Von der Kameralistik zur Doppik. Neues Kommunales Rechnungswesen in Baden-Württemberg

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Problemstellung

2 Grundlagen der Kameralistik
2.1 Begriff
2.2 Verwaltungskameralistik
2.2.1 Grundlagen
2.2.2 Systematik der Buchführung
2.3 Betriebskameralistik
2.3.1 Anwendungsbereich und Zielsetzungen
2.3.2 Die systematisch einfache Buchführung
2.3.3 Die Systematik der Buchführung
2.4 Erweiterte Kameralistik

3 Grundlagen der Doppik
3.1 Begriff
3.2 Neues Kommunales Rechnungswesen
3.2.1 Die Ergebnisrechnung
3.2.2 Die Vermögensrechnung
3.2.3 Die Finanzrechnung

4 Erweiterte Kameralistik oder Doppik?

5 Problembereiche des Umstellungsprozesses in Baden-Württemberg
5.1 Bisheriger Stand der Entwicklung
5.2 Ausgesuchte Problembereiche
5.2.1 Die Erfassung der Vermögenswerte der Kommune
5.2.2 Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung
5.2.3 Die Schulung und Fortbildung der Mitarbeiter
5.2.4 Umstellung der Software
5.3 Fazit

Anhang: Diverse Abbildungen

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

1 Grundstruktur des kameralistischen Sachbuchkontos

2 Konteninhalte in der Grundform der Betriebskameralistik

3 Grundstruktur der Ergebnisrechnung

4 Grundstruktur der Vermögensrechnung in Kontoform

5 Grundstruktur der Finanzrechnung

1 Problemstellung

Das momentan in der Bundesrepublik Deutschland praktizierte kommunale Rechnungswesen ist grundsätzlich zahlungsorientiert, d. h. es liefert in erster Linie Informationen über Einzahlungen und Auszahlungen. Kosten werden außer für Wirtschaftsbetriebe und kostenrechnende Einrichtungen nicht ermittelt. Das praktizierte kommunale Rechnungswesen ist nur bedingt in der Lage die Anforderungen, die sich aus einem zunehmenden Zwang zur wirtschaftlichen Führung der Verwaltung herleiten, zu erfüllen. Konkrete Gründe für die Neugestaltung des kommunalen Rechnungswesens ergeben sich hauptsächlich aus dem Erfordernis einer flächendeckenden Kostenrechnung, aus der Dezentralisierung von Ressourcenverantwortung (Neues Steuerungsmodell), aus der Fragmentierung der kommunalen Rechnungssysteme sowie aus internationalen Entwicklungen.^[1]

Anfang der 90er Jahre ist in den Kommunen bundesweit eine breit angelegte Reformierung der Kommunalverwaltung in Angriff genommen worden. Das Ziel dieser Reform war, die Kernverwaltung noch effizienter und leistungsfähiger zu machen und schrittweise auch betriebswirtschaftliche Methoden und Elemente einzuführen. Dem Haushaltsrecht bzw. dem Finanzwesen kommt dabei eine Schlüsselfunktion zu, da es eines der wichtigsten Werkzeuge zur Bewältigung des Reformprozesses ist. Künftig soll nicht nur der Geldverbrauch, sondern primär auch der Ressourcenverbrauch als Steuerungsgrundlage aufgezeigt und im Sinne einer outputorientierten Steuerung den Produkten des kommunalen Leistungskatalogs zugeordnet werden.^[2]

Das Messobjekt des traditionellen kommunalen Rechnungswesens (Kameralistik^[3] ) ist die Geldvermögensänderung. Dem gegenüber steht das Neue Kommunale Rechnungswesen, welches den Nettoressourcenverbrauch bzw. die Nettoressourcenersparnis misst. Die intergenerative Gerechtigkeit, die diesem Rechnungskonzept zugrunde liegt, findet seinen Ausdruck im Grundgesetz^[4] sowie in den entsprechenden Bestimmungen der Länderverfassungen. Diese besagt, dass jede Generation die von ihr verbrauchten Ressourcen mittels Abgaben wieder ersetzen soll, damit sie das von ihrer Vorgänger-Generation empfangene öffentliche Vermögen in vollem Umfang wieder der Nachfolger-Generation übergeben kann. Da es nahezu unmöglich ist, die Generationen voneinander abzugrenzen, wird das Ressourcenverbrauchskonzept in der Praxis auf ein Rechnungsjahr bezogen. Somit sind die während eines Jahres verbrauchten Ressourcen grundsätzlich durch das Ressourcenaufkommen desselben Jahres auszugleichen.^[5]

Die beim Innenministerium Baden-Württemberg eingerichtete Arbeitsgruppe "Umgestaltung des gemeindlichen Haushalts- und Rechnungswesens und des Gemeindewirtschaftsrechts“ beschäftigt sich seit Oktober 1992 mit der Steuerung dieser Reformentwicklungen, der Durchführung und Begleitung von Modellprojekten und der Erarbeitung von Rechtsvorschriften. Momentan befindet sie sich kurz vor der Fertigstellung eines Regelwerks (GemO und GemHVO) für ein Haushalts- und Rechnungssystem auf doppischer Grundlage. Im Anschluss daran wird mit der Konzeption eines fortentwickelten Haushaltsrechts auf kameraler Basis begonnen, da den Kommunen in Baden-Württemberg ein Wahlrecht eröffnet wird. Ihnen steht somit die Möglichkeit offen, auf ein doppisches System umzusteigen oder sich der weiterentwickelten Kameralistik zu bedienen.^[6]

Inwieweit die Einführung eines gespaltenen kommunalen Finanzwesens, welches durch die Einführung zweier Rechnungssysteme entsteht, Sinn macht, bleibt sicherlich noch zu klären. Die Vergleichbarkeit der Daten über die Finanzkraft der Kommunen leidet sicherlich unter solch einer Entscheidung.^[7]

Zwei Bundesländer, nämlich Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, beabsichtigen, die Doppik^[8] flächendeckend einzusetzen. Nordrhein-Westfalen nennt als Termin bereits 2006, allerdings mit einer Einführungszeit von vier bis sechs Jahren. In den übrigen Bundesländern wird momentan von einem Wahlrecht zwischen den beiden Rechnungssystemen ausgegangen.^[9]

Zweifelsohne wird die Kommune durch die Umstellung ihres Rechnungswesens vor eine große Aufgabe gestellt. Die Einführung eines neuen DV-Verfahrens und Rechnungssystems verursacht erheblichen Arbeitsaufwand und führt zu Veränderungen bei allen mittelbewirtschaftenden Dienststellen. Für die Umstellung ist, je nach Größe der Gemeinde, mit einem Zeitbedarf zwischen zwei bis fünf Jahren zu rechnen. Um eine Umstellung effektiv durchzuführen, ist dringend zu empfehlen, eine Projektorganisation einzurichten. Die Kämmerei sollte in der Verwaltung mit solch einer Umstellung nicht alleine gelassen werden. Vielmehr sollten alle Ämter und die meisten der Mitarbeiter, koordiniert durch die Projektorganisation, an der Umstellung aktiv mitwirken bzw. beteiligt werden. Die Einbeziehung des Gemeinderates ist ebenfalls sinnvoll, da er durch die Änderung des Haushaltsplans ebenfalls von der Umstellung betroffen ist.^[10]

Durch welche Aufgaben die Kommunen besonders intensiv gefordert werden, lässt sich ohne weiteres schnell erkennen:

- Erfassung und Bewertung des gesamten Vermögens der Kommune^[11]
- Schulung der Mitarbeiter (sowohl im EDV-System als auch in der doppelten Buchführung bzw. in Grundlagen der Kosten- und Leistungsrechnung)
- Individuelle Probleme der Kommune^[12].

Ein neues Haushalts- und Rechnungswesen verbessert an sich natürlich nicht die Finanzsituation einer Kommune. Die ohnehin schon stark strapazierten Finanzen der Kommunen werden kurzfristig sicherlich durch den finanziellen und zeitlichen Aufwand weiter belastet. Langfristig ergeben sich daraus aber verbesserte Entscheidungsgrundlagen, mehr Transparenz und neue Instrumente der Steuerung.

Aus den Erfahrungen, die in der Modellkommune Wiesloch gesammelt wurden, lässt sich schließen, dass es von Vorteil ist, wenn die Einführung eines neuen Haushaltsrechts mit einer Änderung des Verwaltungsaufbaus, mit einer Verflachung der Hierarchie und mit der Dezentralisierung von Verantwortung und Kompetenzen einhergeht.^[13]

2 Grundlagen der Kameralistik

2.1 Begriff

Die kameralistische Buchführung (kurz: Kameralistik von lat. camera: fürstliche Rechnungskammer) ist der Rechnungsstil der öffentlichen Verwaltung (Gebietskörperschaften) und mit ihr verbundenen Unternehmen. Die Kameralistik ist eine Geld- und Finanzrechnung, die den Erfordernissen der staatlichen Haushalte durch exakte Aufzeichnung der gezahlten Einnahmen sowie der geleisteten Ausgaben gerecht wird.^[14]

Das wichtigste Rechnungsziel ist der Nachweis der Einhaltung des Haushaltsrechts und -plans sowie der tatsächlich erreichten Deckung der wirklichen Ausgaben (Überschuss- und Fehlbetragsermittlung). Daneben wird auch die Entwicklung des Vermögens dargelegt.^[15]

Ihre Entwicklung hat die Kameralistik im 15. Jahrhundert begonnen. Ausgehend von englischen Frühmerkantilisten gewannen merkantilistische Überlegungen zuerst im Frankreich des 17. Jahrhunderts Bedeutung, bevor sie auch im 18. Jahrhundert die Staatswirtschaft Deutschlands unter der Bezeichnung “Kameralismus“ prägten. Die kamerale Aufzeichnungstechnik wurde im 19. und 20. Jahrhundert immer weiter verfeinert und hat zu einer immer weiter führenden Differenzierung der Gliederung kameraler Sachbücher geführt.^[16]

Die Grundform der Kameralistik wird auch als Verwaltungskameralistik bezeichnet. Eine Weiterentwicklung dieser stellt die Betriebskameralistik und auch die erweiterte Kameralistik dar. Durch die Weiterentwicklungen wird versucht, die Aussagefähigkeit des kameralistischen Rechnungsstils so auszugestalten, dass seine Aussagefähigkeit der kaufmännischen doppelten Buchführung gleichkommt.^[17]

2.2 Verwaltungskameralistik

2.2.1 Grundlagen

Die Verwaltungskameralistik orientiert sich an den Wirtschaftszielen der öffentlichen Verwaltung. Die ökonomische Erfüllung der öffentlichen Aufgaben ist dabei eines ihrer wichtigsten Ziele. Die öffentliche Verwaltung muss mit den im Haushaltsplan zur Verfügung gestellten Mitteln auskommen. Aus diesem Grund muss die Buchführung der Kommunen die Herkunft der Mittel und ihre Verwendung entsprechend den Haushaltsansätzen und außerdem die Rückwirkung auf das Vermögen und die Schulden nachweisen.^[18]

In diesem Haushaltsplan kommt der Wille des Gesetzgebers über den Zweck und den Umfang der Ausgaben und die Art und Weise ihrer Deckung durch Einnahmen zum Ausdruck. Die Ansätze des Haushaltsplans sind für die Verwaltung bindend. Sie stellen auf der einen Seite eine Ermächtigung und auf der anderen Seite eine Verpflichtung dar, die im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgaben für die planmäßigen Zwecke vorzunehmen bzw. die planmäßigen Einnahmen zu erheben. Das Rechnungswesen der öffentlichen Haushaltswirtschaften dient somit zunächst der rechnerischen Erfassung der Übereinstimmung bzw. der Abweichung zwischen Planung und Ausführung des öffentlichen Haushaltes.^[19]

Im Anschluss an die entsprechenden Anordnungen bedarf es innerhalb einer Geldwirtschaft der kassenmäßigen Abwicklung. Die von den Verwaltungsdienststellen gegebenen Auszahlungs- und Annahmeanordnungen sind von den zuständigen Kassen zu vollziehen. Hierbei kommt es zu einer rechnerischen Erfassung der Übereinstimmung bzw. der Abweichung zwischen den durch die Verwaltung angeordneten und durch die Kasse ausgeführten Geldbewegungen.^[20]

Eine Nachprüfbarkeit der Kassenführung muss jederzeit gegeben sein. Auf Grund der Wichtigkeit der kassenwirksamen Vorgänge bei der Ausführung des Haushalts, wird bei der Verwaltungskameralistik auf das Rechnungsziel der Kassenkontrolle besonderen Wert gelegt. Eine Feststellung des Kassensollbestandes soll jederzeit möglich sein.^[21]

In der kameralistischen Buchführung müssen die Buchungen zeitlich und sachlich geordnet vorgenommen werden. Aus diesem Grund werden Zeit- und Sachbücher (Hauptbücher^[22] ) geführt. Die chronologische Erfassung der Zahlungen geschieht in den Zeitbüchern. Hierbei wird der Bar-, Bank- und Spargiroverkehr getrennt aufgezeichnet. In den Sachbüchern werden die Geschäftsvorfälle nach sachlichen Kriterien erfasst. Eine Führung von Verwahr- und Vorschussbüchern, Sachbüchern für das Vermögen sowie Vorbüchern und Abschlussbüchern als sog. Hilfsbücher ist ebenfalls möglich. Eine Übereinstimmung zwischen den Zeit- und Sachbüchern ist nicht immer gegeben, da ein Abgleich nur innerhalb der Kassenvorgänge (Ist-Buchungen) stattfindet. Ein Vorgang, der die Kasse nicht betrifft, wird lediglich in den Sachbüchern erfasst. Somit enthalten nur die Sachbücher den vollständigen Rechnungsinhalt.^[23]

2.2.2 Systematik der Buchführung

Im Gegensatz zu der kaufmännischen Buchführung, welche immer auf den gleich aufgebauten, zweiseitigen (Soll und Haben) und auf jeder Kontenseite eingliedrigen T-Konten beruht, werden in der Kameralistik grundsätzlich einseitige (Einnahmen oder Ausgaben) und auf jeder Kontenseite mehrgliedrige Sachbuchkonten verwendet (siehe Abb. 1).^[24]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Grundstruktur des kameralistischen Sachbuchkontos^[25]

Im laufenden Soll wird die Verbuchung der angeordneten Zahlungen vorgenommen und in der Ist-Spalte die Ausführung erfasst. Die Ist-Spalte entspricht hierbei dem Kassenkonto der doppelten Buchführung. Kommt es zu einer Diskrepanz zwischen angeordneten und ausgeführten Zahlungen, werden diese Differenzen am Ende der Periode in der Reste-Spalte ausgewiesen. Werden diese Restbeträge mit einem sog. „Übertragbarkeitsvermerk“ ausgestattet, findet zu Beginn der neuen Periode ein Vortrag in die Spalte Reste aus Vorperioden statt. Die Spalte Reste auf Vorperioden kann durchaus mit dem Eröffnungsbilanzkonto und die Reste-Spalte mit dem Schlussbilanzkonto der doppelten Buchführung verglichen werden.^[26]

Die Buchungstechnik der Kameralistik ist weniger einheitlich bzw. systematisch als die der Doppik. Ein Rechnungsvorfall der Kameralistik kann im Gegensatz zur Doppik (hier werden grundsätzlich zwei Buchungen benötigt) durchaus bis zu fünf Buchungen benötigen. Allerdings lässt sich auf Grund der Trennung von Anordnung und Ausführung der Zahlungen eine allgemeine Buchungsregel ableiten: Ohne eine vorhergehende oder gleichzeitige Soll-Buchung der anordnenden Stelle darf keine Ist-Buchung der ausführenden Stelle erfolgen. Diese zunächst ausschließlich auf die Bedürfnisse der öffentlichen Kassenführung zugeschnittene typische Form des kameralistischen Kontos findet neben der Verwaltungskameralistik auch in der darauf aufbauenden Betriebskameralistik Anwendung.^[27]

[...]

^[1] Vgl. Lüder, Konzeptionelle Grundlagen des NKR, S. 1

^[2] Vgl. Reif, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, S. 268

^[3] Dieser Begriff wird unter dem Abschnitt 2.1 eingehend erläutert.

^[4] Vgl. Art. 115 Abs. 1, 2. Satz, 1. Halbsatz GG

^[5] Vgl. Lüder, Konzeptionelle Grundlagen des NKR, S. 127

^[6] Vgl. Reif, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, S. 268

^[7] Vgl. Strobl, Konzepte für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts, S. 271

^[8] Dieser Begriff wird unter dem Abschnitt 3.1 eingehend erläutert.

^[9] Vgl. Strobl, Konzepte für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts, S. 271

^[10] Vgl. Strobl, Konzepte für die Reform des Gemeindehaushaltsrechts, S. 271

^[11] Im badischen Teil von Baden-Württemberg wurde 1974 eine freiwillige Vermögensrechnung ein geführt, d. h. das Vermögen der Kommune ist größtenteils erfasst. Allerdings wird oftmals nur bei den kostenrechnenden Einrichtungen die AfA kostenrechnerisch berücksichtigt.

^[12] Je nachdem zu welchem Zeitpunkt die Kommune ihr Rechnungswesen umstellt, kann sich die- ser Punkt auf Grund von Erfahrungen anderer Gemeinden relativieren. Im Laufe der Zeit werden Erfahrungen und Verbesserungsvorschläge in die entsprechenden Rechtsvorschriften bzw. Richtlinien eingearbeitet.

^[13] Vgl. Schaidhammer, Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen, S. 280

^[14] Vgl. Staender, Lexikon der öffentlichen Finanzwirtschaft, Stichwort: „Kameralistik“, S. 262

^[15] Vgl. Hadeler/Winter/Arentzen, Gabler Wirtschafts-Lexikon, Stichwort: „Kameralistik“

^[16] Vgl. Brixner/Harms/Noe, Verwaltungs-Kontenrahmen, A 30-35

^[17] Vgl. Wysocki, Kameralistisches Rechnungswesen, S. 45

^[18] Vgl. Faiß, Kommunales Wirtschaftsrecht in BW, Tz. 1137

^[19] Vgl. Wysocki, Kameralistisches Rechnungswesen, S. 18-19

^[20] Vgl. Wysocki, Kameralistisches Rechnungswesen, S. 19

^[21] Vgl. Wysocki, Kameralistisches Rechnungswesen, S. 19

^[22] Der Begriff Hauptbuch wird oft nur für das Zeitbuch verwendet.

^[23] Vgl. Kußmaul, Die Kameralistik, S. 135

^[24] Vgl. Kußmaul, Die Kameralistik, S. 135

^[25] Vgl. Kußmaul, Die Kameralistik, S. 135

^[26] Vgl. Kußmaul, Die Kameralistik, S. 135-136

^[27] Vgl. Kußmaul, Die Kameralistik, S. 136