Das abrogative Referendum in Italien. Ein Modell für die Bundesrepublik?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Diskussion über die direkte Demokratie in Deutschland
2.1 Das Grundgesetz und die direkte Demokratie
2.2 Direkte Demokratie auf Bundesebene?

3. Die vergleichende Analyse direkter Demokratie
3.1 Typologie der Regierungssysteme
3.2 Typologie direkter Demokratie

4. Das abrogative Referendum in Italien
4.1 Normative Bestimmungen der italienischen Verfassung
4.2 Das Ausführungsgesetz von

5. Die Praxis und Auswirkungen des abrogativen Referendums
5.1 Öffnung der Machtstrukturen
5.2 Umgestaltung des politischen Systems
5.3 Gefährdung der Demokratie durch Missbrauch?
5.4 Die Diskussion über die Reform des Referendums

6. Ausblick: Das abrogative Referendum in der Bundesrepublik?

7. Literaturverzeichnis

Anhang: Tabelle zu den Volksabstimmungen in Italien von 1974-2003

1. Einleitung

In den letzten drei Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts zeichnete sich weltweit ein Trend der Zunahme im Gebrauch von Volksentscheiden ab (CDI, Setälä 1999: 333, Möckli: 1998) Auch wenn man den Beitrag mit in Betracht zieht, den die Demokratisierungswelle in Zentral- und Osteuropa sowie in Lateinamerika zu dieser steigenden Tendenz beiträgt, lässt sich feststellen, dass auch der Gebrauch von direkter Demokratie^[1] in Westeuropa zu diesem Anstieg beigesteuert hat. Innerhalb des Zeitraumes von 1985-1989 betrug die Anzahl von Abstimmungen auf nationaler Ebene in den Mitgliedstaaten der EU 11, im Zeitraum von 1995-1999 bereits 29 (Erne 2002: 76).

Untersuchungen weisen darauf hin, dass der Gebrauch direkter Demokratie in Westeuropa in Zukunft eher zunehmen als abnehmen wird (Vanhanen 1997: 107).

Die Diskussion in Deutschland über die Einführung von direktdemokratischen Elementen ist beispielhaft, denn die Gegner stützen sich hier häufig auf Argumente, die sich durch Beobachtungen der Praxis derjenigen Staaten widerlegen (oder auch stützen) lassen, in denen diese Elemente schon länger eine die Politik beeinflussende und auch mitbestimmende Rolle spielen.

Im Rahmen der Vorbereitung dieser Arbeit stellte sich also nicht nur die Frage, in welchen Staaten Instrumente direkter Demokratie häufig genutzt werden, sondern auch, in welchen Staaten es vor der Einführung der direkten Demokratie Diskussionen gegeben hatte, die mit denen in der Bundesrepublik zumindest teilweise vergleichbar waren.

Was die Schweiz sowie einige der Bundesstaaten der USA betrifft, so ist hier im Lauf der Zeit ein Überfluss an Literatur zum Themenbereich der direkten Demokratie entstanden; die plebiszitären Elemente wurden hier in vielerlei Hinsicht erforscht (Jung 2002: 27-31). Jedoch ergibt sich hier ein Problem in der Vergleichbarkeit: Die Schweiz wird in der Literatur zwar ausgiebig analysiert, aber dann nicht nur bei der Diskussion um die Einführung direktdemokratischer Prozesse in Deutschland auf der Bundesebene als „Sonderfall“ betrachtet (Gebhardt 1991: 23). Obwohl ein US-Bundesstaat wie Kalifornien, was beispielsweise die Größe und Einwohnerzahl betrifft, durchaus Zahlen erreicht, die denen von unabhängigen Staaten in nichts nachstehen, so handelt es sich doch „nur“ um Abstimmungen auf Bundesstaatsebene und nicht auf nationaler Ebene.

Betrachtet man die 41 Mitgliedsstaaten des Europarates^[2], so lässt sich feststellen, dass zwar nur in fünf dieser Mitgliedstaaten (darunter auch Deutschland) seit dem Zweiten Weltkrieg keine Abstimmung auf nationaler Ebene stattgefunden hat. Schließt man Liechtenstein (als Zwergstaat) und die Schweiz aus, dann haben in Italien bis zum Juni 2003 die meisten Abstimmungen stattgefunden, nämlich 57. Italien steht damit nach diesen beiden Ländern schon seit längerem an der Spitze in Europa (Setälä 1999: 334, Kimmel 1996: 130, Bogdanor 1994: 24 f.). Interessant ist hier die Tatsache, dass außer in der Schweiz und in Liechtenstein nationale Abstimmungen nur noch in Litauen, Ungarn, der Slowakei und je nach Betrachtungsweise auch in Italien im Zuge einer Volksinitiative ausgelöst werden können (Möckli 1998: 94)^[3]. Ansonsten überwiegen „höherschwellige“ Verfahren, die die parlamentarische Regierungsweise nicht stören. Die politische Mehrheit versucht normalerweise, den Einfluss direktdemokratischer Elemente gering zu halten (Möckli 1998: 106).

Es liegt nun daher nahe, die Verfahren der direkten Demokratie in Italien näher zu betrachten. Nicht nur spricht die Häufigkeit, mit der das Verfahren dort angewendet wird dafür, sondern auch eine ähnliche Ausgangssituation nach dem Zweiten Weltkrieg. Sowohl in der Bundesrepublik als auch in Italien standen diejenigen, die die neuen Verfassungen ausarbeiteten, unter dem Eindruck des Missbrauchs direkter Demokratie durch Demagogen. Auch der Einfluss des beginnenden Kalten Krieges ist nicht zu vernachlässigen (Jung:

In einem ersten Teil wird das Grundgesetz der Bundesrepublik in Bezug auf Bestimmungen zur direkten Demokratie hin betrachtet. Die diesbezügliche Diskussion und die Versuche der Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene werden zusammengefasst.

Bevor überhaupt eine nähere Analyse des italienischen Systems geleistet werden kann, muss man sich darüber im Klaren sein, welcher Typus eines Staates hier analysiert wird. Bei der vergleichenden Betrachtung politischer Systeme sind mehrere Faktoren zu beachten, die in einem zweiten Kapitel angesprochen werden. Die dort dargestellte Typologie soll als Grundlage für die Untersuchung dienen. Des weiteren ist es auch im Rahmen dieses Referates notwendig, eine Typologie der direkten Demokratie anzubieten, damit die Vergleichbarkeit dieser Institutionen gewährleistet ist. Eine große Hilfe war hier wie auch an anderen Stellen die Dissertation über „die Logik direkter Demokratie“ von Sabine Jung (2001).

Im Anschluss werden die Bestimmungen beschrieben, die die italienische Verfassung zur direkten Demokratie gibt sowie das Ausführungsgesetz, das das Prozedere des abrogativen Referendums in Italien näher regelt. Warum gibt es genau diese Form der direkten Demokratie in Italien, während sie in den meisten anderen Staaten weltweit nicht vorhanden ist? Eine Antwort auf diese Frage zu finden, soll eines der Ziele dieser Arbeit sein.

Auch die Praxis direkter Demokratie soll näher beleuchtet werden, da ihre Analyse der Beantwortung von anderen, sowohl theoretischen als auch praktischen Fragestellungen dienen kann: Wie steht es mit der Partizipation der Bevölkerung? Welche Argumente von Gegnern direkter Demokratie werden belegt, welche widerlegt? Wurden durch den Gebrauch von Referenden langfristig Machtstrukturen geöffnet? Haben sich die Referenden als systemstabilisierend oder systemverändernd entpuppt? Wer hat von den Referenden profitiert, wer hat Nachteile durch ihren Gebrauch? Ist es zu dem von Referendumsgegnern befürchteten Missbrauch von Referenden gekommen? Besteht Reformbedarf? Auf diese Fragestellungen soll in dieser Arbeit intensiver eingegangen werden und es wird versucht, diese Fragen zu beantworten.

In einem Ausblick auf die mögliche zukünftige Entwicklung wird dann nach einer kurzen Zusammenfassung der Ergebnisse wieder an den Ausgangspunkt der Diskussion in der Bundesrepublik angeknüpft. Es wird eine Antwort darauf gegeben, ob sich die Form des abrogativen Referendums für eine Einführung in Deutschland auf nationaler Ebene eignen könnte und wie die Chancen einer Einführung dieses Instrumentes oder von anderen direktdemokratischen Verfahren in der Bundesrepublik einzuschätzen sind.

Da der Umfang dieser Arbeit sehr begrenzt ist, müssen einige Themenbereiche, deren Untersuchung lohnend gewesen wäre, außer Acht gelassen werden: So zum Beispiel der Einfluß des Geldes bei Abstimmungskampagnen oder die genauere Analyse der Abstimmungsergebnisse im Hinblick auf soziale und geographische Unterschiede beim Abstimmungsverhalten.

Es kann zudem keine intensive Beschreibung und Analysen aller in Italien stattgefundenen Volksabstimmungen inklusive deren Vorgeschichte geleistet werden, sondern es wird eine Beschränkung auf diejenigen Referenden erfolgen, die am meisten für die politikwissenschaftliche Erkenntnis geeignet sind. Das Thema wurde häufig von Rechtswissenschaftlern untersucht, auch deren Ergebnissen sowie denen einiger Historiker wurde Beachtung geschenkt. Die Einarbeitung aktueller Literatur von italienischen Experten wurde weitestgehend geleistet.

2. Die Diskussion über die direkte Demokratie in Deutschland

2.1 Das Grundgesetz und die direkte Demokratie

„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ (Art. 2, Abs. 2 GG, zitiert nach Obst 1986:57).

Leider äußert sich das Grundgesetz nicht präzise darüber, was genau unter dem Begriff „Abstimmungen“ zu verstehen ist. Nur wenige haben diesen Absatz zugunsten einer Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene interpretiert.^[4] Laut der geltenden Rechtsprechung muss die Verfassung geändert werden (und damit eine Zweidrittelmehrheit erreicht werden), um derartige Instrumente zu verankern.

Immer wieder wurden Forderungen laut, über kontroverse Themen das Volk abstimmen zu lassen. Die Diskussion flammte beispielsweise in Verbindung mit der Wiedervereinigung wieder auf. Die Widerstände waren aber zu groß, um eine Einführung von Volksgesetzgebung zu ermöglichen. Vor allem Verfassungsrechtler sprachen sich gegen eine Einführung aus (Gebhardt 1991: 30).

2.2 Direkte Demokratie auf Bundesebene?

Man hätte meinen können, dass nach dem politischen Wechsel, der 1998 zur Koalition von SPD und den Grünen führte, also zweier Parteien, die sich laut Parteiprogrammen das Ziel gesteckt haben, direktdemokratische Elemente auch auf Bundesebene einzuführen, nun ernsthafte Versuche der Durchsetzung dieses Ziels geben würde. Es kam erst vor dem Ende der Legislaturperiode nach langwierigen Entscheidungsfindungsprozessen innerhalb der Koalition und der oppositionellen Parteien schließlich am 7. Juni 2002 zur Abstimmung (Vgl. hierzu Otmar Jung 2002). Der Gesetzesentwurf erhielt aber nicht die nötige Zweidrittelmehrheit. Otmar Jung bewertet das Vorgehen der SPD und auch der Grünen in diesem Fall als „politisches Theater“ (Otmar Jung 2002: 288). Weiter unten soll daher besonders betrachtet werden, unter welchen Voraussetzungen das Ausführungsgesetz von 1970 in Italien ausgearbeitet und verabschiedet worden ist. Es hat bestimmte Faktoren geben müssen, die das Parlament zu einem solchen Schritt bewegt haben müssen, die in der Bundesrepublik bis heute nicht gewirkt haben. Auch wenn die politischen Kulturen in Italien und Deutschland sehr unterschiedlich sind, sollte hier ein Vergleich gewagt werden.

Doch was spricht nun, außer den bereits oben dargelegten Gründen, für oder gegen eine Einführung von direktdemokratischen Elementen auf Bundesebene? Es lassen sich vielerlei unterschiedliche Argumente und Gegenargumente finden. Näher betrachtet werden sollen an dieser Stelle das immer wieder hervorgeholte Argument der Unvereinbarkeit mit dem deutschen Verfassungsrecht, der Systemfeindlichkeit, der Anfälligkeit der Volkes für Demagogie und das des Minderheitenschutzes. Vor einer übertriebenen Erwartungen warnt zum Beispiel Naßmacher (1997: 460). Auf die Korrekturbedürftigkeit der jetzigen Verhältnisse macht Scheuch aufmerksam (2002: 323).

3. Die vergleichende Analyse direkter Demokratie

3.1 Typologie der Regierungssysteme

Wie in der Literatur zum Themenkomplex der Volksgesetzgebung oft betont wird, mangelt es an einer Typologie der Regierungssysteme, die auch für die vergleichende Analyse direkter Demokratie geeignet ist, ohne durch eine Nichtberücksichtigung von in diesem Bezug wichtigen Faktoren zu unauflösbaren Widersprüchen zu führen. Unterschieden wurden bisher beispielsweise der Typus der parlamentarischen Demokratie im Gegensatz zum präsidentiellen Demokratietypus. Hier diente lange Zeit Großbritannien als Beispiel für eine ausgeprägte parlamentarische Demokratie und die USA als Beispiel für die präsidentielle Demokratie (Sabine Jung 2001: 27). Eine Definition, die von dem Unterscheidungskriterium der parlamentarischen Abberufbarkeit der Regierung ausgeht, und die die beiden Demokratietypen leichter auf andere Länder übertragen lässt, liefert Steffani:

Alle Regierungssysteme, deren Parlament über ein solches Abberufungsrecht aus politischen Gründen verfügt, sind demgemäß ihrem Grundtypus nach parlamentarische Systeme, alle anderen präsidentielle. (Steffani 1996: 45, zitiert nach Sabine Jung 2001: 27)

Eine weitere Möglichkeit der Klassifizierung von Demokratietypen ist die Unterscheidung zwischen Mehrheits- und Konkordanzdemokratie (bzw. Konsensusdemokratie), die unter anderem auch auf den Arbeiten von Lijphart fußt. Dabei stützen sich die von Lijphart erarbeiteten Merkmale der Mehrheitsdemokratie auf das britische System und die der Konkordanzdemokratie auf das System der Schweiz und Belgiens. Auch das Problem der Beziehung von Institutionen direkter Demokratie zu diesen Demokratietypen untersucht Lijphart und kommt zum Schluss, dass er keine allgemeinen Korrelationen zwischen der Häufigkeit des Gebrauchs von Referenden^[5] und den Demokratietypen erkennen kann (Sabine Jung 2001: 36-39).

[...]

^[1] Unter den Begriff „direkte Demokratie“ fallen hier alle Abstimmungen, die außerhalb von Wahlen durchgeführt werden. Hierunter fallen alle Sachabstimmungen, auch wenn diese in manchen Fällen als Personenabstimmung wirken können.

^[2] Eine tabellarische Übersicht über die Institutionen direkter Demokratie in diesen Ländern gibt Möckli 1998: 104 f.

^[3] Nach Möcklis Typologie fällt das abrogative Referendum in Italien in den Bereich der fakultativen Referenden. Es kann aber auch als durch das Volk ausgelöste Vetoinitiative angesehen werden (Uleri 1996: 109, Setälä 1999: 332), sogar als Gesetzesinitiative wegen seiner stimulierenden Wirkung (Fontana: 114).

^[4] Vgl. Obst 1986: 59-61.

^[5] Zur Problematik, dass Lijphart alle Initiativverfahren von der Untersuchung ausschließt, vgl. Sabine Jung, S. 29.