutsche Staatsrecht kennen weitere Prinzipien, anhand derer Kompetenzordnungen gemessen werden können: Zu nennen sind das Gleichbehandlungs- gebot, der Grundsatz der Bundestreue und der der Verhältnismäßigkeit sowie das Subsidiaritäts- prinzip.

Das Gleichbehandlungsgebot schreibt dem Bundesstaat vor, alle Gliedstaaten gleich zu be- handeln. Eine Bevorzugung eines Gliedstaates (beispielsweise durch übermäßige finanzielle Zu- wendungen) ist nicht zulässig. Im Rahmen der Europäischen Union wird auch vom Diskrimi- nierungsverbot gesprochen: keinem Mitgliedstaat (oder einem anderen Rechtssubjekt) dürfen Rechte verwehrt werden, die anderen zustehen. Jeder hat Anspruch auf gleiche Behandlung.

Umgekehrt ergeben sich in einem Bundesstaat oder einem Staatenverbund auch Pflichten für die Gliedstaaten. Dies drückt der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens, kurz Bundestreue (resp. das Prinzip der Gemeinschaftstreue, Art. 10 EGV) aus. So sind die Länder verpflichtet, bundesstaatliches Recht umzusetzen; auch eine Verpflichtung zur Hilfe untereinander folgt dar- aus (vgl. Art. 35 Abs. 1 GG). Das Homogenitätsprinzip steht im Zusammenhang mit der Bun- destreue, es besagt, daß die Länderverfassungen bestimmten Ansprüchen (Demokratie, Rechts- staat etc.) genüge tun müssen (Art. 28 Abs. 1 GG, <vgl. Stern 1977: § 19 III 5, S. 548ff.>). Auf europäischer Ebene ist die Suspendierung von Rechten nach Art. 7 EUV <Beutler et al. 2001: Rn. 144, S. 113> vergleichbar.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt allgemein für staatliches Handeln: Eingriffe des Staates in die Rechte (soll heißen: in die Freiheit) der Bürger und in die Rechte der Gliedstaaten sind nur in Grenzen zulässig. Sie müssen verhältnismäßig sein, Mittel und Ziel dürfen nicht im Widerspruch zueinander stehen. Das Subsidiaritätsprinzip ist so gesehen eine Folge aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Das Gebot der Effizienz ist wesentliche Begründung für das Subsidiaritätsprinzip: (staatliches) Handeln soll auf der Ebene erfolgen, die die Aufgabe am besten erledigen kann; dabei ist auf der niedrigstmöglichen Ebene anzufangen.² Das Subsidiaritätsprinzip schließt jedoch auch das Verbot für übergeordnete Einheiten ein, „Kompetenzen zu übernehmen, die die unteren Einheiten eigenständig wahrzunehmen vermögen“ <Hrbek 2000: 513>. Die bundesstaatliche Ebene darf nicht bereits dann eingreifen, wenn sie effizienter tätig werden kann. Anders formuliert: so viel Kompetenzen wie notwendig, so wenig wie möglich an den Bundesstaat übertragen.

2.1.3 Kompetenzordnungen

Nachdem nun Antworten für die normative Bewertung, für die Frage nach dem So-sein-sollen, gegeben wurden, werde ich konkreter auf die Möglichkeiten eingehen, wie Kompetenzordnun- gen gestaltet sein können. Kompetenzordnungen regeln die horizontale (d. h. zwischen den ein- zelnen „Gewalten“) und vertikale (d. h. zwischen den Gliedstaaten und dem Zentralstaat) Vertei- lung von Zuständigkeiten für die Rechtssetzung, für die Umsetzung dieser Normen (Verwaltung) und für die Rechtssprechung. Dabei sind zwei Typen zu unterscheiden: Trenn- und Verbundsy- steme.

Ein Trennsystem liegt vor, wenn für einen bestimmten Bereich immer nur eine Ebene zuständig ist, sie also exekutive, legislative und judikative Kompetenzen hat. Die Zuständigkeiten sind getrennt: „Die Wahrnehmung der Funktionen folgt hier der Aufteilung der Materien“ <Vogel 1995: Rn. 36, S. 1057>. Die Vereinigten Staaten sind ein Beispiel für eine solche Trennung von Zuständigkeiten. Umgekehrt verbindet ein Verbundsystem die beiden Ebenen in bestimmten Politikbereichen: meist wird eine legislative Kompetenz auf der höheren Ebene ausgeübt, der Vollzug findet jedoch auf der Ebene der Gliedstaaten statt — die Zuständigkeiten sind geteilt, wie z. B. in der Bundesrepublik.

Föderale Systeme teilen ein Ziel: sie wollen ein gewisses — notwendiges — Maß an Einheit- lichkeit erreichen und gleichzeitig möglichst viel Vielfalt bewahren <vgl. Hertel 2000: 13>. Bundesstaatlichkeit hat also keinen Sinn ohne Länder. Es treten deshalb zwei widerstrebende In- teressen in Konflikt: Zum einen die Pflicht, den Bestand der Länder — und damit auch gewisse Zuständigkeiten — zu erhalten. Zum anderen das Interesse, von den Vorteilen eines einheitlichen Staatsgebildes zu profitieren.³ In diesem Spannungsfeld bewegt sich auch die Kompetenzord- nungsdebatte.

An dieser Stelle ist es notwendig, auf einige Einschränkungen dieser Hausarbeit zu sprechen zu kommen. Um den Rahmen dieser Hausarbeit nicht vollständig zu sprengen, werde ich mich auf die Untersuchung der Kompetenzordnungen in den Bereichen der Exekutive und der Legislative beschränken, d. h. auf die Frage, wer für die gesetzliche Regelung eines bestimmten Sachverhalts und die Umsetzung dieser Regelung zuständig ist.⁴ Die zweite Einschränkung versucht die Komplexität der europäischen Ebene zu reduzieren. Dort werden nur der EU-Vertrag und der EG-Vertrag, nicht jedoch EGKS⁵ und Euratom berücksichtigt. Auch andere Vereinbarungen werden nur insofern sie unabdingbar sind herangezogen.

Nachdem im vorhergehenden Abschnitt Bewertungsmaßstäbe für Kompetenzordnungen erarbeitet wurden, wende ich mich jetzt der Bestandsaufnahme zu. Bevor diese in einem konkreten Politikbereich erfolgen kann, müssen die bestehenden Kompetenzordnungen überblickshaft beschrieben werden. Die Frage, die dem nächsten Abschnitt voranzustellen ist, lautet — in Anlehnung an das „Wie soll/kann es sein?“ weiter oben —: Wie ist es?

2.2 Die bestehenden Kompetenzordnungen

In den nächsten Abschnitten möchte ich Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen der Kompetenzordnung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik und der der Europäischen Union (dort insbesondere die der Europäischen Gemeinschaft) darstellen und dabei die in der Literatur dargestellten Schwächen kurz referieren.

2.2.1 Strukturelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen bundesrepublikanischer und europäischer Kompetenzordnung

In Tabelle 1 auf der nächsten Seite sowie Tabelle 2 auf Seite 8 werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede für die Zuständigkeiten bei der Gesetzgebung bzw. bei der Administration zusammenfassend gegenübergestellt. Der folgende Abschnitt beschreibt diese Tabellen.⁶

Sowohl bei der Union als auch der Bundesrepublik sind Kompetenzen nur in geringem Umfang ausschließlich einer Ebene zugeordnet (innerhalb der Bundesrepublik beispielsweise Bildung und Kultur für die Länder, Auswärtiges, Luft- und Eisenbahnverkehr sowie Post und Telekom- munikation für den Bund⁷ ), sondern durch Vorschriften zur konkurrierenden oder komplemen- tären Gesetzgebung zwischen den Ebenen verteilt. Hinzu kommt, daß die Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative unterschiedlich ist: So vollstrecken Landesbehörden Bun- desrecht, und Landes- oder Bundesbehörden europäisches Recht. Die Kompetenzordnung im Bereich der Gesetzgebung sieht sowohl auf europäischer als auch auf bundesrepublikanischer Ebene ein Regel-Ausnahme-Prinzip zugunsten der Gliedstaaten vor; in Streitfällen entscheidet das BVerfG bzw. der EuGH.

Wesentliche Unterschiede bestehen insofern, als daß die Union keine Rahmengesetzgebung und die Bundesrepublik keine komplementären Kompetenzen kennt. Auf europäischer Ebene bleiben des weiteren einige auf bundesrepublikanischer Ebene klar geregelten Sachverhalte unklar: Zu nennen sind hier die Kollisionsnorm, die Rechte der Gliedstaaten in Bereichen mit ausschließ- licher Gesetzgebung <dazu Beutler et al. 2001: Rn. 125, S. 102f.> und die Zuständigkeit für die Verwaltung. Ferner ist darauf hinzuweisen, daß der Vertrag von Amsterdam zwar das Subsi- diaritätsprinzip eingeführt hat, eine unumstrittene juristische Auslegung desselben aber (noch?) in weiter Ferne ist. Im Grundgesetz geschieht dies durch die Nennung substantieller(er) Krite- rien in Art. 72 Abs. 2 GG, die aber wenig effektiv waren (vgl. Bedeutungsverlust der Länder in Abschnitt 2.2.2 auf Seite 10). In den europäischen Verträgen versuchen detaillierte Aufli- stungen der Aufgaben und Tätigkeiten der Union resp. Gemeinschaft Interpretationsspielräume einzuschränken. Dies und die ursächlich fehlende (eigenständig europäische) Tradition sowie die unterschiedlichen nationalen Rechtsauffassungen führten zu einer anderen Rolle des EuGH bei der Entscheidung von Kompetenzkonflikten. Der EuGH hat vor allem in den Anfangsjahren

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Gegenüberstellung von europäischer und deutscher Kompetenzordnung: Zuständigkeitsverteilung bei der Gesetzgebung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Gegenüberstellung von europäischer und deutscher Kompetenzordnung: Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Exekutive/Administration

europäischer Integration eine extensive Auslegung der Gemeinschaftskompetenzen vorgenom- men.⁸

[...]

¹ Vgl. CONV 47/02 « Délimitation des compétences entre l’Union européenne et les États membres—Système actuel, problématique et voies à explorer » vom 15. 5. 2002; CONV 71/02 « Mandat du groupe de travail sur le principe de subsidiarité » vom 30. 5. 2002; CONV 75/02 “Mandate of the working group on Complementary Competencies” vom 30. 5. 2002. Im Konvent spielt die regionale Ebene natürlich keine wesentliche Rolle.

² Zum Subsidiaritätsprinzip vgl. Manfred Spieker, Subsidiarität in <Andersen und Woyke 1995: 568ff.>; Hilz <2001>; Hrbek <2000>; auch <Beutler et al. 2001: Rn. 130, S. 105>.

³ Dies existiert zumindest im Bereich der Wirtschaft, kann doch—Gesetz der steigenden Skalenerträge—für große Absatzmärkte mit niedrigeren Kosten (und dadurch grundsätzlich höheren Gewinnen) produziert werden.

⁴ Die Judikative werde ich in dieser Arbeit ignorieren, sofern sie sich nicht mit der Auslegung von Kompetenzen beschäftigt.

⁵ Am 23. Juli 2002 ausgelaufen.

⁶ Zur Kompetenzordnung der Bundesrepublik im allgemeinen vgl. Hömig und Seifert <1995>; Vogel <1995>; Isensee in <HStR4: § 98>; <Stern 1977: § 19>; <Stern 1980: §§ 36–38,41>; <Hesse und Ellwein 1997: 89– 107,338–363>; zu der der Europäischen Union vgl. Beutler et al. <2001>; Hartmann <2001>; Mäder <1999>; Rambaud <1997>.

⁷ Unvollständig. Die vollständige Auflistung findet sich in Art. 73 GG.

⁸ Besonders wichtige Ergebnisse sind die direkte Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts und sein Primat, sagt Rambaud <1997: 42>, der sich auf Van Gend en Loos (aff. 26/62, 5. 2. 1963) und Costa c. ENEL (aff. 6/64, 15. 7. 1964) bezieht.