Der Wandel der deutschen Arbeitsmarktpolitik durch die Hartz-Gesetze

Inhaltsverzeichnis

I. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Entwicklung der deutschen Arbeitsmarktpolitik
2.1 Der Weg zu den Hartz-Gesetzen
2.2 Hartz I-III
2.3. Hartz IV
3. Theorien und ihre Anwendung
3.1. Die Lehre vom Politik-Erbe
3.1.2. Pfadabhängigkeit der Hartz-Gesetze ?
3.2.1 Die Machtressourcentheorie
3.2.2 Die Abkehr vom Korporatismus?
3.3.1. Synthese aus der Parteiendifferenztheorie und der Politisch-institutionalistischen Theorie
3.3.2 Herrschaft der Parteieliten
3.4.1. Die sozioökonomische Theorie
3.4.2 Der Wandel zur Wissensgesellschaft
3.4.3 Die finanziellen Ressourcen
3.5.1 Die Internationale Hypothese
4. Fazit

III. Literaturverzeichnis

IV. Anhang

I. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Anteil der aktiven Gewerkschaftsmitglieder an den Arbeitnehmern (Netto-Organisationsgrad) in Prozent.

Abbildung 2: Erwerbstätige nach Sektoren1950-2006; Anteile in Prozent.

Abbildung 3: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung in Vollzeit und Teilzeit 1993 – 2005.

Abbildung 4: Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik: Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe/Arbeitslosengeld II und aktive Arbeitsförderung. 1991 – 2006 (in Mrd. Euro und Preisen zu 2000)

Abbildung 5: Arbeitslose und Arbeitslosenquote in absoluten Zahlen und in Prozent aller zivilen Erwerbspersonen, 1982 bis 03/ 2011.

Abbildung 6: Bruttoinlandsprodukt preisbereinigt. Veränderungen gegenüber dem Vorjahr in %.

Abbildung 7: Entwicklung des deutschen Außenhandels: Import, Export und Exportüberschuss in absoluten Zahlen, 1989 bis 2010.

Tabelle 1: Anteil der Gewerkschaftsmitglieder unter den Abgeordneten des Deutschen Bundestages.

Tabelle 2: Atypische Beschäftigung.

II. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Deutschlands Arbeitsmarktpolitik unterliegt immer wieder äußeren und inneren Einflüssen, welche einen Politikwandel in der Vergangenheit begünstigten. Dieser Wandel wurde verstärkt in den letzten beiden Jahrzehnten attestiert, der so weitreichend war, dass man von einem Bruch der Pfadtreue im konservativen Wohlfahrtstaat sprechen kann.

Die sich verändernden wirtschaftlichen und sozioökonomischen Bedingungen - hier besonders der Wandel von der Industrie- hin zur Dienstleistungsgesellschaft - haben zu weitreichenden Veränderungen der Berufsbilder und der Art und Weise, wie gewirtschaftet wird, geführt. Gleichzeitig mit dem sozioökonomischen Wandel wuchs auch das Problem der Arbeitslosigkeit. Hatte zur Zeit der Einführung des Arbeitsförderungsgesetz (AFG) 1969 die Arbeitslosenquote gerade mal 0,9 Prozent betragen, so stieg sie in der Folgezeit kontinuierlich an und erreichte ihren Höhepunkt 2005 mit 13,4 Prozent. Damit entwickelte sich das Problem der Langzeitarbeitslosigkeit zur zentralen Herausforderung der deutschen Arbeitsmarktpolitik (vgl. Bogedan 2009). Gerade die Einführung des AFG bildete eine entscheidende Neuausrichtung, da es zu einer Aufwertung der „aktiven“ gegenüber der „passiven Arbeitsmarktpolitik“ kam. „Das AFG legte den Schwerpunkt weniger auf die Lohnersatzleistungen für Erwerbslose, als auf zahlreiche begleitende Maßnahmen, um diese (wieder) in den Arbeitsmarkt einzugliedern“ (Piepenbrink 2009: 1).

Die deutsche Arbeitsmarktpolitik wurde neben inneren auch immer wieder von äußeren Faktoren wie durch die ölpreisinduzierte Weltwirtschaftskrise Mitte der 1970er Jahre beeinflusst. Die zunehmende Verflechtung auf dem Weltmarkt ist vor allem für eine auf Export ausgerichtete Wirtschaft wie die Deutsche zu einer der wesentlichen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts geworden. Die Globalisierung - als Beschleunigung von Raum und Zeit - verlangte eine rasche Anpassung arbeitsmarktpolitischer Instrumente, um den vor allem in den letzten drei Jahrzehnten stetig veränderten Bedingungen zu begegnen. Aber auch innerhalb der Bundesrepublik selbst kam es zu wesentlichen Einflussfaktoren die eine Anpassung der Arbeitsmarktpolitik nötig machten, wie es bei der Wiedervereinigung deutlich wurde. Hohe Arbeitslosenzahlen in den neuen Bundesländern - bedingt durch eine rasante Deindustrialisierung - zwangen die damalige Regierung zum Handeln. Die Gesamtzahl der Erwerbstätigen im neuen Bundesgebiet ging von knapp 9 auf 6.7 Mio. zurück. „Die öffentliche Hand reagierte mit umfassenden Transferzahlungen und einem aufwendigen Einsatz arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen“ (Booth 2010: 4).

Ein weiterer wichtiger Faktor bildete die zunehmende Vertiefung der Europäischen Gemeinschaft (EG), der Etablierung einer gemeinsamen Währungsunion und der darauf folgenden Verfassung für eine gemeinsame Europäische Union (Vertrag von Lissabon). Die EU hat sich im Zuge ihrer Entwicklung immer weitreichendere Kompetenzen zugelegt oder zumindest versucht Einfluss auf nationale Politiken auszuüben. Mit dem gemeinsamen Binnenmarkt und der Währungsunion wuchs die Gemeinschaft weiter zusammen. Es „ergab sich daraus eine kompromisshafte Notwendigkeit, zumindest Mindeststandards zu setzen, um einen ruinösen regulativen Wettbewerb der sozialpolitisch abgesicherten Arbeitsmärkte zu unterbinden“ (Zapka 2008: 201). Nicht allein deshalb, weil eine autonome Fiskal- und Geldpolitik aufgrund der gemeinsamen Währungsunion nicht mehr möglich war, um die nationale Arbeitsmarktpolitik zu steuern. Durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) hatte sie schon mit Beginn der Wirtschaftsgemeinschaft 1957 versucht, die nationalen Arbeitsmärkte zu beeinflussen oder besser gesagt, zu stützen. Erst in den 1990er Jahren begann die EU damit über eine gemeinsame europäische Beschäftigungspolitik zu verhandeln, die gemeinsame Leitlinien und Ziele formulieren und koordinieren sollte. Mit der Etablierung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) 1998 im Amsterdamer Vertrag wurde ein neuer, gemeinsamer Weg in der europäischen Arbeitsmarktpolitik eingeschlagen. Der EU wurden dabei aber keine Kompetenzen zur Schaffung von Verbindlichkeiten oder gar Sanktionen bei einem abweichenden Kurs an die Hand gegeben. Mit der „Offenen Methode der Koordinierung“ (OMK) - die aufgrund ihres nicht bindenden Charakters als weiches Steuerungsinstrument beschrieben wird - „sollen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des ricardianischen Modells des komparativen Vorteils in Form eines systematischen Leistungsvergleichs, der „best practices“ oder der „institutional learning“, zu gegenseitigem Lernen angehalten werden“ (Zapka 2008: 200). Diese neue Steuerungsmethode resultiert aus der sozialpolitischen Heterogenität der Mitgliedstaaten und ermöglicht zum ersten Mal in der Geschichte Europas eine koordinierte Beschäftigungsstrategie.

Eine der wesentlichsten Veränderungen in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in Deutschland stellte dann das Ende der 1990er Jahre verabschiedete Job-AQTIV Gesetz der rotgrünen Koalition dar. Hierdurch wurde eine entscheidende Strategiewende hin zur Aktivierung von Erwerbspersonen ohne Arbeit eingeleitet. Nach dem Prinzip von „Fördern und Fordern“ war die Berechtigung zur Beziehung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen von nun „an die Bedingung einer aktiven Arbeitssuche, die Teilnahme an (Qualifizierungs-) Maßnahmen oder die Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (z.B. Ein-Euro-Job) geknüpft“ (Schmid 2009: 5). Aus ehemals passiven Empfängern staatlicher Leistungen sollen aktive Erwerbstätige werden, wodurch es zu einer Erneuerung der Ziele in der Arbeitsmarktpolitik kam, hin zu einer Steigerung der Erwerbs- beziehungsweise Beschäftigungsquote. Nach Mohr hat innerhalb eines längeren Prozesses ein Paradigmenwechsel stattgefunden in dem „die Sozialpolitik den Imperativen der Wettbewerbsfähigkeit und der Flexibilisierung der Arbeitsmärkte untergeordnet und die makroökonomische Steuerung von Nachfrage- auf Angebotsorientierung umgestellt“ (Mohr 2009: 51) worden ist. Den Höhepunkt des Wandels stellten dabei die vier „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I-IV) dar, die zwischen 2003-2005 nach und nach in Kraft traten. Dabei kam es zu einer erheblichen Beschneidung des Sozialstaates und einem partiellen Abrücken vom konservativen Wohlfahrtsstaatsmodell.

Der Ausgangspunkt für Veränderungen in der Arbeitsmarktpolitik ist hierbei so verschiedenartiger Natur, so dass diese Arbeit auf der These aufbaut, dass man den Wandel nicht anhand einer Theorie alleine erklären kann. Darum soll hier der Versuch unternommen werden, aus einzelnen Analysekonzepten eine kombinierte Erklärungssynthese anzufertigen. Diese Arbeit schließt sich der These von Jochem an, die davon ausgeht, dass Reformpolitik „dann am besten erklärt (und verstanden) werden kann, wenn weniger auf einzelne Variablen abgehoben, sondern vielmehr die komplexe Interdependenz verschiedener Faktoren in ihrem prozessualen Aufeinandertreffen ins Zentrum des Interesses gerückt wird“ (Jochem 2009: 55). Die grundlegende Ausgangsfrage der vorliegenden Arbeit ist daher, inwiefern man den Wandel der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland - insbesondere durch die Hartz-Gesetze - bestmöglich erklären kann. Diese Fragestellung stellt im Hinblick auf die bereits bestehende Literatur keine wesentliche Neuerung dar. Ihr Mehrwert liegt meines Erachtens aber darin, dass sie erstmalig gezielt den Versuch unternimmt, die verschiedenen Einflussfaktoren des Wandels - im Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik - einzeln zu analysieren und somit ein besseres Verständnis für die Ursache-Wirkungs-Beziehungen, als auch für die Gewichtung der Einflussfaktoren des Wandels in ihrer Gesamtheit zu erhalten.

Hierfür werde ich zuerst die Entwicklungen in der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik - und im Besonderen die Hartz-Gesetze - darstellen. Auf die weitere Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik nach den Hartz-Gesetzen wird nicht eingegangen, weil sie nicht ausschlaggebend für die Untersuchung der Faktoren des Wandels ist. Nach der Rekonstruktion des Wandels wird dieser versucht differenziert durch die sozioökonomische Theorie, dem akteurszentrierten Machtressourcenansatz, der Politisch-institutionalistischen Theorie in Kombination mit der Parteiendifferenztheorie, der Politik-Erblast-Theorie und der Internationalen Hypothese genauer zu beleuchten. Da ein Parteieneffekt im Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik ohne die Berücksichtigung der Vetospielerkonstellationen nur schwer zu attestieren und auch weniger ausschlaggebend ist, soll eine Synthese aus der Parteiendifferenztheorie und der Politisch-institutionalistischen Theorie dabei helfen, der besonderen Situation – dem Abbau des Wohlfahrtsstaates unter einer sozialdemokratisch geführten Regierung – gerecht zu werden. Die internationale Hypothese verbindet zur Erklärung des Wandels von Staatstätigkeit die Theorie der Globalisierung mit der der Europäisierung, weswegen beide Variablen einzeln untersucht werden sollen. Im Zuge der aufkommenden Debatte zum Einfluss der EU – und im speziellen der EBS – auf die nationale Arbeitsmarktpolitik stellt diese anscheinend einen besonderen Faktor zur Erklärung des Wandels dar. Deshalb wird die Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik auf europäischer Ebene gesondert dargestellt, um einen Vergleich zur deutschen Entwicklung ziehen zu können. Obwohl der ESF schon früh begann arbeitsmarktpolitische Instrumente zu entwickeln, wird das Hauptaugenmerk auf die Zeit der 1990er Jahre mit der Einführung der EBS gelegt. Dies lässt sich zum Einen mit dem geringen Einfluss des ESF auf die bundesdeutsche Arbeitsmarktpolitik begründen (vgl. Ostheim/Zohlnhöfer 2004); und zum Anderen kann so das Hauptaugenmerk auf die Institutionalisierung der Arbeitsmarktpolitik gelenkt werden, die durch neue Steuerungsinstrumente – wie die OMK – gezielt versucht nationale Politiken kognitiv zu beeinflussen. Abschließend soll unter Rückgriff auf die Theorien der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung die Ursachen des Wandels der deutschen Arbeitsmarktpolitik dargestellt und erklärt werden.

2. Die Entwicklung der deutschen Arbeitsmarktpolitik

Im folgenden Teil soll nun die Entwicklung der deutschen Arbeitsmarktpolitik dargestellt werden. Dabei soll die Frage beantwortet werden, wie sich der Wandel der deutschen Arbeitsmarktpolitik – insbesondere durch die Hartz-Gesetze – vollzogen hat und welche Konsequenzen sich daraus für den deutschen Wohlfahrtsstaat ergeben haben. Auf eine ausführliche Untersuchung der einzelnen Programme und Maßnahmen muss aus Gründen des Umfangs der Arbeit verzichtet werden.

In Abschnitt 2.1 werden die wichtigsten Weichenstellungen, die zur Bildung der Hartz-Kommission und schließlich zur Verabschiedung der Hartz-Gesetze geführt haben, dargestellt. In 2.2 werden die Inhalte der Hartz-Gesetze I-III komprimiert zusammengefasst und besondere Neuerungen hervorgehoben. Abschnitt 2.3 geht auf das vierte Hartz-Gesetz ein, das einen entscheidenden Bruch mit dem bisherigen Sozialversicherungssystem darstellt und deshalb besondere Berücksichtigung erfährt.

2.1 Der Weg zu den Hartz-Gesetzen

Die Christlich-Liberale Koalition überführte 1997 das AFG in das Sozialgesetzbuch (SGB III) und legte damit den Grundstein für ein neues Leitbild der Arbeitsmarktpolitik. Die bis dato geltende Zielgrößen „hoher Beschäftigungsstand“ und „Vermeidung unterwertiger Beschäftigung“ wurden ersetzt durch ein neues Leitbild, das die Selbstverantwortung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den Vordergrund stellte (vgl. Oschmiansky et. al. 2007: 291). Mit der Übernahme der Regierungsverantwortung durch die Rot-Grüne Koalition unter der Kanzlerschaft von Gerhard Schröder wurde die liberale Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik weitergeführt. Flankiert wurde die Ausrichtung der deutschen Arbeitsmarktpolitik von der 1997 in Luxemburg etablierten EBS, die durch gemeinsam vereinbarte Leitlinien auf eine weitere Deregulierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes setzte.

Nach dem Rücktritt Oskar Lafontaines als Finanzminister und Parteivorsitzender wurde der linke Flügel der SPD erheblich geschwächt, und dem „sozialdemokratischen Paradigmenwechsel“ stand nichts mehr im Weg. Den Grundstein für eine angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik der SPD legte hierbei 1999 das Schröder/Blair Papier, dessen Kern das von Anthony Giddens (1998) formulierte Paradigma des „Dritten Wegs“ bildete und mit dem das Konzept des aktivierenden Staates einhergeht.

Demnach soll der Staat seine Hilfeempfänger stärker aktivieren, statt nur Leistungen zu gewähren und hierbei die Eigenverantwortung eines jeden stärken (vgl. Schröder/Blair 1999). Die Abkehr vom bestehenden sozialdemokratischen Paradigmen kann man aus dem Bekenntnis der beiden schließen, dass der Eingriff des Staates bei Marktversagen oftmals zu einer „überproportionalen Ausweitung von Verwaltung und Bürokratie“ geführt habe und Werte „wie persönliche Leistung und Erfolg, Unternehmergeist, Eigenverantwortung und Gemeinsinn“ zu häufig zurückgestellt wurden „hinter universelles Sicherungsstreben“ (ebd.). Eine weitere Besonderheit der Politik der „Neuen Mitte “ ist das Bekenntnis zur Etablierung eines Niedriglohnsektor für gering Qualifizierte, der eine grundlegende Abkehr vom bis dato angestrebten Normalarbeitsverhältnisses darstellte.

Der erste Schritt hin zu Neuausrichtung in der Arbeitsmarktpolitik bildete das im September 2001 verabschiedete Job-AQTIV Gesetz. Es stellt den angestrebten Übergang von der aktiven zur „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik dar (vgl. Oschmiansky/Ebach/Mohr 2009), das erstmals das Prinzip von „Fördern und Fordern“ auf der Instrumentenebene – durch eine Eingliederungsvereinbarung zwischen der BA und den Leistungsbeziehern – etabliert. Nach diesem Prinzip wird die Berechtigung zum Bezug wohlfahrtsstaatlicher Leistungen an die Bedingung einer aktiven Arbeitssuche geknüpft. Des Weiteren können die Bezieher zur Teilnahme an (Qualifizierungs-) Maßnahmen oder zur Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (den sog. Ein-Euro-Jobs) verpflichtet werden. Das Job-AQTIV Gesetz griff demnach einige Leitlinien der EBS auf wie das Ziel der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit durch Instrumente wie „Job-Rotation“, „Profiling“, „Assesmentcenter“, Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung oder durch die Förderung besonderer Beschäftigungsgruppen (Jugendliche, Ältere und Frauen).

Die Zahl der Arbeitslosen erreichte im Laufe der Rot-Grünen Legislaturperiode immer wieder neue Höchstwerte, nicht zuletzt aufgrund der einsetzenden Rezession zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Der offenkundig gewordene Vermittlungsskandal der Bundesanstalt für Arbeit im Januar 2002, bei dem die BA ihre Vermittlungsergebnisse geschönt hatte, brachte die Arbeitsmarktpolitik ins Zentrum der öffentlichen Diskussion und damit erneut auf die politische Agenda. Die nahende Bundestagswahl und vor allem das Scheitern des Bündnisses für Arbeit^[1] veranlasste Gerhard Schröder zum Einsetzen einer Kommission, die Vorschläge für eine Reform der Arbeitsmarktpolitik ausarbeiten sollte. Die Kommission für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ unter der Führung des ehemaligen VW-Personalvorstands Peter Hartz kann als Novum des bis dato bestehenden korporatistischen Systems in Deutschland gewertet werden, in dem Trampusch (2005) eine Abkehr von der Konsensgesellschaft sieht. Nicht mehr die Sozialpartner erarbeiten zusammen Vorschläge mit den Sozialpolitikern, die dann Grundlage von Regierungshandeln werden, sondern die Regierung beschließt auf der Grundlage von Kommissionsvorschlägen und löst sich somit vom Konsens der Sozialpolitiker und -partner, was nicht zuletzt durch die Verlagerung der Arbeitsmarktpolitik in das Wirtschaftsministerium deutlich wurde. Die Kommission wurde besetzt durch sieben Unternehmensvertreter und -berater, wohingegen nur drei Verbandsvertreter von Verdi, der IG-Metall und dem Zentralverband des Deutschen Handwerks an der Erarbeitung von Reformvorschlägen teil nahmen.

2.2 Hartz I-III

Mit der Einführung der Hartz-Gesetze sind grundlegende Änderungen in der deutschen Arbeitsmarktpolitik einhergegangen. Keine Reform zuvor hat die Instrumente, Struktur und Zielvorstellungen dieses Politikfeldes so wesentlich verändert wie die vier „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I-IV). Unter Verweis auf das neue Leitbild der Arbeitsmarktpolitik – dem Prinzip des „Fordern und Fördern“ –, „werden Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zurückgeschraubt wie auch atypische und flexible Formen der Beschäftigung gefördert“ (Aust/Müller-Schoell 2007: 290). Den Hartz-Reformen obliegt die Annahme, dass der Grund für die hohe Arbeitslosigkeit – fernab von sozioökonomischen Einflüssen – in einer mangelnden Motivation der Betroffenen sowie an einem Mangel an Anreizen zur Arbeitsaufnahme besteht. Unter dieser Prämisse werden die bis dato gültigen sozialstaatlichen und tarifpolitischen Sicherungsinstrumente als Hemmnisse gesehen, welche „einerseits eine zügige Überwindung der Arbeitslosigkeit und andererseits die zügige Entwicklung der Industrie- zu einer Dienstleistungsgesellschaft blockieren“ (Klute 2008: 169). Des Weiteren wurde mit der Reform die Arbeitsverwaltung und -vermittlung umstrukturiert mit dem Ziel, die Bundesagentur für Arbeit zu einem am Kunden orientierten, modernen Dienstleistungsunternehmen zu gestalten.

Das „Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz I), das am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, regelt die Erneuerung der Rahmenbedingungen für die Vermittlung in Arbeit und zeigt Brücken für Beschäftigung und die Schaffung neuer Beschäftigungsfelder auf (vgl. BMAS 1).

Wesentliche Neuerungen umfassen:

– zum Einen die Beauftragung Dritter zur Vermittlung von Arbeitslosen (§ 37a SGB III) und darüber hinaus wird dem „Kunden“ das Recht zugestanden – im Falle bei Nichtvermittlung durch die BA innerhalb der ersten sechs Monate – nach der Beauftragung Dritter zu verlangen. Ziel dieses Instruments ist die Privatisierung der Arbeitsvermittlung voran zu treiben und so einen gewollten Wettbewerb zwischen der BA und den privaten Dienstleistern zu implementieren.
– die unverzügliche Meldepflicht von Personen, deren Versicherungsverhältnis endet (§ 37b SGB III). Die Pflicht, sich arbeitslos zu melden, kann bei Zuwiderhandlung mit der Kürzung von Arbeitslosengeld sanktioniert werden. Ziel ist es, hierdurch frühzeitig einen neuen Arbeitsplatz zu vermitteln und somit einen fließenden Übergang von einem Arbeitsverhältnis ins nächste zu gewährleisten^[2]. Auch der „freiwillige“ Bezug von Arbeitslosengeld soll damit unterbunden werden, um so die Sozialkassen zu entlasten.
– die Einführung mindestens einer Personal-Service-Agentur (PSA) in jedem Arbeitsamt (§ 37c SGB III). Deren Aufgabe ist es, eine Arbeitnehmerüberlassung zur Vermittlung von Arbeitslosen in Arbeit durchzuführen und deren Beschäftigte in verleih freien Zeiten weiterzubilden. Hierdurch sollte die Leiharbeit ausgebaut werden von der man sich versprach, dass die ausgeliehenen Arbeitnehmer später von den Unternehmen übernommen werden.
– die Einführung von Bildungsgutscheinen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung durch die Arbeitsagentur (§ 77 SGB III), wenn die Notwendigkeit seitens des Arbeitnehmers begründet werden kann.
– die Beitragsbefreiung von Arbeitgebern bei der Einstellung älterer Arbeitnehmer, die über 55 Jahre alt sind und zuvor arbeitslos gemeldet waren (§ 421k SGB III). Hierdurch soll es zur gezielten Förderung älterer Arbeitnehmer kommen.

Darüber hinaus umfasste die Reform wesentliche Änderungen im Leistungsrecht. Alle Bezieher von Sozialleistungen müssen fortan auf die Anpassung ihrer Leistungen an die allgemeine Lohnentwicklung verzichten. Es kam zu einer Verschärfung der Bedürftigkeitsprüfung, der sich Hilfeempfänger vor Gewährung der Arbeitslosenhilfe unterziehen müssen. Daneben wurden die Zumutbarkeitsregelungen weiter verschärft. Zum einen durch die Umkehr der Beweislast, nach der der Arbeitssuchende die Unzumutbarkeit des ihm vorgelegten Arbeitsangebots selbst beweisen muss (§144 SGB III)^[3]. Zum anderen wurden die Sperrzeitentatbestände erweitert sowie die Sperrzeitendauer ausdifferenziert (§145 SGB III)^[4]. Auch ein Umzug ist zur Aufnahme einer Beschäftigung für den Arbeitslosen nun zumutbar (§ 121 SGB III). Die Vermögensfreibeträge wurden deutlich gesenkt, die Mindestfreibeträge für verdienende (Ehe-)Partner/innen um 20 Prozent gekürzt und der Erwerbstätigen-Freibetrag ist gänzlich weggefallen (vgl. Butterwegge 2006). Das Prinzip von „Fördern und Fordern“ ist mit Hartz I konsequent weiterverfolgt worden. Der Paradigmenwechsel der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik ist mit dem neuen Ziel der Vollbeschäftigung komplettiert worden. Es gilt nun, möglichst viele Personen in erwerbsfähigem Alter in den Arbeitsmarkt und bestenfalls in stabile Beschäftigungsverhältnisse zu integrieren anstatt die Zahl der Erwerbspersonen zu reduzieren (vgl. Jochem 2009: 247).

Das „Zweite Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz II) trat ebenfalls am 1. Januar 2003 in Kraft. Seine wesentlichen Neuerungen umfassen:

– die Einrichtung von „JobCentern“ (SGB III § 402 ) als gemeinsame Anlaufstelle des Arbeitsamtes und der örtlichen Träger der Sozialhilfe, welche die Aufgaben der örtlichen Träger der Sozialhilfe von nun an übernehmen wird. Hierdurch wird versucht, einheitliche und effizientere Anlaufstellen für alle Arbeitsuchenden zu schaffen.
– den Existenzgründerzuschuss (Ich-AG), der zusätzlich zum Überbrückungsgeld gewährt wird zur Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit (§ 421 SGB III). Hierdurch sollte nicht nur die Selbstständigkeit gefördert werden, sondern auch das Abdriften in die Schwarzarbeit verhindert werden.
– eine Reform der geringfügigen Beschäftigung (Mini-Job), bei der die steuerfreie Verdienstgrenze von 325 auf 400 Euro stieg und die Abgaben des Arbeitgebers auf 25 Prozent pauschalisiert wurden (§ 434i SGB III).
– die Einführung der sogenannten „Midi-Jobs“, bei dem es zur Einführung einer Gleitzone für Beschäftigungsverhältnisse kommt, in denen das Arbeitsentgeld zwischen 400,01 Euro und 800,00 Euro im Monat liegt (§ 20 SGB III). Ziel des Ausbaus der geringfügigen Beschäftigung liegt darin, einen Einstieg in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis zu ermöglichen.

Hier läuft das angestrebte Ziel – der Wiedereingliederung in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis – zuwider mit der Agenda 2010 in der explizit die Schaffung von Arbeitsplätzen für Geringqualifizierte gefordert wurde. Mit den Regelungen zur geringfügigen Beschäftigung und der Selbstständigkeit (Mini-/ Midi-Jobs, Ich AG´s) ist das normative Leitbild einer sozialversicherungspflichtigen Vollzeitbeschäftigung – dem sogenannten Normalarbeitsverhältnis – aufgegeben worden. „Atypische Beschäftigungsverhältnisse sind in diesem arbeitsmarktpolitischen Instrumentenkasten nun offiziell anerkannt und werden zum Teil mit deutlichen Mitteleinsätzen gefördert“ (Jochem 2008: 247). Auch nach Mohr obliegt diesen neuen Förderinstrumenten die Logik der schnellstmöglichen Integration in den ersten Arbeitsmarkt und nicht mehr die Erhaltung oder gar Verbesserung des beruflichen Status des Arbeitslosen. Dies ist wiederum kongruent mit der „work-first“ orientierten-aktivierenden Arbeitsmarktpolitik der rot-grünen Koalition (vgl. Mohr 2009: 56).

Am 1. Januar 2004 ist dann das „Dritte Gesetz für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz III) in Kraft getreten mit dem Ziel, „die Arbeitsmarktpolitik neu auszurichten, um in Übereinstimmung mit den beschäftigungspolitischen Zielsetzungen, die Wachstumsschwäche der deutschen Volkswirtschaft zu überwinden“ (BMAS 2). Inhaltlich neues brachte die Reform durch:

– den Umbau der Bundesanstalt für Arbeit (Arbeitsamt) in die Bundesagentur für Arbeit (Agentur für Arbeit), wobei das bisherige Weisungsverhältnis zwischen Bundesregierung und Bundesanstalt durch ein „Agency Modell“ ersetzt wurde und die Steuerung nun über Zielvereinbarungen (§1 SGB III) erfolgt und nicht wie bisher über Weisungen. Durch ein modernes Managementkonzept wird die BA zu einem Dienstleistungsunternehmen nach privatwirtschaftlichem Vorbild umgebaut (vgl. Butterwegge 2006: 192).
– die beiden Beschäftigung schaffenden Instrumente Arbeitsbeschaffungsmaßnahme (ABM) und Strukturanpassungsmaßnahme (SAM) wurden zusammengelegt (§ 263 SGB III).

Insgesamt wird mit Hartz III eine Entbürokratisierung und Modernisierung der Arbeitsverwaltung und ihrer Handlungslogik angestrebt. Der vormalige Klient wird in diesem erfolgsorientierten Dienstleistungsunternehmen zum Kunden der Sozialverwaltung, der mit der Agentur für Arbeit einen Vertrag schließt (§ 35 SGB III).

Gleichzeitig mit dem dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsplatz wurde das „Gesetz zur Reform am Arbeitsmarkt“ eingeführt. Gefördert werden sollen hierdurch Neueinstellungen bspw. durch Änderungen im Kündigungsschutz und der Senkung der Lohnnebenkosten. Die wesentlichste Neuerung brachte hierbei die Begrenzung des Bezugs von Arbeitslosengeld I auf 12 Monate. Ältere Arbeitnehmer über 55 Jahren können Arbeitslosengeld I bis zu einer Dauer von 18 Monaten beziehen (§ 127 SGB III). Durch die Verkürzung der maximalen Bezugsdauer kommt es zu einer tiefgreifenden Veränderung im Leistungssystem. Der Druck zur Arbeitsaufnahme wird deutlich erhöht auch Arbeit anzunehmen, die unter der Qualifizierung des Arbeitssuchenden liegt, da er ohne Neuanstellung nun wesentlich früher als bisher in die Arbeitslosenhilfe abgleitet. Abgekoppelt vom Versicherungsprinzip sind die Leistungen der Arbeitslosenhilfe erheblich geringer, da hier nur noch eine Mindestsicherung ausgezahlt wird und die Bedürftigkeitsprüfungen strikter ausfallen. Hierdurch wird das bisher dominante Prinzip der Lebensstandardsicherung deutlich geschwächt, da eine relative Absicherung der bisherigen Einkommensposition nun wesentlich kürzer gewährt wird (vgl. Mohr 2009: 55). Trotz der Verkürzung der Bezugsdauer gilt beim Bezug von ALG I weiterhin das Äquivalenz- und Statuserhaltungsprinzip, welches die wesentlichen Merkmale des Bismarckschen Versicherungsprinzips darstellen.

Aus den drei eingeführten Gesetzen ergeben sich einige grundlegende Neuerungen in der Zielbestimmung der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Die Konturen des "aktivierenden Sozialstaates" treten immer deutlicher hervor, „zunächst im Wandel vom Sozialstaatsbürger zum Sozialstaatskunden, des Weiteren im Sinne einer Regulation diskontinuierlicher Erwerbsverläufe und schlussendlich in einer Schwerpunktverlagerung von sozialen Rechten zu sozialen Pflichten“ (Brütt 2010: 645).

2.3. Hartz IV

Das „Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (Hartz IV) trat am 1. Januar 2005 in Kraft mit dem Ziel die Eigenverantwortung der erwerbsfähigen^[5] Hilfebedürftigen^[6] zu stärken, sie bei der Aufnahme und Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit zu unterstützen und ihren Lebensunterhalt zu sichern, für den Fall, dass sie ihn nicht auf andere Weise bestreiten können (vgl. BMAS 3). Die wesentlichen Neuerungen, die sich durch Hartz IV ergeben haben, sind:

– die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für erwerbsfähige Hilfebedürftige im Alter zwischen 15 und 65 Jahren zu einer Grundsicherung für Arbeitsuchende, dem Arbeitslosengeld II ( §19 SGB II). Demnach wird jeder Hilfebedürftige, der mindestens drei Stunden pro Tag zu den üblichen Bedingungen des Arbeitsmarktes arbeiten kann, als erwerbsfähig eingeschätzt. Im Zuge der Zusammenlegung wurde die Arbeitslosenhilfe, die nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes gewährt wurde und die sich an der Höhe des Arbeitslosengeldes bemaß, auf das niedrigere Niveau der bisherigen Sozialhilfe abgesenkt (§ 20 SGB II)^[7]. Diese neue Leistung ist steuerfinanziert (§ 64 SGB II) und bedürftigkeitsabhängig (§ 44a SGB II)^[8].
– die Einführung einer Eingliederungsvereinbarung (§ 15 SGB II), die mit Eingliederungsleistungen (§ 16 SGB II) einhergeht, deren Kernelement ein für jeden Einzelnen zugeschnittenes individuelles Betreuungskonzept ist, das sogenannte Fallmanagement (vgl. Schmid 2007). Darüber hinaus stehen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt den ALG II Beziehern nahezu alle Instrumente des SGB III zur Verfügung^[9]. Verstößt der erwerbsfähige Hilfebedürftige gegen die Auflagen zum Bezug von ALG II, so führt dies zu Sanktionen^[10] die mit dem Wegfall von Leistungen (§ 31 SGB II) enden und im schlimmsten Fall zur Auferlegung von Bußgeldzahlungen führen können (§ 63 SGB II).
– die Umsetzung obliegt hierbei der Bundesagentur für Arbeit (§ 6 SGB II), welche Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) bildet, die sich aus den Arbeitsagenturen und den Sozialämtern zusammen setzten (§ 44b SGB II). Dazu kommt es zu einer befristeten Ausnahmeregelung für 69 Optionskommunen geschaffen, denen bis 2010 die alleinige Umsetzungsverantwortung obliegt (§ 6a SGB II).

Ein Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik wurde nach Mohr mit der sich verändernden Zielvorstellung eingeläutet, nach der die Leistungsbezieher „nicht länger als Arbeitslose betrachtet, deren Einkommen gesichert werden muss, sondern als Arbeitsuchende, die so schnell wie möglich in den Arbeitsmarkt integriert werden sollen“ (Mohr 2009: 55). Mit Hartz IV wurde ein sozialrechtlicher historischer Bruch vollzogen, der sich durch die Wandlung des vormals überwiegend passiv und statusorientierten Sicherungssystem hin zu einem System der Grundsicherung mit stark aktivierenden Elementen äußert (vgl. Eichhorst 2008: 41).

[...]

^[1] Das erste Bündnis für Arbeit scheiterte unter der Regierung Kohl im Frühjahr 1996.

^[2] Wer gekündigt wird, muss dies sofort dem Arbeitsamt mitteilen. Geschieht dies nicht, so kann vom Arbeitslosengeld pro Arbeitstag sieben bis 50 Euro abgezogen werden. Das Maximum beträgt 30 Tagessätze.

^[3] Diese Regelung wurde schon im Job-AQTIV Gesetz eingeführt.

^[4] Die Sperrzeitenstaffelung reicht von drei, sechs bis zu zwölf Wochen. Nach 21 statt bisher 24 Wochen Sperrzeit erlöscht das Arbeitslosengeld oder die Arbeitslosenhilfe.

^[5] Anspruchsberechtigt sind erwerbsfähige Hilfebedürftige zwischen 15 und 65 Jahren sowie die Angehörigen, die mit ihnen in einem Haushalt (Bedarfsgemeinschaft) leben. Erwerbsfähig ist, „wer nicht wegen Krankheit oder Behinderung auf absehbare Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein“(§ 8 SGB III).

^[6] Hilfebedürftig ist, wer seinen Lebensunterhalt, seine Eingliederung in Arbeit und den Lebensunterhalt der mit hm in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln finanzieren kann(§ 9 SGB II).

^[7] Der Regelsatz beträgt derzeit für Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe im Westen 345 Euro und im Osten 331 Euro monatlich - Wohngeld, Heizung und sonstige Zulagen nicht eingeschlossen. Ein Ehepaar erhält zwei mal 90 Prozent der jeweiligen Summe. Für Kinder und sonstige Mitglieder der so genannten Bedarfsgemeinschaft gibt es noch einmal zwischen 60 und 80 Prozent des Regelsatzes. Für alle Arbeitslosengeld II-Empfänger werden Beiträge für die Kranken- und Pflegeversicherung sowie in die Rentenversicherung gezahlt.

^[8] Vorhandenes Vermögen wird oberhalb bestimmter Freigrenzen auf das Arbeitslosengeld II angerechnet. Diese Grenzen liegen bei 200 Euro pro Lebensjahr, bei über 57-Jährigen bei 520 Euro pro Lebensjahr. Außerdem gilt ein Freibetrag von 750 Euro pro Person als Rücklage für Anschaffungen. Für Kinder gilt ein Freibetrag von 4100 Euro, der nicht auf das Arbeitslosengeld II angerechnet wird.

^[9] Zusätzlich können im SGB II sozialintegrative Leistungen zur Betreuung minderjähriger oder behinderter Kinder sowie zur Pflege von Angehörigen, Schuldner- und Suchtberatung sowie psychosoziale Betreuung gewährt werden. Außerdem sind ein Einstiegsgeld und Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz möglich

^[10] Zu den Sanktionen kommt es, wenn sich Erwerbsfähige weigern, eine angebotene Eingliederungsvereinbarung abzuschließen oder die dort festgelegten Pflichten zu erfüllen, oder wenn sie eine zumutbare Arbeit bzw. Ausbildung ablehnen.