Die Wirksamkeit von Sanktionen anhand der Beispiele Südafrika, Irak und Kuba

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Sanktionen

3. Die Vereinten Nationen und Multinationale ökonomische Sanktionsregime

4. Die Sanktionen gegen Südafrika 1986-94

5. Das Sanktionsregime gegen den Irak 1990-2003

6. Das US-Embargo gegen Kuba seit 1960

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Aktuell werden immer wieder Sanktionen von der internationalen Gemeinschaft eingefordert und auch verhängt. So sind derzeit zum Beispiel Sanktionen gegen Russland und Iran in Kraft. Mit der Verhängung von Sanktionen ist die Hoffnung nach einer Verhaltensänderung der Zielstaaten verbunden. Aber man muss die Frage stellen, ob Sanktionen überhaupt ihre Zielsetzungen erfüllen und somit eine sinnvolle Option in der Außenpolitk darstellen. Um die Frage zu beantworten werden in dieser Arbeit die Sanktionen und Wirkungen gegen Südafrika, Irak und Kuba analysiert. Jene Beispiele wurden gewählt, da sie Sanktionen betreffen, welche über einen langen Zeitraum aufrechterhalten wurden und als abgeschlossen betrachtet werden können. Die Ausnahme hierbei bildet das Embargo der USA gegen Kuba. Da es aber seit nun mehr über 40 Jahren aktiv ist, sind die Folgen und Wirkungen dennoch abschätzbar sind.

Um diese Frage zu beantworten, wird in der vorliegenden Arbeit zunächst der Begriff Sanktion erläutert und dessen verschiedene Ausprägungen dargestellt. In einem weiteren Schritt wird die Rolle der Vereinten Nationen beschrieben, welche für eine Großteil der weltweit verhängten Sanktionen verantwortlich ist. Hierauf folgt die Analyse dreier Fallbeispiele. Zunächst werden die Sanktionen gegen Südafrika in den Jahren 1986-94 betrachtet, welche das Apartheidsregime treffen sollten. Im nächsten Beispiel wird das Sanktionsregime gegen den Irak von 1990-2003 dargestellt. Der Irak hatte 1990 die Annexion Kuwaits erklärt, womit er die Reaktion der USA und UN hervorrief. Das letzte Beispiel wird das US-Embargo gegen Kuba sein. Es wurde zunächst als Reaktion auf die Verstaatlichung US-amerikanischen Eigentums verhängt und ist mit einigen Veränderung bis heute gültig.

In den einzelnen Fallbeispielen werden zunächst die Hintergründe und Ziele der Sanktionen kurz dargestellt, worauf in einem nächsten Schritt die Sanktionen selbst erläutert werden. Hierauf werden kurz die speziellen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen des jeweiligen Landes erläutert, wonach die Folgen der Maßnahmen erörtert werden. Diese teilen sich grob in wirtschaftliche, gesellschaftliche und humanitäre Folgen. Zuletzt folgt ein Zwischenfazit in dem die Sanktionen abschließend bewertet werden und deren Wirkung bzw. Erfolg überprüft.

2. Sanktionen

Da sie in ihrem Ursprung, ihrer Umsetzung, ihrem Umfang, den Interessen und Wirksamkeit sehr unterschiedlich sein können, fällt eine klare Definition des Begriffes "Sanktion" sehr schwer. Grundsätzlich dienen Sanktionen der Einschränkung wirtschaftlicher Gestaltungsfreiheit und der Beeinträchtigung privater Investitionen. Sie werden in aller Regel von Staaten oder internationalen Organisationen ausgesprochen. Somit soll politischer Druck auf die Regierung des sanktionierten Landes erzeugt werden. Sie sind als Erweiterung der klassischen Instrumente der Außen-, Sicherheits- und Handelspolitik zu betrachten. Sie dienen in erster Linie der Durchsetzung nationaler oder internationaler Interessen in einer bestimmten Region oder Land. Allerdings sind sie auch dazu geeignet, nach außen Bündnistreue eines Staates zu präsentieren.^[1]

Sanktionen können gegen Staaten, Gruppen aber auch Einzelpersonen ausgesprochen werden und einen oder mehrere Faktoren umfassen. Sanktionen können diplomatische Maßnahmen wie öffentlichen Protest, Kündigung offizieller Besuche, Reduzierung oder Abbruch diplomatischer Beziehungen oder Ausschluss aus internationalen Organisationen bedeuten. Darüber hinaus können kulturelle, Transport- und Kommunikationssanktionen ausgesprochen werden. Diese umfassen beispielsweise Reise- und Visabeschränkungen, Begrenzung von Lande- und Überflugrechten oder die Verweigerung des Zugangs zu Häfen. Sanktionen können desweiteren Maßnahmen im finanziellen Bereich bedeuten. So kann Entwicklungshilfe eingeschränkt oder beendet werden, Kredite gekündigt, der Zugang zum Kapitalmarkt blockiert, Exporterlöse einbehalten oder gar Vermögen konfisziert werden. Auch im Bereich des Handels ist eine Sanktionierung möglich, wie z.B. die Kündigung von Im- und Exportlizenzen, Waffenembargos, Einstellung von Direktinvestitionen oder die Aufkündigung von Handels- und Investitionsabkommen. Diese gerade genannten Maßnahmen sind nur Beispiele einer Vielzahl von möglichen wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen. Sie demonstrieren, wie vielfältig solche Maßnahmen sein können. Außerdem können Sanktionen in ihrer Dauer und Intensität stark variieren.^[2]

So unterschiedlich die Mittel von Sanktionen sind, so sind es auch ihre Ursachen und Ziele. So werden sie zum Bespiel genutzt, um militärische Konflikte zu verhindern, zu entschärfen oder einzuhegen. Beispielsweise um den Einsatz chemischer und biologischer Kampfmittel zu verhindern. Außerdem werden solche Maßnahmen eingesetzt, um politische Veränderungen herbeizuführen, Menschenrechtsverletzungen zu ahnden oder zu verhindern, oder aber, besonders in jüngster Zeit, auch um Umweltstandards einzuhalten.^[3]

Im Gegensatz zu beispielsweise militärischen Einsätzen sollen Sanktionen, besonders im Bereich der Wirtschaft, einen indirekten Effekt hervorrufen. Durch solche Maßnahmen sollen die unmittelbar betroffenen Schichten des Zielstaates Druck auf ihre jeweilige politische Elite ausüben. Besonders durch Reisebeschränkungen und Sanktionen im Finanzbereich, sowie natürlich durch diplomatische Maßnahmen wird die politische Elite eines Landes jedoch häufig direkt getroffen.

Die Folgen und Kosten von Sanktionen sind für die Sender- wie Empfängerstaaten in der Regel nur schwer kalkulierbar. In der Regel versucht der Empfänger der Sanktionen, seine eigene Autarkie zu stärken und/oder alternative Handelspartner zu finden. Die Art und Effizienz von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen hängt zudem erheblich von den vorherigen grundlegenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedingungen des Zielstaates ab. So sind Staaten, welche in hohem Maße von dem Handel mit einem oder nur wenigen bestimmten Gütern handelt, deutlich anfälliger für die Wirkung von Sanktionen. Es zeigt sich, dass grundsätzlich die sozial schwächsten Teile der Bevölkerung am stärksten von Sanktionen betroffen sind. Insgesamt gilt die Verhängung von Sanktionen als eines der letzten Mittel der Außenpolitik.^[4]

3. Die Vereinten Nationen und multinationale ökonomische Sanktionsregime

Multinationale ökonomische Sanktionen der Vereinten Nationen (UN) sind Teil des Konzeptes der kollektiven Sicherheit. Sie stellen eine kollektive Reaktion auf normverletzendes Verhalten eines Staates dar und sollen der Friedenssicherung dienen. Demnach können Zwangsmaßnahmen militärischer oder eben ökonomischer Natur eingesetzt werden, um einen Staat, der den internationalen Frieden bedroht oder bricht, zur Korrektur seines Verhaltens zu bewegen. Da innerhalb dieses Konzeptes jedem Staat die volle Souveränität und politische Unabhängigkeit garantiert ist, dürfen solche Maßnahmen nicht eingesetzt werden, um das politische System des Zielstaates zu ändern oder seine Wirtschaft zu zerstören, sondern nur, um sein Verhalten normgerecht zu korrigieren. Wann ein Fehlverhalten und eine Bedrohung des internationalen Friedens vorliegt und wie darauf reagiert werden kann, regeln die Kapitel VI & VII der UN-Charta.^[5]

Die konkreten Ziele eines Sanktionsregimes hängen von der Art und Intensität der Normverletzung ab. Grundsätzlich kann man drei verschiedene übergeordnete Zielsetzungen bei Sanktionsregimen unterscheiden: zum einen die Abschreckung, welche eine präventive Wirkung entfalten soll. Zum zweiten das Erzwingen normkonformen Verhaltens, welches die Politik des Zielstaates beeinflussen soll. Und zum letzen die Konfliktbegrenzung. Hierbei soll das Konfliktverhalten in einer bestehenden Auseinandersetzung beeinflusst werden. Um diese mittelbaren Ziele zu erreichen, setzen sich multinationale Sanktionsregime aus einzelnen unmittelbaren Teilzielen zusammen. Hierbei sollen auch positive Anreize gesetzt werden, um den Zielstaat für eine positive Änderung seines Verhaltens zu belohnen. Diese bestehen in der Regel in der Lockerung oder Suspendierung einzelner Kriterien des entsprechenden Sanktionsregimes.^[6]

Die Wirkung multinationaler Sanktionen erfolgt indirekt. Sie sollen eine Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Situation im Zielstaat zur Folge haben. Der hierdurch ausgelöste Druck auf die Bevölkerung soll auf die politischen Eliten weitergeleitet werden und diese so zum Ändern ihres Verhaltens bewegen.^[7] Hiervon abgesehen besteht noch die Möglichkeit zum Einsatz gezielter Maßnahmen, welche direkt auf die politischen Entscheidungsträger gerichtet sind. Eine Möglichkeit hierbei ist der Einsatz sogenannter Rohstoffsanktionen. Diese richten sich gegen Staaten, deren Wirtschaft einseitig auf den Export bestimmter Rohstoffe angewiesen ist, wie beispielsweise Angola auf den

Diamantenexport. Desweiteren besteht die Möglichkeit, Verkehrs- und Reisebeschränkungen gegen politische und wirtschaftliche Eliten eines Landes auszusprechen. Diese umfassen in der Regel Visaverweigerungen und Flugverbote in oder aus einem bestimmten Land. Solche Einschränkungen wurden zum Beispiel in der Resolution 670 & 1137^[8] gegen den Irak beschlossen. Ein Mittel, welches ebenfalls unmittelbar gegen die Entscheidungsträger eines Staates gerichtet ist, stellt die Sperrung oder Konfiszierung von Vermögen dar. Die am häufigsten benutzte Form der gezielten Sanktion ist das Waffenembargo. Hierbei werden die Lieferungen bestimmter Waffensysteme oder aller Art von Waffen in einen Staat untersagt und sollen die Aktionsmöglichkeiten eines Landes in einem Konflikt einschränken. Solche Sanktionen wurden beispielsweise gegen den Irak 1990, Jugoslawien 1991 & 98 oder gegen Afghanistan 2000 beschlossen.

Zwangsmaßnahmen werden vom Sicherheitsrat beschlossen und sind für alle Mitglieder der UN verbindlich. Für deren Durchsetzung sind die einzelnen nationalen Regierungen verantwortlich. Diese müssen die Sanktionsbestimmungen in nationales Recht umwandeln.

Darüberhinaus müssen Möglichkeiten zur Kontrolle und Durchsetzung der Maßnahmen geschaffen werden. Außerdem benötigt die UN Kapazitäten zur kontinuierlichen Überprüfung der Fortschritte der Teilziele. Hierzu sind die Sanktionsausschüsse mit der administrativen Umsetzung und Überwachung der Sanktionen betraut. Die Zusammensetzung dieser ist äquivalent dem des Sicherheitsrates.^[9] Die hierbei entstehenden Kosten werden unterschiedlich auf die Mitgliedsstaaten verteilt, abhängig von ihrer Größe und wirtschaftlichen Beziehung zum Zielstaat. Die Schaffung internationaler Kontrollsysteme muss von den ökonomisch starken Mitgliedsstaaten übernommen werden. Abgesehen von der Umsetzung eines Sanktionsregimes entstehen weitere mögliche Kosten beispielsweise durch den Ausfall von Krediten oder Anleihen, dem Verlust von Direktinvestitionen, Exporteinnahmen, Transitgebühren, oder der Verteuerung von Importen. Im Falle einer solchen, extremen Belastung sollen Kompensationen durch die UN beraten werden.^[10] Bisher besteht hier jedoch kein allgemein gültiges Verfahren. Gegen UN-Staaten, die beschlossene Zwangsmaßnahmen nicht oder nur ungenügend umsetzen können so genannte "secondary sanctions" verhängt werden, um sie zur Durchsetzung zu zwingen.^[11]

Die Wirksamkeit von multinationalen Sanktionsmaßnahmen hängt naturgemäß in hohem Maße von der Bereitschaft der Mitgliedsländer zur konsequenten Umsetzung und Kontrolle ab. Da diese aber häufig die hohen Kosten solcher Maßnahmen scheuen, ist ebendies nicht immer gegeben. Der Effekt bzw. der Erfolg von Sanktionen lässt sich nur sehr schwer messen oder sichtbar machen. Dies liegt daran, dass oft unklare oder nur symbolische Vorgaben gemacht werden. Außerdem sind Sanktionen auf einen sehr langen Zeitraum angelegt und bei tatsächlichen politischen Veränderungen im Zielstaat ist nicht eindeutig festzustellen, ob diese ursächlich auf die Zwangsmaßnahmen zurückzuführen sind. Allerdings lassen sich unmittelbare und teilweise auch mittelbare Folgen im wirtschaftlichen, soziologischen und oft auch humanitären Bereich feststellen. Gerade in politisch repressiven Systemen haben die sozial Schwächsten und mit dem wenigsten politischen Einfluss oft die größten Einbußen hinzunehmen.^[12]

4. Die Sanktionen gegen Südafrika 1986-94

Die Grundlagen der Apartheid wurden schon in der britischen Kolonialzeit gelegt. Bei den Parlamentswahlen von 1948 wurde die "Nasionale Party" stärkste Kraft und stellte bis 1994 durchgehend die Regierung.

[...]

^[1] Vgl. Menck, Karl Wolfgang & Hefeker, Carsten: Wie wirkungsvoll sind Sanktionen? Das Beispiel Südafrika, Hamburg 2002, S. 5ff.

^[2] Vgl. AlSammawi, Faris: Die UN-Sanktionen gegen Irak und deren Auswirkungen aufdie Bevölkerung von 1990 bis 2003, vorgelegt als Inaugural-Dissertation, Universität zu Köln 2006, S. 80ff.

^[3] Vgl. Horn, Albrecht: Multilaterale ökonomische Sanktionsregime der Vereinten Nationen. Konzepte, Probleme, Resultate, Frankfurt /Main 2003, S. 49ff.

^[4] Vgl. Menck & Hefeker: Wie wirkungsvoll sind Sanktionen?, Hamburg 2002, S. 5ff.

^[5] Vgl. Charta der Vereinten Nationen, Kapitel VI & und VII, online einzusehen unter: http://www.un.org/en/documents/charter/index.shtml (13.3.2015).

^[6] Vgl. Horn: Multilaterale ökonomische Sanktionsregime , Frankfurt /Main 2003, S. 56ff.

^[7] Vgl. Menck & Hefeker: Wie wirkungsvoll sind Sanktionen?, Hamburg 2002, S. 5ff.

^[8] Vgl. Horn: Multilaterale ökonomische Sanktionsregime , Frankfurt /Main 2003, S. 56ff.

^[9] Charta der Vereinten Nationen Artikel 29, online einzusehen unter: http://www.un.org/en/documents/charter/chapter5.shtml (13.3.2015).

^[10] Charta der Vereinten Nationen Artikel 50, online einzusehen unter: http://www.un.org/en/documents/charter/chapter7.shtml (13.3.2015).

^[11] Vgl. Horn: Multilaterale ökonomische Sanktionsregime , Frankfurt /Main 2003, S. 56ff.

^[12] Vgl. Menck & Hefeker: Wie wirkungsvoll sind Sanktionen?, Hamburg 2002, S. 5ff.