Der Völkerbund in der Krise der 30er Jahre

Gliederung

Einleitung

Kapitel I: Die Ausgangssituation in den internationalen Beziehungen 1918/1919
1.1 Das „Versailler System“
1.1.2 Neue Fronten nach dem Ende des Ersten Weltkrieges
1.2 Die Bruchstellen im „Versailler System“

Kapitel II: Der Völkerbund - Die Rahmenbedingungen eines kollektiven Sicherheitssystems
2.1 Die Satzung des Völkerbundes
2.2 Die Orga ne des Völkerbundes
2.3 Der Kern der Satzung: Die Artikel 8 - 17 - Kollektive Sicherheit, Abrüstung, Streitschlichtungsverfahren und globaler Geltungsanspruch
2.4 Resümee

Kapitel III: Der Völkerbund in den 20er Jahren
3.1 Die „Pariser left-overs“ und die Konkurrenz des Völkerbundes zu den interalliierten Organen Oberster Rat und Botschafterkonferenz
3.2 Die „Oberschlesienfrage “
3.2.1 Vorgeschichte und Ausgangsbedingungen
3.2.2 Abstimmungskampf und Plebiszit
3.2.3 Das Ergebnis der Abstimmung
3.2.4 Die Überweisung an den Völkerbund - Sensation oder Kalkül?
3.2.5 Der Teilungsplan des Völkerbundes
3.2.6 Die Konsequenzen der Teilung und die Bewertung der Arbeit des Völkerbundes
3.3 Der Korfu-Konflikt
3.3.1 Entstehung des Konflikts
3.3.2 Die Einschaltung des Völkerbundes durch Griechenland
3.3.3 Resümee
3.4 Resümee der Aufbauphase

Kapitel IV: „The halcyon days“ - Tage der Ruhe Die Phase internationaler Entspannung - Eine Chance für den Völkerbund?

Kapitel V: Der Völkerbund in der Krise der 30er Jahre
5.1 Die Erosion der internationalen Ordnung im Fernen Osten und in Europa
5.1.1 Der Übergang zur Krisenphase
5.2 Der Mandschureikonflikt 1931 - 1933
5.2.1 Das Washingtoner System von 1922
5.2.2 Neuralgische Punkte des Washingtoner Systems
5.2.3 Die innenpolitische Lage in China und die besonderen Interessen Japans in der Mandschurei
5.2.4 Der „Mukden- Zwischenfall“ und die Einschaltung des Völkerbundes
5.2.5 Eskalation: Kämpfe in Shanghai, außerordentliche Bundesversammlung und die Gründung des Staates Manschukuo
5.2.6 Resümee
5.2.7 Die Bedeutung des Konfliktes für den Völkerbund
5.3. Internationale Abrüstung
5.3.1 Der deutsch-französische Antagonismus in der Abrüstungsfrage
5.3.2 Die Genfer Abrüstungskonferenz
5.4 Der Chaco-Krieg
5.4.1 Ursachen
5.4.2 Völkerbundsatzung contra Monroe-Doktrin: Die Problematik konkurrierender Vermittlungsinstanzen
5.4.3 Die vier Phasen des Chaco-Krieges
5.4.4 Die Schlichtungsbemühungen im Chaco-Konflikt
5.4.5 Resümee
5.5 Die Volksabstimmung an der Saar - Eine verhinderte Chance?
5.5.1 Die Entwicklung der politischen Kultur im Saargebiet bis 1935
5.5.2 Der Abstimmungskampf
5.5.3 Die Vorbereitung des Plebiszits und das Ergebnis der Abstimmung
5.5.4 Resümee
5.6. Der italo-abessinische Krieg 1935-1936 und das Scheitern der kollektiven Sicherheitsidee
5.6.1 Die Entstehung des Konfliktes und die internationale Lage im Herbst 1935
5.6.2 Der Konflikt vor dem Völkerbund
5.6.3 Die Wirksamkeit der Völkerbundsanktionen
5.6.4 Der Hoare-Laval-Plan
5.6.5 Das Ende der Sanktionen
5.6.6 Resümee

Kapitel VI: Der Fall des Völkerbundes und sein Gang in die Bedeutungslosigkeit Die „Phase des Schattendaseins“
6.1 Der Spanische Bürgerkrieg und die Nichtinterventionspolitik 1936 - 1939
6.2 Nichtintervention und Aufgabe des Prinzips der kollektiven Sicherheit
6.3 Von Genf nach München - Rückkehr zum Europäischen Konzert
6.3.1 Die Untätigkeit des Völkerbundes in den Jahren 1937 - 1939
6.4 Der sowjetisch-finnische Krieg und der Ausschluß der Sowjetunion aus dem Völkerbund - Wiederbelebung eines Sterbenden?

Kapitel VII: Schlußanalyse
7.1 Geburts- und Strukturfehlerfehler des Völkerbundes
7.2 Die Verantwortung der Mitgliedstaaten für das Scheitern des Völkerbundes

Anhang

I. Die Völkerbundsakte

II. Mitgliederstatistik

III. Literaturverzeichnis

„We know, the world war began in Manchuria 15 years ago (…) Manchuria, Abyssinia , Munich have killed another great illusion, the belief that appeasement, seeking the national interest at the expense of others, individual action, secret bargains, could bring us peace.”

(Philip Noel Baker, Generalsekretär des Völkerbundes 1946)

Einleitung

Mit der Unterzeichnung der Pariser Vorortverträge 1919/1920 fand der Erste Weltkrieg völkerrechtlich sein Ende. Der Krieg hatte in nur vier Jahren zwischen 1914 und 1918 etwa 8,5 Millionen Opfer¹ gefordert.

Dieser bis dahin größte militärische Konflikt der Menschheitsgeschichte stellt eine der wichtigsten Zäsuren in der neuesten Geschichtsschreibung dar. Die durch den Krieg entstandenen schwerwiegenden Folgen sollten das Leben der künftigen Generationen bis zum heutigen Tag beeinflussen.

Das Mächtegleichgewicht in der Welt hatte sich mit dem Ende des Krieges tiefgreifend verändert. Die einstige große Weltmacht, das britische Empire, wurde von den USA zusehends verdrängt. Ehemalige Großmächte, wie Österreich-Ungarn, Rußland und das Deutsche Reich, hatten ihre bedeutende Stellung im internationalen System eingebüßt. Durch die wirtschaftlichen und sozialen Folgen sowie durch den neu erstarkenden Nationalismus in vielen Staaten Europas wurde neues Konfliktpotential geschaffen, das sowohl innergesellschaftlich als auch nach außen hin zu einer Belastungsprobe für die Staaten und die internationalen Beziehungen wurde.

Die Beschaffenheit der Friedensverträge rief schon bei der Unterzeichnung den Revisionswillen der Verliererstaaten, allen voran Deutschland s, hervor, und auch die „Pariser Left-overs“², Problematiken, die sich aus dem Krieg ergeben hatten, während der Verhandlungen aber noch nicht gelöst werden konnten, stellten die in Paris geschaffene Nachkriegsordnung immer wieder auf die Probe. „In Europa hatte kein Krieg seit Bismarck

(…) die Landkarte so stark verändert, wie es die Friedensschlüsse, die den Ersten Weltkrieg beendeten, zuwege brachten. Der eigentliche „Revolutionär“ im Staatensystem Europas war der Erste Weltkrieg (…). Doch die alten und die neuen Staaten blieben in ihrer Mehrzahl unbefriedigte Staaten.“³ Diese Faktoren, die alle zu den Folgeerscheinungen des Ersten Weltkrieges zählen, sollten dazu beitragen, Europa und den Rest der Welt nur 20 Jahre später in die nächste Katastrophe stürzen.

Doch zunächst, unter dem Eindruck der vielen Opfer und der schweren Not, den dieser bisher größte Krieg der Weltgeschichte hinterlassen hatte, versuchte man, eine solche Katastrophe zu für immer unmöglich zu machen. Das Mittel hierfür sollte der Völkerbund sein. Auch er gehört zu einer wichtigen, revolutionären⁴ und bisher meist in der deutschen Historiographie unbeachteten⁵ Folgeerscheinung des Ersten Weltkrieges. Der Völkerbund war als Institution mit universalem Geltungsanspruch geschaffen worden; er sollte der „Bewahrer des unteilbaren Friedens“ und „Hüter des Völkerrechts“ sein. Diese Hauptziele sollten durch das Prinzip der kollektiven Sicherheit sowie mittels offener, demokratischer Diplomatie, der Bündnispolitik und der Geheimdiplomatie vor dem Ersten Weltkrieg diametral entgegengesetzt, (in der viele einen Auslöser des Weltkrieges sahen,) erreicht werden. Er stellte den Versuch dar, die bisherige Anarchie der Außenpolitik in ein geordnetes System der internationalen Beziehungen zu übertragen.

Er trug dem Verlangen und der Forderung der breiten Öffentlichkeit nach friedenssichernden Maßnahmen Rechnung. Diese zwischenstaatliche Institution sollte als Garant für den Weltfrieden etabliert werden. Der Völkerbund wurde als integraler Bestandteil der Friedensverträge am 10. Januar 1920 ins Leben gerufen. Die herausragende Stellung in der Nachkriegsordnung, die ihm von den Gründungsvätern zugedacht war, wird auch symbolisch dadurch verdeutlicht, daß die Völkerbundsakte als erster Teil in die Friedensverträge Eingang gefunden hat.

Die erkenntnisleitende Fragestellung ist darauf ausgerichtet, warum dieses Projekt der allgemeinen Friedenssicherung bereits zwanzig Jahre nach seiner Konstitution, obwohl Pazifismus und Demokratie nach dem Ende des Krieges zunächst auf dem Vormarsch in den Gesellschaften waren, scheiterte und sich in der Krise der 30er Jahre nicht behaupten konnte.

Bei der Untersuchung der Geschichte des Völkerbunds und seiner institutionellen Beschaffenheit als intergouvernementale Institution wird der Analyseansatz vorgegeben. „Das Studium der Geschichte des Völkerbundes konfrontiert seither mit der Frage, ob für das Scheitern der Organisation, die Liga der Nationen oder die Nationen der Liga verantwortlich zu machen sind.“⁶

Zum eine n müssen die Strukturen der Satzung, das Fundament des Völkerbundes, analysiert werden. Gab es „Geburtsfehler“, die die Erfüllung der Hauptaufgaben erschwerten oder gar unmöglich machten? Welche strukturellen Fehler weist die Satzung auf? Doch die Satzung ist nur das Fundament der Liga. Da es sich eben nicht um eine supranationale Organisation handelt, bei der Rechte der souveränen Mitglieder an diese abgegeben wurden, stellten die Mitgliedstaaten das Gebäude des Völkerbundes dar. Es hing von diesen souveränen Staaten, von ihrer Bereitschaft und ihrem politischen Willen ab, inwieweit sie diese Weltfriedensorganisation mit Leben erfüllten und ihr zur Geltung verhelfen wollten.

Eine herausragende Position in dieser Konstruktion nehmen die beiden europäischen Großmächte Frankreich und Großbritannien ein. Sie waren die einzigen Großmächte, die ununterbrochen Mitglieder des Völkerbundes waren, die als Gründungsmitglieder und ständige Ratsmitglieder den stärksten Einfluß hatten. Andere Großmächte waren nur zeitweise (UdSSR⁷, Deutschland, Japan, Italien) oder gar nicht vertreten (USA).

„Von 1920 - 1939 lagen den Organen des Völkerbundes - Rat, Vollversammlung, ständ ige Ausschüsse, Ad- hoc-Komitees, Sonderkommissionen - 45 politische Streitfragen, Krisen, Konflikte und Fälle offener Aggression zur Behandlung vor.“⁸ Es versteht sich von selbst, daß im Rahmen dieser Arbeit nur eine gewisse Anzahl dieser zahlreichen Konflikte untersucht werden kann. Das Hauptaugenmerk soll hier auf den Auseinandersetzungen liegen, die die größte Bedeutung für das letzt liche Scheitern des Völkerbundes hatten sowie auf einigen Konflikten, die es ermöglichen die strukturelle Schwäche der Organisation heraus zustreichen, wie z.B. dem Chaco-Krieg.

War der Völkerbund von den Konflikten der frühen 20er Jahre noch meist ausgeschlossen, was, wie zu zeigen sein wird, an der Konkurrenz mit interalliierten Institutionen lag, und konnte er in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts von einer internationalen Entspannungsphase profitieren und sah sich mit wenigen Konfliktmomenten konfrontiert, änderte sich das Bild der internationalen Beziehungen und die Situation für den Völkerbund zwischen 1929 und 1936 in tragischer Weise. Zunehmende politische Radikalisierung, Weltwirtschaftskrise, Revisionismus- und Expansionsbestrebungen von gleich drei Großmächten sowie die Abrüstungsfrage wurden zu den zentralen Problemen dieser Zeit, denen sich der Völkerbund stellen mußte. Während des Mandschurei-Konfliktes, des Chaco-Krieges und ganz besonders dem italienischen Feldzug gegen Abessinien sollte sich zeigen, wie weit die Mitglieder des Völkerbundes, allen voran die ihn tragenden Großmächte Großbritannien und Frankreich, bereit waren, für die Prinzipien der kollektiven Sicherheit einzustehen. Daher muß sich dieser zweipolige Analyseansatz auf die 30er Jahre konzentrieren. Da in der Zeit zwischen dem Ausbruch des spanischen „Bürgerkrieges“ 1936 und der Entfesselung des Zweiten Weltkrieges mit dem deutschen Überfall auf Polen am 1. September 1939 der Völkerbund einen Bedeutungsverlust erlebte und nur noch ein Schattendasein fristete, sind die Jahre 1931 bis 1936 Kernpunkt der Konfliktanalyse.

Ausgehend von der Annexion Äthiopiens durch Italien wird letztlich der Weg aufzuzeigen sein, welcher von der Nicht-Intervention der Vö lkerbundsmitglieder im spanischen Konflikt über die endgültige Rückkehr zum zweiten Akt des „Europäischen Konzertes“ in München bis zum Vorabend des Zweiten Weltkrieges diesen Bedeutungsverlust dokumentiert.

Es ergeben sich zusammengefaßt also folgende Fragestellungen und Analyseaspekte:

Welche internen, strukturellen Faktoren und welche „Geburtsfehler“ schränkten den Völkerbund ein, und inwiefern wurden sie von der Ausgangssituation 1919/1920 verstärkt? Wie effizient waren die Handlungsmöglichkeiten des Völkerbundes und wurden diese ausreichend genutzt? Wieso gelang es anscheinend nicht, solche Fehler in der Zwischenkriegszeit zu beheben, und inwiefern wirkte sich dieses Manko auf den Völkerbund in der Krise der 30er Jahre aus?

Zum anderen stehen die externen Faktoren auf dem Prüfstand, die schließlich zum Scheitern des Völkerbunds in den 30er Jahren beitrugen.

Auf die Bedeutung der Politik der Mitgliedstaaten, insbesondere der Großmächte, ist bereits verwiesen worden. Daher soll geklärt werden, welche Intention die Großmächte Frankreich und Großbritannien in bezug auf den Völkerbund insbesondere nach dem Fernbleiben der USA vertraten. Welche Folgen hatte der Isolationismus der Vereinigten Staaten für die junge Organisation?

Es soll zudem untersucht werden, ob die Großmächte Großbritannien und Frankreich „ehrliche Makler“ innerhalb des Völkerbunds waren, ob sie also seine satzungsgemäßen Prinzipien und die Formen der „neuen Diplomatie“ durchgesetzt haben. Aufschluß soll auch die Untersuchung der Interessenkonvergenz bzw. -divergenz der Großmächte geben.

Es wird zu zeigen sein, daß zu den externen Faktoren aber auch politische und ökonomische Zwangslage n gehören, mit denen der Völkerbund im allgemeinen, seine Mitgliedstaaten im besonderen, zu kämpfen hatten. Hierzu zählen auch die Folgen der Weltwirtschaftskrise, mangelnde Universalität und die aggressive Revisions- und Expansionspolititk Japans, Italiens und schließlich Deutschlands sowie der Antagonismus zwischen Großbritannien und Frankreich in der Außen- und Sicherheitspolitik der Zwischenkriegszeit.

Die Untersuchung ist chronologisch angelegt. Zur Klärung insbesondere der strukturellen Schwächen soll daher im ersten Teil der Arbeit auf die Ausgangslage 1918/19 und die durch die Völkerbundsakte geschaffenen Rahmenbedingungen eingegangen werden. Die Schwierigkeiten der „Aufbauphase“ sollen dann exemplarisch an zwei Konflikten - der „Oberschlesischen Grenzfrage“ und dem „Korfu-Konflikt“ - untersucht werden, ebenso wie die Entspannungsphase, die am Beispiel des Locarno-Vertrages verbunden mit dem Eintritt Deutschlands in den Völkerbund Eingang in die Untersuchung finden soll.

Der Schwerpunkt der Arbeit beschäftigt sich dann ausführlich mit den Krisen der 30er Jahre und ihrem Beitrag zum Scheitern des Völkerbundes.

Die Arbeit endet mit einer Schlußanalyse, wobei durch die Synthese der inneren und äußeren Faktoren die Gründe für das Scheitern der intergouvernementalen Organisation aufgedeckt und erläutert werden.

Kapitel I

Die Ausgangssituation in den internationalen Beziehungen 1918/19

Zwei Determinanten bestimmen die Ausgangssituation in den internationalen Beziehungen nach dem Ende des Ersten Weltkrieges. Zum einen handelt es sich um das durch die Pariser Vorortverträge geschaffene Nachkriegssystem⁹, zum anderen um die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Folgeerscheinungen des Krieges. Diese Determinanten ziehen sich wie ein roter Faden durch die internationalen Beziehungen der Zwischenkriegszeit und stellen für die Krise des Völkerbundes in den 30er Jahren einen wichtigen Kausalfaktor dar.

Auch wenn die wirtschaftlichen, politischen und sozialen Folgen des Ersten Weltkrieges von besonderer Tragweite für den Entwicklungsprozeß des internationalen Systems der Zwischenkriegszeit sind, sind sie jedoch so komplex, daß sich eine tiefgehende Analyse im Rahmen dieser Arbeit als unmöglich erweist. Sie sollen aber dort Eingang in die Untersuchung finden, wo sie für den Kausalzusammenhang von besonderer Bedeutung sind.¹⁰

1.1 Das „Versailler System“

Der Erste Weltkrieg stellt den Beginn einer geschichtlichen Entwicklung dar, die das Ende der europäischen Vormachtstellung in der Welt zur Folge haben sollte. „Dieser allmähliche Niedergang Europas wurde durch die Friedensverträge nur noch weiter gefördert.“¹¹ „Die Instabilität der europäischen Staatenordnung (…) resultierte aus den Bestimmungen des Versailler Vertrages und den anderen Pariser Vorortverträgen, die nicht Grundlage einer anhaltenden Friedensordnung, sondern Keim zu neuen Konflikten waren.“¹² Mit dem Ende der Kampfhandlungen waren die Alliierten ihrer größten Gemeinsamkeit beraubt. Bereits auf der Friedenskonferenz wurden durch verschiedene, stark divergierende Sicherheitskonzepte und Verhandlungsstrategien für eine Nachkriegsordnung die Gegensätze deutlich. Im wesentlichen stand das liberale Modell der Friedenssicherung, wie es vom amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson entworfen¹³ und in vielen Punkten auch von Großbritannien mitgetragen wurde, der französischen Strategie der nationalen Behauptung, durch eine präventive Schwächung des Gegners gegenüber.

Wilson forderte im Kern eine Liberalisierung von Handel und Verkehr, eine Abkehr von der Geheimdiplomatie hin zur öffentlichen Diplomatie, die Regelung territorialer Fragen unter der Prämisse des Selbstbestimmungsrechts der Völker sowie internationale Abrüstung und den allgemeinen Zusammenschluß der Nationen zur gegenseitigen Garantie von politischer Unabhängigkeit und territorialer Integrität.¹⁴

Das französische Friedenskonzept war vor allem durch das tiefsitzende Mißtrauen gegenüber Deutschland motiviert. Einerseits glaubte man „trotz des Sturzes der Monarchie ohnehin nicht an eine grundlegende Veränderung des aggressiven Nationalcharakters der Deutschen und an eine Überwindung des Militarismus“, andererseits war die „eigene strukturelle, demographische, ökonomische und militärische Unterlegenheit“¹⁵ im französischen Bewußtsein tief verankert. „Aus französischer Sicht besaß daher das liberale Modell der Friedenssicherung nicht die geringste Anziehungskraft.“¹⁶ Denn „Revanche, Sicherheitsstreben und Hegemonialstreben waren untrennbar miteinander verknüpft.“¹⁷ So gingen die Forderungen Frankreichs vor allem gegenüber Deutschland auch erheblich weiter als die der USA oder Großbritanniens. Man hoffte durchsetzen zu können, daß „durch eine deutliche Schwächung Deutschlands mittels Gebietsabtretungen sowie finanzieller Auflagen und wirtschaftlicher Einschränkungen endlich das Gleichgewicht auf dem Kontinent hergestellt sein würde.“¹⁸ Durch die einseitige Abrüstung Deutschlands und der übrigen Mittelmächte sollte zudem das eigene Sicherheitsgefühl gestärkt werden. Der dadurch entwickelte Begriff der „Sécurit铹⁹ wurde zum Schlüsselbegriff der französischen Außen- und Sicherheitspolitik in der Zwischenkriegszeit. Aus amerikanischer und auch aus britischer Perspektive schien die französische Politik aber eher auf Errichtung einer eigenen Hegemonialstellung in Europa hinauszulaufen, die nicht in ihrem Interesse sein konnte, da nach ihrem Verständnis ein „ungerechter Friede“ den Revanchewillen Deutschlands wiederum stärken mußte und somit das Konfliktpotential auf dem Kontinent von neuem erwachsen würde.

Frankreich wollte aber von seinen Forderungen kaum zurückweichen. „Über den krassen nationalen Egoismus der Verbündeten²⁰, dessen sich Wilson nur mühsam und unvollkommen hatte erwehren können, waren große Teile der amerikanischen Öffentlichkeit enttäuscht und verbittert. Es schien ihnen sehr fraglich, ob die Europäer aus den Erfahrungen des Weltkrieges so viel gelernt hätten, daß es als zumutbar angesehen werden konnte, die Zukunft Amerikas mit der Europas so zu verbinden,“²¹ wie es sich Frankreich und Großbritannien erhofften. Ein Engagement der USA auf dem alten Kontinent aber „scheiterte an dem Widerstand, den der Kongreß, vor allem nach dem öffentlichen Meinungsumschwung in den Vereinigten Staaten, dem Ratifikationsersuchen des Präsidenten entgegengesetzt hatte.“²²

Erschwerend kam die Lage, in der sich Großbritannien nach dem Krieg befand, hinzu. Die britische Politik im internationalen System der Zwischenkriegszeit wurde durch drei Problemkreise definiert,²³ die bereits 1918/19 während der Friedensverhandlungen eine große Rolle spielten. So mußte Großbritannien seiner durch den Krieg geschwächten Position Rechnung tragen. An erster Stelle stand das Verhältnis des Mutterlandes zum Empire. Die Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich, seinen Dominions und Kolonien mußte neu gestaltet werden. Es war den britischen Politikern bewußt, daß ein erneutes starkes Engagement auf dem europäischen Kontinent den Interessen der anderen Mitglieder des britischen Empire entgegenlaufen und den Zusammenhalt gefährden würde. Denn die Dominions hatten einen nicht unerheblichen Beitrag zu den Kriegsanstrengungen geleistet und erwarteten hierfür in Zukunft ein verstärktes Mitspracherecht innerhalb des Empires. Ein zweiter Aspekt war das Verhältnis zwischen Großbritannien und den erstarkten USA, das es neu zu definieren galt. Insbesondere das Problem der Flottenrivalität und das Prinzip der Freiheit der Meere sorgten für Konfliktpotential zwischen den beiden Weltmächten. Letztlich sollte daher eine neue Ordnung in Europa installiert werden, die es Großbritannien ermöglichen sollte, sich vom europäischen Kontinent zurückzuziehen, um die eigenen Kräfte für den Erhalt des Empires einzusetzen. Der Rückzug der USA in die Isolation erschwerte gerade dieses Vorhaben. Nach dem hierdurch bedingten Wegfall eines britisch- amerikanischen Beistandspaktes,²⁴ versuchte nun Frankreich zumindest Großbritannien für seine Ziele zu gewinnen und zu einem größeren Engagement auf dem Kontinent zu bringen. Primäres Ziel der französischen Politik der ersten Nachkriegsjahre war es, den status quo zu erhalten und die noch offenen Fragen aus den Friedensverhandlungen möglichst zum Nachteil Deutschlands zu behandeln, um so die eigene Hegemonialstellung zu konsolidieren. Der durch diese unterschiedlichen Konzepte deutlich werdende britisch-französische Antagonismus sollte auf längere Sicht die Erosion des Versailler Systems mitbewirken und sich für den Völkerbund als negativ erweisen. Während Frankreich seiner Ansicht nach „eine mögliche Revision gewisser Härten und Ungerechtigkeiten in den Vertragswerken nicht zulassen“²⁵ konnte und nach immer mehr Sicherheit strebte, vertraten die britischen Politiker die Ansicht, „jegliche weitere Bindung Großbritanniens erhöhe unnötigerweise die militärischen Verpflichtungen und beschwöre die Gefahr herauf, in eine Auseinandersetzung hineingezogen zu werden.“²⁶

1.1.2 Neue Fronten nach dem Ende des Ersten Weltkrieges

So wurden durch die Verträge gleich mehrere neue Fronten geschaffen, die sich von den Frontstellungen des Krieges unterschieden. So läßt sich nicht einfach das Staatensystem nach dem Krieg in Sieger und Besiegte aufteilen.

Die eine Gruppe wurde von Staaten gebildet, die an dem durch die Verträge erzielten status quo festhalten wollten. Hierzu zählten die Staaten, die durch den Zerfall bzw. die momentane Schwäche der Großmächte Deutschland, Österreich-Ungarn, Osmanisches Reich und Rußland neu entstanden waren oder von diesen Staaten ehemalige Territorien nach dem Prinzip des „Selbstbestimmungsrechtes der Völker“ zugesprochen bekommen hatten²⁷. Die Rolle der Führungsmacht dieser status quo-Gruppe übernahm konsequenterweise Frankreich. Die zweite Gruppe bildeten Staaten, die sich durch die Friedensverträge ungerecht und zu hart behandelt fühlten. Hierzu gehörten vor allem die Mittelmächte, aber auch Italien, das sich von den anderen Siegern betrogen fühlte, da es einen Großteil der ihm für den Kriegseintritt versprochenen Gebiete nicht erhalten hatte.²⁸ Aus italienischer Sicht hatte man zwar „den Krieg gewonnen, <aber> den Frieden verloren“²⁹. Die „enttäuschte Siegermacht“ entwickelte dadurch selbst revisionistische Bestrebungen, um den „vittoria mutilata“³⁰ (verstümmelten Sieg) doch noch in einen richtigen Sieg umwandeln zu können und wurde so zu einem potentiellen revisionspolitischen Partner des Deutschen Reiches. Eine Dritte und letzte Gruppe bilden die beiden führenden Weltmächte USA und Großbritannien. Die USA, die über ein deutlich überlegenes Potential verfügten, und Großbritannien, das saturiert war, zielten mit ihrer Politik vor allem auf Besitzstandswahrung ab.³¹ Beide hatten zwar unterschiedliche Zielsetzungen; jedoch brauchten sie hie rfür die gleichen Voraussetzungen im internationalen Milieu. „Ein handelsoffenes und unkriegerisches Weltsystem unter liberalkapitalistischen Vorzeichen bot für die USA und Großbritannien die besten Rahmenbedingungen.“³² Beide Mächte waren gerade deshalb an einem harten Siegfrieden nicht interessiert, da nach ihrer Überzeugung unter anderem eine schnelle wirtschaftliche Reintegration Deutschlands für die Wiedergenesung der Weltwirtschaft notwendig war.

„Von zentraler Bedeutung war auch, daß weder die USA noch Großbritannien nach dem Ersten Weltkrieg, als die deutsche Flotten- und Außenhandelsmacht gebrochen zu sein schien, eine akute Gefährdung ihrer Sicherheit verspürten, weder politisch- militärisch noch wirtschaftlich.“³³

In der Beschreibung dieser drei Gruppen wird ein Gegensatz deutlich, der sich auch in der Zwischenkriegszeit immer wieder als entscheidendes Problem zeigen sollte. Letztlich bleibt festzuhalten: „Beim Friedensvertrag hat sich schließlich nicht so sehr Wilsons liberales Modell der Friedenssic herung durchgesetzt, (…) sondern das von Frankreich entwickelte Kriterium der Sicherheit.“³⁴

Die so geschaffene Friedensordnung weist von vornherein Bruchstellen auf, die ihre Aufrechterhaltung auf Dauer in Frage stellten.

1.2 Die Bruchstellen im „Versailler System“

Das Konfliktpotential durch die unzulängliche territoriale Neuordnung Europas darf nicht unterschätzt werden. Durch das Verschwinden der Vielvölkerstatten Rußland, Osmanisches Reich und Österreich-Ungarn und die daraus resultierenden Nationalstaatenbildung „entstand in diesem Raum eine Machtvakuum, in dem die imperialistische Ordnungsmacht dieser drei Reiche entfiel.“³⁵ Die Durchsetzung des nationalen Selbstbestimmungs- und Staatsgründungsrechts der Völker in Ost- und Südosteuropa, das allerdings nicht allen zu Teil wurde (z.B. Slowaken, Kroaten und Ukrainern) sorgte aber nicht für mehr Gerechtigkeit und Frieden, sondern „für vermehrte Nationalitätenkonflikte, für mehr handelspolitische Rivalitäten und mehr Krieg - und letztlich auch für die Errichtung von mehr Diktaturen, denen außenpolitische Aggressivität stets ein wohlfeiles Mittel innenpolitischer Legitimationsgewinnung blieb.“³⁶

Die ethnische Zusammensetzung in Ost- und Südosteuropa ermöglichte aber auch nicht die Bestimmung klarer Grenzen. Nur in Griechenland, Albanien, Ungarn und Estland war die Bevölkerung relativ homogen, da der Anteil des eigenen Staatsvolkes mit über 90 % relativ hoch war. Anders sah es hingegen in Rumänien (76%), Polen (69%) und Jugoslawien aus, wo die Serben sogar mit nur 46% eine dominierende Minderheit darstellten.³⁷ Diese Situation hatte zur Folge, daß im Baltikum die Kämpfe nach 1918 zunächst weitergingen.³⁸

Aber es gab noch zahlreiche weitere Bruchstellen. Hierzu zählen unter anderem die Schaffung eines ökonomisch kaum lebensfähigen Österreichs mit seinen Anschlußbestrebungen an das Deutsche Reich, die offenen Grenzfragen - zum Beispiel in Deutschland und Albanien -, die von Italien geforderten, aber nicht erfüllten Gebietswünsche und das Verlangen Frankreichs nach noch mehr Sicherheit. Denn auch wenn der ausgehandelte Frieden deutlich die französische Handschrift trug, war man mit dem Erreichten nicht zufrieden. „Dessen (Frankreichs) Bemühungen, den Frieden von Versailles in seinem Sinne nachzubessern, trugen nicht nur dazu bei, das deutsche Revisionsverlangen moralisch aufzuwerten, sondern bewirkten auch die Distanzierung Großbritanniens und dessen Widerannäherung an Deutschland.“³⁹

Die Errichtung neuer Paktsysteme (z.B. Balkan-Entente, Kleine Entente, französische Entente mit Belgien, Polen und der CSR), mit denen Frankreich versuchte, den Wegfall des britisch- amerikanischen Beistandspaktes zu kompensieren, stand den Prinzipien des Völkerbundes entgegen.

Der Antagonismus zwischen den beiden letzten verbliebenen Ordnungsmächten des Versailler Systems nach dem Rückzug der USA mußte letztlich zur Destabilisierung der Pariser Ordnung führen. Hinzu kamen die für eine wirtschaftliche Reintegration Deutschlands abträglichen hohen Reparationszahlungen, die realpolitische Schwäche Großbritanniens und das Versäumnis, die ehemaligen Kriegsgegner in das System der kollektiven Sicherheit mit einzubinden. Letztlich war es auch nicht gelungen, den Völkerbund zum Generalerben der „Pariser left-overs“ zu machen, sondern man schwächte die Position der jungen Organisation, indem die Hauptsiegermächte konkurrierende Instanzen wie den Obersten Rat oder die Botschafterkonferenz einrichteten.⁴⁰ Gerade in seiner Aufbauphase mußte sich nun zeigen, wie weit sich der Völkerbund gegen diese durchzusetzen vermochte.

Kapitel II

Der Völkerbund - Die Rahmenbedingungen eines kollektiven Sicherheitssystems

In diesem Umfeld der internationalen Beziehungen nahm der Völkerbund im Januar 1920 offiziell seine Arbeit auf. Sein Wesen und die Rahmenbedingungen seiner Arbeit waren durch die Völkerbundsakte vorgegeben. An Hand der Satzung sollen nun die strukturellen Defizite und „Geburtsfehler“ aufgezeigt werden.

2.1 Die Satzung des Völkerbundes

„Die Völkerbundsatzung war in der Staatenpraxis ohne Vorbild. Ihre Prinzipien und Regeln waren ebenso revolutionär wie die Organe und Verfahren, die sie einführte.“^{41 42} Von Pfeil wurde sie als „ein historisches Dokument ersten Ranges“ bezeichnet, welches „auf seine Art ein historisches Schlüsseldokument“ darstelle; man wage es kaum zu widersprechen, wenn man „sie in einem Atemzug mit der Magna Charta und der Erklärung der Menschenrechte“⁴³ nenne. Von Francis Walters wurde sie als „most famous of international agreements“⁴⁴ bezeichnet. Die Gründung der Organisation selbst bezeichnet Graml als einen „Akt, der sich an universal- historischer Bedeutung durchaus mit den großen Revolutionen in England, Amerika und Frankreich messen kann, der selbst eine Revolution von entscheidender Radikalität darstellte.⁴⁵

Die Satzung besteht aus einer Präambel und 26 Artikeln, die sich in sechs Teile gliedern läßt.⁴⁶ Der erste Teil besteht aus der Präambel und Artikel 1. Wie bei solchen Vertragstexten üblich, werden in der Präambel Absicht und Zweck der Organisation erläutert:

Preamble⁴⁷

The high Contracting Parties,

In order to promote international co-operation and to achieve international peace and security

by the acceptance of obligations not to resort to war,

by the prescription of open, just and honourable relations between nations,

by the firm establishment of the understandings of international law as the actual rule of conduct among Governments, and

by the maintenance of justice and a scrupulous respect for all treaty obligations in the dealings of organized peoples with one another,

agree to this covenant of the League of Nations.

Die Präambel umreißt mit großer Klarheit die zentralen Aufgaben und Grundlagen des Völkerbund es. Zum einen steht die Förderung der Zusammenarbeit der Nationen im Mittelpunkt, zum anderen die Gewährleistung der internationalen Sicherheit zwecks Wahrung des Weltfriedens; und dies auf der Grundlage des internationalen Rechtes sowie auf Gerechtigkeit und Ehre gegründeten internationalen Beziehungen. Der Völkerbund muß von seinem ideellen Anspruch als Bewahrer des unteilbaren Friedens und als Hüter des Völkerrechtes, mit universellem Geltungsanspruch, begriffen werden.

In Artikel 1 werden die Fragen der Mitgliedschaft geregelt. Hier wird zunächst zwischen „Ursprünglichen Mitgliedern“ und „Mitgliedern durch Aufnahme“ unterschieden. Zu den ursprünglichen Mitgliedern gehörten 32 Staaten der Siegerkoalition sowie 13 neutrale Staaten. Die USA, Ecuador und Hedjaz ratifizierten die Satzung nicht. Zwischen 1920 und 1937 traten 21 weitere Staaten dem Völkerbund bei, darunter 1926 das Deutsche Reich und 1934 die Sowjetunion. Zudem wurde festgelegt, daß „alle sich selbst verwaltenden Staaten, Dominions oder Kolonien (...) Mitglieder des Bundes werden (können).“⁴⁸

Als entkräftend ist die Passage des ersten Artikels zu werten, daß ein Austritt aus dem Völkerbund jederzeit möglich ist, auch wenn dieser erst nach zweijähriger Frist rechtskräftig wurde. Benito Mussolini zum Beispiel nutzte diese Möglichkeit als Druckmittel gegenüber Frankreich und Großbritannien während des Korfu-Konfliktes, als er mit dem Austritt Italiens drohte und damit erreichte, daß der Völkerbund für einige Zeit während dieser Krise handlungsunfähig war.⁴⁹

Da zwischen 1927 und 1944 neunzehn Mitglieder aus dem Völkerbund wieder ausgetreten (alleine zehn Staaten zwischen 1935 und 1939), zwischen 1920 und 1937 einundzwanzig Staaten beigetreten sind⁵⁰, ergab sich in seiner Zusammensetzung eine starke Fluktuation, die einer kontinuierlichen, konzeptionierten Arbeit nur abträglich sein konnte. „Die nach dem Wortlaut der Satzung angestrebte Universalität“ wie sie zum Beispiel in Artikel 11 oder 17 deutlich wird, „hat der Völkerbund jedenfalls zu keinem Zeitpunkt erfüllt.“⁵¹ Die selbstgewählte Isolation und Absage der USA an den Völkerbund leistete dazu einen erheblichen Beitrag. Erschwerend kam hinzu, daß die späteren Anwärter auf die Mitgliedschaft „wirksame Gewähr für ihre aufrichtige Absicht bieten, ihre internationalen Verpflichtungen zu beobachten, sowie hinsichtlich ihrer Rüstungen und Streitkräfte (Land-, See- und Luftstreitkräfte) den Anforderungen des Völkerbunds nachzukommen“ (Art. 1 Abs. 2). „Nach dieser Vorschrift waren z.B. die Mittelmächte, die Verliererstaaten des Ersten Weltkrieges, zunächst von der Mitgliedschaft ausgeschlossen und wurden erst später zugelassen.“⁵² Es kam so zu der Diskriminierung, die Wilson immer ausgeschlossen haben wollte. In den ausgeschlossenen Staaten erwuchs die Ansicht, der Völkerbund sei ein Instrument der Sieger zur Aufrechterhaltung des status quo, was seiner Akzeptanz abträglich war.

2.2 Die Organe des Völkerbundes

Im zweiten Teil der Satzung werden die Institutionen bezüglich ihres Aufbaus und ihrer Kompetenzen beschrieben, zu denen die Bundesversammlung, der Rat und ein beiden Organen zugeordnetes Sekretariat gehören. Die Entscheidung, zwei Staatenvertretungsorgane gleichberechtigt nebeneinander einzurichten, geht auf einen Vorschlag des südafrikanischen General Jan Christiaan Smuts zurück, den Wilson übernahm. Sie stellte einen Kompromiß zwischen dem Prinzip der Gleichwertigkeit aller Nationen (Bundesversammlung) und der Anerkennung einer übergeordneten Rolle der Großmächte (Rat) dar. Zum Nachteil dieser Satzung gehört, daß das Verhältnis der beiden Organe zueinander nicht klar definiert und ihre jeweiligen Kompetenzen nicht voneinander abgetrennt wurden. Man wollte dies nicht in der Satzungskommission erörtern, sondern einigte sich darauf, daß dies durch die zukünftige Völkerbundpraxis geklärt werden sollte.⁵³

Die Aufgabenzuständigkeit der Bundesversammlung setzte die Satzung in Artikel 3 durch eine Generalklausel fest. Danach konnte sich die Bundesversammlung „mit jeder Angelegenheit aus dem Tätigkeitsbereich des Bundes oder die den Weltfrieden berührt befassen.“ (Artikel 3, Absatz 3). Über die allgemein gehaltene Kompetenzzuweisung hinaus gab es weitere Aufgaben, wie die Aufnahme neuer Mitglieder, Konstituierung ständiger Ausschüsse, die Budgetbewilligung und die Wahl der nicht-ständigen Mitglieder in das zweite Hauptorgan des Völkerbundes, den Rat (Art. 4, Absatz 1). Streitfragen konnten auf Antrag eines Mitgliedes vor die Versammlung gebracht werden. Die Abstimmung erfolgte prinzipiell nach dem Einstimmigkeitsprinzip. Wichtige Ausnahmen waren z.B. Abstimmungen über die Aufnahme von Mitgliedern (Zweidrittel Mehrheit), Erweiterung des Rates (einfache Mehrheit) und solche, die sich nach Artikel 15 mit Konfliktlösungen befaßten. Hier waren die streitenden Parteien von der Abstimmung ausgeschlossen.

Gegenüber der Bundesversammlung stellten sich Aufgaben und Kompetenzen des Völkerbundrates nicht prinzipiell anders dar. Auch für ihn war in Artikel 4 Absatz 4 eine gleichlautende Generalklausel festgeschrieben. Die Zusammensetzung des Rates⁵⁴ aus „ständigen“ Mitgliedern - Vorrecht der Großmächte - und „nicht-ständigen“ Mitgliedern - periodisch aus gewählt aus dem Kreis der kleineren und mittleren Staaten im Völkerbund - und die zahlreichen Auseinandersetzungen um die Verteilung der „nicht-ständigen“ Ratssitze verdeutlichen allerdings, welchem Organ des Völkerbunds das größere politische Gewicht beigemessen wurde. Analog zur Bundesversammlung fand auch im Rat das Einstimmigkeitsprinzip Anwendung, und zwar zunächst selbst dann, wenn ein Ratsmitglied auch Konfliktpartei war.⁵⁵ So konnte dieser Staat jede Ratsresolution, die ihm in einem solchen Fall zum Nachteil gereichen würde, mit einem Veto blockieren und ihre rechtliche Verbindlichkeit verhindern. Allgemein kann das Einstimmigkeitsprinzip als sehr hohe Hürde für die Beschlußfassung angesehen werden. Eine qualifizierte Mehrheit - je nach Tragweite der Entscheidung 2/3 oder ¾ Mehrheit - hätte mehr Effizienz und Flexibilität bringen können. Zunächst waren im Rat fünf ständige und vier nicht-ständige Mitglieder vorgesehen. Da aber insbesondere die kleinen und mittleren Staaten in der Aufbauphase ein starkes Engagement für den Völkerbund aufbrachten, konnten sie dreimal eine Erhöhung der Anzahl der nicht- ständige n Mitglieder erreichen. Letzt lich waren dann Ende 1939 nur noch zwei ständige Mitglieder (Frankreich und Großbritannien) im Rat vertreten und insgesamt 11 nicht-ständige Mitglieder. Von mindestens sieben Staaten⁵⁶, die einen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Rat hätten durchsetzen können, waren nie mehr als fünf zum selben Zeitpunkt Mitglieder des Rates bzw. des Bundes. Das Aufgabengebiet wurde neben der Generalklausel noch durch weitere Artikel detaillierter definiert. An dieser Stelle sollen nur die wichtigsten Kompetenzen exemplarisch aufgezählt werden:

- Vorbereitung zu Abrüstungsplänen (Art. 8 Absatz 2)
- Entscheidung über Maßnahmen im Falle eines Angriffs, einer Drohung mit einem Angriff oder einer Angriffsgefahr gegen die territoriale Integrität und die politische Unabhängigkeit eines Bundesmitglieds (Artikel 10)
- Entscheidung über Maßnahmen zur Abwehr eines Krieges oder einer Kriegsdrohung (Artikel 11)
- Maßnahmen zur Streit- und Konfliktregelung (Artikel 16/17) · Überwachung des Mandatswesens (Artikel 22)

Auch hierdurch wird die realpolitisch stärkere Stellung des Gremiums gegenüber der Bundesversammlung ersichtlich.

Zudem hatte der Völkerbund auch noch einige wenige Zuständigkeiten aus den Pariser Friedensverträgen und weiteren zwischenstaatlichen Vereinbarungen übernommen. Hierzu gehörten insbesondere die wirtschaftliche Sanierung Österreichs (1. Genfer Protokoll vom 4.10.1922)⁵⁷ und Ungarns (2. Genfer Protokoll vom 14.3.1924), sowie der Schutz der Minderheitenrechte oder die Treuhandschaft für das Saargebiet (Art. 49 V.V.) und Schutzmachtstellung für die Freie Stadt Danzig (Art. 102 V.V.). Aber auch die Überprüfung der Abrüstung der Verliererstaaten des Krieges fiel in den Kompetenzbereich des Völkerbund es (für Deutschland: Art. 213 V.V.). Von anderen Nachkriegsfragen blieb der Völkerbund hingegen ausgeschlossen, was sich als großer Nachteil herausstellen konnte.

Als drittes Organ des Völkerbund es, nannte die Satzung das Sekretariat. Es sollte sich mit der Zeit als unentbehrliches technisches Hilfsorgan bewähren und übernahm auch eine wichtige Rolle bei der Friedenswahrung, da es vor allem als Verbindungsglied zwischen den beiden anderen Hauptorganen fungierte und die Zusammenarbeit der einzelnen organisatorischen Gliederungen und Untergliederungen des Völkerbunds koordinierte.⁵⁸ Dem Generalsekretär oblagen die Leitung des Sekretariats und die Ernennung des Personals. Artikel 7 bestimmte Genf zum Sitz des Völkerbunds.

Der institutionelle Aufbau des Völkerbunds war in der Praxis viel komplizierter, als es die Bestimmungen der Artikel 2 bis 7 erkennen lassen, denn es kamen noch eine Fülle von Ausschüssen und Sonderkommissionen hinzu.⁵⁹

2.3 Der Kern de r Satzung: Die Artikel 8 - 17 - Kollektive Sicherheit, Abrüstung, Streitschlichtungsverfahren und globaler Geltungsanspruch

Wie bereits angedeutet, wurden Defizite im neuzeitlichen internationalen Staatensystem (u.a Nichtangriffspakte, Verteidigungsbündnisse, Rückversicherungsverträge, Gleichgewichts- konstellationen und Geheimdiplomatie) für den Ausbruch des Ersten Weltkrieges mitverantwortlich gemacht. „Der Ansatz kollektiver Sicherheit, wie er mit dem Völkerbund (…) erstmals in die internationale Politik eingeführt wurde, versuchte diese Defizite zu beseitigen.“⁶⁰

Der dritte Teil, der die Artikel 8 bis 17 umfaßt, bildet das „Kernstück“ der Satzung und ihr Charakteristikum und spiegelt diesen Ansatz in einem völkerrechtlichen Vertrag wieder. In diesen Artik eln wurden die Bestimmungen zu den Bereichen Abrüstung (Artikel 8), kollektive Sicherheit und friedliche Konfliktregelung (Artikel 11-15, 17) sowie Sanktionsmaßnahmen für etwaige Zuwiderhandlungen von Bundesmitgliedern (Artikel 16) und Nichtmitgliedern (Art. 17) festgeschrieben. Zudem wird in Artikel 10 die Wahrung der territorialen Integrität und politischen Unabhängigkeit der Staaten als festes Prinzip aufgenommen. Die Satzung ist in der Theorie „eine gelungene Übertragung der Prinzipien von Parlamentarismus, Pluralismus und Verfassungsmäßigkeit, welche die liberalen und demokratischen Bewegungen in Westeuropa und Nordamerika im 19. Jahrhundert im innerstaatlichen und gesellschaftspolitischen Bereich durchgesetzt hatten, auf die internationale Politik“⁶¹.

Die Funktionsfähigkeit eines so beschaffenen Systems ist jedoch von einer ganzen Reihe von Voraussetzungen abhängig, und die Satzung weist bei genauerer Betrachtung erhebliche Defizite auf. So wurde der Krieg als politisches Mittel noch nicht ausgeschlossen, sondern lediglich als „relativ illegal“ definiert. Bis zum Briand-Kellogg-Pakt von 1928, sollte sich an diesem Stand des Völkerrechts auch nichts ändern. Es ist erstaunlich, das unter dem direkten Eindruck des Krieges 1919/1920 ein solcher Schritt nicht gelungen ist.

„Auf jeden Fall bedarf es“ für ein funktionierendes System der kollektiven Sicherheit „eines institutionalisierten Streitbeilegungsverfahrens sowie der Ausstattung einer zentralen Instanz mit hinreichender - auch militärischer - Macht zur Durchsetzung getroffener Entscheidungen.“⁶²

Ein solches institutionalisiertes Verfahren war in der Satzung des Völkerbundes (Art. 12 - 17) ansatzweise vorgesehen. Ob es allerdings konkret und effizient genug war, mußte sich erst in der Praxis herausstellen, da hier den Organen des Bundes viel Interpretationsspielraum zur Anwendung blieb.

Neben dem Versäumnis einer generellen Ächtung des Krieges ist es vor allem nicht gelungen, einen Automatismus für die Konfliktregelung und die Sanktionen einzubauen. Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich zwar nach Artikel 12 und 13, alle Streitfragen einem Schlichtungsverfahren zuzuführen und nicht vor einer Frist von drei Monaten nach einem Schiedsspruch zum Kriege zu schreiten. Die weiteren Vorgaben der Satzung sind aber wenig konkret. Denn für den Fall, daß ein Schiedsspruch nicht nach „Treu und Glauben“⁶³ ausgeführt wurde, oblagen alle weiteren Schritte dem Rat. Dies setzte aber durch die notwendige Einstimmigkeit in dem Gremium eine starke Interessenkonvergenz der Ratsmitglieder voraus, die wie dargestellt nicht unbedingt zu erwarten war.

Sobald sich gerade Großmächte gegen die Durchführung der Konfliktregelungsmechanismen nach Artikel 15 und 16 aussprachen, würden diese kaum zur Anwendung kommen. Auch die Wahl der Schiedsinstanz bleib den Kontrahenten vorbehalten und setzt daher den Willen zur Einigung voraus, da die Satzung „noch keine obligatorische Gerichtsbarkeit für die streitenden Staaten“⁶⁴ vorsah. Daran änderte auch der Plan nach Artikel 14 nichts, einen internationalen Gerichtshof einzurichten, da es auch hier den streitenden Parteien vorbehalten blieb, ob sie diesen als Instanz anerkannten. Militärische Macht besaß der Völkerbund ebenfalls nicht. „Der Mangel an eigenständiger Exekutivgewalt erweist sich als gravierender Konstruktionsfehler des Völkerbundes.“⁶⁵ Hierdurch geriet der Völkerbund in Verbindung mit der vorgeschriebenen Einstimmigkeit stark in die Abhängigkeit seiner Mitgliedstaaten.

So bleibt festzuhalten, daß man zwar die Möglichkeit und die Voraussetzungen zu einem institutionalisierten Konfliktregelungsverfahren geschaffen hatte, daß es aber trotzdem den Mitgliedstaaten durch den fehlenden Automatismus weitestgehend freigestellt blieb, ob sie diese auch nutzten oder nicht.

Für die Anwendung von Sanktionsmaßnahmen war es weiter notwendig, vorher eindeutig einen Aggressor zu bestimmen. In der Satzung mangelt es aber an detaillierten Definitionskriterien, und so sollte der Völkerbund oft bereits an der Bestimmung des Aggressors scheitern. Dies ermöglichte - wie zu zeigen sein wird - prinzipiell die Verzögerung, manchmal gar die Verhinderung von Gegenmaßnahmen. Eine eindeutige Definition hätte den Völkerbund gestärkt und die Durchsetzung seiner Prinzipien besser ermöglicht. Es gelang den Mitgliedstaaten selten, wie im italo-abessinischen Konflikt und im sowjetisch-finnischen Krieg einen Aggressor auszumachen und Sanktionen zur Anwendung zu bringen. In den meisten der anderen über 40 Krisen und Konflikte zwischen 1920 und 1939 wurde dies erst gar nicht angestrebt oder es gelang den Mitgliedstaaten nicht, und die Konfliktregelungsmodi und Sanktionsmechanismen wurden nicht zur Anwendung gebracht. Hier hatte der Rat großen Ermessensspielraum. Auf die Folgen dieses Versäumnisses soll in der Untersuchung der einzelnen Krisen ausführlich eingegangen werden.

Ein weiteres Manko der Satzung ist, daß einem Staat, der von einer Aggression betroffen war, nicht automatisch Unterstützung zuteil wurde. Es wurde ihm weder konkrete wirtschaftliche noch militärische Hilfe in Aussicht gestellt.⁶⁶ Inwieweit diesem Hilfe zuteil werden sollte, blieb den Mitgliedstaaten überlassen. Auch die Koordination eventueller Hilfsmaßnahmen, um diese effektiv zu gestalten, ist nirgends vorgesehen.

Auch Artikel 8 der Satzung, indem man sich zur allgemeinen Abrüstung verpflichtete hatte, weist Schwachpunkte auf. So hatte man sich weder über den Umfang, noch über die Eckdaten oder einen Zeitplan für die Abrüstung verständigen können. Es läßt sich zumindest die These formulieren, daß dies unter dem direkten Eindruck des Krieges einfacher gewesen wäre. So aber wurde dieses Thema zunächst auf die lange Bank geschoben, indem man diese Kriterien durch den Rat bzw. einen ständigen Ausschuß (Artikel 9) erarbeiten lassen wollte.

Der vierte Teil des Vertrages beschäftigt sich mit konkurrierenden Verträgen und Doktrinen. Jeder internationale (bi- oder auch multilaterale Vertrag) mußte unverzüglich beim Sekretariat eingetragen werden. Eine gewichtige Bedeutung kam dem Artikel 19 zu, der als „Revisionsartikel“ die Überprüfung von Verträgen vorsah die „unanwendbar geworden“ waren und deren „Aufrechterhaltung den Weltfrieden gefährden“⁶⁷ könnte. Die Verliererstaaten kritisierten die Unverbindlichkeit des Artikels, da die Bundesversammlung lediglich ihre Mitglieder zu einer Überprüfung von Verträgen auffordern konnte. Alle weiterreichenden Schritte, gar explizite Vertragsauflösungen oder Revisionen durch den Bund, konnten nicht vorgeschrieben werden.

Zusammen mit dem Ausschluß der Verliererstaaten wurde hierdurch die Option gestärkt, die Revision des status quo außerhalb des Völkerbundes anzustreben.

Die Mitglieder verpflichteten sich des weiteren, Verträge, welche mit der Satzung des Völkerbunds kollidierten, zu lösen. Auf Grund amerikanischer Partikularinteressen wurde die Vereinbarkeit mit der Monroe-Doktrin festgestellt und das, obwohl dies sich eigentlich ausschloß: Die Monroe-Doktrin ist mit der Völkerbundsatzung durch deren universelle Geltung nicht vereinbar. Sie bestätigte den amerikanischen Hegemonialanspruch über die westliche Hemisphäre und hätte ein Eingreifen in Konflikte auf dem gesamten amerikanischen Kontinent, ohne US-amerikanische Zustimmung, unmöglich gemacht. Man hatte sich durch diesen Schritt erhofft, das amerikanische Engagement auf dem europäischen Kontinent zu sichern. Die Verankerung der Doktrin hatte man aber nicht an den tatsächlichen Beitritt der USA gebunden. Somit war sie auch nach ihrem Fernbleiben Bestandteil der Satzung, und das Verhältnis zwischen Doktrin und Völkerbundsakte blieb ungeklärt.

Die Geheimdiplomatie, die als mitursächlich für den Ausbruch des Krieges angesehen wurde, wurde in Artikel 18 als Politikmittel zwar geächtet. Die Verbindlichkeit dieses Artikels wurde aber durch die Fortführung der „alten Diplomatie“, wie sie sich in der Botschafterkonferenz manifestiert, unterminiert.

Im fünften Teil wurde die Funktion des Völkerbunds als Arbeitsgemeinschaft für soziale, wirtschaftliche und andere Fragen definiert. In Artikel 22 wurde das Mandatswesen des Völkerbunds geregelt, auf das an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden kann.

Im letzten Teil, Artikel 26, wurden die Reform- und Revisionsmöglichkeiten der Satzung festgeschrieben. Für Satzungsrevisionen waren die Einstimmigkeit im Rat und die einfache Mehrheit in der Bundesversammlung notwendig. Wenn ein Mitglied sich nicht mit der vorgeschlagenen Revision einverstanden erklärte, konnte es austreten. Durch das generelle Einstimmigkeitsprinzip im Rat konnte sich eine Satzungsreform auf Grund der entgegengesetzten Ziele in der Politik der Großmächte als äußerst schwierig, wenn nicht gar als unmöglich erweisen.

2.4 Resümee

Die Satzung des Völkerbundes beschreibt ein System sui generis. Der Versuch einer intergouvernementale Institution zur Friedenswahrung drückt den Wunsch der Nationen aus, unter dem Eindruck der Katastrophe des Ersten Weltkrieges dies auch mit Erfolg umzusetzen. Bei der Analyse der Satzung wird deutlich, daß sich die beteiligten Nationen jedoch nur langsam mit dem Gedanken abfinden konnten, zu Gunsten einer Weltgemeinschaft auf eigene souveräne Rechte zu verzichten. Daraus erklärt sich, warum die Satzung des Völkerbundes kein generelles Kriegsverbot bzw. eine allgemeinverbindliche Kriegsächtung darstellt und der Völkerbund auch nicht mit einer eigenen Exekutivgewalt ausgestattet worden ist. Dennoch ist sie als ein weiterer wichtiger Schritt auf dem Weg dorthin zu sehen, denn sie erweitert die zaghaften Versuche der Haager Konferenzen, Krieg als politisches Mittel zu reglementieren und letztlich durch völkerrechtliche Vereinbarungen ganz auszuschließen. Der Völkerbund sollte die Anarchie der Außenpolitik durch ein geordnetes System der internationalen Politik ersetzen, was im Ansatz zunächst auch gelungen war. Insbesondere die kleinen und mittleren Staaten versuchten, das Forum der Bundesversammlung zu nutzen, um ihrer Meinung mehr Gewicht zu verleihen und nicht länger als Spielball der Großmächte mißbraucht zu werden. An dieser Stelle muß noch einmal auf die Ausgangssituation nach Abschluß der Pariser Friedensve rhandlungen verwiesen werden. Nach der Analyse des Versailler Systems und der konstitutionellen Voraussetzungen des Völkerbundes wird deutlich, daß bereits die Ausgangssituation, in der sich die internationale Organisation in ihrer Gründungsphase befand, äußerst ungünstig war. Aber weil die Satzung viel Interpretationsspielraum bot, war prinzipiell auch die Möglichkeit gegeben, die intergouvernementale Konstruktion mit Leben zu erfüllen.

Hierfür mußten aber „alle Staaten bereit sein, ihre Interessen an eine r gewaltsamen Veränderung des politischen und territorialen status quo hinter das Gewaltverbot zurückstellen“ und „unter Hintanstellung ihrer Interessen kollektiv gegen einen Friedensbrecher“⁶⁸ vorzugehen. „Der entscheidende, alle genannten Voraussetzungen durchdringende Faktor für die Funktionsfähigkeit eines Systems kollektiver Sicherheit aber ist Vertrauen.“⁶⁹

Als Grundlage für dieses Vertrauen sollte nach Artikel 8 der Satzung eine allgemeine Abrüstung auf ein Mindestmaß zur Gewährleistung der inneren Sicherheit erfolgen, weshalb diesem Vorhaben eine besondere Bedeutung zukam. Der Interpretationsspielraum den die Völkerbundsakte bot, wurde bereits 1921 erstmals genutzt und verdeutlicht, wie gering die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Selbsteinbindung war. In einem „Interpretationsartikel“⁷⁰ zu Artikel 16 von 1921 setzte die Bundesversammlung Richtlinien für die Anwendung des Sanktionsparagraphen fest. „The League should attempt, at least at the outset, to avoid war and to restore peace by economic pressure; the Council, or a Committee, shall recommend to the Members (…) a plan for joint action, involving (in cases of prolonged application of economic pressure) measures of increasing stringency, i.e. of progressive escalation.”⁷¹ Durch diese Interpretation, die insbesondere durch Drängen der neutralen Staaten verfaßt wurde, erfolgt eine Distanzierung von der in der politischen Theorie als so wichtig erachteten Selbstverpflichtung der Nationalstaaten. Im Grunde sollte von Fall zu Fall entschieden werden. Anstatt die entsprechenden Passagen in Muß-Bestimmungen umzuwandeln, wurden hieraus Kann-Bestimmungen. Dies zeigt erstmals nach nur einem Jahr, in welche Richtung die kollektive Sicherheit sich entwickeln sollte.

Zusammenfassend läßt sich konstatieren, daß fehlender Automatismus bezüglich der Konfliktregelung und Sanktionsmaßnahmen, der Mangel an Definitionskriterien eines Aggressors und für die Abrüstungsbedingungen, fehlende Exekutivgewalt, die Voraussetzung der Einstimmigkeit, das Fehlen obligatorischer Gerichtsbarkeit und das Versäumnis, ein generelles Kriegsverbot durchzusetzen, zu den wesentlichen Geburts- und Strukturfehlern des Völkerbundes, bezogen auf das Kernstück der Satzung, gehören.

In der Praxis mußte sich nun herausstellen, ob die Satzung den Anforderungen gerecht werden würde. Denn „Erfolg oder Mißerfolg hingen hier weniger vom Wortlaut ihrer Bestimmungen als vom Geist ab, in welchem sie gehandhabt werden würden.“⁷²

Kapitel III

Der Völkerbund in den 20er Jahren

3.1 Die „Pariser left-overs“ und die Konkurrenz des Völkerbundes zu den interalliierten Organen Oberster Rat und Botschafterkonferenz

Durch die Analyse der Ausgangssituation und der Satzung sind zwei wichtige Fragen aufgeworfen worden, die im Hinblick auf die Krise der 30er Jahre entscheidend sind. Zum einen muß geklärt werden, ob es dem Völkerbund gelang, sich den negativen Voraussetzungen zum Trotz in den ersten Jahren zu behaupten und seinen Prinzipien der Friedenswahrung durch kollektive Sicherheit Geltung zu verschaffen. Konnte sich der Völkerbund gegen die interalliierten Organe, Oberster Rat und Botschafterkonferenz durchsetzen und durch seine Arbeit das als so grundlegend und immanent beschriebene Vertrauen bei seinen Mitgliedstaaten erreichen?

Es ist auch aufgezeigt worden, wieviel von dem Willen der Mitgliedstaaten abhängig war. Zum anderen muß also untersucht werden, ob diese bereit waren, die eigenen Partikularinteressen höheren Zielen unterzuordnen sowie die Institution Völkerbund mit seiner kollektiven Sicherheit durch freiwillige Selbsteinbindung zu stützen. Daher ist es wichtig zu untersuchen, inwieweit die Nationalstaaten in der Lage waren, die während der Friedensverhandlungen offen zutage getretenen Gegensätze zu beseitigen und die Verlierer des Weltkrieges mit in das neugeschaffene System einzubinden.

„Die entscheidenden politischen Zukunftsaufgaben“⁷³ der ersten Nachkriegsjahre stellte die Regelung der „Pariser left-overs“ dar. Hierzu gehörten die Klärung der Reparationsfrage, die offenen Territorial- und Grenzfragen und die internationale Abrüstung, wie sie in Artikel 8 der Völkerbundsatzung vorgesehen war. Ebenso stellte sich der wirtschaftliche Wiederaufbau als drängendes Problem dar. „Die „exécution des traités“ mußte sich in Anbetracht der zahlreichen komplizierten und nur langfristig realisierbaren Vertragsklauseln (…) notwendigerweise über viele Jahre erstrecken und setzte daher ein gewisses Maß an organisatorischem und ideellem Zusammenhalt der Siegerkoalition voraus.“⁷⁴ Aber gerade das Fundament des ideellen Zusammenhaltes war, wie bereits dargestellt, eher dünn. Dies ist einer der Kausalfaktoren, warum der Völkerbund nach dem offiziellen Abschluß der Friedensverhandlungen, nicht zum Generalerben der offenen Punkte gemacht wurde. „Den genannten Institutionen der internationalen Diplomatie entsprachen drei voneinander abweichende politische Ansätze zur Lösung der Nachkriegsprobleme. Ihre jeweilige Bevorzugung spiegelt die differierenden, zum Teil sogar grundsätzlich verschiedenen, Friedensstrategien der einzelnen na tionalen Regierungen wider.“⁷⁵ In der Weiterentwicklung der Nachkriegsprobleme nahmen Botschafterkonferenz und Oberster Rat gegenüber dem Völkerbund eine dominierende Stellung ein. Begründet ist dies auch im mangelnden Vertrauen der führenden Mächte in die junge Institution. Viele altgediente Diplomaten waren der Ansicht, der Völkerbund „sei eine völlig unerprobte und daher nur begrenzt verwendungsfähige Institution.“⁷⁶

Die Botschafterkonferenz war hingegen keine Neuschöpfung der Alliierten nach dem Ersten Weltkrieg, sondern wurzelte tief in der europäischen Geschichte des 19. Jahrhunderts. Bis zum Ausbruch des Krieges hatte es bereits 13 solcher Gremien gegeben, die sich um die Lösung territorialer oder wirtschaftlicher Probleme bemüht hatten. Auf Grund der historischen Verankerung wird bereits deutlich, daß die Konferenz „der alten aristokratischen Kabinetts- und Geheimdiplomatie der Vorkriegszeit am nächsten“⁷⁷ kam. Sie wurde von einem französischen Regierungsvertreter geleitet und die drei anderen verbliebenen Großmächte, Großbritannien, Italien und Japan, entsand ten ihre in Paris akkreditierten Botschafter. Die USA hatten nach der Ablehnung der Ratifikation des Versailler Vertrages lediglich noch einen Beobachterstatus. Gegen Ende der Friedensverhandlungen fand eine Kompetenzerörterung für das Diplomatengremium statt. Während Großbritannien und damals noch die USA mit ihm ein „clearing house“ einrichten wollten, das zur Informationssammlung und zum Meinungsaustausch dienen sollte, wollten es Frankreich und Italien mit weitgehenden Befugnissen zur Durchführung und Interpretation der Friedensverträge ausstatten. „Die Gründungsresolution stellte einen Kompromiß zwischen beiden Richtungen dar, aber in der Praxis setzten sich die französisch-italienischen Vorstellungen bis 1923 weitgehend durch.“⁷⁸ Dies und die Tatsache, daß in Frankreich die „traditionelle Diplomatie angesichts ihrer - aus nationalem Blickwinkel - unbestreitbaren Erfolge nach 1871 bei weitem nicht derart in Verruf geraten <war> wie jenseits des Kanals“⁷⁹, erklärt die Bevorzugung dieses Politikstils durch die französischen Regierungen. Dem Diplomatenkonvent oblag realpolitisch die Durchführung der Friedensverträge, auch wenn sie formell dem Obersten Rat untergeordnet war. Zwischen 1920 und 1931 tagte sie 327 mal.

Der Oberste Rat war aus dem Supreme War Council hervorgegangen. Er tagte auf höchster Ebene in einer Serie von Konferenzen⁸⁰ und erörterte „grundsätzliche Probleme der Friedensregelung“.⁸¹ Er verband Elemente der Kongreßdiplomatie des 19. Jahrhunderts mit der beginnenden Gipfel- und Reisediplomatie des 20. Jahrhunderts. In ihm lebte aus britischer Sicht die Friedenskonferenz weiter. Diese hatte lediglich aufgehört, „to meet in permanent session“⁸². Einer der stärksten Befürworter der Konferenzdip lomatie war der damalige britische Premierminister David Lloyd George. Seiner Ansicht nach „dürfe man das Feld nicht den Sachverständigen überlassen, denn bei der Beschäftigung mit den Friedensverträgen kämen erfahrungsgemäß beinahe jeden Tag prinzipielle Fragen auf, die nur von den Regierungschefs entschieden werden könnten.“⁸³ Daß diese Einstellung der französischen Theorie widersprach, ist offenkundig. Hiernach blieb Paris durch den Botschafterkonvent Sitz der Friedenskonferenz, das Eingreifen der alliierten Spitzenpolitiker sollte die Ausnahme und nicht die Regel darstellen. Der größte Vorteil, so hoffte Lloyd George hingegen, war in der „persönlichen Diplomatie“ zu finden, die es erlaubte, Entscheidungsprozesse abzukürzen und die ein vertrauensvolles Verhältnis unter den Staatsmännern schaffen sollte.

Die Rolle der Botschafterkonferenz wurde durch die faktische Auflösung des Obersten Rates gestärkt.⁸⁴ „Nach der erfolglosen Konferenz von Genua (April/Mai 1922) (…) verschwand der Oberste Rat von der diplomatischen Bildfläche.“⁸⁵ Das Diplomatengremium konnte seinen Einfluß hierdurch vergrößern und Kompetenzen an sich ziehen, die über den Rahmen der Verträge hinausgingen.⁸⁶ Beide Organe symbolisierten vor allem durch ihren Aufgaben- und Tätigkeitsbereich sowie in ihrer Zusammensetzung die Fortsetzung des Siegerbündnisses. Diesen beiden Gremien stand nun der Völkerbund gegenüber, der nach den idealen eines liberalen Friedens, wie ihn der amerikanische Präsident Wilson angestrebt hatte, konzipiert war. Wie wenig der Völkerbund zunächst in den ersten Jahren ohne eine amerikanische Führungsmacht ein Selbstverständnis entwickeln konnte und den von Großbritannien und Frankreich präferierten Organen machtlos gegenüberstand, soll nun an zwei Konflikten dargestellt und untersucht werden, mit denen sich der Völkerbund zu Anfang konfrontiert sah: Der Volksabstimmung in Oberschlesien zur Regelung der offenen Grenzfrage und dem sogenannten „Korfu-Konflikt“. Es sind allerdings auch die einzigen beiden Konfliktsituationen, in die sich der Völkerbund nach der konstituierenden Sitzung der Bundesversammlung am 15. November 1920 bis 1925 einschaltete.

3.2 Die „Oberschlesienfrage“

3.2.1 Vorgeschichte und Ausgangsbedingungen

Frankreich und die USA hatten auf der Friedenskonferenz eine Abtrennung Oberschlesiens vom Deutschen Reich an Polen angestrebt. Auf Basis des Kriegsschuldartikels des Versailler Vertrages (Art. 231) wurde Deutschland von den alliierten Mächten mit dem Vorwurf konfrontiert, Deutschland hätte sich zur verantwortliche n, erzieherischen Verwaltung von Kolonien als unfähig erwiesen. Die französisch-amerikanische Argumentation knüpfte in bezug auf Oberschlesien daran an. Das Deutsche Reich sei ebenfalls nicht in der Lage „gemischtnationale Gebiete zu verwalten.“⁸⁷ In letzter Minute hatte der britische Premier Lloyd George ein Plebiszit für die Provinz über die Grenzfrage mit Verweis auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker gegen den Willen der Verbündeten durchsetzen können.⁸⁸ Die Region war seit dem Ende der Kampfhandlungen von einem Nationalitätenkonflikt belastet, der durch einen stark ausgeprägten Klassengegensatz verschärft wurde. Das „Streben nach Verbesserung der sozialen Lage der Industrie- und Landarbeiterschaft stand in engen Beziehungen zu dem erwachsenden polnischen Nationalbewußtsein.“⁸⁹ Dieser Konflikt eskalierte erstmalig am 17. August 1919, als ein polnischer Aufstand unter der Führung des Nationalisten Albert Korfanty ausbrach.⁹⁰ Der Aufstand wurde allerdings schnell und blutig von deutschen Reichswehr- und Freikorpsverbänden niedergeschlagen. Unterstützt wurden die Insurgenten durch die territorialen Maximalforderungen der polnischen Regierung gegenüber den ehemaligen Teilungsmächten, die sich nach dem Krieg in einer schwachen Position befanden. Warschau hatte gegenüber den Siegermächten unter Bezug auf den 13. Punkt des Vierzehnp unkteplanes Wilsons seine „nationalstaatliche Existenz in gesicherten Grenzen gefordert.“⁹¹ Sein besonderes Interesse galt dem oberschlesischen Industriegebiet, durch das es eine besondere ökonomische Stärkung zu erfahren hoffte.

Für das Deutsche Reich hing viel von der Entscheidung um Oberschlesien ab. „Die Abtretung Elsaß-Lothringens an Frankreich und der Verlust des Saarbeckens für mindestens 15 Jahre, ergänzt durch die französischen Ambitionen auf linksrheinische Gebiete, machten den Erhalt des Industriezentrums Oberschlesien beim Reich zu einer besonders wichtigen Frage.“⁹² Die Reichsregierung war der Ansicht, die geforderten Reparationszahlungen seien nach einem eventuellen Verlust des Industriedreiecks um Gleiwitz, Kattowitz und Beuthen nicht zu schultern. Zudem sah man in „dessen Erhalt beim Reich eine Bedingung für die Wiedererlangung alter Machtpositionen.“⁹³

Aus diesem Interessengegensatz leitet sich auch die diametrale Haltung der Alliierten zur oberschlesischen Frage ab.

Frankreich verfolgte auch nach den Friedensverhandlungen das Ziel einer Vereinigung ganz Oberschlesiens mit Polen. Motiviert wurde diese Zielsetzung durch drei Aspekte. Eine Vereinigung Oberschlesiens und die damit verbundene ökonomische Stärkung Polens würde einen widerstandsfähigen Pufferstaat zwischen dem Deutschen Reich und der Sowjetunion etablieren. Zudem wollte Frankreich damit Deutschland eine seiner wichtigsten

„Waffenschmieden“ nehmen und die Anfälligkeit Berlins gegenüber dem französischen Druck auf das Ruhrgebiet erhöhen.⁹⁴ Zudem hätte die territoriale Veränderung zugunsten Polens letztlich auch eine Veränderung des ökonomischen Kräfteverhältnisses in Mitteleuropa zugunsten Frankreichs bedeutet.

Großbritannien hingegen sah in dem Verlust Oberschlesiens für Deutschland eine „empfindliche Schwächung der deutschen Zahlungs- und Leistungsfähigkeit“⁹⁵, die es zu vermeiden galt, da eine wirtschaftliche Widergesundung Deutschlands aus britischer Sicht conditio sine qua non für den Wiederaufbau Europas war.

Italien orientierte sich mehr an der britischen Sichtweise, „die eine Gewähr dafür zu bieten schien, daß Frankreichs kontinentale Stellung nicht übermächtig wurde.“⁹⁶

3.2.2 Abstimmungskampf und Plebiszit

Lag bis zum Ende der Friedensverhandlungen „die Entscheidung über territoriale Veränderungen bei den Siegermächten alleine, so eröffnete die Abstimmungsfestlegung jetzt Möglichkeiten, direkt auf die Grenzgestaltung Einfluß zu nehmen.“⁹⁷

Zur Vorbereitung des Plebiszits kam am 11. Februar 1920 die vom Obersten Rat eingesetzte „interalliierte Militärkommission unter der Leitung des französischen Generals Le Rond - er galt als Polens großer Freund - nach Oberschlesien.“⁹⁸

Beide Seiten, Polen wie Deutsche, hatten inzwischen mit einer heftigen Propagandaschlacht begonnen, um die Oberschlesier zu ihren Gunsten zu überzeugen. Doch blieb es bald nicht mehr bei einer Propagandaschlacht.

Hatte Le Rond der Botschafterkonferenz im Sommer 1920 noch eine durchweg positive Entwicklung bezüglich der Abstimmungsvorbereitungen⁹⁹ gemeldet, entlud sich die aufgeheizte Stimmung am 20. August 1920 im zweiten polnischen Aufstand¹⁰⁰, bei dem es den Insurgenten gelang, mehrere Kreise der Provinz unter ihre Kontrolle zu bringen. Die „deutschen Vorwürfe, die französischen Truppen hätten die Aufständischen begünstigt, <wurden> von der britischen Oberschlesiendelegation bestätigt.“¹⁰¹ Le Rond mußte zwar vor dem Diplomatengremium Versäumnisse der französischen Armee einräumen: es gelang ihm aber, die frankreichfeindliche Haltung der Deutschen in den Vordergrund zu stellen und letztlich die polnische „Vergeltungsaktion“ auf diese Weise zu rechtfertigen.¹⁰² Die Proteste aus Berlin verhalten daher auch ungehört. Die Folgen des Aufstandes wirkten sich auf den Abstimmungstermin aus, der nicht mehr, wie Le Rond noch im Sommer vor der Botschafterkonferenz prognostiziert hatte, bereits im Herbst 1920 stattfinden sollte, sondern nun auf den 20. März 1921 festgesetzt wurde. Eine Auswirkung auf das Abstimmungsergebnis zugunsten Polens läßt sich aber nicht feststellen.

3.2.3 Das Ergebnis der Abstimmung

Das Abstimmungsergebnis¹⁰³ war überraschend. Rund 60 % der Stimmberechtigten hatten sich für einen Verbleib Oberschlesiens beim Deutschen Reich ausgesprochen, obwohl die deutschstämmigen Abstimmungsberechtigten nur 35 % ausmachten. Vor allem in den großen Städten (auch in der Industrieregion) hatte sich eine deutliche Mehrheit für Deutschland, die Landbevölkerung hingegen ebenso deutlich für Polen ausgesprochen.

Was in Polen Enttäuschung hervorrief, löste in Deutschland große Freude aus. Das Abstimmungsergebnis wurde von deutscher Seite so interpretiert, daß nun ganz Oberschlesien beim Deutschen Reich verbleiben müsse.¹⁰⁴ Der Artikel 88 des Versailler Vertrages sah jedoch auch bei einem solchen Ergebnis eine Teilung der Provinz vor. War die Oberschlesienfrage bereits vor dem Plebiszit schwierig gewesen, so wurde sie danach noch delikater, und dies gleich an zwei Fronten.

Als die Oberschlesienkommission einen Minderheitsbericht und einen für Polen ungünstiges englisch-italienisches Mehrheitsvotum über die Zukunft Oberschlesiens an den Obersten Rat in London sendete¹⁰⁵, gab der polnische Plebiszitkommissar Korfanty darauf hin das Zeichen „zu einem wohlvorbereiteten Aufstand“, bei dem „innerhalb weniger Tage (…) irreguläre Truppen den von Polen reklamierten Teil des Abstimmungsgebietes besetzten.“¹⁰⁶ Dieses Mal reagierte die Botschafterkonferenz schnell und geschlossen. Sie verurteilte die Erhebung und machte in einer Erklärung an Deutschland und Polen unmißverständlich deutlich, „daß sich die Alliierten unter keinen Umständen einem „fait accompli“ beugen würden.“¹⁰⁷

Die zweite Front hatte sich innerhalb der Botschafterkonferenz gebildet. Kernpunkt der Auseinandersetzungen war das Industriegebiet. Hier prallten die französischen und britischitalienischen Vorstellungen über die Zukunft Oberschlesiens unvereinbar aufeinander. Da man zu keiner Lösung kam, wurde die Frage zur Klärung an den Obersten Rat verwiesen. „Auch dem Obersten Rat gelang es aber in der Kernfrage, welchem Staat das für unteilbar erachtete „industrielle Dreieck“ zufallen sollte, kein Durchbruch.“¹⁰⁸

3.2.4 Die Überweisung an den Völkerbund - Sensation oder Kalkül?

„Als letzten Ausweg wählte der Oberste Rat die Anrufung des Völkerbundes.“¹⁰⁹ Dies lag aber nicht darin begründet, daß man den Völkerbund nun auch realpolitisch als völkerrechtlich übergeordnete Instanz anerkennen wollte oder gar darin einen Präzedenzfall sah, dem Völkerbund auch die Kompetenz für die Regelung anderer Nachkriegsprobleme zuzusprechen. Der Beweggrund seitens der Großmächte war viel egoistischer. „Die Oberschlesienkrise hatte im alliierten Lager - ganz entsprechend der Größe und Bedeutung des Streitobjekts - einen fundamentalen Interessengegensatz offenbart, der weder von Diplomaten noch von den Regierungschefs selbst überwunden werden konnte.“¹¹⁰ Der Völkerbund bot lediglich den neutralen Boden, auf dem die Verhandlungen weitergeführt werden konnten, ohne den Zusammenhalt des Siegerbündnisses länger zu gefährden. Trotz der Meinungsverschiedenheiten wollte insbesondere Großbritannien die Entente mit Frankreich an dieser Frage nicht zerbrechen lassen.¹¹¹ Denn Großbritannien wollte „sich aus diesen Fragen zurückziehen, um „Reibungen“ auf dem Kontinent zu vermeiden. “¹¹² Es wollte freie Hand zur Lösung seiner beiden derzeit wichtigsten außenpolitischen Aufgaben haben: Zur „Klärung seines Verhältnisses zu Amerika und zur Beseitigung der bolschewistischen Gefahr in Indien.“¹¹³ Hierfür brauchte das Vereinigte Königreich aber unbedingt das Bündnis mit Frankreich.

Pfeil ist also nur teilweise zuzustimmen, wenn er schreibt: „Angesichts des zwischen den interalliierten Organen und dem Völkerbund bestehenden Machtgefälles kam diese Entscheidung einer Sensation gleich. “¹¹⁴

[...]

---

¹ Vgl. Kinder, Hermann; Hilgemann, Werner (Hrsg.): „dtv-Atlas Weltgeschichte.“ Von der französischen Revolution bis zur Gegenwart. Band 2. München 1998. S. 404.

² hiermit sind insbesondere Grenz- und Territorialfragen gemeint, wie z.B. in Oberschlesien, Albanien oder dem Saargebiet, aber auch Reparationsfrage, Abrüstung bzw. Entmilitarisierung.

³ Schulz, Gerhard (Hrsg.): „Die Große Krise der 30er Jahre.“ Vom Niedergang der Weltwirtschaft zum Zweiten Weltkrieg. Göttingen 1985. S. 7.

⁴ Vgl. Weber, Hermann: „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen.“ Bonn 1987. S. 27.

⁵ Die Geschichte des Völkerbundes, seine Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen und auf den Ausbruch des Zweiten Weltkrieges sind in der Forschung weitgehend unberücksichtigt. Es gibt gerade in der deutschen Historiographie kaum Werke, die die Organisation und ihr Wirken zusammenhängend und umfassend untersuchen. Lediglich zwei Werke (Pfeil, Alfred: „Der Völkerbund.“ Dortmund 1976 und Weber, Hermann: „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen.“ Bonn 1987) existieren aus der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg, die eine relativ umfassende Darstellung enthalten, jedoch bei weitem nicht eine zufriedenstellende und tiefgehende Analyse anbieten. In der englischsprachigen Historiographie gibt es eine größere Auswahl. Eines der umfangreichsten Werke, das sich bemüht, die Geschichte des Völkerbundes allumfassend darzustellen, stammt von Francis P. Walthers: „A history of the League of Nations.“ London 1967. Die einzelnen Krisen der Zwischenkriegszeit wie der Abessinienkonflikt oder der spanische Bürgerkrieg haben zwar mehr Beachtung in der Forschung gefunden; der Völkerbund taucht allerdings oft nur am Rande auf und steht nicht im Zentrum der Untersuchung.

⁶ Plettenberg, Ingeborg: „Die Sowjetunion im Völkerbund 1934 - 1939.“ Bündnispolitik zwischen Staaten unterschiedlicher Gesellschaftsordnungen in den internationalen Organisationen für Friedenssicherung. Ziele, Vorraussetzungen, Möglichkeiten und Wirkungen. Köln 1987. S. 15/16.

⁷ Der Name UdSSR ist zwar erst durch den Staatsvertrag vom 30.12.1922 offizielle Bezeichnung des aus Ukrain ischer, Weißrussischer, Transkaukasischer Sowjetrepublik und der seit 1918 bestehenden Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik (RSFSR) zusammengeschlossenen Staatengebildes. Zur Vereinfachung wird hier aber von Anfang an der Name UdSSR gebraucht.

⁸ Plettenberg, „Die Sowjetunion im Völkerbund“, 1987, S. 17.

⁹ In der Folge auch als „Versailler System“ bezeichnet.

¹⁰ So z.B. in bezug auf die Rahmenbedingungen der Politik des britischen Empire, auf die innere Stabilität Frankreichs oder die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise auf die Gesellschaftsstruktur Japans und dem damit verbundenen politischen Kurswechsel vom Internationalismus zum Expansionismus.

¹¹ Gatzke, Hans W.: „Europa und der Völkerbund.“ In: Mann, Golo (Hrsg.): „Propyläen Weltgeschichte.“ Eine Universalgeschichte. Band 9. Berlin 1960. S. 314.

¹² Bernecker, Walter: „Europa zwischen den Weltkriegen 1914 - 1945.“ Stuttgart 2002. S. 19.

¹³ Vgl. Wilsons 14-Punkte Plan, der die Grundlage des amerikanischen Friedenskonzeptes darstellt. http://www.dhm.de/html/dokumente/14punkte/index.html.

¹⁴ Vgl. ebenda.

¹⁵ Mai, Günter: „Europa 1918 - 1939.“ Stuttgart 2001. S. 210.

¹⁶ Niedhart, Gottfried: „Internationale Beziehungen.“ 1917 - 1947. Paderborn 1989. S. 36.

¹⁷ Mai, „Europa“, 2001, S. 210.

¹⁸ Niedhart, „Internationale Beziehungen“, 1989, S. 37.

¹⁹ Ebenda.

²⁰ Auch Großbritannien versuchte die USA zu instrumentalisieren, da ein starkes amerikanisches Engagement dem Empire den notwendigen Freiraum für die eigene Konsolidierung ermöglicht hätte. Vgl. hierzu ShivaKumar, Sharma: „Der Völkerbund und die Großmächte.“ Frankfurt am Main 1978. S. 6.ff.

²¹ Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 64.

²² Vgl. ebenda.

²³ Vgl. hierzu Most, Eckhard: „Großbritannien und der Völkerbund.“ Studien zur Politik der Friedenssicherung 1925 - 1934. Frankfurt am Main 1981. S. 42 ff. und Shiva-Kumar, „Der Völkerbund und die Großmächte“, 1978, S. 4.

²⁴ Vgl. Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 84.

²⁵ Most, Eckhard, „Großbritannien und der Völkerbund“, 1981, S. 49.

²⁶ Ebenda, S. 50.

²⁷ vor allem CSR, Polen, Jugoslawien, Rumänien, Griechenland.

²⁸ Graml vertritt die Ansicht, auch die UdSSR gehöre zum Kreis der revisionistischen Staaten, da sie durch den Vertrag von Rapallo eine potentielle revisionistische Front mit Deutschland dargestellt hätte und durch die Gebietsverluste auf dem Baltikum und vor allem an Polen revisionistische Neigungen gehabt hätte. Durch den lange praktizierten Isolationismus nach dem polnisch-russischen Krieg 1922 zur Konsolidierung der inneren Verhältnisse wird dieses Ziel russischer Außenpolitik aber nicht deutlich. Vgl. Graml, Hermann: „Europas Weg in den Krieg.“ Hitler und die Mächte 1939. München 1990. S. 15 f.; S. 23.

²⁹ Bernecker, „Europa zwischen den Weltkriegen“, 2001, S. 363.

³⁰ Ebenda. Vgl. auch Graml, „Europas Weg“, 1990, S.16.

³¹ Vgl. Niedhart, „Internationale Beziehungen“, 1989, S. 35/36.

³² Ebenda, S. 36.

³³ Ebenda.

³⁴ Bernecker, „Europa zwischen den Weltkriegen“, 2001, S. 362.

³⁵ Mai, „Europa”, 2001, S. 204.

³⁶ Ebenda, S. 204/205.

³⁷ Vgl. Ebenda, S. 205/206.

³⁸ So im Konflikt um Wilna zwischen Polen und Litauen; im Memelgebiet (von Litauen besetzt und annektiert); der sowjetisch-polnische Krieg und der lettisch-sowjetische Konflikt.

³⁹ Mai, „Europa“, 2001, S. 209.

⁴⁰ Vgl. hierzu Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 65/66.

⁴¹ Die Satzung des Völkerbundes ist im deutschen Wortlaut zur besseren Nachvollziehbarkeit und einfacheren Handhabung in Anhang Ider Arbeit S. 118 - 129 wiedergegeben. Zit. nach Haffner, Sebastian; Bateson, Gregory e.a.: „Der Vertrag von Versailles.” Frankfurt am Main 1988. S. 122 - 133.

⁴² Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“ 1987, S. 27.

⁴³ Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 45.

⁴⁴ Walters, Francis P.: „A History of the League of Nations.“ London 1967, S. 40.

⁴⁵ Graml, „Europas Weg“, 1990, S. 13.

⁴⁶ Zur Untergliederung der Satzung: Teil I. Präambel und Art. 1 (Mitgliedschaft); Teil II. Artikel 2 - 7 (Organe) ; Teil III. Art. 8 - 17 („Kernstück“ - Schlichtungsverfahren und Sanktionsmechanismus); Teil IV. Art. 18 - 21 (konkurrierende Verträge und Doktrinen); Teil V. Art. 22 - 25 (Arbeitsgemeinschaften und Mandatswesen); Teil VI. Art. 26 (Revision der Satzung). Zur Untergliederung s. auch Anhang I.

⁴⁷ Zit. nach Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 46.

⁴⁸ Artikel 1 (Völkerbundsakte) des Vertrages von Versailles vom 18. Juni 1919 (Anhang I).

⁴⁹ Vgl. Torunsky, Vera: „Der Korfu-Konflikt von 1923. Großmachtinteressen und das System der kollektiven Sicherheit. In: Dülffer, Jost; Mühleisen, Hans-Otto; Torunsky, Vera: „Inseln als Brennpunkte internationaler Politik.“ Konfliktbewältigung im Wandel des internationalen Systems 1890 - 1984: Kreta, Korfu Zypern. S. 60 - 96. Köln 1986. S. 74 ff. und Heideking, Jürgen: „Areopag der Diplomaten: Die Pariser Botschafterkonferenz der alliierten Hauptmächte und die Probleme der europäischen Politik 1920 - 1931. Husum 1979. S. 194.

⁵⁰ Vgl. hierzu Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“ 1987, S. 179 - 182.

⁵¹ Pfeil, „Der Völkerbund“, 1976, S.48.

⁵² Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“, Bonn 1987. S. 28.

⁵³ Ebenda, S. 30.

⁵⁴ Zu den wechselnden Verhältnissen im Rat siehe Tabelle / Anhang II, S. 132.

⁵⁵ Eine Ausnahme hierzu stellt lediglich ein Verfahren nach Artikel 15 der Satzung dar. Hier waren die Stimmen der Konfliktparteien ausgeschlossen.

⁵⁶ Gemeint sind hier USA, Großbritannien, Frankreich, Deutsches Reich, Italien, Sowjetunion und Japan.

⁵⁷ Berber, Fritz: „Das Diktat von Versailles.“ Entstehung - Inhalt - Zerfall. Eine Darstellung in Dokumenten. Essen 1939. S. 550 ff.

⁵⁸ Vgl. Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“, 1987, S. 38.

⁵⁹ Vgl. zur Organisationsstruktur des Völkerbundes sowie seinen Ausschüssen und Kommissionen ebenda, S. 166 - 172.

⁶⁰ Gareis, Sven; Varwick, Johannes: „Die Vereinten Nationen.“ Opladen 2002. S.68.

⁶¹ Pfeil, Alfred: „Der Völkerbund.“ Darmstadt 1976 S. 61/62.

⁶² Ebenda, S. 69.

22

⁶³ Vgl. Art. 13 der Völkerbundsatzung bei Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“, 1987, S. 156.

⁶⁴ Poeggel, Walter: „Der Völkerbund als zwischenstaatliche Organisation für den Weltfrieden und die Haltung Deutschlands.“ Leipzig 1995. S. 17.

⁶⁵ Riesenberger, Dieter: „Die Satzung des Völkerbundes.“ In: Geschichte in Wissenschaft und Unterricht. 6 / 1984. S. 389.

⁶⁶ Vgl. hierzu Artikel 16. Eine Koordination der Gegenmaßnahmen oblag dem Rat. Welche konkrete Unterstützung jedoch dem angegriffenen Staat zugute kommen sollte ist nicht festgeschrieben.

⁶⁷ Artikel 19 der Völkerbundssatzung, zitiert nach Weber, „Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen“ 1987, S. 158.

⁶⁸ Gareis; Varwick, „Die Vereinten Nationen“, 2002, S.69.

⁶⁹ Ebenda.

⁷⁰ Berber, „Versailles“, 1939, S. 197 - 199.

⁷¹ Zit. nach: Dunbabin, J.P.: „The League of Nations place in the international system.“ In: History 254 / 1993, S. 430.

⁷² Ebenda.

⁷³ Heideking, Jürgen: „Oberster Rat - Botschafterkonferenz - Völkerbund: Drei Formen internationaler Diplomatie nach dem Ersten Weltkrieg.“ In: HZ 132 / 1980. S. 590.

⁷⁴ Ebenda.

⁷⁵ Ebenda, S. 591.

⁷⁶ Ebenda, S. 619.

⁷⁷ Ebenda, S. 591.

⁷⁸ Ebenda, S. 603.

⁷⁹ Ebenda, 605/606.

⁸⁰ Zu den wichtigsten Konferenzen vgl. Pfeil, „Völkerbund.“ 1976. S. 67.

⁸¹ Heideking, „Oberster Rat - Botschafterkonferenz - Völkerbund“, 1980, S. 594.

⁸² Ebenda, S. 595.

⁸³ Ebenda S. 594/595.

⁸⁴ Ausführliche Darstellung zum Scheitern der „persönlichen Konferenzdiplomatie“ und des Obersten Rates: Ebenda, S. 595 - 599.

⁸⁵ Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 67.

⁸⁶ So zum Beispiel, als es der Botschafterkonferenz zweimal gelang, eine Wiederherstellung der Habsburgmonarchie in Ungarn durch ihre Intervention im Frühjahr und Herbst 1921 zu verhindern. Vgl Heideking, „Oberster Rat - Botschafterkonferenz - Völkerbund“, 1980, S. 610.

⁸⁷ Schattkowsky, Ralph: „Deutschland und Polen 1918 / 19 bis 1925.“ Frankfurt am Main 1994. S. 43.

⁸⁸ Vgl. Heideking, „Areopag“, 1979, S. 84.

⁸⁹ Heideking, „Areopag“. 1979, S. 85.

⁹⁰ Vgl. Breit, Holger: „Die Deutschen in Oberschlesien.“ München 1998. S. 37.

⁹¹ Schattkowsky, „Deutschland und Polen“, 1994, S. 21.

⁹² Ebenda, S. 27.

⁹³ Ebenda, S. 52.

⁹⁴ Breit, „Die Deutschen in Oberschlesien“, 1998, S. 35.

⁹⁵ Heideking, „Areopag.“ 1979, S. 84.

⁹⁶ Ebenda, S.85.

⁹⁷ Schattkowsky, „Deutschland und Polen“, 1994, S. 49.

⁹⁸ Breit, „Die Deutschen in Oberschlesien“, 1998, S. 37.

⁹⁹ Vgl. hierzu Heideking, „Areopag.“ 1979, S. 86 (Entwaffnung der Zivilbevölkerung sei abgeschlossen, Aufbau einer deutsch-polnischen Plebiszitpolizei, Verbesserung der Versorgungslage).

¹⁰⁰ Zu den Hintergründen und Motiven des Aufstandes (Schlechte militärische Situation Polens zu dieser Zeit im polnisch-sowjetischer Krieg und die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf das Plebiszit) s. Schattkowsky, „Deutschland und Polen“, 1994, S. 56.

¹⁰¹ Ebenda.

¹⁰² Heideking, „Areopag“, 1979, S. 87.

¹⁰³ Zum Abstimmungsergebnis (nach Wahlkreisen) vgl. Berber, „Versailles“, 1939, S. 684. Vgl. Pfeil, „Völkerbund“, 1976, S. 70 und Breit, „Die Deutschen in Oberschlesien“, 1998, S. 38.

¹⁰⁴ Vgl. hierzu als Beispiel die öffentliche Ansicht des preußischen Ministerpräsidenten Max Braun bei Pfeil, „Völkerbund“ 1976, S. 70.

¹⁰⁵ Der Bericht sah zwar einstimmig eine Teilung Oberschlesiens vor. Allerdings hatte Le Rond eine Übergabe des Industriedreiecks an Polen empfohlen, Percival (Großbritannien) und de Marinis (Italien) hatten für einen Verbleib der Region bei Deutschland votiert.

¹⁰⁶ Heideking, „Areopag“, 1979, S. 92.

¹⁰⁷ Ebenda.

¹⁰⁸ Heideking, „Areopag“, 1979, S. 95.

¹⁰⁹ Ebenda.

¹¹⁰ Ebenda, S. 101.

¹¹¹ Vgl. Schattkowsky, „Deutschland und Polen“, 1994, S. 61.

¹¹² Ebenda.

¹¹³ Ebenda.

¹¹⁴ Pfeil, „Völkerbund”, 1976, S. 71.