Kostenrechnung als sinnvolles Instrument für das Management in Kommunen?

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Ziele der Arbeit
1.2 Aufbau der Arbeit

2. Begriffliche und historische Grundlagen
2.1 Einführung der Kostenrechnung in Kommunen
2.2 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite
2.3 Aufgaben des kommunalen Rechnungswesens
2.4 Begriffsdefinitionen der Kostenrechnung
2.4.1 Kostenartenrechnung
2.4.2 Kostenstellenrechnung
2.4.3 Kostenträgerrechnung

3. Ziele und Probleme der kommunalen Kostenrechnung
3.1 Kostentransparenz in Kommunen
3.2 Monetäre Steuerung mithilfe der Produktkostenrechnung
3.2.1 Divisionskalkulation
3.2.2 Äquivalenzziffernmethode
3.2.3 Zuschlagskalkulation
3.3 Outputorientierte Steuerung
3.4 Kostenrechnung als Instrument der politischen Machterhaltung
3.5 Grenzen der Kostenartenrechnung
3.5.1 Kostenrechnende Einheiten
3.5.2 Kostendeckende Gebühren
3.5.3 Wirtschaftlichkeitskontrolle
3.6 Einschätzung verschiedener Kostenrechnungsnutzer in Kommunen

4. Erfolgskriterien einer kommunalen Kostenrechnung
4.1 Qualitätsmerkmale der Informationssysteme
4.2 Motivationsfördernde Maßnahmen für Kostenrechnungsnutzer
4.3 EDV-technische Voraussetzung

5. Abschlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Neues Steuerungsmodell (Quelle: Hagn (2012), S. 80).

Abb. 2: Einsatzbereiche von Kostenrechnung in kommunalen Einrichtungen (Quelle: Besier (1992), S. 1172).

Abb. 3: Erfolgsfaktoren von Informationssystemen (angelehnt an DeLone/McLean (1992), S. 87).

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1 Ziele der Arbeit

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, einen Überblick über die vorhandene Literatur zur kommunalen Kostenrechnung wiederzugeben. Die Motivation für diese Thematik ergibt sich aus der Aktualität. Das öffentliche Interesse richtete sich vor kurzen noch an die Vermögenswerte der Kirche. Diese konnte aufgrund fehlender Kostenrechnung keine genauen Angaben über ihr Vermögen treffen – eine Problematik, die trotz Reformen auch heute noch in Teilen von Kommunen besteht. In Zeiten von Wahlen und Debatten über Finanzausgleiche wird der Fokus auch auf die kommunale Politik gerichtet, welche unter bundespolitischen Entscheidungen oftmals die Leidtragende ist. Ob und in welchen Ausmaßen die Kostenrechnung dabei Abhilfe schaffen kann, ist zu klären.

Dabei steht im Zentrum der Arbeit die Forschungsfrage: Ist die Kostenrechnung ein sinnvolles Instrument für die Kommunen und welchen Nutzen erfüllt sie in den politischen und monetären Sphären einer kommunalen Verwaltung? Während der erste Teil der Forschungsfrage auf die grundsätzliche Thematik der Bachelorarbeit verweist, spezialisiert der zweite Teil die Problematik noch etwas tiefer. Sämtliche Vorgänge, Steuerungselemente, Motivationen und Umsetzungsvorschläge sollen dabei stets einen Bezug zu der mutmaßlichen Zielkonkurrenz zwischen dem kommunalen Organisationserfolg und der politischen Verwaltung herstellen. Woher stammen die kritischen Stimmen zu dem doch grundsätzlich erfolgreichen, zumindest in betriebswirtschaftlicher Sicht, neuen Steuerungselement der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)? Sind diese zudem begründet oder leiten sie lediglich aus einer wenig motivierten Umsetzung ab?

1.2 Aufbau der Arbeit

Zu Beginn der Bachelorarbeit wird im zweiten Kapitel sowohl ein historischer als auch ein begrifflicher Rahmen geschaffen. Dieser ist notwendig, um einen ersten Eindruck für die kommunale Kostenrechnung zu gewinnen. Es wird erläutert, wann und mit welchen Zielen die Kostenrechnung als neues Steuerungselement in den Kommunen eingeführt wurde. Zudem werden auch die Gründe für diese Einführung dargestellt. Um verstehen zu können, warum ein Handlungsbedarf besteht, werden die kommunalen Aufgaben abgebildet und mit wichtigen Begrifflichkeiten aus der Kostenrechnung verbunden.

Nachdem ein erstes Grundfundament für die Problematik gelegt wurde, werden im dritten Kapitel, welches in dieser Arbeit den Schwerpunkt bildet, die Ziele und Probleme der kommunalen Kostenrechnung angesprochen. Dass diese Thematiken nicht getrennt wurden, hängt mit der Problemstellung der Bachelorarbeit zusammen. Wie die Vertiefung zeigte, sollen das politische und monetäre Interesse stets in einem Zusammenhang stehen. Dies würde nur schwer gelingen, wenn die zwei Aspekte auseinandergezogen werden würden.

Deshalb wird im Zentrum des Kapitels insbesondere auf die monetären und politischen Sphären eingegangen. Zu Beginn werden die erheblichen Nutzenzuwächse durch eine Kostentransparenz und eine geeignete Produktkostenrechnung erläutert. Hierbei werden geeignete Beispiele aus den Steuerungselementen aufgegriffen, um einen praktischen Einblick in die Aufgabe der kommunalen Kostenrechnung zu erhalten. Mithilfe der Verrechnungsverfahren ist es möglich, eine Umstellung zu einer outputorientierten Steuerung zu erlangen. Deshalb bildet dieser Abschnitt den Abschluss der Kostenrechnungsziele.

Nachdem die Vorteile aus der Kostenrechnung aufgezeigt wurden und die Ziele deklariert sind, wird das Augenmerk nachfolgend auf die Probleme der Implementierungsumsetzung gerichtet. Dabei wird geklärt, inwiefern das politische Eigeninteresse eine Rolle spielt. Es werden dementgegen aber auch deutliche Fehler aufgezeigt, welche bei der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente begangen wurden. Inwiefern diese Fehler auf die einzelnen Kostenrechnungsnutzer einen Einfluss nehmen, bestimmt der letzte Unterpunkt der Schwerpunktthematik.

Im vierten Kapitel sollen die Erkenntnisse abgerundet werden und als Überblick über die nötigen Erfolgskriterien einer erfolgreichen kommunalen Kostenrechnung wiedergegeben werden. Dazu gehören Qualitätsmerkmale, motivierende Maßnahmen und die technische Voraussetzung. In der Abschlussbetrachtung wird zum einen ein entsprechendes Resümee gezogen und zum anderen wird angestrebt, die Forschungsfrage weitestgehend beantworten zu können.

2. Begriffliche und historische Grundlagen

2.1 Einführung der Kostenrechnung in Kommunen

Als Dienstleister der Bürger und Bürgerinnen wird es zunehmend zentraler, den Erfolg einer Kommune anhand ihrer wirtschaftlichen Erfolge zu messen. Dies ist auch darin begründet, dass Unternehmen sich hingegen des Trends zur Privatisierung immer häufiger in kommunaler Hand befinden. Im Zeitraum von 2000 bis 2010 kam es zu einen Anstieg von 22 Prozent dieser Betriebe. Dies führt dementsprechend auch zu einen deutlichen Anstieg der kommunalen Aktivitäten.^[1] Deshalb geht es bei der Reform der Kommunen insbesondere um die wirtschaftliche Restrukturierung. Die sehr tiefgründigen und notwendigen Reformen entstanden aufgrund der deutlichen finanziellen Schieflage in den Kommunen.^[2] Das erste Element der Modernisierung betraf die Umstellung der Kameralistik hin zur Doppik. Schwerpunkt ist es, den Ressourcenverbrauch im Rechnungswesen abzubilden und damit die Dienstleistungen wirtschaftlich steuerbar zu machen. Das Hauptaugenmerk der Reform liegt demzufolge darin, eine Umstellung von einer inputorientierten zu einer outputorientierten Verwaltungssteuerung zu schaffen. Große Teile der internen Organisationsstruktur werden somit angepasst.^[3]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Neues Steuerungsmodell (Quelle: Hagn (2012), S. 80).

Die Grafik verdeutlicht die Unterschiede zwischen den alten und neuen Steuerungsanforderungen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) greift dabei insbesondere die outputorientierte Steuerung auf und setzt das Organisationsziel in den Vordergrund. Auch bedeutende Punkte wie etwa die Kostentransparenz werden dabei behandelt, welche unter anderem auch noch später in der Arbeit thematisiert werden.

Die traditionelle und inputorientierte Kommunalverwaltung weist erhebliche Mängel auf. Zahlreiche Prozesse werden heutzutage durch Bürokratie übersteuert. Ein zu komplexer Vorgabenkatalog führt folglich zu einer Managementlücke, da der Ablauf unnötig verkompliziert wird. Auch die Attraktivität genießt ein geringeres Ansehen. Leistungsfähige Bewerber für Aufträge und Dienstleistungen legen Wert auf aktuelle und aussagekräftige Informationen, welche über traditionelle Steuerungssysteme nicht oder nur kaum geschaffen werden können. Die letzte große Schwachstelle stellt die Unzufriedenheit der Leistungsempfänger und Nutzer über veraltete Systeme dar. Zu wenig Transparenz führt folglich zwingend zu Unverständnis und Unzufriedenheit bei kommunaler Aktivität. Durch die Einführung der Kostenrechnung erhofft man sich neben der Steigerung der Wirtschaftlichkeit auch eine erhebliche Effektivitätssteigerung. Diese Effektivität soll sich speziell auch an den Leistungsadressaten ausrichten und somit zweckmäßiger erfolgen.^[4]

Die Aufgaben der Umgestaltung orientieren sich explizit nach den drei Teilbereichen Strategie, Struktur und Personal. Die Reformen richten ihre Aufgaben an diesen Schwerpunkten aus, um verschiedene Leistungen hervorzurufen. Die Kommunalverwaltung erhält ein festes Leitbild, welches sich am Leistungsempfänger und nicht wie zuvor lediglich an rechtlichen Vorgaben ausrichtet. Politische Zielvorgaben werden somit langfristiger und sind nicht tagesgeschäftlicher Natur. Die Struktur besteht aus einer breiten Informationsbasis, wird durch das Controlling unterstützt und ist außerdem ergebnisorientiert.^[5]

2.2 Ursachen kommunaler Haushaltsdefizite

Seit 1990 hat sich die Staatsverschuldung nahezu verdreifacht. Die Länder nahmen immer mehr Schulden in Kauf. In den Kommunen hingegen ist nur ein leichter Anstieg zu erkennen.^[6] Im Verlauf der allgemeinen Verwaltungsreformen 1990 war die Kommune am stärksten von den Veränderungen betroffen. Dies erklärt sich vor allem aus dem Grund, dass die Kommune optimal als Experiment und Vorbild für Bund und Länder dient.^[7] In den Folgejahren sollte sich zeigen, wie die negative Schuldenentwicklung auch Einfluss auf eine positive Reform in den Kommunen hat.

Die kommunale Haushaltskrise genießt seit spätestens 2009 die volle Aufmerksamkeit der Bevölkerung. Die Haushaltsprobleme sind medial stark vertreten und deshalb in aller Munde. Aufgrund einer zu geringen Unterstützung durch Bund und Länder ist das Haushaltsdefizit in den Kommunen exogen entstanden. Kommunen wurden dabei Aufgaben auferlegt, welche mit Bundesmitteln eingeführt werden sollten aber dabei Zusatzkosten verursachten. Das bekannteste Beispiel ist die Kinderbetreuung. Gesetzte geben den Familien Ansprüche auf einen Kindergartenplatz, die Kommune hat Sorge dafür zu tragen diese Plätze bereit zu stellen. Mittel hierfür kommen aus Bund und Länder, beinhalten aber keine zusätzlich entstanden Kosten für die örtliche Gemeinde. Eine hohe Belastung für die eh schon klammen Haushaltskassen. Finanzausgleiche sollen die Altschulden tilgen und Mehrausgaben tragen. Wie so oft entstehen auch hier zwei politische Lager: Auf der einen Seite steht die Opposition in Bund und Land und auf der anderen Seite, konträr dazu, die kommunale Regierungsfraktion. Während die Opposition den Finanzausgleich abschaffen und auf die oberste Maxime der Kommune, die Pflicht zum Haushaltsausgleich, verweisen will, fordert die Regierungsfraktion die Wiedergutmachung durch Bund und Länder und den damit verbunden Finanzausgleich. Ein weiterer schwerwiegender Aspekt ist der vorhandene Zielkonflikt innerhalb der Kommunen. Zum einen stellen sie die ausführende Institution der Bundespolitik dar, um Entscheidungen in ihren Bereichen durchzusetzen, des Weiteren müssen sie aber auch ausreichend Sorge dafür tragen, dass die Bürger und Bürgerinnen in ihren Bezirken betreut werden. Dies schafft eine räumliche Nähe zu ihrer Gemeinde und somit stellt sie den ersten Ansprechpartner dar, was politische Fragen anbelangt.^[8]

Die Politiker haben die Aufgabe möglichst alle Wünsche ihrer Wähler und Wählerinnen zu erfüllen. Dies geschieht in erster Linie auf Grund Eigeninteressen, wie der Wählerstimmenmaximierung und Akzeptanzsteigung in ihren Wahlbezirken. Da dies aber meist die Haushaltspläne sprengen würde, müssen einzelne Bezirke theoretisch auf ihre Wünsche verzichten. Da dies aber eine Negativstimmung gegenüber der jeweiligen ansässigen Politik bedeuten würde, bekommt jeder Bezirk einen Teil seiner Wünsche in einer bestimmten Reihenfolge. Somit ist niemand ganz leer ausgegangen aber niemand hat auch Schluss endlich sein Ziel erreicht. Lediglich eine Beschwichtigung der Wähler und Wählerinnen wurde vollzogen, das Ausgabenwachstum erhöht und damit Haushaltskürzungen erheblich erschwert.^[9]

2.3 Aufgaben des kommunalen Rechnungswesens

Wie bereits angesprochen wurde, stellt die Wirtschaftlichkeit die wichtigste Aufgabe der Kostenrechnung dar. Die Erstellung von Produkten und Dienstleistungen steht dabei im Vordergrund. Um wirtschaftlich handeln zu können, sind entsprechende Informationen vonnöten. Die Kostenrechnung organisiert die nötigen Informationen für Planung, Steuerung und Kontrolle. Nicht nur in Unternehmen sind diese von zentraler Bedeutung, auch für das Verwaltungsgeschehen müssen Informationen zur Verfügung stehen. Strategische Entscheidungen werden getroffen und öffentliche Mittel obliegen dem verantwortungsvollen Handeln. Dies führt immer häufiger dazu, dass die Kostenrechnung nicht nur als Kontrollinstrument betrachtet wird, sondern vielmehr als ein Managersystem. Eine deutliche Unterscheidung zum Controlling muss deshalb vorgenommen werden. Dabei steht der folgende Vorsatz im Mittelpunkt: Controlling fängt dort an, wo Kostenrechnung aufhört. Ein zentraler Satz, der den Unterschied am deutlichsten herausstellt.^[10]

Die KGSt hat einen Aufgabenkatalog mit zahlreichen Aufgabenhauptgruppen erstellt.^[11] Diese variieren in ihrem Leistungsumfang in jeder Gemeinde und Stadt. Wichtig ist es dabei, die kommunale Selbstverwaltung weiterhin zu verfolgen und örtliche Angelegenheiten in Eigenregie zu regeln. Zu den Hauptgruppen gehören die allgemeine Verwaltung, Finanzverwaltung, Rechts-, Sicherheits- und Ordnungsverwaltung, Schul- und Kulturverwaltung, Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltung, Bauverwaltung, Verwaltung für öffentliche Einrichtungen und schlussendlich die Verwaltung für Wirtschaft und Verkehr. An diese Gruppen müssen die Oberziele deklariert werden, welche zur Förderung des Gemeinwohles dienen und einen Nutzenzuwachs ermöglichen.^[12]

Die Kostenrechnung bezieht sich grundlegend auf das wirtschaftliche Handeln durch eine gute und gezielte Informationsversorgung. Für Kommunen ist dies von zentraler Bedeutung, da, wie bereits zuvor erwähnt, das Aufgabenspektrum und die Entscheidungsherausforderungen die Kommunen vor große Herausforderungen stellen.

Gemeinden erheben Gebühren für diese Aufgaben, um Gelder für ihren Haushalt zu erwirtschaften. Diese Mittel fließen über Zuschüsse und andere Ausgaben zurück in die Kommune und verfolgen dabei oftmals auch ein politisches Interesse. Exakte Kapazitätsanalysen und Defizitplanungen helfen bei der Aufarbeitung der Haushaltspläne. Nicht immer ist es sinnvoll, Aufgaben selbst in die Hand zu nehmen. Entscheidungen über Eigenleistung oder Fremdbezug werden abgewogen und verglichen. Die Folgekosten finden sich im Budget wieder, dabei darf die Ressourcenverwaltung nicht außer Acht gelassen werden. Komplexe Aufgaben stellen sich der Kommune, die zum Teil an Wirtschaftsunternehmen erinnern, aber stets unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Verwaltung betrachtet werden müssen. Die Politik ist dabei ein entscheidender Einflussfaktor, in welcher sich unter anderem auch die Sozial- und Wirtschaftspolitik wiederfindet.^[13]

2.4 Begriffsdefinitionen der Kostenrechnung

2.4.1 Kostenartenrechnung

Die Kostenartenrechnung dient ausschließlich der Erfassungsrechnung. Sie erstellt Informationen über die Höhe der Kosten und deren Verbrauch von eingesetzten Gütern während einer Abrechnungsperiode. Zweck der Kostenartenrechnung ist die Erfassung der Kosten nach ihrer entstandenen Art, um dabei die genaue Höhe festzustellen. Des Weiteren werden sie hier nach rechnungszielorientierten Kriterien sortiert.^[14]

Die Bildung der Kostenarten erfolgt innerhalb der Kommunen aus dem Haushaltsplan heraus. Sie legt angefallene Kosten des Betriebsgeschehens offen dar. Der Überblick gewährleistet den Vergleich der einzelnen Kostenarten von Jahr zu Jahr sowie die Feststellung von etwaigen Änderungen. Außerdem ist es möglich, innerhalb einer Kommune ähnliche oder gleiche Einrichtungen miteinander zu vergleichen, um dabei Defizite zu erkennen. Unterschiedlich anfallende Kosten lassen sich, trotz gleicher Voraussetzungen, möglicherweise auf wirtschaftliche Defizite innerhalb der Einrichtung zurückführen. Eine Schwachstellenforschung dient nunmehr der nüchternen und emotionslosen Aufdeckung von Fehlentscheidungen, falls diese der Grund für die Kostendefizite sind. Es erscheint sinnvoll, die Kostenarten in kommunalen Einrichtungen in folgende Gruppierungen zu sortieren: an erster Position die Personalkosten, ihnen folgen die sachlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwendungen, worunter bspw. die Unterhaltung der Grundstücke und Gebäude gehört. Die letzte Position nehmen diesbezüglich die kalkulatorischen Kosten ein. Die genannten Gruppen können Aufschluss über betriebliche Erkenntnisse geben, wenn diese soweit untergliedert werden, wie es für die Größe des Betriebes sinnvoll und notwendig ist. Ziel ist es, eine Übereinstimmung zwischen Haushaltsplan und Kostenart zu erreichen. Besitzt der Betrieb die nötige Übersichtlichkeit über die Kosten, ist das Instrument der Kostenartenrechnung ein nützliches und einfach umzusetzendes Instrument.^[15]

2.4.2 Kostenstellenrechnung

Nachdem die Kostenarten deklariert und die Gemeinkosten dabei bestimmt wurden, werden in der Kostenstellenrechnung diejenigen Teilbereiche ausgewiesen, welche die Kosten verursachten. Sie bilden die Kostenträgergemeinkosten und sind für die noch folgende Kostenträgerrechnung von Bedeutung. Die Kostenstellenrechnung verfolgt den Zweck, die Wirtschaftlichkeit einer Kostenstelle zu kontrollieren und Informationen zu liefern, um Entscheidungen wie bspw. über Eigenproduktion oder Fremdbezug zu schaffen. Um die Kostenstellen ermitteln zu können, muss eine innerbetriebliche Leistungsverrechnung erfolgen. Dabei werden Vorkostenstellen, welche Hilfskostenstellen und allgemeine Kostenstellen beinhalten, auf die Endkostenstellen, die Hauptkostenstellen und Nebenkostenstellen zugerechnet und umgebucht.^[16]

[...]

^[1] Vgl. Statistisches Bundesamt (2013a).

^[2] Vgl. Hunold (2003), S. 32.

^[3] Vgl. o.V. (01/2003).

^[4] Vgl. Speier (2002), S. 7f.

^[5] Vgl. ebd., S. 11.

^[6] Vgl. Statistisches Bundesamt (2013a).

^[7] Vgl. Holtkamp (2012), S. 15.

^[8] Vgl. Holtkamp (2012), S. 144.

^[9] Vgl. ebd., S.20.

^[10] Vgl. Fiebig (2004), S. 69.

^[11] Vgl. KGSt-Bericht (6/1990).

^[12] Vgl. Hunold (2003), S. 18.

^[13] Vgl. Fiebig (2004), S. 69f.

^[14] Vgl. Friedl (2010), S. 78.

^[15] Vgl. Fiebig (2004), S. 86f.

^[16] Friedl (2010), S. 128.