Die externe Demokratisierungspolitik der EU im Mittelmeerraum vor und nach dem Arabischen Frühling

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Etappen der EU-Mittelmeerpolitik

3 Hauptteil: Handlungslogiken der EU-Mittelmeerpolitik
3.1 Versicherheitlichung – ein Konzept
3.2 Versicherheitlichung und EU-Mittelmeerpolitik vor dem Arabischen Frühling

4 Fazit: Nach dem Arabischen Frühling – Neue Wege der EU-Mittelmeerpolitik?

Abbildungsverzeichnis:

Quellen:

1 Einleitung

Als die Ereignisse des Arabischen Frühlings die Welt in Erstaunen und betagte Autokraten in Panik versetzten, hatte man in den europäischen Hauptstädten die Lage noch gar nicht richtig begriffen. Während die französische Außenministerin Michèle Alliot-Marie dem tunesischen Diktator Ben Ali noch drei Tage vor seiner Flucht französisches „know-how“ zur Aufstandsbekämpfung anbot^{[1] [2]}, folgten aus Brüssel nur zögerliche und widersprüchliche Reaktionen^[3]. Innerhalb weniger Wochen fielen nicht nur jahrzehntealte Regime, sondern auch die Glaubwürdigkeit der EU-Mittelmeerpolitik in sich zusammen. Diese hatte sich trotz proklamierter Förderung von Demokratie und Menschenrechten auf die enge Kooperation mit den Autokratien des arabischen Raumes gestützt, statt um Menschen- ging es bald nur noch um Schürfrechte. Seitens der EU ging man von drei zentralen Annahmen aus^[4]: Erstens seien die autokratischen Regime extrem stabil, wohingegen zweitens die einzige Opposition aus radikalen Islamisten bestehe und es drittens keine handlungsfähige Zivilgesellschaft gebe. Dies rechtfertigte die einseitige Durchsetzung eigener Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen auf Kosten der letzten Endes faktischen Aufgabe der Demokratisierungspolitik. Dennoch erhob sich just in diesem Augenblick jene nicht vorhanden geglaubte Zivilgesellschaft und forderte Demokratie. Dies führte der EU ihr doppeltes Dilemma schmerzlich vor Augen: Es wurden weder Demokratie noch Stabilität geschaffen, die Union hat sowohl normativ als auch realpolitisch versagt und steht vor dem „Scherbenhaufen einer verfehlten Regionalpolitik“^[5].

Mehr als drei Jahre nach Beginn der umwälzenden Ereignisse stellt sich nun die Frage nach der Zukunft der Gemeinschaftspolitik im Mittelmeerraum: Ist die Union in der Lage aus ihren Fehlern zu lernen und alte Handlungsmuster zu überwinden? Gibt es nach dem Arabischen Frühling einen grundlegenden Wandel in der EU-Mittelmeerpolitik?

Um Wandel oder Kontinuität in der EU-Mittelmeerpolitik jenseits bloßer Absichtserklärungen feststellen zu können wird hier, ausgehend vom Logics of Action (LoA)-Ansatz^[6], dem außenpolitischen Handeln der Union ein bestimmendes Handlungsleitendes Paradigma (Handlungslogik) zugrunde gelegt. Das Leitbild des demokratischen Friedens bestimmte in den 90er Jahren das außenpolitische Handeln der EU, wurde jedoch zum Beginn des neuen Jahrtausends vom Paradigma der Versicherheitlichung^[7] abgelöst. Dies liefert einerseits einen Erklärungsansatz für die Inkohärenz der Unionspolitik und die Abwendung vom Ansatz der externen Demokratisierung. Entscheidend für die Klärung der Fragestellung ist jedoch zu untersuchen, ob das Paradigma der Versicherheitlichung trotz des Arabischen Frühlings fortbesteht oder sich ein Wandel abzeichnet.

2 Etappen der EU-Mittelmeerpolitik

Die EU (damals noch EWG^[8] ) war vom Beginn ihres Bestehens im südlichen Mittelmeerraum präsent, unter anderem denke man daran, dass z.B. Algerien bei Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 noch ein Departement Frankreichs war, und betreibt bereits seit 1963^[9] Gemeinschaftspolitik in der Region. Doch mit Ende des Kalten Krieges und hoffnungsvollen Entwicklungen im Nahost-Friedensprozess^[10] traten die Beziehungen zwischen Nord- und Südanrainern in eine neue Phase ein. Die 1995 auf der Konferenz von Barcelona geschaffene „euro-mediterrane Partnerschaft“^[11] (EMP) stellt insofern ein Novum dar, als dass sich hier zum ersten Mal eine Großstrategie der EU für den gesamten Mittelmeerraum abzeichnet. Sie markiert den Beginn der Politik der externen Demokratisierung im Mittelmeerraum. In Analogie zum Helsinki-Prozess, der die mit der KSZE-Schlussakte beginnende Demokratisierungspolitik gegenüber den Mittel- und Osteuropäischen Staaten bezeichnet, besteht die EMP ebenfalls aus drei „Körben“^[12]:

I. Die Politische und Sicherheitspartnerschaft
II. Die Wirtschafts- und Finanzpartnerschaft
III. Die Partnerschaft im kulturellen, sozialen und menschlichen Bereich

Die ersten beiden Körbe bilden einen klar intergouvernementalen top down approach während der dritte Korb durch Einbeziehung der Zivilgesellschaft eher einen bottom up approach wiederspiegelt^[13].

Die bestehenden Strukturen und Ansätze der EMP werden ab 2004 durch die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) ergänzt, welche als zentrale Neuerung sogenannte Aktionspläne^[14] einführt. Diese können gemeinsam mit einem oder mehreren Mittelmeerdrittländern (MDL, bezeichnet alle nicht zur EU gehörenden Staaten innerhalb der EMP) entworfen werden, was eine bessere Abstimmung jenseits von one size fits all ermöglicht^[15]. Der Schwerpunkt liegt hier auf dem intergouvernementalen Ansatz: Der Förderung von institutionellen Reformen, Rechtsstaatlichkeit und Good Governance^[16]. Um diese Ziele gegenüber den MDL durchzusetzen wird wie schon zuvor bei der EMP vor allem auf wirtschaftliche Anreize (z.B. Zugang zum Binnenmarkt, finanzielle Zuwendungen) bzw. den Entzug dieser gesetzt. Hierzu werden regelmäßige Berichte und Bewertungen der Reformfortschritte anhand bestimmter benchmarks vorgenommen^[17]. Insgesamt ist die ENP im Vergleich zur EMP deutlich pragmatischer und Ergebnisorientierter angelegt.

Als vorerst letzter Schritt der Institutionalisierung der EU-MDL Beziehungen erfolgte 2008 die Gründung der Union für das Mittelmeer (UfM). War schon bei der EMP eine Orientierung hin zum pragmatisch-intergouvernementalen Ansatz erkennbar, so ist für die UfM eine reine Konzentration auf die zwischenstaatliche Ebene unter Ausschluss der Zivilgesellschaft zu konstatieren. Zentraler Bestandteil der Agenda sind nunmehr verschiedene Großprojekte wie transnationale Schifffahrtsstraßen, Energie- (z.B. Desertec) und Unternehmenskooperation^[18]. Betrachtet man die Entwicklung bis zum Arabischen Frühling, so ist eine schleichende „Depolitisierung“^[19] der EU-Mittelmeerpolitik erkennbar, an deren Ende der Politikansatz der externen Demokratisierung praktisch nur noch als leere Hülle und rhetorisches Stilmittel in diversen Erklärungen bestand.

3 Hauptteil: Handlungslogiken der EU-Mittelmeerpolitik

Der Logics of Action (LoA)-Ansatz ist ein Konzept zur Analyse politischen Wandels. Demnach findet Politisches Handeln nicht in luftleerem Raum statt, vielmehr folgen die Akteure bestimmten Handlungslogiken, die sich aus verschiedenen ideellen und materiellen Strukturen ableiten^[20]. Diese bilden den Rahmen der Handlungen eines Akteurs und sind, was entscheidend ist, in Abhängigkeit der sie bedingenden veränderbaren Strukturen ebenfalls wandelbar. Nach dem Ende des Kalten Krieges setzte sich im Zuge der These vom „Ende der Geschichte“^[21] zunächst das Theorem des demokratischen Friedens als handlungsleitendes Motiv der europäischen Außenpolitik durch^[22]. Zurückgehend auf die Schrift Immanuel Kants „Zum Ewigen Frieden. Ein Philosophischer Entwurf“ geht das Theorem des demokratischen Friedens davon aus, dass demokratisch verfasste Staaten untereinander keine (bzw. signifikant weniger) Kriege führen und Konflikte vornehmlich friedlich regeln^[23]. In der Konsequenz wächst die Sicherheit einer Demokratie wenn sie von anderen Demokratien umgeben ist. Dies deckt sich außerdem mit dem Ansatz der liberalen Außenpolitiktheorie, der zufolge kooperative oder konfliktäre Beziehungen zwischen Staaten von geteilten bzw. nicht geteilten Werten und der inneren Verfasstheit abhängt^[24]. Eben diese Theorien bildeten die Grundlage für den Politikansatz der externen Demokratieförderung und das Leitmotiv europäischer Außen- und Sicherheitspolitik ab dem Vertrag von Maastricht in den 90er Jahren^[25]. Die hier zumindest theoretisch erfolgte Verknüpfung von normativer- und Realpolitik stellte eine echte Innovation dar und schuf die Grundlagen für den Barcelona-Prozess ab 1995. Allerdings stand wie erwähnt am vorläufigen Ende der Entwicklung nicht die Umwandlung der nordafrikanischen und nahöstlichen Autokratien zu Demokratien, sondern ganz im Gegenteil die enge Kooperation und damit Stützung dieser Regime. Das normative Konzept war zur reinen Rhetorik geworden. Dies ist dadurch zu erklären, dass sich auch die zugrunde liegenden Leitmotive verändert hatten. Denn seit dem 11. September 2001 setzte sich zunehmend ein neues Handlungsparadigma in der EU-Mittelmeerpolitik durch, das der Versicherheitlichung^[26].

3.1 Versicherheitlichung – ein Konzept

Das von der Kopenhagener Schule um Barry Buzan, Ole Waever und Jaap de Wilde entwickelte Konzept der Versicherheitlichung^[27] stellt eine Kritik sowohl des traditionellen als auch des erweiterten Sicherheitsbegriffes dar^[28]. Die Objektivität des Sicherheitsbegriffes wird generell hinterfragt und stattdessen konstruktivistisch aufgefasst. Sicherheit ist demzufolge nicht etwas objektiv existentes, sondern wird durch bestimmte Akteure mittels eines Sprechaktes („speech act“) innerhalb des politischen Diskurses konstruiert. Die Assoziierung des Sprechaktes mit einem bestimmten Lebensbereich (Wirtschaft, Gesellschaft, Politik) konstituiert eine existenzielle Bedrohung und damit einen Ausnahmezustand, der außergewöhnliche Abwehrmaßnahmen erfordert^[29]. Um diese Maßnahmen umzusetzen und der Bedrohung zu begegnen ist es notwendig „to break the normal political rules oft he game“^[30], also außerhalb normalerweise verbindlicher Normen zu handeln. Definition und gleichzeitig Kriterium des Konzeptes der Versicherheitlichung sind also 1. die Konstruktion einer existenziellen Bedrohung, die groß genug ist um 2. das Brechen der Regeln zu legitimieren. Nur wenn beide Kriterien erfüllt sind kann von Versicherheitlichung gesprochen werden^[31].

3.2 Versicherheitlichung und EU-Mittelmeerpolitik vor dem Arabischen Frühling

Kann nun für den gesellschaftlichen/politischen Diskurs in der EU eine solche existenzielle Bedrohung mit entsprechenden außerrechtlichen Abwehrmaßnahmen und damit eine Mittelmeerpolitik unter dem Paradigma der Versicherheitlichung vor dem arabischen Frühling konstatiert werden? Abgesehen von der evidenten Tatsache, dass die EU die dem Theorem des demokratischen Friedens folgende externe Demokratisierungspolitik faktisch aufgab, lassen sich mehrere Hinweise darauf finden:

Seit dem 11. September 2001 unterstützt die EU aktiv den amerikanischen Kampf gegen den Terror. Abgesehen von der hohen Resonanz, die Anschläge immer wieder in den Medien finden und der öffentlichen Aufmerksamkeit, die darauf ruht, spielt die Bedrohung durch den Terrorismus auch innerhalb der EU-Institutionen eine wachsende Rolle. Die 2005 verabschiedete „Strategie zur Terrorismusbekämpfung“ attestiert eine hohe Bedrohung durch den internationalen Terrorismus^[32], den es zu bekämpfen gelte. Der seit 2003 von Europol veröffentlichte „EU Terrorism Situation & Trend Report“ (Te-Sat) warnt insbesondere vor dem islamistischen Terror^[33] und beklagt außerdem die mangelnden rechtlichen Mittel zur legalen Verfolgung Terrorismusverdächtiger Personen/Organisationen^[34]. Dies wirkt sich natürlich auf die Gestaltung der Außenbeziehungen aus und trägt zur Versicherheitlichung bei. Noch viel wichtiger ist im stark intergouvernementalisierten Feld der europäischen Außenpolitik die Wahrnehmung in den einzelnen Mitgliedsstaaten. In Deutschland sprach Gerhard Schröder 2004 von Terror als einer Gefahr, die „nicht allein mit militärischer und polizeilicher Macht bekämpft“^[35] werden könne und rief zusammen mit Jaques Chirac alle EU-Staaten zum gemeinsamen Handeln auf, nachdem schon 2003 die Innenminister Italiens, Spaniens und Deutschlands in einer gemeinsamen Erklärung verschärfte Sicherheitsmaßnahmen gefordert hatten^[36]. Nicht anders sieht es in Frankreich aus, 2008 rechtfertigte der damalige Präsident Sarkozy seine geplante Umstrukturierung der Streitkräfte mit der „unmittelbaren Bedrohung durch einen terroristischen Angriff“^[37].

Zu den durch diese Bedrohung legitimierten Abwehrmaßnahmen zählte in umfangreichem Maße die Duldung von Folter von Terrorverdächtigen durch verbündete Staaten, wie im Fall Murat Kurnaz oder Ḫālid al-Maṣrī. Amnesty International spricht von Europäischen Flughäfen als „Drehscheiben für Verschleppungsflüge der CIA“^[38]. Die Verdächtigen wurden in befreundete Staaten wie Syrien oder Ägypten ausgeflogen und von dortigen Geheimdiensten gefoltert. Die dadurch gewonnenen Informationen wurden anschließend auch von europäischen Geheimdiensten genutzt^[39]. Waren die arabischen Autokratien erst einmal zu wichtigen Partnern in der Terrorismusbekämpfung avanciert, gestaltete sich die Einforderung der Einhaltung von Menschenrechten durch die europäischen Staaten natürlich schwierig.

Untrennbar verbunden mit der Bedrohung durch den Terrorismus ist auch die Versicherheitlichung der illegalen Migration^[40], nach 9/11 zunehmend unter Rückgriff auf das „Feindbild Islam“^[41] und Ängsten vor der Infiltration durch Terroristen. Die Einrichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union (FRONTEX) sowie zahlreiche Rückübernahmeabkommen^[42] (Rückführung illegaler Migranten in ihre Herkunftsländer) mit den MDL bildeten den vorläufigen Endpunkt einer immer restriktiveren Zuwanderungspolitik der EU vor dem Arabischen Frühling.

[...]

^[1] Vgl. Simons 2011

^[2] Online-Quellen ohne Seitenzahlen

^[3] Vgl. Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik (2011a); Europäisches Parlament (2011a)

^[4] Vgl. Jünemann 2013: 96

^[5] Ebd. S. 95

^[6] Vgl. Horst, Jakob, et al. 2013: 1-17

^[7] Buzan, Barry, Ole Waever, Jaap de Wilde 1998; Vgl. Jünemann 2013: 96

^[8] 1958-1993 EWG, 1993-2009 EG, seit 2009 EU

^[9] Assoziierungsabkommen mit der Türkei, 1969 Handelsabkommen mit Tunesien und Marokko

^[10] Oslo-Abkommen 1993

^[11] Mitglieder sind sämtliche EU-Mitgliedsstaaten, Marokko, Algerien, Tunesien, Ägypten, Israel, Libanon, Syrien, Jordanien, Palästinensische Autonomiegebiete, die Türkei, Lybien seit 1999 Beobachterstatus

^[12] Vgl. Abschlusserklärung der Mittelmeerkonferenz der Europäischen Union am 27. und 28. November 1995 in Barcelona, in: Internationale Politik, 2 (1996), S. 107-122

^[13] Jünemann 2007: 298-299

^[14] Vgl. Christensen 2011: 68

^[15] Vgl. Jünemann 2007: 298

^[16] Vgl. Ebd.

^[17] Vgl. Christensen 2011: 69

^[18] European External Action Service, Euro-Meditarranean Partnership (EUROMED)

^[19] Demmelhuber 2013: 58

^[20] Vgl. Horst, Jakob, et al. 2013: 4

^[21] Fukuyama 1992

^[22] Vgl. Jünemann 2013: 100-101

^[23] Vgl. Pfetsch 2010: 381

^[24] Schulz 2011: 28

^[25] Urdze 2010: 15

^[26] Vgl. Jünemann 2012: 96, Buzan, Barry, Ole Waever, Jaap de Wilde 1998

^[27] Englisch: “securitization”, hierzu ausführlich: Buzan, Barry, Ole Waever, Jaap de Wilde 1998

^[28] Vgl. Ebd. S. 1

^[29] Vgl. Ebd. S. 24

^[30] Ebd.

^[31] Ebd. S. 25

^[32] Vgl. Council of the European Union 2011: 2

^[33] Vgl. Europol 2007: 26

^[34] Vgl. Ebd. S. 16

^[35] Zwar ließ er offen was genau er damit meinte, jedoch induziert diese Aussage der Terrorbedrohung sei mit den quasi „üblichen“ Mitteln nicht beizukommen, zitiert in Süddeutsche Zeitung vom 19.05.2010

^[36] N-TV vom 19.05.2003, Terror-Bedrohung: EU-Innenminister warnen

^[37] FAZ.NET vom 17.06.2008

^[38] Amnesty International, Stoppt Folter im „Krieg gegen den Terror“

^[39] Europäisches Parlament 2012

^[40] Nuscheler 2010: 281

^[41] Ebd. S. 282

^[42] Haase 2007