Optimale Einnahmeverteilung der EU-Mitgliedstaaten. Schlussfolgerungen aus der Theorie des Föderalismus

Inhalt

Abbildungen... 2

Tabellen... 2

Vorwort zur eBook-Veröffentlichung... 3

1. Einleitung... 5

2. Finanztheoretische Aspekte der Einnahmenverteilung... 7

2.1 Prinzipien der Einnahmen- respektive Steuerverteilung... 7

2.2 Föderalismustheoretischer Ansatz... 9

2.3 Zwischenfazit... 13

3. Einnahmenverteilung und Europäische Integration.. . 14

3.1 Vorgehensweise.. . 14

3.2 Kriterien der Umverteilung... 14

3.3 Beurteilung der Leistungsfähigkeit... 16

3.4 Steuerkraftansatz zum Ausgleich der Leistungsfähigkeit... 17

4. Zukünftige Finanzierung der Gemeinschaft... 18

4.1 Second best-Lösungen... 19

4.2 Umsatzsteuer als Teil einer Steuerverbundregelung.. . 19

4.3 Weitere Vorschläge der MacDougall-Gruppe... 20

5. Fazit: Europa-Steuern stärken die europäische Integration... 21

6. Literaturverzeichnis... 23

7. Personenverzeichnis... 25

8. Sachwortverzeichnis... 26

Vorwort zur eBook-Veröffentlichung

Die hier veröffentlichte Seminararbeit über finanztheoretische Aspekte der Einnahmenverteilung liegt einige Zeit zurück, doch das Thema ist aktuell und dies nicht zuletzt durch die Griechenland-Krise. Um die Probleme der Zukunft zu meistern, müssen die Nationalstaaten mehr politische Kompetenzen an Brüssel abgeben. Doch dazu braucht die EU eigene Steuereinnahmen.

Der EU-Haushalt speist sich zum größten Teil aus Überweisungen der Regierungen vor allem aus drei Quellen: einem Anteil der jeweiligen Mehrwertsteuer und des Bruttonationaleinkommens sowie traditionell über Zölle auf Handelsgeschäfte. Deutschland, mit Abstand größter Netto-Zahler aller Mitgliedstaaten, überweist jährlich über 20 Milliarden Euro an die EU. Während die nationalen Überweisungen 1988 bei nur elf Prozent lagen, machen sie inzwischen 76 Prozent des EU-Haushalts aus. Bisher werden 88 Prozent des EU-Budgets von jährlich etwa 120 Milliarden Euro direkt aus den nationalen Hauptstädten überwiesen. Der Rest sind sogenannte Eigenmittel, die eingenommen werden. Die Zolleinnahmen schwinden und so muss sich die EU neue Steuerquellen suchen. Auch fallen bestimmte Einnahmen nicht überall in gleicher Weise an, weil bestimmte Funktionen konzentriert sind auf einzelne Standorte, was etwa die Luftverkehrsabgabe oder die Finanztransaktionssteuer betrifft.

Guy Verhofstadt (1999 bis 2008 liberaler belgischer Premierminister, seit 2009 im EU-Parlament) schlug 2007 eine Eurosteuer zur Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben vor. Drei Jahre später konkretisierte der polnische EU-Haushaltskommissar Janusz Lewandowski den Plan, wonach Brüssel ein Drittel der Einnahmen für das Budget der EU direkt verwalten möchte. Der Christdemokrat verspricht sich eine bessere Planbarkeit des EU-Haus­haltes und größere Unabhängigkeit vom „Gefeilsche“ der Mitgliedstaaten sowie weniger aufwendige Verhandlungen mit dem EU-Parlament und den nationalen Regierungen. Das sieht der Plan von Haushaltskommissar Janusz Lewandowski vor, den er 2011 offiziell beim EU-Finanzministertreffen im ungarischen Gödöllö vorstellte.

Die meisten EU-Mitgliedstaaten haben eine eigene EU-Steuer bisher abgelehnt. Wegen der Sparzwänge in den nationalen Haushalten kann sich die Stimmung in den EU-Staaten ändern, denn viele Länder streben heute mehr denn je nach finanzieller Entlastung. Daher liegt es nahe, über eigene Einnahmen nachzudenken, die nicht von den Finanzministern der einzelnen Mitgliedsstaaten beansprucht werden. Führende Wirtschaftswissenschaftler schlugen 2013 eine europäische Steuer vor.[1]

Ein verbessertes EU-Einnahmesystem ist wie ein Solidaritätszuschlag für die neuen Bundesländer. Politisch ist es indes nicht zu rechtfertigen, wenn lettische Bauern 95 Euro Unterstützung pro Hektar bekommen, belgische Bauern aber 460 Euro. In Deutschland sind es über 300 Euro. Das Netzwerk der Visegrád-Staaten (Ungarn, Tschechien, Slowakei und Polen) fordert Investitionen in den Infrastrukturbereich, um die Binnennachfrage zu stärken und um Ungleichgewichte in Europa abzubauen. Einerseits stehen die Länder unter Sparzwang, andererseits sind Infrastruktur-Projekte nötig, um Pipelines, Telefonkabel, Straßen und Schienen zu finanzieren, um die Wirtschaft anzukurbeln. Die Wirtschaft dieser Staaten ist stark abhängig von kontinuierlich fließenden EU-Fördermitteln.

Nach den Vorstellungen der EU-Kommission kann der zukünftige Aufbau eines Eigenmittelsystems auf dem bestehenden Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlagensystem aufbauen. Die EU-Kommission schlägt vor, einen Prozentpunkt der nationalen Mehrwertsteuer als EU-Steuer zu deklarieren und die Einnahmen daraus an den EU-Haushalt abzuführen. Mögliche weitere Instrumente könnten ein Anteil aus einer Finanztransaktions- oder Finanzaktivitätensteuer sein, die Auktionierung von Treibhausgasemissionslizenzen, eine EU-Abgabe in Hinblick auf den Flugverkehr (sogenannte Flugprämie). Außerdem geht es um einen Anteil an einer EU-Energiesteuer oder um eine EU-Körperschaftssteuer. Was also damals zu Anfang der 1980er Jahre wie heute diskutiert wird, sind also hauptsächlich Anteile an den Verbrauchsteuern.

Tabelle 1: Länderzugehörigkeit zur Europäischen Union

[Dies ist eine Leseprobe. Grafiken und Tabellen sind nicht enthalten.]
Eigene Zusammenstellung

Durch eine EU-Steuerhoheit sollen zudem fundamentale Konstruktionsmängel der Euro-Währungsunion behoben werden. Auch die europäische Agrarpolitik soll sich ändern. Die stärksten Argumente für Europasteuern sind, dass eine Währungsunion ohne Fiskalunion nicht stabil ist, nicht nachhaltig und damit nicht überlebensfähig. Eine Fiskalunion muss für eine notwendige Konvergenz innerhalb des Euro-Raums sorgen. Auf diese Art würden immer neue spontan beschlossene Rettungsmilliarden überflüssig. Nothilfen werden durch geplante Maßnahmen ersetzt. Ausgaben allein zu senken ist keine gute Idee, denn auf der anderen Seite stehen die Länder, deren Wirtschaft ohne EU-Fördermittel zusammenbräche.

Damals wie heute plädiere ich für einen „Integrations-Euro“, welcher über mehr EU-Eigenmittel, einer Europa-Steuer, finanziert wird.

1. Einleitung

Es gibt noch keine Europa-Steuer. Die Mitgliedstaaten verfügen trotz zunehmender europäischer Integration nach wie vor über die Steuerhoheit. Der Europäischen Union stehen nur begrenzte Kompetenzen zu, die zudem nur einstimmig, das heißt unter Zustimmung aller Mitgliedstaaten im Rat der Europäischen Union ausgeübt werden können. Welche politische und ökonomische Rolle spielt ein einheitliches Einnahmesystem in der Eurozone? Lässt sich ein einheitlicher europäischer Wirtschafts- und Finanzraum ohne eine stärkere politische Integration der europäischen Mitgliedsstaaten überhaupt verwirklichen? Welche Ansätze und Überlegungen lassen für eine Europa-Steuer heranziehen?

In dieser Arbeit beziehe ich mich stark auf den Bericht der Sachverständigengruppe zur Untersuchung der Rolle der öffentlichen Finanzen bei der Europäischen Integration (zitiert als MacDougall-Report). Der theoretische Rahmen ist geprägt durch die ökonomische Theorie des Föderalismus. Dabei werden in einer Betrachtung „von oben nach unten“ die makroökonomischen Beziehungen zwischen den Regionen beleuchtet. Im zweiten Ansatz werden die Funktionen des öffentlichen Sektors Zu Anfang der 1980er Jahre leben in den zehn EU-Mitgliedsländern rund 270 Millionen Menschen. Innerhalb der Europäischen Gemeinschaft wird eine immer engere Zusammenarbeit und Integration in allen politischen Bereichen angestrebt; das Endziel aller dieser Bemühungen ist die Europäische Union. Doch diese Integrationsbestrebungen sind ins Stocken geraten. Gemäß der Fragestellung nach der optimalen Einnahmeverteilung werden Kriterien gesucht, die die Integration zumindest nicht hemmen (Henke; 1981, S. 50f.). [2] Drei Überlegungen scheinen hierfür bedeutsam zu sein:

(1) Es lässt sich zwischen passivem (Verteilung der öffentlichen Aufgaben und Ausgaben auf die einzelnen Regierungsebenen) und aktiven Finanzausgleich (Zuweisung von Einnahmebefugnissen auf die einzelnen Körperschaften) unterscheiden. Die Sinnhaftigkeit des aktiven Finanzausgleichs stellt sich unabhängig davon dar, welches Volumen der EU-Haushalt hat.[3] Die Frage nach einen „optimalen“ Einnahmesystem stellt sich vor dem Hintergrund der Kriterien der Leistungsfähigkeit und steht immer im Spannungsfeld politischer Interessen. Jedes einzelne Mitgliedsland der Gemeinschaft möchte zumindest gleich viele Zuflüsse wie Rückflüsse haben.

(2) Die finanzpolitischen Aufgaben Allokation, Distribution und Stabilisierung werden nach Ansicht des deutsch-amerikanischen Ökonomen Richard Musgrave (1959) in erster Linie auf die Ausgaben- und Aufgabenverteilung angewendet. Musgrave führte den Begriff meritorisches Gut in die Makroökonomie ein und beschäftigte sich mit Marktversagen. Zu fragen ist danach, welche Einnahmeinstrumente in diesem Sinn gewünschte Umverteilungseffekte haben. Erst beide Bereiche zusammen können effizient wirken. Längerfristig sind die gewünschten Angleichungen der Lebensverhältnisse daher nur denkbar, wenn man den Zusammenhang zwischen primärer und sekundärer Umverteilung erkennt und berücksichtigt.

(3) Die Erhöhung des Integrationsstands bedeutet nicht per se „Vergemeinschaftlichung der Aufgaben“, sondern erfordert auch zusätzliche Mittel.

analysiert und überlegt, ob und in welcher Weise die EU die adäquate politische Ebene ist.

Hierzu liegen konkrete Vorschläge etwa von Rolf Peffekoven, Mitglied des Sachverständigen­­rates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, vor.[4] Zu unterscheiden ist nach Peffekoven zwischen passivem Finanzausgleich (Verteilung der öffentlichen Aufgaben und Ausgaben auf die einzelnen Regierungsebenen) und aktivem Finanzausgleich (Zuweisung von Einnahmenbefugnissen auf die einzelnen Körperschaften. Beabsichtigt ist, die EU-Anteile am Mehrwertsteueraufkommen zu erhöhen. Weil die Umsatzsteuer aber regressiv wirkt, d.h. die "armen" Mitgliedsländer zahlen relativ mehr die "Reichen", soll dieses Instrument durch eine progressive Komponente neutralisiert werden. Insgesamt sollen höhere Einnahmen generiert werden.

Der damalige Integrationsstand in Höhe von 1 v.H. der kumulierten Bruttoinlandsprodukte soll nach den Empfehlung des MacDougall-Reports, welcher 1977 erstellt wurde; in mehreren Schritten erweitert werden:

- 2-2,5 v.H. des Bruttoinlandsprodukts in einer frühen Phase („Präföderalistischen Integration“),

- 5-7 v.H. in einer späteren Phase („Föderation mit kleinem öffentlichen Sektor"),

- 7,5 bis 10,0 v.H. (einschließlich Verteidigung),

- 20,0 bis 25,0 v.H. falls die EU ein Bundesstaat wie etwa die USA wären. („Föderation mit großem öffentlichen Sektor“). [5]

Daraus ergeben sich diverse Problemstellungen, welche zu beschreiben und prüfen sind. Zum einen ergeben sich rechtliche Fragen. Welche Verfassungsentscheide sind notwendig bzgl. der Gesetzgebungshoheit, Ertragshoheit und Erhebungshoheit. Des Weiteren ist zu klären, welche Steuerüberwälzungsmöglichkeiten die verschiedenen Einnahmeinstrumente aufweisen. Dann muss eine Vergleichbarkeit geschaffen werden. Welche Maßzahlen der Leistungsfähigkeit sind heranzuziehen? Auf welchen Standard sollen ärmere Mitgliedstaaten angehoben werden? Schließlich sind steuerrechtliche Fragen zu entscheiden. Soll die Europäische Gemeinschaft die Befugnis erhalten, eine Gemeinschafts- oder besser Eurosteuer einzuführen.

In dieser Seminararbeit wird die These vertreten, dass es bei den Bemühungen um die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes und einer politischen Union wesentlich, aber nicht ausschließlich um politische Fragen geht. Ohne die politische Brisanz vieler Fragen zu leugnen, wird darauf hingewiesen, dass die aus der Ausgaben- und Einnahmenverteilung resultierenden Umverteilungseffekte sowohl für die Nettonehmer- als auch für Nettogeberländer Effizienzvorteile bringen kann und wird. Welche Nachteile es zu bedenken gibt, nehme ich mir als Aufgabe ebenso vor.

[...]

[1] Vgl. Th. Straubhaar (2013): Warum die Europäisierung der Wertschöpfung weitergehen muss, in: Wirtschaftsrat der CDU e.V. (ed.), Deutschland im Jahr 2035, Europäischer Wirtschaftsverlag GmbH, Darmstadt.

[2] K.-D. Henke: Die Finanzierung der Europäischen Gemeinschaften. Zur integrationsfördemden Fortentwicklung des europäischen Einnahmensystem, in: Dieter Pohmer (Hrsg.): Probleme des Finanzausgleichs III, Schriften des Vereins für Socialpolitik N.F., Bd. 96/111, Berlin 1981, S. 11-83, hier: S. 50 f. (im Folgenden zitiert als „Finanzierung“).

[3] Vgl. R. Peffekoven: Finanzausgleich, in: Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften (HdWW), 24. Lieferung, Stuttgart 1980, S. 608 ff., hier: S. 608. Wir folgen damit der Kritik an der engen Begriffsbildung, wie sie auch von K.-D. Henke: Finanzierung, a.a.O., S. 13 und FK 3, z.B. an F. Franzmeyer/B. Seidel: Überstaatlicher Finanzausgleich und Europäische Integration, Bonn 1976, S. 176 ff. geäußert wird, der nur die Ausgaben der EG für regionale Entwicklungsprogramme darunter subsummiert. Der horizontale Finanzausgleich meint den Finanzausgleich. auf der Ebene der Mitgliedstaaten, während beim vertikalen Finanzausgleich. die übergeordnete Jurisdiktion einbezogen ist.

[4] Bericht der Sachverständigengruppe zur Untersuchung der Rolle der Öffentlichen Finanzen bei der Europäischen Integration, Band 1 und 2, Kommission der Europäischen Gemeinschaften. Studien. Reihe Wirtschaft und Finanzen: A 13, Brüssel 1977, hier: Bd. 1, S. 71 ff. und Bd. 2, S. 520 ff. (Zitiert als MacDougall-Report Band 1 oder Band 2).

[5] Vgl. MacDougall-Report, Bd. 1, a.a.O., S. 14.