Die extraterritoriale Geltung der EMRK für die Zwecke der "Offshore Migration Control"

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der zitierten EGMR-Rechtsprechung: ... II

Literaturverzeichnis: ... III

Abkürzungsverzeichnis ... V

I. Einführung ... 1

II. Die extraterritoriale Geltung der EMRK ... 1
A. Jurisdiktion als Schwelle ... 2
1. Das territoriale Prinzip ... 3
2. Entkräftung durch die übrige Rechtsprechung ... 4
B. Effektive Gebietskontrolle ... 5
C. State agent authority and control ... 6
1. Akte des diplomatischen Personals und Flaggenhoheit ... 6
2. Wahrnehmung von Regierungsbefugnissen mit Zustimmung der Regierung ... 8
3. Ausübung unmittelbarer physischer Gewalt und Kontrolle über Individuen ... 8
a) Gewahrsam ... 8
b) Tötungshandlungen ... 10
4. Teilbarkeit der Konventionsrechte ... 13

III. Offshore Migration Control ... 14
A. Refoulement-Verbot ... 15
1. Rückführung auf Schiffen der Konventionsstaaten ... 15
2. Rückführung auf Schiffen unter fremder Flagge ... 16
3. Verhinderung der Weiterfahrt ... 17
B. Pflicht zur Achtung des Rechts auf Leben ... 18
1. Verursachen des Kenterns ... 18
2. Pflicht zur Seenotrettung? ... 20

IV. Fazit ... 24

Verzeichnis der zitierten EGMR-Rechtsprechung:

26.06.1992
Drozd and Janousek v. France and Spain (plenary)
(12747/87)

23.03.1995
Loizidou v. Turkey (preliminary objections)
(15318/89)

18.12.1996
Loizidou v. Turkey (merits)
(15318/89)

11.01.2001
Xhavara et autres c. Italie et Albanie (admissibility)
(39473/98)

10.05.2001
Cyprus v. Turkey (GCh)
(25781/94)

12.12.2001
Bankovic and others v. Belgium and others (admissibility) (GCh)
(52207/99)

14.08.2002
Gentillehomme, Schaff-Benhadji et Zerouki c. France
(48205/99, 48207/99, 48209/99)

08.07.2004
Ilascu and others v. Moldova and Russia
(48787/99)

16.11.2004
Issa and others v. Turkey
(31821/96)

12.05.2005
Öcalan v. Turkey (GCh)
(46221/99)

28.09.2006
Isaak and others v. Turkey (admissibility)
(44587/98)

28.06.2007
Pad and others v. Turkey (admissibility)
(60167/00)

03.06.2008
Andreou v. Turkey (admissibility)
(45653/99)

30.06.2009
Al-Sadoon and Mufdhi v. United Kingdom (admissibility)
(61498/08)

29.03.2010
Medvedyev and others v. France (GCh)
(3394/03)

07.07.2011
Al-Jedda v. United Kingdom (GCh)
(27021/08)

07.07.2011
Al-Skeini v. United Kingdom (GCh)
(55721/07)

23.02.2012
Hirsi Jamaa and others v. Italy (GCh)
(27765/09)

19.10.2012
Catan and others v. Modova and Russia (GCh)
(43370/04, 8252/05, 18454/06)

16.09.2014
Hassan v. United Kingdom (GCh)
(29750/09)

Literaturverzeichnis:

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Abkürzungsverzeichnis

EGMR – Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EMRK – Europäische Menschenrechtskonvention

GCh – Grand Chamber

NATO – North Atlantic Treaty Organisation

RTS – Radio Televizije Srbije

UNCLOS – United Nations Convention on the Law of the Sea

SAR – Search and Rescue

Weiteren gängigen Abkürzungen wird die allgemeine Bedeutung zugrunde gelegt.

I. Einführung

Über ein Jahr scheint die Bestürzung über das tragische Kentern von zwei Flüchtlingsbooten vor Lampedusa vom Oktober 2013 angedauert zu haben, bei dem über 400 Menschen in Sichtweite der Küste ertranken. In der gewaltigen Seenotrettungsmission „Mare Nostrum“ barg die italienische Marine seitdem über 150.000 Migranten und Flüchtlinge von seeuntüchtigen Booten auf dem Mittelmeer und ließ damit eine Kehrtwende in dem bisherigen Umgang mit Flüchtlingsbooten auf dem Mittelmeer erahnen¹. Da die Mission aufgrund mangelnder Finanzierungsbereitschaft der europäischen Staaten zum Jahresende 2014 ausläuft, droht sich der Fokus nun wieder zurück auf die Durchführung von Abfang- und Rückkehrmaßnahmen zu verschieben. Die seit November 2014 gestartete Nachfolgemission „Triton“ der EU-Grenzschutzagentur Frontex wird Seenotrettungseinsätze nur noch innerhalb europäischer Territorialgewässer durchführen und Kritikern zufolge schwerpunktmäßig Grenzschutz auf hoher See betreiben.² Dass die italienische Praxis der Rückführung abgefangener Flüchtlinge nach Libyen in 2009 essentielle Garantien der EMRK verletzte, stellte der EGMR in Hirsi and Jaama v. Italy³ eindrücklich fest. Ob die europäischen Staaten auch bei zukünftig zu erwartenden Grenzschutzmaßnahmen der Bindung an die EMRK unterliegen oder in einem weitgehend menschenrechtsfreien Raum handeln, hängt maßgeblich ab von der Reichweite der extraterritorialen Geltung der EMRK (II.) und deren Bedeutung für die offshore migration control (III.).

II. Die extraterritoriale Geltung der EMRK

Flüchtlingsboote werden in der Regel bereits auf hoher See – also außerhalb des Territoriums der handelnden Vertragsstaaten – abgefangen. Daher würden die Migranten und Flüchtlinge an Bord nur bei extraterritorialer Geltung der EMRK von ihrem Schutz erfasst. Unter welchen Umständen die EMRK extraterritorial gilt, lässt sich in erster Linie anhand der Rechtsprechung des EGMR bestimmen, weil er der Konvention durch seine Urteile über Individualbeschwerden nach Art. 34 EMRK gegenüber den Vertragsstaaten für praktische Zwecke Geltung verschafft. Zwar entfalten diese nur in Bezug auf den entschiedenen Fall Bindungswirkung und bestimmen die Rechtslage nur inter partes; sie sind jedoch als authentische Interpretation des Vertragstextes zu verstehen und legen somit auch die Reichweite der Konventionsverpflichtungen fest.⁴

A. Jurisdiktion als Schwelle

Eine ausdrückliche Erwähnung findet der räumliche Geltungsbereich der Konvention nur in der Überschrift des Art. 56 EMRK, der es den Vertragsstaaten ermöglicht, die Anwendung der Konvention durch eine ausdrückliche Erklärung auf einzelne abhängige Hoheitsgebiete auszuweiten. Daraus wurde teilweise der Schluss gezogen, dass die EMRK in Abwesenheit einer solchen Erklärung nur im eigenen Staatsgebiet gelte⁵. Dass dieses declaration system jedoch nur aus historischen Gründen in die EMRK aufgenommen wurde und unter heutigen Umständen nicht als Einschränkung ihres räumlichen Geltungsbereichs verstanden werden kann, stellte der EGMR in Al-Skeini klar.⁶

Die Reichweite der Konventionsverpflichtungen richtet sich vielmehr gemäß Art. 1 EMRK nach der personellen Verbindung des Staates zu den Menschen unter seiner Jurisdiktion:⁷

“The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section I of [the] Convention.”⁸

Obwohl der EGMR das Jurisdiktionserfordernis in der Regel im Rahmen der Zulässigkeit einer Klage prüft, handelt es sich dabei nicht nur um eine prozessuale Vorfrage zur Klärung der gerichtlichen Zuständigkeit. Vielmehr wirkt es als Schwelle („threshold criterion“⁹) für die Begründung von Verpflichtungen aus der Konvention und damit ihrer Geltung an sich. ¹⁰ Entscheidend für die Bestimmung der extraterritorialen Geltung der EMRK ist somit die Frage, unter welchen Umständen ein Vertragsstaat Jurisdiktion außerhalb seines Staatsgebiets ausübt.¹¹

1. Das territoriale Prinzip

In Bankovic stellte der EGMR die vielfach kritisierte¹² Annahme auf, dass Art. 1 EMRK die gewöhnliche Bedeutung von Jurisdiktion im Völkerrecht widerspiegeln müsse.¹³ Danach sei Jurisdiktion eine grundsätzlich territoriale Kompetenz des Staates zur Ausübung von Hoheitsgewalt, dessen extraterritoriale Begründung nicht ausgeschlossen sei, aber durch die souveränen Territorialrechte der anderen Staaten bestimmt und begrenzt werde. Dementsprechend müsse auch der Jurisdiktionsbegriff des Art. 1 EMRK in erster Linie gebietsbezogen verstanden werden und seien Konventionsverpflichtungen grundsätzlich für staatliches Handeln auf dem eigenen Territorium anzunehmen. Extraterritoriale Jurisdiktion werde hingegen nur ausnahmsweise ausgeübt und bedürfe einer besonderen Begründung durch die Umstände des Einzelfalls.¹⁴

Damit stellte der EGMR eine Vermutung gegen die extraterritoriale Ausübung von Jurisdiktion auf¹⁵, die in einer Zeit zunehmenden grenzüberschreitenden Handelns staatlicher Hoheitsträger die menschenrechtlichen Verpflichtungen in anachronistischer Weise auf das eigene Staatsgebiet beschränkt.¹⁶ Deshalb bestehen auch berechtigte Zweifel, ob die Übertragung des völkerrechtlichen Konzepts von Jurisdiktion auf einen Menschenrechtsvertrag sinnvoll ist. Richtigerweise müsste das threshold criterion der Jurisdiktion in Menschenrechtsverträgen autonom und im Hinblick auf die tatsächlichen Handlungen von Staaten ausgelegt werden, durch welche sie faktisch Hoheitsgewalt über Personen ausüben. Ob dies innerhalb ihrer völkerrechtlichen Kompetenz lag, kann für die Bindung an Menschenrechtsverträge keine Bedeutung haben.¹⁷

2. Entkräftung durch die übrige Rechtsprechung

So wird dem EGMR teilweise vorgeworfen, in Bankovic auch deshalb auf eine derart strenge territoriale Begrenzung der Geltung der EMRK zurückgegriffen zu haben, um eine Einmischung in den politisch brisanten Kosovo-Konflikt zu vermeiden und mit Blick auf das politische Klima unmittelbar nach den Terroranschlägen des 11. September einer internationalen Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Terrorismus nicht im Wege zu stehen.¹⁸ Jedenfalls stellte die Entscheidung eine scharfe Zäsur der vorangegangenen Rechtsprechung dar, die auf der Annahme basierte, dass

(t)he term "jurisdiction" is not limited to the national territory of the High Contracting Parties; their responsibility can be involved because of acts of their authorities producing effects outside their own territory.¹⁹

Auch in der darauffolgenden Rechtsprechung relativierte der EGMR die strenge örtliche Geltungsbeschränkung seiner Bankovic-Rechtsprechung. Darin habe er zwar das Vorherrschen des territorialen Prinzips betont, gleichzeitig aber anerkannt, dass das Konzept von Jurisdiktion nicht zwangsläufig auf das Staatsgebiet der Vertragsstaaten beschränkt sei.²⁰ Dennoch hielt der EGMR weitestgehend an seinem konzeptionellen Fundament primär territorialer Jurisdiktion fest.²¹

Unter welchen Umständen auch die extraterritoriale Ausübung von Jurisdiktion anzunehmen ist und die EMRK deswegen für staatliches Handeln außerhalb des eigenen Territoriums gilt, fasste der EGMR in Al-Skeini v. UK in Fallgruppen zusammen.²² Diese lassen sich im Wesentlichen auf die Ausübung von Jurisdiktion in einer räumlichen Ausprägung als effektive Kontrolle über ein Gebiet (B.) und einer personellen Ausprägung als state agent authority and control (C.) zurückführen.²³

B. Effektive Gebietskontrolle

Nach der Rechtsprechung des EGMR übt ein Vertragsstaat ausnahmsweise Jurisdiktion außerhalb seines Staatsgebiets aus,

when as a consequence of military action – whether lawful or unlawful – it exercises effective control of an area outside its national territory.²⁴

Schon die faktische Kontrolle, ob durch eigene Streitkräfte oder eine nachgeordnete lokale Verwaltung ausgeübt, bringe den Konventionsstaat in die Verpflichtung, in diesem Gebiet die Konventionsrechte und -freiheiten zuzusichern.²⁵ Die Jurisdiktion des kontrollierenden Staates erstrecke sich dabei auch auf Handlungen der lokalen Verwaltung und auf die Zusicherung der gesamten Bandbreite der Konventionsrechte.²⁶ Im Gegenzug kann die Jurisdiktion des betroffenen Territorialstaats auf die Reichweite positiver Verpflichtungen beschränkt sein, wenn er wegen militärischer Besetzung oder der Unterstützung eines separatistischen Regimes durch einen anderen Staat an der Ausübung seiner Hoheitsgewalt in Teilen seines Territoriums gehindert ist.²⁷

Obwohl der EGMR seither effektive Gebietskontrolle als eine wesentliche Grundlage der extraterritorialen Geltung der EMRK aufführte²⁸, beschränkte sich ihre praktische Relevanz auf die Rechtsprechung zur Nordzypern-Besetzung²⁹ und zur russischen Unterstützung des separatistischen Regimes in der moldawischen Region Transnistrien.³⁰ So ließ es der Gerichtshof in der Rechtssache Al-Skeini offen, ob das Vereinigte Königreich in seiner Besatzungszone im Irak effektive Gebietskontrolle ausübte, betrachtete die geringe militärische Präsenz hierfür jedoch wohl nicht als ausreichend.³¹ Dennoch maß er darin der Ausübung öffentlicher Gewalt - dem zentralen Element der Gebietskontrolle³² - entscheidende Bedeutung für die Herstellung von Jurisdiktion zu. So darf man annehmen, dass räumliche Kontrolle – liegt sie in ihrer Intensität auch unterhalb der Schwelle zu effektiver Gebietskontrolle - bei der Begründung von state agent authority and control zu berücksichtigen ist.³³

Darüber hinaus machte der EGMR darin deutlich, dass die extraterritoriale Geltung der Konvention nicht auf den Konventionsrechtsraum („espace juridique“) beschränkt ist.³⁴ Einzig die Besetzung eines anderen Konventionsstaates führe zwar zu einem Schutzvakuum im Menschenrechtsystem der EMRK, dessen Verhinderung der besondere Charakter der Konvention als verfassungsmäßiges Instrument des europäischen ordre public verlange.³⁵ In Al-Skeini stellte der EGMR jedoch klar, dass

the importance of establishing the occupying State's jurisdiction in such cases does not imply, a contrario, that jurisdiction under Article 1 of the Convention can never exist outside the territory covered by the Council of Europe Member States.³⁶

So nahm der EGMR extraterritoriale Konventionsverpflichtungen auch außerhalb des espace juridique an, wenn staatliche Hoheitsträger Gewalt und Kontrolle über Individuen ausübten.

C. State agent authority and control

In Abweichung vom territorialen Prinzip kann die Jurisdiktion der Vertragsstaaten im Sinne des Art. 1 EMRK auch durch extraterritoriales Handeln ihrer Hoheitsträger hergestellt werden.³⁷ Bringt dies Personen im Einzelfall unter ihre Gewalt und Kontrolle („authority and control“), können hieraus Verpflichtungen des Konventionsstaats resultieren.³⁸

1. Akte des diplomatischen Personals und Flaggenhoheit

Handlungen der diplomatischen und konsularischen Vertreter können eine extraterritoriale Ausübung von Jurisdiktion darstellen, wenn sie außerhalb des eigenen Staatsgebiets Gewalt und Kontrolle über andere ausüben.³⁹ Ebenso auf Grundlage des Völkergewohnheits- und Vertragsrechts erkannte der EGMR die extraterritoriale Jurisdiktion eines Vertragsstaats an Bord von Schiffen und Flugzeugen an, die unter seiner Flagge segeln, beziehungsweisen in diesem Staat registriert sind.⁴⁰ Die Jurisdiktion kraft Flaggenhoheit rührt dabei – anders als es die gewöhnliche Bezeichnung von Schiffen als territoire flottante vermuten mag – nicht aus einem territorialen Band, sondern ebenso aus einem zumindest fingierten personellen Band zu dem Vertragsstaat her.⁴¹

Eine herausragende Bedeutung im Zusammenhang mit Rückführungsmaßnahmen auf dem Mittelmeer erlangte das Flaggenprinzip jüngst in der Rechtssache Hirsi⁴². Sie betraf die Klage elf somalischer und dreizehn eritreischer Staatsangehöriger, die gemeinsam mit etwa 200 weiteren Personen an Bord von drei Booten bei der Überfahrt nach Lampedusa von der italienischen Guardia de Finanza und Küstenwache abgefangen, auf italienischen Militärschiffen nach Tripoli zurückgeführt und dann lybischen Behörden übergeben wurden. Der Gerichtshof stellte fest, dass Italien wegen der völkerrechtlich anerkannten Jurisdiktion über die Militärschiffe unter seiner Flagge auchde jure-Kontrolle über die Personen an Bord ausgeübt habe und deshalb an die Konvention gebunden gewesen sei.⁴³

Die Flaggenhoheit eines anderen Staates steht der Begründung von Jurisdiktion durch de facto-Kontrolle jedoch nicht entgegen, wenn staatliche Hoheitsträger durch unmittelbare Ausübung von Zwang ein Schiff unter fremder Flagge und dessen Besatzung unter ihre Kontrolle bringen. Das muss im Umkehrschluss aus der Medveyev-Entscheidung folgen, nach welcher die Besatzung eines Schiffs kambodschanischer Flagge (die „Winner“) kraft Ausübung umfassender und ausschließlicher de facto-Kontrolle der Jurisdiktion Frankreichs unterstand.⁴⁴

2. Wahrnehmung von Regierungsbefugnissen mit Zustimmung der Regierung

Darüber hinaus übt ein Vertragsstaat durch seine Hoheitsträger Jurisdiktion über Individuen auf dem Territorium eines anderen Staates aus,

when, through the consent, invitation or acquiescence of the Government of that territory, it exercises all or some of the public powers normally to be exercised by that Government.⁴⁵

Nehmen seine Hoheitsträger im Einklang mit Gewohnheitsrecht, Vertrag oder einem anderen Übereinkommen Verwaltungs- oder Justizaufgaben auf dem Territorium eines anderen Staates wahr, kann er für hierdurch verwirklichte Verletzungen der Konvention verantwortlich gemacht werden. Dazu müssen die in Rede stehenden Handlungen eher ihm als dem Territorialstaat zurechenbar sein.⁴⁶

3. Ausübung unmittelbarer physischer Gewalt und Kontrolle über Individuen

Schließlich veranschaulicht die Rechtsprechung des EGMR, dass

the use of force by a State's agents operating outside its territory may bring the individual thereby brought under the control of the State's authorities into the State's Article 1 jurisdiction.⁴⁷

Obwohl der Gerichtshof die extraterritoriale Geltung der EMRK in diesen Fällen erst in der Al-Skeini-Entscheidung formell als Fall von state agent authority and control anerkannte⁴⁸, ging der Gerichtshof schon zuvor jedenfalls dann von der Ausübung extraterritorialer Jurisdiktion aus, wenn die Kontrolle über ein Individuum aus einer Form von Gewahrsam herrührte.

a) Gewahrsam

So nahm der EGMR in Öcalan an, dass der Kläger, unmittelbar nachdem er von kenianischen an türkische Behörden übergeben worden ist, effektiv türkischer Gewalt und Kontrolle unterstanden habe. Dadurch sei er unter die Jurisdiktion der Türkei im Sinne des Art. 1 EMRK gekommen, obwohl diese ihre Gewalt auf dem Flughafen von Nairobi außerhalb ihres Territoriums ausübte.⁴⁹

Ebenso sah er in Al-Sadoon die Jurisdiktion des Vereinigten Königreichs über zwei Iraker als eröffnet an, die fünf Jahre lang in britisch geführten Gefängnissen im Irak inhaftiert waren. Die Ausübung von authority and control über die Gefangenen führte er dabei zunächst auf die umfassende und ausschließliche de facto- und später auch de jure-Kontrolle über die Gefängnisse selbst zurück.⁵⁰ Ähnliches gilt für die Entscheidung in Medveyev, wonach die vollständige und ausschließliche Kontrolle Frankreichs über das Schiff und seine Besatzung die Besatzungsmitglieder unter seine Hoheitsgewalt gestellt habe.⁵¹ Der Gerichtshof bezog sich bei der Begründung gleichermaßen darauf, dass die Winner abgefangen und mithilfe eines Schleppers nach Brest umgeleitet wurde, sowie darauf, dass die Besatzungsmitglieder unter Anwendung von Waffengewalt überwunden und während der Überfahrt nach Frankreich in ihre Kabinen gesperrt wurden.⁵²

In Al-Skeini stellte der EGMR zwar klar, dass Jurisdiktion in diesen Fällen nicht allein von der Kontrolle über ein Gebäude, Flugzeug oder Schiff hergerührt habe, sondern entscheidend in der Ausübung physischen Gewalt und Kontrolle über die Personen begründet gewesen sei.⁵³ Dennoch bestätigte er damit, dass auch die umfassende und ausschließliche Kontrolle über ein Schiff oder Gebäude zur Begründung von Jurisdiktion über die darin befindlichen Individuen beitragen kann.⁵⁴

Dass sich eine Person, die von staatlichen Hoheitsträgern außerhalb des eigenen Staatsgebiets in Gewahrsam genommen wird, unter der Jurisdiktion des handelnden Staates befindet, bestätigte der EGMR auch in seiner jüngsten Entscheidung Hassan.⁵⁵ Erstaunlicherweise steht es hingegen nicht fest, dass extraterritoriale Tötungshandlungen der Staatsorgane eine geeignete Anwendung unmittelbarer, physischer Gewalt darstellen, um die Opfer der Jurisdiktion des handelnden Staates zu unterstellen.

b) Tötungshandlungen

Unzureichend für die Herstellung einer rechtlichen Verknüpfung („jurisdictional link“) sei nämlich, so der Gerichtshof in Bankovic, die bloße Betroffenheit einer Person von den extraterritorialen Handlungen einer Vertragspartei. Ein solches „Ursache-Wirkung-Verständnis“ von Hoheitsgewalt werde vom Wortlaut des Art. 1 EMRK nicht getragen.⁵⁶ In der Bombardierung des Gebäudes des Belgrader Radiosenders RTS während des Kosovo-Konflikts im Jahr 1999 durch Flugzeuge der NATO sah der Gerichtshof folglich auch keinen jurisdicitonal link, kraft dessen die Opfer des staatlichen Handelns der Hoheitsgewalt der beklagten Konventionsstaaten unterstellt würden.⁵⁷ Dies mag jedoch nicht nur im Hinblick auf extraterritoriale Grenzschutzmaßnahmen ein unbefriedigendes Ergebnis darstellen, sondern auch in der übrigen Rechtsprechung des EGMR keine Bestätigung finden.

Zuvor ist die vierte Sektion des Gerichtshofs in der Rechtssache Xhavara (2001) wohl zu einem anderen Ergebnis gekommen⁵⁸, als sie den tödlichen Verlauf einer Grenzkontrolle auf hoher See zu beurteilen hatte. Bei der „Otranto-Tragödie“ ertranken über 80 Menschen nachdem ihr Schiff bei dem Abfangmanöver von einem italienischen Kriegsschiff mehrfach gerammt wurde und kenterte⁵⁹. Zwar erklärte der Gerichtshof später in Bankovic, dass die italienische Jurisdiktion hier nur durch ein vorheriges Abkommen zwischen Italien und Albanien hergestellt wurde.⁶⁰ In dem Urteil scheint die Sektion zur Begründung eines jurisdictional link hingegen auf das Verursachen des Kenterns abgestellt zu haben. Das folgt jedenfalls implizit aus der anschließenden Prüfung, ob Italien seiner Pflicht zu einer amtlichen Untersuchung des Vorfalls nachgekommen war. Eine solche soll nämlich stets dann aus Art. 2 EMRK folgen, wenn Menschen durch Handlungen der Staatsorgane getötet werden.⁶¹

Die Entscheidung Issa legt nahe, dass in der Tötung irakischer Schafshirten im Zuge eines Militäreinsatzes der Türkei im Nordirak eine Ausübung von Jurisdiktion im Sinne des Art. 1 EMRK hätte liegen können. Dies prüfte er zwar zunächst als Folge einer möglichen Ausübung effektiver Gebietskontrolle durch türkische Streitkräfte über ihr Einsatzgebiet im Nordirak.⁶² In Al-Skeini stellte der Gerichtshof jedoch klar, dass sich die getöteten Schafshirten – wenn ihre Festnahme und Hinrichtung durch türkische Soldaten im Zuge eines Militäreinsatzes im Nordirak bewiesen worden wäre - kraft über sie ausgeübter Gewalt und Kontrolle innerhalb türkischer Jurisdiktion befunden hätten.⁶³ Weil aber bereits die vorangegangene Festnahme als umfassende de facto-Kontrolle zur Herstellung von Jurisdiktion ausgereicht hätte, lässt dies keinen weiteren Schluss auf die Beurteilung der Tötungshandlungen zu.

In Pad ließ der Gerichtshof dann den tödlichen Beschuss iranischer Terrorverdächtiger von einem türkischen Militärhubschrauber ausreichen, um Jurisdiktion im Sinne von Art. 1 EMRK zu begründen. Zu klären, ob sich der Vorfall auf türkischem Territorium ereignet hatte oder jenseits der iranischen Grenze und damit eine extraterritoriale Ausübung von Jurisdiktion dargestellt hätte, hielt der EGMR ausdrücklich für nicht erforderlich. Es sei ausreichend, dass die Türkei – anders als in Issa – ihre Jurisdiktion über die Opfer und die Verursachung ihres Todes bereits eingeräumt hatte.⁶⁴ Dieses Vorgehen legt zumindest nahe, dass es für die Geltung der Konvention keinen Unterschied machen kann, ob eine Tötungshandlung durch Staatsorgane auf eigenem oder fremdem Territorium vorgenommen wird.

Ebenso stellte der EGMR in Andreou fest, dass die türkischen Streitkräfte, indem sie bei einer Demonstration in der neutralen UN-Pufferzone wahllos das Feuer auf die Menge eröffneten, die hierdurch verwundete Klägerin ihrer Jurisdiktion unterstellten.⁶⁵ Zwar betonte der Gerichtshof, dass sich die Klägerin auf zypriotischem Territorium und damit - anders als die Opfer in Bankovic - im espace juridique der Konvention befand.⁶⁶ Aus diesem Grund könnte er zwecks Vermeidung eines Schutzvakuums geringere Anforderungen an die Annahme von Jurisdiktion gestellt haben. Allerdings erscheint es unwahrscheinlich, dass der EGMR die Geltung der EMRK nicht angenommen hätte, wenn die Klägerin wenige Meter weiter auf dem Gebiet der UN-Pufferzone von den Kugeln getroffen worden wäre.

Das legt zumindest seine vorherige Entscheidung in der Rechtssache des Zyprioten Isaak⁶⁷ nahe. Dieser wurde unter aktiver Beteiligung türkisch-zypriotischer Polizisten von Demonstranten totgeprügelt, während anwesende türkische Streitkräfte untätig blieben. Obwohl der Vorfall innerhalb der neutralen UN-Pufferzone und damit außerhalb des Gebiets unter türkischer Kontrolle stattfand, habe die Türkei laut dem EGMR durch ihre Hoheitsträger authority and control über das Opfer ausgeübt.

Schließlich nahm der EGMR in seiner Leitentscheidung Al-Skeini an, dass das Vereinigte Königreich authority and control über sechs Iraker ausübte, die im Zuge von Sicherheitseinsätzen von britischen Soldaten getötet wurden.⁶⁸ Entscheidend stellte er dabei jedoch auf den besonderen Umstand ab, dass das Vereinigte Königreich –insbesondere indem es die Kompetenz und Verantwortung für die Aufrechterhaltung der Sicherheit in der Besatzungszone für sich beanspruchte - Teile der öffentlichen Gewalt ausübte, die normalerweise eine souveräne Regierung innehat.⁶⁹ Damit stellte der Gerichtshof auf einen Aspekt ab, den er in seiner bisherigen Rechtsprechung eigentlich nur zur Bestimmung effektiver Gebietskontrolle herangezogen hatte.⁷⁰ Erreichte die Besatzung insgesamt auch nicht das Maß effektiver Gebietskontrolle, so könnte der EGMR aus der Ausübung öffentlicher Gewalt doch eine gewisse Verantwortung für die Bevölkerung in der Besatzungszone abgeleitet und deshalb die Anforderungsschwelle der Jurisdiktion herabgesenkt haben. Unter solchen Umständen dürften fortan auch extraterritoriale Tötungshandlungen der Staatsorgane ausreichen, um einen jurisdictional link für die Zwecke des Art. 1 EMRK zu erzeugen.⁷¹

Grundsätzlich ist die Tendenz des EGMR festzustellen, in Fällen von Tötungshandlungen die Ausübung von authority and control anzunehmen. Gleichwohl revidierte er weder in Ak-Skeini noch in der übrigen Rechtsprechung ausdrücklich seine diesbezügliche Bankovic-Rechtsprechung, sondern zog zur Begründung von Jurisdiktion überwiegend weitere Anknüpfungspunkte heran. Da der EGMR letztlich aber in Al-Skeini nur ausnahmsweise wegen der Ausübung öffentlicher Gewalt britische Jurisdiktion annahm, können a contrario extraterritoriale Tötungshandlungen allein nicht als geeignete Anwendung physischer Gewalt betrachtet werden, um das Opfer der Kontrolle zu unterstellen und einen jurisdictional link zu erzeugen.⁷²

4. Teilbarkeit der Konventionsrechte

Entgegen Bankovic⁷³ stellte er hingegen fest, dass Konventionsrechte für die Fälle derstate agent authority and control geteilt und auf die jeweilige Situation zugeschnitten („divided and tailored“) werden können.⁷⁴ Dass extraterritoriales Handeln der Staatsorgane den Vertragsstaat nicht in die faktische Lage versetzt, dem Betroffenen alle Konventionsrechte zuzusichern, steht der extraterritorialen Geltung der EMRK für diese Fälle also nicht entgegen. ⁷⁵ Ein reduzierter Grad der Jurisdiktion⁷⁶ führt zu einem graduellen Schutz durch die in der Situation relevanten Rechte der EMRK.⁷⁷ Bei der Beurteilung der extraterritorialen Geltung wird man also im Hinblick auf den Grad der ausgeübten Jurisdiktion zwischen den relevanten Rechten und daraus resultierenden negativen und positiven Verpflichtungen der Vertragsstaaten unterscheiden müssen.⁷⁸

III. Offshore Migration Control

Die Verpflichtungen aus der EMRK enden also nicht an den territorialen Grenzen der Vertragsstaaten, sondern können den Staatsorganen, soweit sie bei der Durchführung von Grenzkontrollen Jurisdiktion ausüben, durchaus auf die hohe See folgen.

Teilweise wird wegen des funktionell territorialen Bezugspunkts von Grenzkontrollen jede Maßnahme des Grenzschutzes, ob innerhalb oder außerhalb des staatlichen Territoriums durchgeführt, als Ausübung von Jurisdiktion im Sinne des Art. 1 EMRK gesehen.⁷⁹ Andere leiten aus dem Issa-Urteil⁸⁰ ein generelles Umgehungsverbot her, welches Staaten an der Umgehung ihrer unstreitig an der Grenze bestehenden Konventionsverpflichtungen hindere, indem sie mit der Verlagerung der Grenzkontrollen auf die hohe See gezielt und systematisch das Erreichen der Staatgrenze unmöglich machen.⁸¹ Beide Ansichten finden hingegen wenig Bestätigung in dem derzeitigen Stand der Rechtsprechung des EGMR, wonach Jurisdiktion in erster Linie auf dem eigenen Staatgebiet ausgeübt wird und zu seiner extraterritorialen Begründung ein anerkannter Ausnahmefall vorliegen muss.

Weitgehend unstreitig liegt Jurisdiktion danach jedenfalls in den Territorialgewässern⁸² vor, über die sich gem. Art. 2 I UNCLOS die Souveränität eines Küstenstaats erstreckt⁸³. Daraus resultierende Verpflichtungen können auch nicht umgangen werden, indem das Flüchtlingsboot angetaut und auf die hohe See zurückgeschleppt wird. Es ließe sich kaum mit dem Zweck der Konvention vereinbaren, ihre Geltung nach gezieltem Verlassen des Hoheitsgebiets zwecks Aufhebung territorialer Jurisdiktion als erloschen zu betrachten.

Für extraterritoriales Handeln muss die Anwendungsschwelle des Jurisdiktionserfordernisses hingegen im Einzelfall geprüft werden. Ob die relevanten Verpflichtungen⁸⁴ der Konvention auch extraterritorial für die handelnden Staaten gelten, richtet sich danach, unter welchen Umständen die Personen an Bord der Flüchtlingsboote der Jurisdiktion der Vertragsstaaten für die Zwecke des Art. 1 EMRK unterstellt werden.

A. Refoulement-Verbot

Die EMRK enthält weder ein Recht auf Asyl noch verbietet sie den Vertragsstaaten den Schutz ihrer Grenzen vor illegaler Einwanderung. Gleichwohl begründet Art. 3 EMRK ein Refoulement-Verbot⁸⁵, welches die Abschiebung eines Asylsuchenden in einen Staat verbietet, wo ihm Folter oder Verfolgung oder die Weiterabschiebung in unsichere Drittstaaten drohen.⁸⁶ Die EMRK würde bei extraterritorialer Geltung also zumindest die Rückführung derjenigen Menschen unter dem mixed flow an illegalen Einwanderern und Flüchtlingen verbieten, die wegen der Verfolgung in ihrem Heimatstaat oder Gefahr der Kettenabschiebung des internationalen Schutzes bedürfen. Weil ein angemessenes Verfahren zur Feststellung der Identität und der Fluchtgründe auf dem Schiff jedoch praktisch nicht gewährleistet werden kann, verbietet sich die Rückführung aller Personen an Bord des Flüchtlingsboots.⁸⁷

1. Rückführung auf Schiffen der Konventionsstaaten

Italien führte allein im Zeitraum zwischen Mai und November 2009 neun Rückführungsmaßnahmen durch, in deren Verlauf über 800 Flüchtlinge auf dem Mittelmeer abgefangen und an Bord von italienischen Schiffen ohne Ermittlung einer möglicherweise bestehenden Schutzbedürftigkeit nach Libyen zurückgeführt wurden.⁸⁸

In Hirsi beurteilte der EGMR in dreien dieser Fälle die Kontrolle über die Flüchtlinge an Bord von Militärschiffen unter italienischer Flagge als Ausübung extraterritorialer Jurisdiktion kraft Flaggenhoheit⁸⁹. Diese könne im Übrigen auch nicht mit dem Hinweis auf die angeblich minimale Kontrolle der italienischen Soldaten über die Personen an Bord und die Beschreibung der Vorfälle als Seenotrettungseinsatz umgangen werden⁹⁰. Mit einem Verweis auf seine Rechtsprechung in Medveyev stellt der EGMR darüber hinaus klar, dass er auch die andauernde und ausschließliche de facto-Kontrolle der italienischen Hoheitsträger über die Flüchtlinge an Bord zur Begründung von Jurisdiktion im Sinne des Art. 1 EMRK als ausreichend betrachtet hätte.⁹¹

Mit dem Urteil schuf der Gerichtshof einen klaren Präzedenzfall zur Geltung der EMRK bei der Durchführung von Push-Backs auf hoher See, soweit die abgefangenen Personen dabei auf Schiffe unter der Flagge eines Konventionsstaats gebracht werden. Wegen der Anknüpfung an die Flaggenhoheit eröffnet sich jedoch scheinbar die Möglichkeit, bei Rückführungsmaßnahmen auf die sichere Unterbringung an Bord des Flaggenschiffs zu verzichten um der Bindung an die Konvention zu entgehen.

2. Rückführung auf Schiffen unter fremder Flagge

Bleiben die Flüchtlinge nämlich im Verlauf der Rückführungsmaßnahme an Bord der Flüchtlingsboote, kann der Herstellung eines jurisdictional link nicht das Flaggenprinzip zugrunde liegen.⁹² Dieses steht aber wiederum nicht - selbst wenn das Flüchtlingsboot unter fremder Flagge segelt⁹³ - der Annahme entgegen, dass die Menschen an Bord kraftstate agent authority and control der Jurisdiktion des handelnden Vertragsstaats für die Zwecke des Art. 1 EMRK unterstellt werden.⁹⁴

In der Realität kommt es wohl selten dazu, dass Soldaten oder Grenzschutzbeamte der Konventionsstaaten an Bord der seeuntüchtigen und überladenen Flüchtlingsboote gehen, um ihre Umkehr zum Ausgangshafen zu erzwingen. Dennoch dürfte dies nicht zu einem anderen Ergebnis führen, wenn der EGMR in Hirsi die de facto-Kontrolle der italienischen Streitkräfte über die Flüchtlinge als ausreichend betrachtete. Insbesondere erachtete der Gerichtshof auch in Medveyev die andauernde und ununterbrochene de facto-Kontrolle des französischen Kommandos über die Besatzung der unter kambodschanischer Flagge segelnden Winner als hinreichend an, um sie unter französische Jurisdiktion zu stellen.⁹⁵ Es würde sich um eine gewahrsamsgleiche Kontrolle handeln, die nach der Rechtsprechung des EGMR Jurisdiktion des Konventionsstaates kraft unmittelbarer Ausübung von Gewalt und Kontrolle über Individuen begründet und ihn zur Gewährleistung der für die Situation des betroffenen Individuums relevanten Rechte verpflichtet.

Geringer ist der Grad der Kontrolle über die Individuen an Bord, wenn das Schiff lediglich angetaut und zum Ausgangshafen zurückgeschleppt wird. Dennoch liegt in dem Abschleppen eine Ausübung unmittelbarer physischer Gewalt und Kontrolle über das Flüchtlingsboot, welche nach der Ratio ausAl-Sadoon und Medveyev zur Begründung von Jurisdiktion über die Menschen an Bord zumindest beiträgt⁹⁶. Weil in dieser Situation das Schicksal der Flüchtlinge und Migranten untrennbar mit dem des Bootes verbunden ist, muss hier auch der geringe Grad unmittelbarer Kontrolle zur Herstellung eines jurisdictional link ausreichen. Darüber hinaus, entspräche es nicht dem Zweck der Konvention, dass die Vertragsstaaten ihre Verpflichtungen gegenüber den Flüchtlingen an Bord umgehen, indem sie auf riskantere Mittel der Rückführung zurückgreifen. Auch für die Rückführung auf dem Flüchtlingsboot selbst muss also das Refoulement-Verbot der EMRK extraterritorial gelten⁹⁷.

3. Verhinderung der Weiterfahrt

Werden die Flüchtlingsboote lediglich abgedrängt oder an der Weiterfahrt gehindert, fehlt es wohl an einer ausreichenden de facto-Kontrolle über die Personen an Bord, um sie der Jurisdiktion des handelnden Staates zu unterstellen.⁹⁸ Zwar verhindern die staatlichen Hoheitsträger den Eintritt in europäische Territorialgewässer, indem sie militärischen Zwang androhen oder durch riskante Manöver die Kursänderung erzwingen. Eine umfassende und andauernde Ausübung von Kontrolle, wie sie der EGMR in Fällen des Gewahrsams voraussetzt, liegt in der reinen Verhinderung der Weiterfahrt ohne weitergehend erzwungene Rückkehr jedoch nicht.⁹⁹ Die Geltung des Rechts auf Leben aus Art. 2 EMRK wird durch den geringen Grad der Kontrolle hingegen nicht notwendigerweise ausgeschlossen.

B. Pflicht zur Achtung des Rechts auf Leben

Weil der schlechte Zustand der Flüchtlingsboote und die natürlichen Gegebenheiten auf See das allgemein erhöhte Risiko des Schiffsbruchs und Ertrinkens mit sich bringen, kommt dem Recht auf Leben aus Art. 2 EMRK bei Grenzkontrollen auf hoher See eine gesonderte Bedeutung zu. Relevant erscheint es zunächst in seiner Ausprägung als negative Verpflichtung der Staaten, das Leben der Migranten und Flüchtlinge durch das Handeln seiner Hoheitsträger nicht zu gefährden. Darüber hinaus könnte die Annahme einer extraterritorialen Geltung der EMRK die Konventionsstaaten aber auch positiv dazu verpflichten, Menschen in Seenot vor dem Ertrinken zu retten.

1. Verursachen des Kenterns

Die intensivste Form der Einwirkung auf das Recht auf Leben manifestiert sich wohl, wenn durch Abfangmanöver das Kentern des Flüchtlingsboots verursacht wird und infolgedessen Menschen ertrinken.¹⁰⁰ Teilweise wird angenommen, dass für die Herstellung von Jurisdiktion über Personen auf dem anderen Schiff und denen im Wasser in einem solchen Fall auch die Flaggenhoheit des handelnden Konventionsstaats das bestimmende Element sein soll. Anderenfalls entstünde der Widerspruch, dass die Besatzungsmitglieder an Bord als aus der EMRK verpflichtet anzusehen wären, die von ihrem Handeln betroffenen Personen hingegen nicht als daraus Berechtigte.¹⁰¹ In der ähnlich gelagerten Konstellation in Bankovic schloss der EGMR – obwohl es sich dabei sogar um eine gezielte Tötung handelte - jedoch auch nicht von der Jurisdiktion der NATO-Staaten über ihre Flugzeuge und deren Besatzung auf eine Berechtigung der Opfer des Bombardements.¹⁰²

Der jurisdictional link muss hier vielmehr darin gesucht werden, dass ein Abfangmanöver, wenn es das Kentern und den Tod der Ertrinkenden verursacht, eine Ausübung von physischer Gewalt und Kontrolle darstellen kann. Allein ausgehend von der Bankovic-Rechtsprechung würden Personen durch die bloße Betroffenheit von hoheitlichem Handeln, auch wenn sie dabei ihr Leben verlieren, jedoch auch nicht der Jurisdiktion für die Zwecke des Art. 1 EMRK unterstellt. Obwohl der diesbezügliche Präzedenzfall Xhavara sowie ein Teil der späteren Rechtsprechung des EGMR dieses Ergebnis in Frage stellen, folgt auch nach der Al-Skeini-Rechtsprechung aus extraterritorialen Tötungshandlungen nur dann Jurisdiktion, wenn die Schwelle zu ihrer Annahme etwa wegen der Ausübung öffentlicher Gewalt herabgesenkt ist.¹⁰³

In der Wahrnehmung der staatlichen Kompetenz zum Schutz seiner Grenzen vor illegaler Einwanderung, sei es unmittelbar an der Grenze oder auf hoher See, liegt aber ebenso öffentliche Gewaltausübung. Diese mag sich ihrer Natur nach erheblich von der Übernahme staatlicher Funktionen im Bereich der Aufrechterhaltung der Sicherheit gegenüber der Bevölkerung eines besetzten Gebietes unterscheiden, die sich sonst wegen der militärischen Verdrängung der Territorialgewalt in einem Schutzvakuum befände. Gleichwohl bedürfen die Bootsflüchtlinge ebenso des rechtlichen Schutzes, den weder der Flaggen- noch der Herkunftsstaat bereit oder in der Lage wären zu gewährleisten. So betonte der EGMR,

that the special nature of the maritime environment cannot justify an area outside the law where individuals are covered by no legal system capable of affording them enjoyment of the rights and guarantees protected by the Convention which the States have undertaken to secure to everyone within their jurisdiction.¹⁰⁴

Außerdem stehen der Annahme von Jurisdiktion auf hoher See auch gerade keine souveränen Rechte eines Territorialstaates entgegen, die nach dem völkerrechtlichen Verständnis des Bankovic-Urteils die Grundlagen extraterritorialer Jurisdiktion einschränken könnten. Deswegen würde der Gerichtshof wohl eine niedrigere Schwelle für die Annahme extraterritorialer Jurisdiktion anwenden, wenn Staatsorgane auf hoher See in souveräner Funktion Gewalt ausüben.¹⁰⁵

Die Intensität der physischen Gewalt und Kontrolle über die betroffenen Personen mag bei dem unabsichtlichen Herbeiführen des Kenterns zwar geringer sein als bei der unmittelbaren, zielgerichteten Tötung durch Schusswaffengebrauch. Wenn der jurisdictional link jedoch in der Verursachung des Todes liegt, kann es für die Geltung der EMRK nicht auf die Art der hierfür kausalen Handlung ankommen. Das muss erst recht gelten, weil der EGMR es in Al-Skeini für die Herstellung des jurisdictional link zur Frau des dritten Klägers nicht als maßgeblich betrachtete, ob die tödliche Kugel überhaupt seitens der britischen Soldaten abgefeuert wurde. Entscheidend sei allein, dass der Tod im Zuge einer Sicherheitsoperation eintrat wegen eines Feuergefechts, an dem sich britische Soldaten beteiligten.¹⁰⁶

Wird im Zuge von extraterritorialen Grenzschutzeinsätzen auf hoher See das Kentern eines Flüchtlingsboots verursacht, so muss dies in Weiterführung der Al-Skeini-Rechtsprechung ebenso einen jurisdictional link für die Zwecke des Art. 1 EMRK erzeugen. Die Konvention mag wegen des geringen Grads an ausgeübter Kontrolle nicht in ihrer gesamten Bandbreite Anwendung finden, zumindest verpflichtet sie die Vertragsstaaten aber zur Achtung des in der Situation relevanten Rechts auf Leben aus Art. 2 EMRK.¹⁰⁷

2. Pflicht zur Seenotrettung?

Das andere Extrem zu aktiven Maßnahmen, um Flüchtlingsboote am Erreichen europäischen Festlands zu hindern, stellte sich deutlich im Fall des sogenannten „left-to-die“-Boots im Frühjahr 2011 dar.¹⁰⁸ Weil der Hilferuf des Schlauchboots mit 72 Menschen an Bord anscheinend ignoriert wurde, trieb es 15 Tage lang ohne Lebensmittelvorräte, Treibstoff oder Rettung auf dem Mittelmeer bis es mit nur neun Überlebenden zurück an die lybische Küste gespült wurde. Dabei waren nicht nur die Koordinaten des Bootes durch das Italian Maritime Rescue Coordination Centre an private und militärische Schiffe unter anderem der NATO und Frontex in der Region weitergeleitet worden; nach Aussagen der Überlebenden sollen sie auch einem Militärhelikopter, privaten Fischerbooten und einem Kriegsschiff begegnet sein, die auf ihre eindeutigen Zeichen der Not nicht reagierten.

Angesichts der umfassenden Durchführung von Grenzschutz- und Rückführungsmaßnahmen auf dem Mittelmeer weit über die eigenen Staatsgrenzen hinaus drängt sich die Frage auf, ob damit auch positive Pflichten eines Menschenrechtsregimes zum Schutz des Lebens einhergehen können. Aus dem internationalen Seerecht ergibt sich bereits eine umfassende, jedoch rein zwischenstaatliche Verpflichtung zur Seenotrettung.¹⁰⁹ Ließe sich hingegen aus dem Recht auf Leben aus Art. 2 EMRK auch eine diesbezügliche Pflicht gegenüber dem Individuum ableiten, würde deren Erfüllung durch die individuelle Klagemöglichkeit vor dem EGMR einer effektiven gerichtlichen Kontrolle unterliegen. Schon grundlegende Erwägungen der Menschlichkeit verbieten es, bei Sichtkontakt und der Möglichkeit zur Rettung, dem Ertrinken der Menschen tatenlos zuzusehen. Nichts anderes kann gelten, wenn die Koordinaten und die Seenot des Flüchtlingsboots bekannt sind und dieses unter anderen Umständen zwecks Verhinderung illegaler Einwanderung abgefangen worden wäre. Um daraus jedoch auch eine positive extraterritoriale Verpflichtung¹¹⁰ zur Rettung dieser Menschen aus der EMRK herleiten zu können, müsste sich ein Anknüpfungspunkt für einen jurisdictional link zu den Vertragsstaaten finden lassen.

Allein der Hilferuf stellt wohl noch keine ausreichende Beziehung zu dem empfangenden Staat her, um die Personen in Seenot seiner Jurisdiktion zu unterstellen.¹¹¹ Ihre Rettung mag zwar ab diesem Zeitpunkt in den Möglichkeiten und dem Ermessen dieses Staates zu stehen und ihr Leben deswegen in einer gewissen Weise seiner Disposition unterstellt sein. Daraus jedoch eine Art „exclusive long distance de facto control“¹¹² abzuleiten, lässt sich mit dem Erfordernis gewahrsamsgleicher Kontrolle für die Annahme von state agent authority and control in der Rechtsprechung des EGMR nicht vereinbaren.

Jedoch erscheint es hier angebracht zu berücksichtigen, dass unter anderem für die Zwecke der offshore migration control der migrationsrelevante Bereich des Mittelmeers durch Patrouillen, Radar und Satellitenaufnahmen detailliert überwacht wird und Flüchtlingsboote in der Regel bereits lange vor dem Erreichen der europäischen Territorialgewässer ausgemacht und abgefangen werden. Weil dies einer umfassenden Kontrolle des Gebiets in Bezug auf Flüchtlingsströme nahekommt und die staatlichen Hoheitsträger dabei weitreichende öffentliche Gewalt ausüben, kann man sich einer gewissen Verantwortlichkeit der handelnden Staaten gegenüber Migranten und Flüchtlingen in dem Einsatzgebiet nicht verschließen. Daraus mag man in Weiterführung der Al-Skeini-Rechtsprechung folgern, dass die Anforderungen für die Annahme von Jurisdiktion innerhalb des Verantwortungsgebiets herabgesenkt werden müssen.

Obwohl der EGMR unter diesen besonderen Umständen aktive Tötungshandlungen als Ausübung extraterritorialer Jurisdiktion sah, lässt sich das Gleiche noch nicht für die tödlichen Folgen des Unterlassens einer Rettungshandlung annehmen. Dafür spräche wohl, dass der EGMR auch in Ilascu die Jurisdiktion Moldawiens – zwar auf eigenem Staatsgebiet, aber in Abwesenheit territorialer Kontrolle – auf die Reichweite positiver Verpflichtungen beschränkt annahm.¹¹³ In Isaak bezieht sich der EGMR dann bei der Begründung von Jurisdiktion innerhalb der neutralen UN-Pufferzone zumindest unter anderem darauf, dass trotz der Anwesenheit türkischer Streitkräfte in der Nähe nichts getan wurde, um die Prügelattacken auf das Opfer zu stoppen oder diesem zu helfen.¹¹⁴ Obwohl hier wohl die aktive Beteiligung der türkischen oder türkisch-zypriotischen Staatsorgane entscheidend war, spricht dies grundsätzlich für die Möglichkeit, in der unterlassenen Hilfe einen jurisdictional link zur Begründung einer positiven Pflicht aus Art. 2 EMRK zu sehen. Dennoch lässt die derzeitige Interpretation des Jurisdiktionserfordernisses durch den EGMR nicht darauf schließen, dass die unterlassene Rettung oder der Hilferuf zur Begründung von Jurisdiktion ausreichen würden.

Könnte aus der EMRK ein Anspruch auf Rettung für jeden abgeleitet werden, der an Bord eines seeuntauglichen Flüchtlingsboots die riskante Überfahrt antritt, würde dies die Vertragsstaaten auch zu einer uferlosen Rettungsmission verpflichten. In Kombination mit der Geltung des Refoulement -Verbots, sobald sich die Geretteten an Bord der Schiffe der Vertragsstaaten befinden¹¹⁵, würde die Seenotrettung darüber hinaus praktisch auch zu ihrem Rücktransport auf europäisches Festland verpflichten. Das könnte die falschen Anreize für Migranten und Flüchtlinge und insbesondere für Schlepperbanden setzen, Boote in noch schlechterem Zustand zu verwenden oder die eigene Seenot gezielt herbeizuführen, um durch die Rettung nach Europa zu gelangen.

Nichtsdestotrotz erscheint eine gerichtliche Kontrolle auf willkürliche Unterlassung von Rettungsmaßnahmen sinnvoll und notwendig in einer Wertegemeinschaft, die ihre Werte nicht bei Überschreiten ihrer Grenze ablegen will.¹¹⁶

IV. Fazit

Abschließend lässt sich feststellen, dass der Rechtsprechung des EGMR kein kohärentes und unumstößliches Regime zur extraterritorialen Geltung der EMRK zugrunde liegt¹¹⁷. Sie beruht vielmehr auf extensiv ausgelegten und auf die Umstände der Leitentscheidungen angepassten Ausnahmen zu einer fragwürdig anachronistischen Grundannahme territorial beschränkter Jurisdiktion. Weil sich ihre fallspezifischen Grundsätze nur lückenhaft auf die Umstände der offshore migration control übertragen lassen, besteht gerade hier auch Potenzial für die notwendige Fortentwicklung der Rechtsprechung. So kommt es jedenfalls zu kurz, die extraterritoriale Geltung der EMRK für die Zwecke der migration control auf hoher See wie der EGMR in Hirsi nur auf das Flaggenprinzip zu gründen. Staaten würden geradezu aufgefordert, ihre Bindung an die Konvention durch riskantere Rückführungsmaßnahmen zu umgehen, wenn die de facto-Kontrolle über ein Schiff nicht auch zur Begründung von Jurisdiktion über die Personen an Bord ausreichte. Ebenso bedarf die Herstellung der Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten für die teilweise tödlichen Folgen ihrer Abfangmanöver eines darüber hinausgehenden jurisdictional link, der durch die Verursachung des Ertrinkens hergestellt werden könnte. Schließlich hemmt die Anknüpfung weitreichender Verpflichtungen aus dem Refoulement-Verbot an die Flaggenhoheit verständlicherweise die Bereitschaft der Vertragsstaaten, Seenotrettungsmaßnahmen durchzuführen. Diese müssten erst recht in ihrem Inhalt reduziert werden, will man das Unterlassen der Rettung in dem migrationsrelevanten Gebiet zukünftig auch als Ausübung von Jurisdiktion in dem Maße einer positiven Verpflichtung zur Seenotrettung anerkennen.

In Anbetracht seiner jüngsten Entscheidungen¹¹⁸ ist von dem EGMR jedoch zu erwarten, dass er den materiellen Inhalt der Konventionsverpflichtungen in extraterritorialen Konstellationen auf ein zumutbares und praktikables Maß zu beschränken weiß. Eine Ausweitung der extraterritorialen Geltung der EMRK über die bislang anerkannten Ausnahmefälle extraterritorialer Jurisdiktion hinaus würde deshalb nicht zu ausufernden Menschenrechtsverpflichtungen führen. Die EMRK könnte dies hingegen zu einem rechtsstaatlichen Anker bei der Durchführung von offshore migration control erstarken lassen.

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¹ http://www.zeit.de/politik/ausland/2014-11/triton-frontex-eu-mittelmeer vom 1.11.2014; letzter Zugriff am 14.12.2014.
² http://www.zeit.de/politik/ausland/2014-11/bootsfluechtlinge-mueller-frontex; vom 29.11.2014; letzter Zugriff am 1.12.2014.
³ EGMR, Urteil v. 23.02.2012, Hirsi Jamaa and others v. Italy (Nr. 27765/09) – Im Folgenden werden Urteile jeweils mit dem ersten Namen abgekürzt; für den vollständigen Name und die Fundstelle wird auf das Rechtsprechungsverzeichnis verwiesen.
⁴ V. Arnauld , Völkerrecht, Rn. 628.
⁵ Miltner , 2012, S. 739 ff.
⁶ Al-Skeini , Z. 140.
⁷ Grabenwarter , § 17 Rn. 11.
⁸ Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), Neubekanntmachung vom 29.10.2010, BGBl. 2010 II, S. 1198; in der deutschen Fassung: „allen ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen“; da die Bearbeitung auf Grundlage der englisch- und französischsprachigen Urteile des EGMR erfolgt, wird die Übersetzung „Jurisdiktion“ als Synonym für Hoheitsgewalt verwendet.
⁹ Al Skeini , Z. 130.
¹⁰ Bankovic , Z. 65; Milanovic, 2011, S. 19.
¹¹ So auch Jankowska-Gilberg, Extraterriorialität der Menschenrechte, S. 24; mit einer ausführlichen Auslegung des Begriffs Jurisdiktion Ibd., S. 32 ff.
¹² Beispielhaft Lawson, 2011, S. 63 ff.
¹³ Ibd., Z. 61.
¹⁴ Ibd., Z. 61.
¹⁵ O’Boyle , 2004, S. 136.
¹⁶ In diesem Sinne v. Arnauld, Völkerrecht, Rn. 634.
¹⁷ Erberich , 2004, S. 28 f.; Gammeltoft-Hansen, Access to Asylum, S. 107.
¹⁸ Jankowska-Gilberg, 2008, S. 47 ff.
¹⁹ Drozd , Z. 91; beinahe wortgleich in Loizidou (preliminary objections), Z. 62; im Detail zu der vorherigen Rechtsprechung Erberich, 2004, S. 9 ff.
²⁰ Ilascu , Z. 314.
²¹ Milanovic , EJIL, S. 127 ff.; beispielhaft Ilascu, Z. 314; Al-Skeini, Z. 132.
²² Al-Skeini , Z. 130-142.
²³ Ausführlich zu der Unterscheidung eines „spatial mode“ und „personal mode“ Milanovic, 2011, S. 127 ff. und 173 ff.
²⁴ Loizidou (preliminary objections), Z. 62.
²⁵ Loizidou (merits), Z. 52.
²⁶ Cyprus , Z. 77; im Gegensatz dazu kann die Geltung der Konvention bei der state agent authority and control auf die relevanten Rechte zugeschnitten werden, s.u. II.C.4.
²⁷ Ilascu , Z. 312, 330 f.
²⁸ Beispielhaft: Bankovic, Z. 70; Ilascu, Z. 314; Al-Skeini, Z. 138.
²⁹ Cyprus , Z. 76; Andreou (admissibility), S. 9, 10.
³⁰ Ilascu , Z. 394; Catan, Z. 122 f.
³¹ So zumindest rückblickend in Hassan, Z. 75.
³² Bankovic , Z. 71; Generell zur Bestimmung effektiver Gebietskontrolle: Johann, in Karpenstein / Mayer, Art. 1, Rn. 24 ff.
³³ Näheres unter II.C.3.b).
³⁴ Al-Skeini , Z. 142.
³⁵ Bankovic , Z. 80.
³⁶ Al-Skeini , Z. 142.
³⁷ Al-Skeini , Z. 133; Drozd, Z. 91.
³⁸ Grabenwarter , EMRK, § 17, Rn. 15.
³⁹ Al-Skeini , 134.
⁴⁰ Bankovic , Z. 73; Hirsi, Z. 75.
⁴¹ V. Arnauld , Völkerrecht, § 823; Miltner, 2012, S. 736.
⁴² Hirsi , Z. 77.
⁴³ Ibd., Z. 77-82.
⁴⁴ Medveyev, Z. 67.
⁴⁵ Al-Skeini, Z. 135, siehe auch Banković, Z. 71.
⁴⁶ Drozd , Z. 96; Gentillehomme, S. 7; diese Ausnahme könnte insbesondere für die Unterstützung der Transitstaaten bei der Überwachung ihrer Territorialgewässer und bei Ausreisekontrollen an Flughäfen durch Hoheitsträger der europäischen Staaten relevant werden; im Detail zu dieser Praxis den Heijer, 2010, S. 190 ff.
⁴⁷ Al Skeini, Z. 136.
⁴⁸ Miltner, 2012, S. 697.
⁴⁹ Öcalan , Z. 91.
⁵⁰ Al-Sadoon , Z. 87 f.; mit dem gleichen Schluss in Al-Jedda, Z. 85 f. Teilweise wird darin eine Ausübung von Jurisdiktion in räumlicher Ausprägung gesehen, begründet durch die Kontrolle über das Gebiet des Gefängnisareals; Milanovic, 2011, S. 151 ff.
⁵¹ Mevedyev , Z. 67.
⁵² Ibid. Z. 66.
⁵³ Al-Skeini , Z. 136.
⁵⁴ Milanovic , EJIL, S. 128; so auch Grabenwarter, EMRK, § 17 Rn. 15.
⁵⁵ Hassan , Z. 76–80.
⁵⁶ Bankovic , Z.75.
⁵⁷ Bankovic , Z. 82.
⁵⁸ So auch Gammetoft-Hansen, Access to Asylum, S. 123.
⁵⁹ Gammeltoft-Hansen , Phd Thesis, S. 157.
⁶⁰ Bankovic , Z. 81.
⁶¹ Xhavara (admissibility), S. 5 f.
⁶² Issa , Z. 74
⁶³ Al-Skeini , Z. 134.
⁶⁴ Pad , Z. 54.
⁶⁵ Andreou (Admissibility), S. 11.
⁶⁶ Ibid.
⁶⁷ Isaak , S. 21.
⁶⁸ Al-Skeini , Z. 149.
⁶⁹ Al-Skeini , Z. 149, 150.
⁷⁰ Bankovic , Z. 71; siehe II.B.
⁷¹ Johann , Art. 1, Rn. 31.
⁷² Milanovic , EJIL, S. 130.
⁷³ Darin verwarf er zuvor noch ausdrücklich, dass sich die positiven Verpflichtungen zur Zusicherung der Konventionsrechte aus Artikel 1 EMRK proportional zum Grad der extraterritorial ausgeübten Kontrolle teilen und zuschneiden lassen; Bankovic, Z. 75.
⁷⁴ Al-Skeini , Z. 137.
⁷⁵ Mit dieser Interpretation auch der UK Supreme Court, Urteil v. 19.6.2013, Smith and others v. The Ministy of Defence, Z. 49.
⁷⁶ In Ilascu nahm der EGMR bereits die Möglichkeit einer in ihrem Umfang reduzierten Jurisdiktion auf dem eigenen Staatsgebiet an, die lediglich zu bestimmten positiven Verpflichtungen führt; Ilascu, Z. 333.
⁷⁷ Kapaun , 2014, S. 300.
⁷⁸ So auch Larsen, 2014, S. 368 ff.
⁷⁹ Fischer-Lescano, Border Controls at Sea, S. 277.
⁸⁰ „Article 1 of the Convention cannot be interpreted so as to allow a State party to perpetrate violations of the Convention on the territory of another State, which it could not perpetrate on its own territory”; Issa , Z. 71.
⁸¹ Weinzierl , Border Management and Human Rights, S. 64.
⁸² Dazu gehört neben den Inländischen Gewässern gem. Art. 3 ff. UNCLOS in der Regel auch die 12-Meilen-Zone.
⁸³ Klug/Howe, 2010, S. 90 f.; mit einer differenzierteren Betrachtung: Trevisanut, UNYB, S. 219-230.
⁸⁴ Die Bearbeitung beschränkt sich auf das Refoulement-Verbot und das Recht auf Leben; die Geltung weiterer Konventionsrechte ist nicht ausgeschlossen.
⁸⁵ Hirsi , Z. 146.
⁸⁶ Grabenwarter , EMRK, § 20 Rn. 44 ff.
⁸⁷ Weinzierl , Border Management and Human Rights, S. 65; im Detail zu dem Inhalt des Refoulement-Verbots auf See: Klug / Howe, 2010.
⁸⁸ Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in Hirsi; S. 2; http://www.refworld.org/pdfid/4d92d2c22.pdf (letzter Zugriff: 14.12.2014).
⁸⁹ Siehe II.C.2.
⁹⁰ Hirsi , Z. 81.
⁹¹ Ibd., Z. 79 ff.
⁹² Anders, aber im Ergebnis abzulehnen, Fischer-Lescano, Border Controls at Sea, S. 275; siehe III.B.1.
⁹³ So segelte etwa der Frachter Baris mit 700 Menschen aus Syrien und Afghanistan an Bord unter der Flagge der Pazifiknation Kiribati; aus einem Artikel der Deutschen Welle vom 26.11.2014 http://www.dw.de/greece-island-of-crete-awaits-700-boat-migrants-to-eu/a-18090820 (letzter Zugriff: 11.12.2015).
⁹⁴ Siehe oben II.C.1.
⁹⁵ Mevedyev , Z. 67.
⁹⁶ Siehe II.C.3.a).
⁹⁷ Mit diesem Ergebnis auch Klug/Howe, 2010, S. 95.
⁹⁸ den Heijer , 2010, S. 189 f.
⁹⁹ Deswegen würde ein Verstoß des Non-Refoulement-Prinzips hier nur in der Form einer „non-rejection at the border“-Pflicht denkbar sein; denn die Flüchtlinge werden nicht in einen bestimmten Staat abgeschoben und werden prinzipiell nicht daran gehindert, in einem anderen Staat Asyl zu beantragen. Im Detail dazu: Trevisanut, UNYB, S. 222 ff.
¹⁰⁰ Als Grundlage soll der Sachverhalt der Xhavara-Entscheidung dienen, siehe II.C.3.b).
¹⁰¹ Fischer-Lescano , Border Controls at Sea, S. 275.
¹⁰² Siehe II.C.3.b).
¹⁰³ Siehe II.C.3.b).
¹⁰⁴ Medveyev , Z. 81; Hirsi, Z. 178.
¹⁰⁵ Gammeltoft-Hansen , Access to Asylum, S. 124.
¹⁰⁶ Al-Skeini , Z. 150.
¹⁰⁷ Denkbar wäre etwa eine Pflicht zur Durchführung einer angemessenen Untersuchung und strafrechtlichen Aufarbeitung des Vorfalls; s. Xhavara , S. 5 f.
¹⁰⁸ Ein ausführlicher Bericht über die Ereignissein: Strik, Tineke; Lives lost in the Mediterranean Sea: Who is responsible?”, Report for the Parliamentary Assembly, Committee on Migration, Refugees and Displaced Persons, Council of Europe, 29 March 2012.
¹⁰⁹ Völkergewohnheitsrechtliche Pflicht, konkretisiert insbesondere durch Art. 98 UNCLOS, 1974 SOLAS Convention und 1979 SAR Convention; näheres dazu: Scheinin, Rescue at Sea, S. 2 und Trevisanut, QIL, S.7.
¹¹⁰ Ausführlich zu positiven Verpflichtungen aus Art. 2 EMRK im extraterritorialen Kontext: Larsen, S. 386 ff.
¹¹¹ So aber Trevisanut, QIL, S. 12 ff.
¹¹² Ibd. S. 13; eine de jure-Kontrolle über Personen in Seenot in der eigenen SAR-Zone könnte sich hier aus den völkervertragsrechtlichen Verpflichtungen herleiten. Weil der Schwerpunkt dieser Arbeit bei den menschenrechtlichen Verpflichtungen bei der Durchführung von Grenzschutzmaßnahmen auf hoher See liegt, wird auf nähere Ausführungen dazu verzichtet.
¹¹³ Ilascu , Z. 333.
¹¹⁴ Isaak (admissibility), S. 21; siehe oben II.C.3.b).
¹¹⁵ Siehe III.A.1.
¹¹⁶ In diesem Sinne v. Arnauld, Völkerrecht, Rn. 634.
¹¹⁷ So auch der Richter Bonello in seiner Concurring Opinion zu Al Skeini, Rn. 5.
¹¹⁸ So etwa die Anpassung des Art. 2 EMRK im Kontext eines internationalen bewaffneten Konflikts als Untersuchungspflicht; Al-Skeini, Z. 161 ff.