Die Europäische Nachbarschaftspolitik in Osteuropa. Möglichkeiten der regionalen Zusammenarbeit am Beispiel der Ukraine

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik- Entstehung und Aufbau

3. Möglichkeiten der regionalen Zusammenarbeit- Die Bedeutung der osteuropäischen Nachbarschaft
3.1 Die ENP in Osteuropa
3.2 Nachbarschaft im Zeichen der Geschichte- Europa am Ende des Kalten Krieges

4. Die Untersuchung der Ukraine am Beispiel der Ukraine
4.1 Der ENP-Aktionsplan EU-Ukraine
4.2 Methodischer Ansatz
4.3 Die Umsetzung der ENP-Ziele
4.3.1 Rechtsstaatlichkeit und Demokratie
4.3.2 Menschenrechte
4.3.3 Wirtschaft
4.3.4 Energiesicherheit

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Mit der Osterweiterung in 2004 begrüßte die Europäische Union nicht nur neue Mitglieder, sondern sorgte ebenso für die weitere Vertiefung und Förderung des europäischen Wohl- standes und der Sicherheit. Gleichzeitig kamen der EU dadurch neue Nachbarländer näher, wodurch es immer wichtiger wurde, ihre Beziehungen zu diesen Ländern zu vertiefen. Die Schaffung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) gilt seitdem als eines der wichtigsten und weitreichendsten Ansätze der EU dieses Vorhaben umzusetzen. Ziel ist es dabei, die wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zu den Ländern Osteuropas und denen des südlichen Mittelmeerraumes zu koordinieren und weiterzuentwickeln, um die Stabilität und die Entwicklung dieser stärken zu können. Durch die ENP hat die Union eine neue Dimension der regionalen Zusammenarbeit erreichen können, wodurch bereits beste- hende Partnerschaften weiterentwickelt und erweitert werden konnten. Nicht zuletzt ist seit der Osterweiterung für die EU die verstärkte nachbarschaftliche Zu- sammenarbeit vor allem zu der osteuropäischen Region von höchster wirtschaftlicher und sicherheitspolitischer Priorität geworden. Schon das Ende des Kalten Krieges hat deutlich gemacht, dass es überwiegend ärmere, von fragiler Staatlichkeit, Korruption und Oligar- chie geprägte osteuropäische Länder sind, die eine Gefahr für die Sicherheit und Stabilität der EU darstellen können. Diese und weitere Umstände verlangen somit eine Intensivie- rung der östlichen Beziehungen, die immer wieder neu definiert und weiterentwickelt wer- den müssen.

Wie eine solche Intensivierung der regionalen Zusammenarbeit seitens der EU erreicht wird, soll hier eine empirische Untersuchung des neuen Nachbarschaftsinstruments zeigen. Dafür ist es wichtig zunächst auf die Struktur der ENP einzugehen. Hinsichtlich der Regi- on Osteuropas soll anhand der Ukraine gezeigt werden, inwieweit die ENP ihre Ziele in das Partnerland importieren und umsetzen konnte. Mit Hilfe offizieller Dokumente sollen die wichtigsten Fortschritte zusammengetragen und anschließend analysiert werden.

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik - Entstehung und Aufbau

Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) wurde im Rahmen der letzten großen Erwei- terungsrunde der Europäischen Union in 2004 gegründet. Mit dem Beitritt von zehn ost- und mitteleuropäischen Staaten hatte sich die Gemeinschaft nicht nur vergrößert und damit an Bedeutung gewonnen, sondern hatte sich von diesem Zeitpunkt an ebenfalls neuen au- ßenpolitischen Herausforderungen zu stellen. Durch die Verschiebung der EU-Außengren- zen waren Staaten aus der Region des Ostens und Südostens, wie auch Zentralasiens und des Mittleren Ostens, der EU unmittelbar näher gekommen. Diese neue geopolitische Si- tuation führte zu einem Umdenken der Gemeinschaft und gab Anlass dazu die außenpoliti- schen Prioritäten und Interessen der neuen Umgebung anzupassen (Kernic, 2007; 69ff.) Im Zuge dieser politischen Veränderungen in Europa durch die Erweiterung, präsentierte die Kommission erstmals am 11. März 2003 in ihrer Mitteilung „Größeres Europa- Nachbar- schaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn“, die Idee zur Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP). Im Mai 2004 folgte dazu ein Strategiepapier, aus welchem die allgemeinen strategischen Ziele und Arbeitswei- sen der EU im Bezug auf ihre Nachbarländern hervorgingen.

Das Hauptaugenmerk dieser neuen Strategie richtet sich sowohl auf das Prinzip die Si- cherheit und Stabilität der EU-Nachbarschaft zu gewährleisten als auch den Wohlstand al- ler Beteiligten zu garantieren. Dabei bietet die ENP ihren Nachbarländern durch privile- gierte Partnerschaftsassoziierungen die Möglichkeit, sich der Union zu nähern. Die Aus- sicht auf einen Beitritt wird jedoch von Anfang an ausgeschlossen. Weiter steht die ENP- Initiative verstärkt für das Potenzial, neue Trennlinien zwischen der EU und ihren Nach- barn zu vermeiden und auf politische, sicherheitspolitische sowie auf wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit zu setzen, die den Partnerländern anschließend die Chance er- öffnet finanzielle wie auch politische Unterstützung seitens der EU zu erhalten und an wichtigen EU-Programmen teilhaben zu können. Die Partnerschaften beruhen dabei auf der „gegenseitige[n] Verpflichtung (...) gemeinsamer Werte“, zu welchen unter anderem Rechtsstaatlichkeit, verantwortungsvolles Regieren, Achtung der Menschenrechte sowie die Prinzipien der Marktwirtschaft und der nachhaltigen Entwicklung gehören (KOM²⁰⁰⁴ 373 endg.; 3).

Um einen Arbeitsrahmen zur spezifischen Ausgestaltung dieser bilateralen Zusammenar- beit und Unterstützung gewährleisten zu können, wurden weiter die sogenannten ENP-Ak- tionspläne ins Leben gerufen. Diese konnten nach Sondierungsgesprächen der Kommissi- on mit einzelnen Partnerländern, die in der Vergangenheit bereits Partnerschafts- und Ko- operationsabkommen oder Assoziationsbkommen mit der Union inne hatten1, herausgear- beitet werden. In ihnen werden die gemeinsamen Interessen, Grundwerte und politischen Prioritäten festgelegt (ebd.). Das Besondere und Innovative an diesem Ansatz beschreibt die Tatsache, dass die festgelegten Ziele der einzelnen ENP-Aktionspläne immer unter Be- rücksichtigung der individuellen Bedürfnisse, Reformdynamik und der Kapazitäten der nationalen Verwaltung des jeweiligen Partnerlandes festgelegt werden (Herdina, 2009: 10). Die ENP-Aktionspläne sind somit individuell abgestimmt, beziehen sich jedoch im Allge- meinen auf zentrale Bereiche, wie die Erreichung eines „wirksamen politischen Dialogs, Wirtschaftspolitik und Politik der sozialen Entwicklung, Handel sowie Maßnahmen für die Vorbereitung der Partnerländer auf die allmähliche Teilnahme am EU-Binnenmarkt, Justiz und Inneres, Energie (...), Sozialpolitik und Kontakte der Bevölkerung (...)“ (KOM²⁰⁰⁴ 373 endg.:13ff.). Sie beschreiben damit nicht nur die Zusammenarbeit der EU mit ihren Nachbarn und das gegenseitige Interesse politische und wirtschaftliche Reformen einzulei- ten, die der gemeinsamen Zielsetzung gerecht werden, sondern sie fassen ebenso die erfor- derlichen Arbeitsgremien sowie die Hilfsprogramme dafür zusammen. Individuelle Län- derberichte bilden dabei die Basis für die Umsetzung der ENP-Aktionspläne und dienen der Evaluation der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung jedes Partnerlandes. Des Weiteren unterliegen die vereinbarten Maßnahmen, die in den Aktionsplänen festgelegt werden, einer gegenseitigen Kontrolle, die in sogenannten Fortschrittsberichten (ENP-Pro- gress Reports) dokumentiert und jedes Jahr von der Kommission veröffentlicht werden (Jacobsen/Machowski, 2007; 3).

Um die Ambitionen der ENP umzusetzen, muss die EU in der Lage sein, technische wie auch finanzielle Unterstützung gewährleisten zu können. In diesem Fall verfügt die Kom- mission über verschiedene Instrumente, die den Partnerländern dabei helfen sollen die Durchsetzung und Etablierung von Reformen und den Aufbau von Institutionen erreichen zu können. Eines davon ist das sogenannte „Twinning“, ein Instrument welches der Kom- mission erlaubt Beamte in die jeweiligen ENP-Länder zu schicken, um dort bei den Re- form- und Umstrukturierungsprozessen beratend agieren zu können. Hinzu kommt das TAIEX-Instrument, durch welches den Partnerländern sowie Fachleuten einzelner EU- Mitgliedstaaten die Möglichkeit geboten wird, gemeinsam binnen kurzer Zeit themenspe- zifische Seminare abzuhalten (Herdina, 2009: 9). Diese Instrumente, einschließlich der In- itiative zu einem abgestimmten politischen Dialog, wurden im Zuge der Erweiterung ge- schaffen und sollten aufgrund der positiven Erfahrungen und Erfolge nun auch die Bezie- hungen zu den neuen Nachbarn abdecken. Ebenso wichtig ist es die Instrumente weiterzu- entwickeln, die sich der finanziellen Unterstützung der ENP-Partnerländern widmen sol- len. Aus dem Strategiepapier der Kommission von 2004 geht hervor, dass die bereits be- stehenden Hilfsleistungen der EU an Drittländer unter anderem durch TACIS und MEDA2 weiterhin als die zentralen finanziellen Instrumente der ENP beibehalten, jedoch ab 2007 durch das neue Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) unterstützt werden sollten, um die „grenzüberschreitende Zusammenarbeit sowie regionale Kooperationsprogramme“ verbessern zu können (KOM²⁰⁰⁴ 373 endg.; 26f.).

Durch die ENP hat die Union eine neue Dimension außenpolitischer Zusammenarbeit er- reichen können, die weit über die klassischen Beziehungen hinausgeht. Dabei liegt die Be- sonderheit dieses neuen Instruments an der gezielten Nutzung der „positiven Konditionali- tät“. Das bedeutet, je mehr sich die ENP-Partner bereit erklären, sich zu den Grundwerten der EU zu bekennen und diese auch einzuhalten, desto mehr ist die Union bereit, diese mit Anreizen und Unterstützung zu belohnen (Schäfer, 2009: 76). Des Weiteren werden bei der Umsetzung der neuen Nachbarschaftspolitik mit den Aktionsplänen die individuellen Be- dürfnisse und Interessen der einzelnen Partnerländer berücksichtigt. Dabei ist es jedoch ebenso wichtig zwischen den Staaten Osteuropas und des südlichen Mittelmeerraumes zu differenzieren. Daraus ergibt sich, dass die ENP zwar für einen nachbarschaftlichen Ansatz steht, welcher jedoch in zwei grundlegend verschiedenen Regionen eingesetzt wird. Für beide mögen die gleichen übergeordneten Ziele gelten, für die allgemeine Zusammenarbeit und den politischen Reformprozess muss jedoch zum einen die geographische Lage wie auch die unterschiedlichen wirtschaftlichen und politischen Interessen berücksichtigt wer- den. Zum anderen kann auch eine gemeinsame Geschichte dazu beitragen, dass sich je- weils andere Verpflichtungen und Prioritäten für die Zusammenarbeit ergeben.

3. Möglichkeiten der regionalen Zusammenarbeit - Die Bedeutung der osteu-ropäischen Nachbarschaft

3.1 Die ENP in Osteuropa

Der Wunsch nach einer verstärkten regionalen Zusammenarbeit der EU mit ihren östlichen Nachbarländern hat sich nicht zuletzt seit der Osterweiterung zu einem wichtigen Ansatz außenpolitischer Aktivität entwickeln können. Bereits in den 1990er Jahren wurden Part- nerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) unter anderem mit den Staaten Osteuropas abgeschlossen3. Es handelt sich dabei um internationale Abkommen, die die Beziehungen der Gemeinschaft zu diesen Ländern regeln und koordinieren sollen und damit als Grund- lage der heutigen ENP dienen. Gegenstand dieser Partnerschaften ist es, einen Rahmen für den politischen Dialog bereitzustellen sowie die Basis für eine verstärkte Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Sozialwesen und Zivilgesellschaft zu bilden, die Konsolidie- rung von Demokratie in betreffenden Staaten zu unterstützen als auch den Übergang zur Marktwirtschaft vollenden zu können. Aus den Grundsätzen der Abkommen zeigt sich, dass sie weder die Schaffung einer Freihandelszone noch die wirtschaftliche oder gar poli- tische Integration der osteuropäischen Länder an die EG/EU zum Ziel haben. Es sollte nicht über diese Kooperationen hinausgehen. Vielmehr ging es darum, die Partner dieser Region in ihren Transformationsprozessen und wirtschaftlichen Entwicklungen zu unter- stützen. Dabei enthalten die PKAs unter anderem „Verpflichtungen zur Liberalisierung des Handels, zur diskriminierungsfreien Behandlung von Arbeitnehmern (...), zur schrittweisen Befreiung der Dienstleistungen von den bisherigen Beschränkungen sowie zur Gewährleis- tung des freien Kapitalverkehrs (...)“ (Schröder, 2009: 75f.). Besondere Aufmerksamkeit wurde jedoch auf die Vorschriften für den Wettbewerb, den Schutz des geistigen Eigen- tums und der Rechtsangleichung gelegt, da solche Themen ebenfalls Gegenstand des EG- Vertrags sind (ebd.) An dieser Stelle wird deutlich, dass die Interessen seitens der Gemein- schaft sich im Grunde auf die Entwicklung einer stabilen Wirtschaft in diesen Staaten rich- teten.

Dies änderte sich spätestens mit der Schaffung der ENP, die als neues politisches Instrument weit über klassische Kooperationen dieser Art hinausgehen sollte. Heute gehören 16 Staaten Osteuropas sowie des südlichen Mittelmeerraumes zu den Partnern der ENP. Auch wenn beide Regionen für die EU eine wichtige Rolle spielen, so verlangen vor allem die osteuropäischen Länder besondere Aufmerksamkeit.

Als ein grundlegendes Motiv dafür kann zunächst die geographische Nähe dieser Staaten zur EU genannt werden. Belarus zum Beispiel grenzt direkt an Polen, Litauen und Lett- land, während die Ukraine sich gemeinsame Grenzen mit Slowenien und Ungarn teilt. Das ist im Fall des südlichen Mittelmeerraumes nicht gegeben. Eine solche Annäherung der nächsten osteuropäischen Länder an die neuen Mitglieder der EU zeigt, wie wichtig es wurde die Beziehungen zu dieser Region zu vertiefen. Der geographische Faktor bleibt dennoch nicht der einzige Grund für diese Intensivierung. Schon vor der ENP hatte die EG, wie bereits erwähnt, die ersten Versuche unternommen eine Bindung zu diesen Ländern auszubauen. Was waren weitere Motive für die EU sich dieser Region zu nähern? Welche Umstände hatten dazu beigetragen? Und warum wurde beziehungsweise ist es so wichtig sich diesen Ländern zu widmen?

Um Antworten auf diese Fragen finden zu können, ist es wichtig, die beidseitigen wirtschaftlichen wie politischen Prioritäten und Interessen, die sich über die letzten zwei Jahrzehnte entwickelt hatten, zu berücksichtigen. Daran anlehnend darf aber ebenso wenig die geopolitische Situation Europas nach dem Ende des Kalten Krieges außer Acht gelassen werden. Denn die Bedingungen und die Auswirkungen aus dieser Zeit sind heute immer noch relevant, wenn es darum geht zu erklären, warum es für die EU so wichtig wurde sich um die Entwicklung und Stabilität Osteuropas zu bemühen.

3.2 Nachbarschaft im Zeichen der Geschichte- Europa am Ende des Kalten Krieges

Auch wenn der Zerfall der Sowjetunion mehr als zwei Jahrzehnte zurückliegt, so haben die Nachwirkungen auf die Beziehungen der EU zu ihren östlichen Nachbarländern bis heute nicht an Relevanz verlieren können. Mit dem Ende des Kalten Krieges tauchten neue Staa- ten auf der europäischen Landkarte auf, die in ihren alten Strukturen zerrissen worden wa- ren und keine Erfahrungen in Sachen eigener Staatlichkeit aufweisen konnten. Von jenem Zeitpunkt an hatten sich zudem diese Länder einer Spaltung zwischen Ost und West ge- genüber sehen müssen, die bis heute der Transformation zu Marktwirtschaft und Demokra- tie, aber auch der eigenen nationalen Identitätsbildung im Weg steht (Vogel/Kunze, 2011; 35ff.). Es hatte sich eine politisch instabile Region gebildet, wodurch sich die Europäische Gemeinschaft immer stärker in der Verantwortung sah diese Staaten zu unterstützen, um das Aufkommen alter Machtstrukturen verhindern und somit die unmittelbare Nachbar- schaft sichern zu können. Während die baltischen Länder immer stärkere Ambitionen zeig- ten sich dem Westen anzuschließen, befanden sich andere in einem nostalgischen Zustand, der zu mehreren postsowjetischen Integrationsprojekten führte. Eines davon war die von Russland, Belarus und der Ukraine gegründeten Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS). Dieses internationale Bündnis hatte 1991 zu der endgültigen Auflösung der So- wjetunion geführt. Trotzdem war die Gefahr noch groß, dass Russland erneut Einfluss auf die osteuropäischen Staaten nehmen könnte. Der Druck wuchs mit Russlands Wunsch, eine Eurasische Union gründen zu wollen mit dem Ziel, die ehemaligen Sowjetrepubliken wirt- schaftlich wie auch politisch stärker an sich zu binden. Es zeigte sich jedoch, dass damals wie heute die meisten osteuropäischen Länder nur bedingt an einer solchen Union interes- siert sind. Grund dafür war die von der Gemeinschaft in Aussicht gestellten regionalen Zu- sammenarbeiten, die gerade für die unabhängigen Länder von großer Bedeutung waren (ebd.).

Die heutige außenpolitische Priorität der Europäischen Union basiert aber nicht nur auf dem Wunsch, diese Staaten vor dem Einfluss Russlands zu bewahren, sondern auch bei ihrer Demokratisierung wie wirtschaftlichen Entwicklung unterstützend zu agieren. Die östlichen Nachbarländer sind ebenso unabdingbare Partner in der Schlichtung regionaler Konflikte, vor allem im südlichen Kaukasus. Seit der Auflösung der Sowjetunion hat nicht überall der Ansatz eines Transformationsprozesses stattfinden können. In den Unionsrepu- bliken diesseits des Kaspischen Meeres hatte sich seit den 1990er Jahren ebenso eine, wenn auch unterschiedlich stark, ausgeprägte Neukonsolidierung autokratischer Herrschaft vollzogen. So bilden heute die drei primären Staaten Aserbaidschan, Armenien und Geor- gien eine politisch instabile Region, die für die EU zu einem sicherheitspolitischen Pro- blem geworden ist (Kocot et al.: 2009; 65).

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¹ Zu diesen Ländern gehören Israel, Moldau, Marokko, die Palästinensische Behörde, Tunesien und die Ukraine (KOM[2004]373 endg.: 2f.).

² Bisherige finanzielle Unterstützung der EU für die von der Europäischen Nachbarschaftspolitik erfassten Länder. Das Programm TACIS erfasst dabei Russland und die westlichen NUS und das MEDA-Programm die Mittelmeerländer (vgl. KOM[2004]373 endg.: 25).

³ Zu diesen Ländern gehören Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Kasachstan, Kirgistan, Moldau, die Russi- sche Föderation, die Ukraine, Usbekistan und Tadschikistan (Die Europäischen Union: http://europa.eu/legis- lation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/eastern_europe_and_central_asia/ r17002_de.htm, letzter Zugriff: 18.02.2013).