Chancen und Risiken der Öffentlich-Privaten-Partnerschaften (ÖPP)

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Arbeitsdefinition

3. Rechtfertigung und Auswahl eines privaten Partners
3.1 Weshalb es einer Rechtfertigung bedarf
3.2 Durchführung von Rechtfertigung und Auswahl

4. ÖPP-Typen
4.1 Vertrags-ÖPP

5. Vorteile, Nachteile und Risiken seitens der öffentlichen Hand
5.1 Vertrags-ÖPP
5.2 Institutionelle ÖPP

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die zunehmende Verschuldung der deutschen Kommunen, Länder und des Bundes stellt ein Thema dar, dass schon fast so alt ist, wie die Bundesrepublik selbst.

Begegnet wird dem Problem zusehends mit Reformen, die bürokratieabbauend wirken sollen, um so dem „Ideal“ eines „schlanken Staates“ näher zu kommen. Eine neuere Methode, welche die staatliche Konsolidierung vorantreiben soll, ist die öffentlich-private Kooperation bzw. Partnerschaft (ÖPP), die aus den Vereinigten Staaten als Public Private Partnership (PPP) bekannt ist, wo sie schon seit Mitte des 20. Jahrhunderts Anwendung findet (Gerstelberger/ Siegel 2011, 8).

Nach dem sich die ÖPPs in Großbritannien, dem EU-Vorreiter, seit den 1970er Jahren, im Zuge der Thatcher-Regierung, immer größerer Popularität erfreuen – ca. 15 bis 30% beträgt der ÖPP-Anteil an den Sachinvestitionen der „Kommunen“ der angelsächsischen Staaten (Gerstelberger/ Schneider 2008, 7) – zog die Bundesrepublik ab Mitte der 1980er Jahre nach. Seit den 1990er Jahren finden die ÖPPs – die ca. fünf Prozent der kommunalen Sachinvestitionen der Bundesrepublik ausmachen (Sack 2006, 29) – mit steigender Tendenz, größere Anwendung. (Chamakou 2011, 32f)

Doch was sind diese ÖPPs und was macht sie so interessant?

ÖPPs sind meist langfristig angelegte Kooperationen zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Sektor, die der Umsetzung einer öffentlichen Aufgabe dienen, etwa einer Aufgabe im Bereich der öffentlichen Infrastruktur oder öffentlichen Dienstleistung.

Befürworter solcher Kooperationen verweisen auf besondere Effizienzgewinne, die sich durch eine Synergie der unterschiedlichen Kompetenzen der beiden Sektoren bei einer Kooperation entfalten können, sodass beide Partner auf ihre Weise profitieren. Im Einzelnen wird an erster Stelle mit dem finanziellen Einsparpotential von ca. zehn bis fünfzehn Prozent auf öffentlicher Seite geworben; nachfolgend wird eine schnellere Umsetzungsphase und eine höchst mögliche Qualität (Gerstelberger/ Siegel 2011, 11) sowie eine automatische Förderung des effizienzorientierten Denkens seitens der öffentlichen Hand in Aussicht gestellt. (Gerstelberger/ Schneider 2008, 7f, 79) .

Kritiker, insbesondere Gewerkschaften, Personalräte und die Bundesrechnungshöfe (Gerstelberger/ Siegel 2011, 19, 39), sehen hingegen in diesen Versprechungen ein Wunschkonstrukt, welches in erster Linie so beliebt ist, da der öffentliche Sektor dringende Ausbauten, Neubauten und Sanierungen, mit teils sehr großem Investitionsvolumina, umsetzen kann ohne eine direkte (signifikante) Neuverschuldung in Kauf nehmen zu müssen (Gerstelberger/ Schneider 2008, 25, 30). Dadurch besteht die Gefahr, dass sich die öffentlichen Entscheider die Gunst der betroffenen Bevölkerung erwerben und erst die Amtsnachfolger diesen ehemaligen Gunstgewinn bezahlen. Deshalb sprechen Kritiker auch davon, dass Probleme nur in die Zukunft verschoben werden.

Aus dieser Kontroverse ergibt sich die überspitzte Leitfrage, ob ÖPPs nur ein Segen von kurzer Dauer sind, dessen negative Folgen kongruent zum Märchen des dänischen Dichters Hans Christian Andersen „Des Kaisers neue Kleider“, früher oder später entdeckt werden und nur der einen Seite – der Privaten – von langfristigem Nutzen sind oder ob es sich um ein nachhaltiges Instrument, zur Stärkung und zum Aufbau des finanziell labilen Staates, handelt.

Um eine Antwort auf diese kühne Fragestellung herzuleiten soll zunächst das Verständnis für den Begriffsumfang der ÖPP in einer Arbeitsdefinition konkretisiert werden, um im Anschluss verschiedene „ÖPP–Typen“ zu charakterisieren. Anschließend wird darüber aufgeklärt, welcher Vorarbeit es bis zur ggf. erfolgreichen Realisierung eines solchen Kooperationsverhältnisses bedarf. Auf dieser Grundlage werden anschließend die beworbenen Vorteile den vorgeworfenen Nachteilen gegenüber gestellt und mögliche Risiken aufgezeigt. Aus diesem Überblick soll abschließend das Fazit gezogen werden, welches den zuvor gegebenen Überblick bündelt und auf die eingangs gestellte Leitfrage Antwort geben soll.

2. Arbeitsdefinition

Der Begriff Öffentliche Private Partnerschaft (ÖPP) ist keine Gesellschaftsform und findet sich auch nicht als eine Legaldefinition wieder (Kühne 2008, 5). Stattdessen liegen unterschiedlich weit gefasste Definitionen bzw. Verständnisse von diversen Rechtswissenschaftlern sowie eine Definition der Europäischen Kommission vor (Chamakou 2011, 33-41). Um innerhalb dieser unterschiedlich weitgehenden Verständnisse Klarheit zu schaffen, soll sich diese Arbeit im Weiteren auf folgende Arbeitsdefinition stützen:

Unter einer ÖPP wird im Folgenden ein, meist langfristiger (10 bis 30 Jahre oder gar offen) Zusammenschluss von öffentlichem und privatem Sektor verstanden, der auf Kommunal-, Landes- und Bundesebene stattfinden kann. Alternativ kann auch von einer funktionalen Privatisierung oder einer Vollzugsprivatisierung gesprochen werden (Chamakou 2011, 105-108). Dabei überträgt der öffentliche Sektor, im Rahmen einer öffentlichen Aufgabe, einem privaten Partner eine oder mehrere Teilaufgaben oder die öffentliche Aufgabe als Ganze und die damit verbundenen Risiken und erhält sich dabei aber die Richtlinienkompetenz und die Gesamtverantwortung. Der öffentliche Sektor verfolgt dabei seinerseits die Intention, Kosten kurzfristig als auch dauerhaft einzusparen und die bekannte Ergebnisqualität aufrechtzuerhalten oder sogar zu steigern (Gerstelberger/ Siegel 2011, 11), ohne dabei auf Mehrkosten der ggf. vorhandenen Endverbraucher zu handeln, die den Endverbrauchern auf konventioneller Aufgabenerfüllung nicht entstanden wären.

Dabei erfolgt die Partnerschaft entweder lediglich mittels eines Vertrags (Vertrags-ÖPP) oder über eine Institutionalisierung (IÖPP), mittels, meist neu gegründeter, rechtsfähiger Gesellschaft des Privatrechts – ganz überwiegend GmbH und AG (Chamakou 2011, 73).

3. Rechtfertigung und Auswahl eines privaten Partners

3.1 Weshalb es einer Rechtfertigung bedarf

Die Umsetzung aller identifizierten Bedarfe unterliegt, gemäß der Bundeshaushaltsordnung § 7, den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit. Das bedeutet, dass eine verpflichtende Untersuchung durchgeführt werden muss, wenn Aufgabenausgliederungen in Betracht gezogen werden. Diese Untersuchung muss nicht nur die unweigerlichen Kosten und Einnahmen der unterschiedlichen Modelle miteinander vergleichen, sondern auch die mit den unterschiedlichen Modellen verbundenen Risiken.

Diese Wirtschaftlichkeitsuntersuchung muss als wichtiges Instrument angesehen werden. Insbesondere unter dem Betracht, dass die (unabhängigen) Bundesrechnungshöfe bereits mehrfach darauf hingewiesen haben, dass eine Aufgabenerfüllung durch Aufgabenausgliederung häufig unwirtschaftlicher als konventionell gemacht wurde – was nicht zuletzt durch eine bessere Prüfung hätte vermieden werden können (Gerstelberger/ Siegel 2011, 19f).

3.2 Durchführung von Rechtfertigung und Auswahl

Unabhängig von der konkreten Aufgabe, welche die öffentliche Hand zu erbringen hat, wird immer dasselbe Schema durchlaufen, bevor es ggf. zum Vertragsabschluss und einer Vertrags-ÖPP oder zur Gründung einer Gesellschaft bzw. zur Beteiligung des Privaten an einer bereits bestehenden Gesellschaft und einer IÖPP kommt (Haubner 2013, 66-78, Chamakou 2011, 53-56). Der erfolgreiche vollständige Durchlauf des Schemas gilt als notwendige Rechtfertigung, sich einer ÖPP zu bedienen.

Alle Maßnahmen die bis zum ggf. erfolgreichen Vertragsabschluss zählen und das o.g. Schema bilden, werden als Transaktionskosten bezeichnet und können wie folgt gegliedert werden. Das Schema kann in drei Phasen, die ihrerseits in unterschiedliche Bausteine gegliedert sind, unterteilt werden.

Die erste Phase kann Maßnahmenidentifizierungsphase genannt werden. Der erste Baustein dieser Phase stellt die Bedarfsidentifikation dar, die den aktuellen als auch zukünftigen (Hauber 2013, 66f) Bedarf einer öffentlichen Aufgabe ermittelt. Daran schließt sich die Zieldefinition an, die den identifizierten Bedarf in seine Teilelemente aufspaltet bzw. differenziert, und als zweiter Baustein gilt (Chamakou 2011, 53). Der ÖPP-Eignungstest stellt den dritten Baustein und den Abschluss der ersten Phase dar, der anhand der Zieldefinition entscheidet ob und ggf. welche ÖPP-Varianten überhaupt und am besten in der Lage sind die bekannten Vorteile, etwa die vorteilhafte Aufgaben- und Risikoallokation zwischen den Partnern, hervorzubringen (Hauber 2013, 68).

Sollte der ÖPP-Eignungstest positiv ausfallen, ergeben sich weitere Transaktionskosten im Rahmen der zweiten Phase, die als Projektgruppenphase bezeichnet werden kann. Zu Beginn, im ersten Baustein dieser Phase wird eine sogenannte Projektgruppe gegründet, die bei ihren im Folgenden genannten Aufgaben die „strategischen, rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen“ (Haubner 2013, 69) zu beachten weiß. An dieser sind für gewöhnlich Akteure des öffentlichen (Verwaltung und Politik) und privaten Sektors (Interessengruppen aus Auftraggeber- und Auftragnehmerkreisen) beteiligt (Chamakou 2011, 54), welche sich, je nach Projektgröße und -art, u.a. aus „Architekten, Ingenieuren, Bau- und Facility Management-Spezialisten, Banken, Versicherungen, Projektentwicklern/managern, Financial Advisorn sowie Haushalts-, Vertrags-, Vergabe- und Steuerrechtsexperten“, zusammen setzen können (Hauber 2013, 69f). Nach der Projektgruppengründung, im zweiten Baustein entwickelt die Projektgruppe zunächst eine vorläufige funktionale Leistungsbeschreibung, die sich lediglich auf das „Was“ und nicht auf das „Wie“ der Aufgabenerfüllung konzentriert (Haubner 2013, 70). Hintergrund dieser Methode der Leistungsbeschreibung ist dem privaten Partner einen möglichst weiten Umsetzungsspielraum für Innovationen offen zu lassen (Haubner 2013, 70). Innerhalb des dritten Bausteins nimmt die Projektgruppe, am Maßstab der zuvor erstellten funktionalen Leistungsbeschreibung, eine Konkretisierung der zuvor selektierten potentiellen ÖPP-Varianten vor (Haubner 2013, 70). Im vierten Baustein entscheidet sich die Projektgruppe dann, ggf. unter informeller Beratung mit potentiellen privaten Partnern, für die Variante die der funktionalen Leistungsbeschreibung gerecht wird und dabei das günstigste Angebot darstellt (Haubner 2013, 70f). Mit dem fünften Baustein schließt die zweite Phase ab. Es kommt zu einem entscheidenden Effizienzvergleich zwischen der hervorzuhebenden ÖPP-Variante und der nebenbei selektierten und hervorzuhebenden konventionellen Variante (Haubner 2013, 71).

Die dritte Phase kann als Partner-Auswahl-Phase bezeichnet werden.

Ihr erster Baustein ist die Auswahl eines geeigneten bzw. auch rechtlich kompatiblen Auswahlverfahrens. Ihr zweiter Baustein ist die Durchführung des ausgewählten Auswahlverfahrens. Im dritten Baustein wird der private Partner ausgewählt, der das geeignetste Angebot abgeben konnte. Innerhalb des vierten Bausteins wird, sollte das Angebot nicht der konventionellen Variante überlegen sein, eine Nachverhandlung geführt und ggf. die konventionelle Variante vorgezogen bzw. sollte die ÖPP-Variante durch Nachverhandlungen der konventionellen überlegen sein, der Zuschlag erteilt. (Haubner 2013, 73ff)

Dieses transaktionskostenerzeugende System, dem es vor der Auswahl bedarf, schärft den objektiven Blick auf die Wirtschaftlichkeit einer Aufgabenausgliederung und beugt Vetternwirtschaft vor, da willkürliches Handeln unterbunden wird.

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