Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen im Bereich der Daseinsvorsorge unter dem Einfluss europäischer Gesetzgebung

Inhaltsübersicht:

Einleitung

Teil 1: Die Daseinsvorsorge als Aufgabe der Kommunen
1.1 Der Begriff der Daseinsvorsorge
1.1.1 Die Daseinsvorsorge in der Bundesrepublik Deutschland
1.1.2 Die Daseinsvorsorge in Europa
1.2 Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen: Kommunale Unternehmen
1.2.1 Rechtsgrundlage und gesetzliche Beschränkungen wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen
1.2.2 Öffentlich-rechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen
1.2.3 Privatrechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen
1.3 Öffentliche Unternehmen in Deutschland
1.4 Öffentliche Unternehmen in Europa

Teil 2: Die europäische Rechtslage
2.1 Die Vorschriften des EG-Vertrags
2.1.1 Kommunale Unternehmen im Wettbewerbsrecht des EG-Vertrags und die Problematik des Art. 86 Abs. 1 EGV
2.1.2 Art. 86 Abs. 2 und 3 EGV als Ausnahme für öffentliche Unternehmen
2.1.3 Die Beihilferegelung des Art. 87 EGV und die Transparenzrichtlinie
2.1.4 Die Leistungen der Daseinsvorsorge im EG-Vertrag
2.2 Die Pläne der Europäischen Kommission zur Daseinsvorsorge

Zusammenfassung und Ausblick

Anhang I: Literaturverzeichnis

Anhang II: Statistik

Einleitung

Die Leistungen der Daseinsvorsorge stellen in der Bundesrepublik Deutschland eine wesentliche Aufgabe der Kommunen dar und beeinflussen damit in nicht unerheblicher Weise die kommunalen Haushalte.

Die vorliegende Arbeit soll daher im ersten Teil klären, was unter dem Begriff Leistungen der Daseinsvorsorge zu verstehen ist und vorstellen, wie und in welcher Form die Kommunen diese Leistungen erbringen. Dabei soll der wirtschaftlichen Betätigung von Kommunen, insbesondere in Form kommunaler Unternehmen, besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Neben den rechtlichen Voraussetzungen wird auch auf die unterschiedlichen Organisationsformen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung eingegangen. Darüber hinaus soll ein kurzer Überblick über die Bedeutung kommunaler Unternehmen für die Wirtschaftsstruktur der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden, dem ein Vergleich mit den übrigen Staaten der Europäischen Union zur Seite gestellt wird.

Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben bewegen sich die Kommunen und ihre Unternehmen jedoch nicht nur im nordrhein-westfälischen oder bundesdeutschen, sondern vielmehr auch in einem europäischen Rechtsraum. Im zweiten Teil dieser Arbeit soll daher die Rechtslage des Europarechts für kommunale bzw. öffentliche Unternehmen^[1] untersucht werden. Aufgrund der Komplexität des EU-Rechts können die einzelnen Regelungen jedoch nur in ihren wesentlichen Punkten aufgezeigt werden, da eine ausführliche Analyse den Rahmen dieser Arbeit deutlich überschreiten würde. Dabei soll jedoch sowohl auf das primärrechtliche Wettbewerbsrecht des EG-Vertrags als auch auf sekundärrechtliche Akte eingegangen werden, so dass ein möglichst umfassender Überblick über die Rechtslage gewährt werden kann. Abschließend werden die aktuellen Weiterentwicklungen und Ausgestaltungen des EU-Rechts durch die Europäische Kommission dargestellt und im Hinblick auf ihre zukünftige Bedeutung für das Handeln der Kommunen und ihrer Unternehmen im Bereich der Daseinsvorsorge analysiert.

Bei der Erstellung dieser Arbeit konnte sowohl auf Quellen der Primärliteratur – hier seien insbesondere die verschiedenen Gesetzestexte, statistischen Daten und offiziellen Papiere deutscher und europäischer Administrationen genannt – als auch auf Material aus dem Bereich der Sekundärliteratur zurückgegriffen werden. Bei den Quellen der Sekundärliteratur sei besonders auf Kommentare zu den verschiedenen Gesetzestexten sowie auf diverse wissenschaftliche Arbeiten und einige Dissertationen zu unterschiedlichen Bereichen des hier behandelten Themenkomplexes hingewiesen. Die Literaturlage im Bereich des zweiten Teils dieser Arbeit ist – wohl aufgrund der Aktualität (immerhin sind einige der relevanten Kommissionspapiere erst wenige Monate alt) – jedoch eher spärlich, so dass teilweise im Internet veröffentlichte Arbeiten und Quellen hinzugezogen werden mussten. Besonders die Institutionen der Europäischen Union, die kommunalen Spitzenverbände sowie kommunalpolitische Forschungsinstitute und Fachzeitschriften stellen hier eine gut sortierte Auswahl von Quellen zur Verfügung.

Teil 1: Die Daseinsvorsorge als Aufgabe der Kommunen

1.1 Der Begriff der Daseinsvorsorge

Grundsätzlich und im ursprünglichen Wortsinn sind unter dem Begriff Leistungen der Daseinsvorsorge alle staatlichen Versorgungsleistungen zu verstehen.^[2] Dies schließt neben wirtschaftlichen Leistungen wie der Versorgung mit Wasser, Gas, Strom, der Anbindung an Post- und Telekommunikationsnetze und die Bereitstellung einer Verkehrsinfrastruktur und entsprechender öffentlicher Verkehrsmittel auch soziale Leistungen wie die Gesundheitsversorgung oder die Arbeitsvermittlung bis hin zu kulturellen Leistungen wie die Bereitstellung von Schulwesen und Einrichtungen der Freizeitgestaltung ein.^[3] Diese Dienstleistungen sollen vom Staat flächendeckend und für alle Bürger gleichermaßen zur Verfügung gestellt werden.

Eine genauere Definition des Begriffs der Daseinsvorsorge erweist sich dagegen komplexer als zunächst angenommen: So weist dieser Begriff neben seiner politischen und gesellschaftlichen auch eine (staats-)rechtliche Dimension auf. Politisch und gesellschaftlich gesehen handelt es sich dabei um die Auseinandersetzung, welche wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leistungen von staatlicher Seite bereitzustellen sind. Gleichzeitig gibt die rechtliche Dimension aber auch Vorgaben diesbezüglich an, die den Staat als Erbringer von Leistungen der Daseinsvorsorge verpflichten bzw. den Bürger als Empfänger dieser Leistungen berechtigen.

1.1.1 Die Daseinsvorsorge in der Bundesrepublik Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland hat die rechtliche Garantie der Daseinsvorsorge, wenn auch in recht abstrakter Form, Einzug in das Grundgesetz gefunden. So verpflichtet Artikel 20 I GG den Staat nach Meinung des Staatsrechtlers Hesselberger mittels des Sozialstaatsprinzips auch dazu, „im weiten Bereich der sog. Daseinsvorsorge [...] Leistungen zugunsten des einzelnen zu erbringen“^[4].

Gleichzeitig stellt Hesselberger in seinem Kommentar zum Grundgesetz aber auch heraus, dass diese Leistungen nicht immer kostenlos erbracht werden müssen, sondern durchaus „eine zumutbare Gegenleistung in Geld“^[5] gefordert werden kann.

Erbringer von Leistungen der Daseinsvorsorge ist zwar der Staat, jedoch hat sich mit dem Wandel der gesellschaftstheoretischen Konzeptionen des Begriffs der Daseinsvorsorge auch das Verständnis für die staatliche Ebene verändert, die nach allgemeiner Auffassung und gültigem Recht für die Erbringung dieser Leistungen zuständig ist. Ursprünglich war der Begriff der Daseinsvorsorge „Ausdruck einer konservativ-etatistischen Geisteshaltung“^[6], und dementsprechend oblag die Erbringung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts in gesamtstaatlicher Verantwortung.

Erst mit der föderalen Konzeption der Bundesrepublik Deutschland verteilte sich diese Verantwortung mehr und mehr auf die dem Bundesstaat nachgeordneten Ebenen. Heute schließlich obliegt die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge in weiten Teilen der untersten Ebene im staatlichen System: den Kommunen.

Die Gemeindeordnungen vieler Länder spiegeln diese Entwicklung und die damit verbundene Verantwortung der Kommunen wider. Auch die Gemeindeordnung für das Land NRW verpflichtet die Gemeinden in § 8 , Absatz 1 „innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen“^[7] zu schaffen. Völlig zurecht wird die Daseinsvorsorge damit als eine der wesentlichen Aufgaben der Kommunen betrachtet.

1.1.2 Die Daseinsvorsorge in Europa

Die Europäische Kommission verwendet den Begriff der Daseinsvorsorge^[8] in ihren Dokumenten mit einem Verständnis von „marktbezogenen oder nichtmarktbezogenen Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von den Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden“^[9]. Für die Kommission stellen die Leistungen der Daseinsvorsorge „ein Schlüsselelement des europäischen Gesellschaftsmodells“^[10] dar, das allen europäischen Gesellschaften gemein ist und wesentlich zur sozialen und territorialen Kohäsion beiträgt.^[11]

Eine Anerkennung des Stellenwerts der Daseinsvorsorge wurde schließlich auch in den Vertrag von Amsterdam mit aufgenommen und steht seither in Form von Artikel 16^[12] an exponierter Stelle im EG-Vertrag. Auch die im Jahr 2000 verabschiedete Charta der Grundrechte, die einen wesentlichen Teil des Entwurfs für eine Europäische Verfassung bildet, betont den Stellenwert der Daseinsvorsorge in Artikel 36^[13] und verpflichtet die Union ausdrücklich darauf, „den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“^[14] zu achten.

Sowohl das Europäischen Parlaments als auch der Rat forderten die Kommission auf, Vorschläge für eine Rahmenrichtlinie zu den Leistungen der Daseinsvorsorge auszuarbeiten. Die Kommission hat bis heute mehrere Mitteilungen und ein Grünbuch zum Bereich der Daseinsvorsorge veröffentlicht, die u.a. dazu beitragen sollen, einen Ausgleich „zwischen dem Ziel, weiterhin hochwertige Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erbringen, und der strikten Anwendung der Wettbewerbs- und Binnenmarktvorschriften“^[15] zu schaffen.

1.2 Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen: Kommunale Unternehmen

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland garantiert in Art. 28 Abs. 2 das Recht auf kommunale Selbstverwaltung und schließt auch die finanzielle Eigenverantwortung der Gemeinden ausdrücklich mit ein. Dieses Recht auf Selbstverwaltung begründet auch das Recht, „kommunale öffentliche Einrichtungen und der Bevölkerung dienende kommunale Unternehmen zu betreiben“^[16]. Im folgenden Abschnitt soll die Rechtsgrundlage für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen genauer untersucht und die verschiedenen Organisationsformen für kommunale Unternehmen näher erläutert werden.

1.2.1 Rechtsgrundlage und gesetzliche Beschränkungen wirtschaftlicher Betätigung der Kommunen

Die Gemeindeordnung des Landes NRW (GO NRW) regelt in § 107, unter welchen Bedingungen sich eine Kommune grundsätzlich wirtschaftlich betätigen darf. Diese Bedingungen beziehen sich zum einen auf den öffentlichen Zweck, der eine wirtschaftliche Betätigung erfordert, auf die Angemessenheit von Art und Umfang der Tätigkeit und auf die Nachrangigkeit gegenüber anderen Unternehmen.^[17]

Die Auflage des öffentlichen Zwecks ist dabei als relativ abstrakt einzustufen und bei ihrer Interpretation verfügen die Gemeinden in der Regel über einen relativ großen Spielraum. Einig ist man sich jedoch in der Interpretation, dass öffentlicher Zweck nicht als das vorrangige Ziel der Gewinnerwirtschaftung, sondern vielmehr als die Förderung des Gemeinwohls der Bevölkerung zu verstehen ist.^[18]

Die Bedingung eines in Art und Umfang angemessenen Verhältnisses zwischen der wirtschaftlichen Tätigkeit und der Leistungsfähigkeit der Gemeinde erlaubt ebenfalls einen relativ weiten Interpretationsspielraum, findet seine Grenze nach herrschender Meinung in Literatur und Rechtsprechung jedoch in der Bedarfsorientierung. Dieser Bedarf, bezogen auf das Gemeindegebiet und die Einwohnerzahl, darf nicht überschritten werden, was u.a die Kommunen vor „Überlastung der Verwaltungs- und Finanzkraft schützen“^[19] und so ihrer Leistungsfähigkeit langfristig sicherstellen soll.

Das Kriterium der Nachrangigkeit soll sicherstellen, dass keine Aufgabe außerhalb bestimmter Bereiche^[20] von kommunalen Unternehmen erfüllt wird, die von anderen Unternehmen besser und wirtschaftlicher erfüllt werden könnte.^[21] Mit dieser Regelung sollen sowohl die Privatwirtschaft vor ausufernder öffentlich-rechtlicher Tätigkeit, als auch die Kommunen selbst vor einer Überreizung ihrer Finanz- und Verwaltungskapazitäten geschützt werden.^[22]

Grundsätzlich sind die Gemeinden in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit an das sog. Örtlichkeitsprinzip gebunden, d.h. dass sie grundsätzlich nur auf dem Gebiet der zugehörigen Gemeinde wirtschaftlich tätig werden dürfen.^[23] Die Gemeindeordnung des Landes NRW kennt jedoch eine Ausnahme von diesem Prinzip. So sind nach § 107 Abs. 3 GO NRW wirtschaftliche Betätigungen außerhalb des Gemeindegebiets nur zulässig, wenn die – vorhergehend erläuterten – Vorschriften des Abs. 1 vorliegen „und die berechtigten Interessen der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften gewahrt sind“^[24].

Von den Vorschriften zur wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen nimmt der Abs. 2 des § 107 GO NRW ausdrücklich einige Bereiche aus.^[25] So gelten der Betrieb von Einrichtungen, zu denen die Gemeinde gesetzlich verpflichtet ist, Einrichtungen der sozialen und kulturellen Betreuung – darunter fallen Einrichtungen in den Bereichen Erziehung, Bildung, Kultur, Sport, Gesundheits- und Sozialwesen – sowie Einrichtungen des Umweltschutzes, der Wirtschaftsförderung u.v.m.^[26] als nicht wirtschaftliche Betätigungen.

Es sollte außerdem erwähnt werden, dass die öffentlichen Unternehmen den zahlreichen Fachgesetzen ihrer jeweiligen Branche (z.B. Energiewirtschaftsgesetz oder Personenbeförderungsgesetz) ebenso unterworfen sind wie entsprechende private Unternehmen, dass es in diesem Bereich wie auch im Steuerrecht für kommunale Unternehmen keine gesetzliche Ausnahme- oder Besserstellung gibt.^[27]

[...]

^[1] Anm.: Im EG-Vertrag ist grundsätzlich von öffentlichen Unternehmen die Rede. Dieser Terminus umfasst alle Unternehmen, die öffentlich-rechtlich organisiert sind, bzw. alle Unternehmen des Privatrechts, bei denen die öffentliche Hand einen beherrschenden Einfluss ausübt. Unter diese Definition fallen damit auch die kommunalen Unternehmen im Sinne der vorliegenden Arbeit.

^[2] Vgl. Scheidemann, Dieter: Der Begriff Daseinsvorsorge. Ursprung, Funktion und Wandlungen der Konzeption Ernst Forsthoffs. 1. Auflage. Göttingen 1991. S.1.

^[3] Vgl. Hesselberger, Dieter: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung.13., aktualisierte Auflage. Bonn 2003. S. 184.

^[4] Hesselberger, Dieter: Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung. 13., aktualisierte Auflage. Bonn 2003. S. 184.

^[5] Ebd.. S. 184.

^[6] Scheidemann, Dieter: Der Begriff Daseinsvorsorge. Ursprung, Funktion und Wandlungen der Konzeption Ernst Forsthoffs. 1. Auflage. Göttingen 1991. S. 241.

^[7] § 8, Abs. 1 GO NRW.

^[8] Anm.: Die Europäische Kommission bzw. die Literatur verwendet statt des Begriffs Leistungen der Daseinsvorsorge auch gelegentlich den Terminus gemeinwohlorientierte Leistungen bzw. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Diese sind jedoch identisch zu verstehen. Insbesondere letzterer erscheint in Anlehnung an den im EG-Vertrag benutzten Terminus Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse von erhöhtem Interesse. Während der Terminus Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sich nämlich nur auf wirtschaftliche Leistungen bezieht, schließen die Begriffe Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und Leistungen der Daseinsvorsorge neben wirtschaftlichen auch nicht wirtschaftliche Leistungen mit ein.

^[9] Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.): KOM (2000) 580. Mitteilung der Kommission. Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa. Brüssel 2000. S. 42.

^[10] Ebd. S. 3.

^[11] Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.): KOM (2003) 270. Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Brüssel 2003. S.3.

^[12] Vgl. Art. 16 EG-Vertrag.

^[13] Vgl. Art. 36 der Charta der Grundrechte.

^[14] Artikel 36 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union

^[15] Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.): KOM (2003) 270. Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. Brüssel 2003. S.7.

^[16] Püttner, Günter: Kommunale Betriebe und Mixed Economy. In: Roth, Roland und Hellmut Wollmann (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. 1. Auflage. Opladen 1994. S. 211-225. S. 214.

^[17] Vgl. § 107 Abs. 1 GO NRW.

^[18] Vgl. Beck, Birgit E.: Kommunale Unternehmen zwischen Selbstverwaltungsgarantie und Europarecht. 1. Auflage. Frankfurt/Main 2001. S.64ff.

^[19] Ebd. S. 67.

^[20] § 107, Abs.1 Nr.3 der GO NRW schließt Tätigkeiten der Energie- und Wasserversorgung, des öffentlichen Verkehrs sowie der Telekommunikation ausdrücklich vom Kriterium der Nachrangigkeit aus.

^[21] Anm.: In der GO NRW, ist eine sog. „einfache“ Subsidiaritätsklausel verankert, hier muss ein anderes Unternehmen die betreffende Leistung ausdrücklich besser bzw. wirtschaftlicher erbringen, um sich auf § 107, Abs. 1, Nr. 3 berufen zu können. Demgegenüber finden sich in vielen Gemeindeordnungen anderer Bundesländer auch sog. „strenge“ Subsidiaritätsklauseln, die nur eine ebenso gute oder ebenso wirtschaftliche Leistungserbringung vorschreiben.

Vgl. Scholl, Mechthild: Die Kommune als Unternehmer. Rechtliche Voraussetzungen. Eine Synopse. Konrad-Adenauer-Stiftung, Abteilung Kommunalpolitik, Band Nr. 15. S.4.

^[22] Vgl. Beck, Birgit E.: Kommunale Unternehmen zwischen Selbstverwaltungsgarantie und Europarecht. 1. Auflage. Frankfurt/Main 2001. S. 68f.

^[23] Vgl. Scholl, Mechthild: Die Kommune als Unternehmer. Rechtliche Voraussetzungen. Eine Synopse. Konrad-Adenauer-Stiftung, Abteilung Kommunalpolitik, Band Nr. 15. S.3f.

^[24] § 107 Abs. 3 GO NRW.

^[25] Für die ausgenommen Betriebe gilt im Landesrecht nicht die Bezeichnung Unternehmen, dessen Kennzeichen eine wirtschaftliche Tätigkeit ist, sondern vielmehr der Terminus Einrichtung, die durch nicht wirtschaftliche Tätigkeit gekennzeichnet ist.

^[26] Vgl. § 107 Abs. 2 GO NRW.

^[27] Vgl. Püttner, Günter: Kommunale Betriebe und Mixed Economy. In: Roth, Roland und Hellmut Wollmann (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. 1. Auflage. Opladen 1994. S. 211-225. S. 214f.