Die Offenheit des Bauplanungsrechts für andere Kulturen. Verfassungsrechtliche Grundlagen und deren Auswirkungen

Literaturverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis:

Gliederung:

Literaturverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis:

A. Einleitung:
I. Der Weg zur multikulturellen Gesellschaft:
II. Kein Moscheebau ohne Konflikt:
III. Rechtliche Problemstellung:

B. Verfassungsrechtlicher Rahmen:

I. Grundrechtsschutz:
1. Religionsfreiheit für den Islam?
2. Baustil als Schutzgut?
II. Grundrechtsfähigkeit der Bauherren:
III. Wirkung auf das Bauplanungsrecht:

C. Offenheit und Grenzen des Bauplanungsrechts:
I. Bauleitplanung:
1. Planung als Möglichkeit und Hindernis:
2. Die Abwägung:
II. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit:
1. Anwendbarkeit der §§ 30ff. BauGB:
2. Beurteilungsmaßstab:

D. Konfliktlösungspotential:

E. Fazit:

A. Einleitung:

„Wer ein Haus baut, will bleiben“.¹

Diese Aussage bringt den Grundgedanken jeder Bautätigkeit auf den Punkt. Baut eine Ethnie in der Diaspora, visualisiert sich darin ihr Entschluss, dauerhaft Fuß zu fassen. Gerade diese „steingewordene Einwanderung“² führt aber oft zu Spannungen mit der Mehrheitsgesellschaft, die u.a. über das Baurecht ausgetragen werden.

I. Der Weg zur multikulturellen Gesellschaft:

Durch Anwerbeabkommen in den 60er Jahren erreichte Deutschland eine Migrationswelle. So gesellten sich zum eingesessenen christlich-westlichen Kulturkreis auch Menschen aus islamischen Herkunftsländern wie der Türkei, Tunesien, Marokko oder Teilen des ehemaligen Jugoslawiens.³

Urspr. sah darin keiner einen Dauerzustand: Die Einheimischen begriffen die Neuankömmlinge als Gäste, die Migranten wollten in die Heimat zurück. Doch die Gäste blieben, samt Kultur und Glauben.

Heute leben viele Einwandererfamilien schon in dritter Generation in Deutschland.⁴ 2011 zählte das Statistische Bundesamt 16 Mio. Menschen zur Bevölkerung mit Migrationshintergrund (19,5% der Gesamtbevölkerung) – Tendenz steigend.⁵

Der kulturelle Wandel war der Majorität aber lange nur hintergründig bewusst. Das soziale Leben vieler Minderheiten spielte sich fast unsichtbar in provisorisch umgenutzten Gebäuden ab („Hinterhofmoschee“).⁶ Konflikte gab es kaum. Seit Anfang der 90er zeigt sich aber eine neue Entwicklung: Es mehren sich Baugesuche für optisch erkennbare Kult- und Kulturstätten. Die „Gäste“ bauen und stellen damit klar, dass sie bleiben.⁷

II. Kein Moscheebau ohne Konflikt:

Vorrangig der islamische Kulturimport hat sich als ebenso bedeutend wie konfliktreich erwiesen – auch in baulicher Hinsicht.

Zum einen ist „der Islam“ mit 3,8 – 4,3 Mio. Anhängern in Deutschland zur zweitgrößten Glaubensgemeinschaft nach dem Christentum geworden⁸ und weist einen entsprechend hohen Bedarf an Kult- und Kulturstätten auf.

Zum anderen empfindet die abendländische Majorität ihn als besonders bedrohlich. Ängste vor Fundamentalismus, Überfremdung und dem Gefühl, verdrängt zu werden,⁹ werden oft auf islamisch anmutende Gebäude projiziert. Das Fremde wird sichtbar: Es manifestiert sich nah und dauerhaft in Minaretten und Kuppeln.

Kulturkreisfremde Sakralbauten setzen wegen ihrer Auffälligkeit ein besonders starkes Zeichen im öffentlichen Raum.¹⁰ Konnte der größte Hindutempel Europas in Hamm aber trotz exotischer Architektur¹¹ relativ friedlich gebaut werden, kommt kaum eine Moschee ohne Konflikt – Bürgerinitiativen, Proteste, Nachbarklagen – aus.¹² Dabei wird das Baurecht häufig zum Instrument kulturpolitischer Ablehnung gemacht. Dass eine Moschee als „Wunder von Marxloh“¹³ gehandelt wird, nur weil sie vergleichsweise wenig Protest auslöste, ist für diese Situation bezeichnend.

III. Rechtliche Problemstellung:

Deutschland hat sich also zu einer pluralistischen Gesellschaft entwickelt, die neue Konflikte über die bauliche Nutzung des Raumes hervorbringt. Daher gilt es die Bedürfnisse aller Bevölkerungsgruppen planerisch zu koordinieren, um eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu sichern.

Aber bietet das Bauplanungsrecht ausreichend Möglichkeiten, die bauliche kulturelle Vielfalt zu fassen, Interessen angemessen auszugleichen und sogar sozialpolitischen Konflikten gerecht zu werden?

Um diese Frage zu beantworten, muss zunächst geklärt werden, inwieweit das Bauplanungsrecht vom Verfassungsrecht beeinflusst wird (B). Danach ist mit Rücksicht auf verbreitete Einwände zu prüfen, wo sich das Städtebaurecht kulturkreisfremden Vorhaben öffnet und wo es Grenzen setzt (C). Schließlich muss erläutert werden, wie interkulturelle Konflikte effektiv gelöst werden können und ob das Bauplanungsrecht das geeignete Mittel darstellt (D). Die praktisch sehr relevanten Probleme um den Moscheebau sollen im Rahmen der Ausführungen exemplarisch herangezogen werden.

B. Verfassungsrechtlicher Rahmen:

Grds. haben alle Vorhaben das einfache Baurecht zu beachten. Da aber jede Ausübung staatlicher Gewalt gem. Art. 1 III GG an die Grundrechte gebunden ist, bedarf es zunächst eines kurzen Blickes darauf, wie weit der Neu- und Ausbau kulturell fremdartiger Gebäude verfassungsrechtlich geschützt ist und welche Folgen sich für das Bauplanungsrecht ergeben.

I. Grundrechtsschutz:

Auf eigenem Grund wird die Bautätigkeit über das Eigentumsrecht (Art. 14 I 1 GG), auf fremdem Grund über die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) geschützt. Dasselbe gilt für die Nutzung schon errichteter Gebäude.¹⁴

Bau und Betrieb kulturkreisfremder Sakralbauten können sich zudem auf Art. 4 I, II GG stützen: Nach Auffassung des BVerfG gewährleistet Art. 4 I, II GG ein einheitliches Grundrecht, das alle Aspekte der Religionsausübung umfassend schützt, u.a. das Recht, den eigenen Glauben nach außen zu manifestieren.¹⁵ Da dessen völlige Entfaltung die Schaffung sichtbarer Kultstätten erfordert, fällt auch die entsprechende Bautätigkeit in den Schutzbereich.¹⁶ Ferner verpflichtet das Grundgesetz den Staat zu weltanschaulich-religiöser Neutralität und Toleranz, so dass die Religionsfreiheit nicht nur dem eingesessenen Christentum zusteht.¹⁷ Dieser weite Schutzbereich könnte aber Kulturen, in denen soziale und religiöse Elemente ineinanderlaufen, unangemessenen privilegieren. Insbes. bei muslimischen Einrichtungen muss daher genau geprüft werden, welche Aspekte Art. 4 GG schützt.

1. Religionsfreiheit für den Islam?

Der Islam genießt als Weltreligion zweifelsfrei Religionsfreiheit. Dagegen spricht auch nicht, dass für christliche Minderheiten in muslimischen Ländern nicht dasselbe gilt. Für die Rechtsordnung ihrer Heimatländer dürfen Muslime in der Diaspora nicht verantwortlich gemacht werden. In Deutschland fundiert die freie Religionsausübung allein auf dem Grundgesetz.¹⁸ Vor diesem¹⁹ Hintergrund steht i. d. R. nicht in Frage ob, sondern nur wie muslimische Gebetsstätten gebaut werden dürfen.19

2. Baustil als Schutzgut?

Ein großer Streitpunkt ist fast immer die Architektur. Moscheen werden in Deutschland oft im osmanischen Stil mit Kuppel und Minarett errichtet.²⁰ Für die folgenden Ausführungen zum Bauplanungsrecht ist es daher besonders wichtig zu klären, ob Art. 4 GG diese traditionelle Gestaltung schützt.

Grds. sind nur religionsbedingte, nicht aber rein kulturelle architektonische Elemente schutzwürdig.²¹ Der Koran selbst stellt bis auf die Ausrichtung nach Mekka keine Anforderungen.²² Auch existiert kein homogener „Islam“. Es ist also unmöglich, die Bedeutung baulicher Elemente einheitlich festzulegen. Teilweise wird dem Minarett daher eine mit dem christlichen Kirchturm vergleichbare religiöse Symbolik zugeschrieben.²³ Ebenso wird vertreten, die Bauweise solle rein kulturell Heimatgefühle vermitteln oder sogar Macht demonstrieren.²⁴

Da auch der neutrale Staat Glaubensinhalte nicht einfach beschließen darf, ist das jeweilige religiöse Selbstverständnis für die Schutzbereichsbestimmung maßgeblich. Es kommt also darauf an, ob der Bauherr im Einzelfall substantiiert darlegen kann, warum ein bauliches Merkmal für seine Religionsausübung wichtig ist.²⁵ Nach Auffassung vieler theologischer Schulen gehören Minarett und Kuppel unteilbar zur Moschee, so dass zumindest diese typischsten Elemente idR. von Art. 4 GG geschützt werden.²⁶

II. Grundrechtsfähigkeit der Bauherren:

Als Bauherren treten meist privatrechtlich eingetragene Tempel-, Moschee- oder Kulturvereine bzw. größere Dachverbände auf (besonders aktiv: die DITIB mit über 500 muslimischen Gebetshäusern).²⁷

Da die Art. 4 I, II, 2 I, 14 I 1 GG ihrem Wesen nach auch auf jur. Personen anwendbar sind, können sich die Bauherren zumindest iVm Art. 19 III GG²⁸ auf sie stützen, solange sie als inländische jur. Personen ihren Sitz in Deutschland²⁹ haben. Schließlich dienen die besser organisierten Bauvereine angesichts des meist erheblichen Koordinations- und Finanzierungsaufwands gerade der Grundrechtsausübung dahinterstehender nat. Personen.

III. Wirkung auf das Bauplanungsrecht:

Die entscheidende Frage ist aber, wie sich der Grundrechtsschutz auf das Bauplanungsrecht auswirkt.

Während das Bauplanungsrecht Art. 2 I GG und Art. 14 I 1 GG zweifelsfrei verfassungsgemäß beschränken bzw. gestalten kann, wird Art. 4 GG dem BVerfG zufolge vorbehaltlos gewährleistet.³⁰ Es findet also nur in kollidierendem Verfassungsrecht Schranken, mit dem es im Wege praktischer Konkordanz auszugleichen ist. D.h. die Religionsfreiheit kann nur durch solche bauplanungsrechtlichen Normen eingeschränkt werden, die Grundrechte Dritter oder andere Verfassungswerte konkretisieren. Ist dies nicht der Fall, beschränken sie Art. 4 GG verfassungswidrig und sind daher unanwendbar.³¹ Es gilt also jede Norm darauf genau zu prüfen. Entscheidend ist die Reichweite grundrechtlicher Gewährleistung aber primär für die Auslegung des einfachen Gesetzes. Gerade bei den vielen Abwägungs- und Ermessensentscheidungen des Bauplanungsrechts gilt es die Wertungen des Grundgesetzes zu berücksichtigen.³² Art.4 GG muss als vorbehaltloses Grundrecht dabei mit besonderem Gewicht beachtet werden.³³

Festzuhalten bleibt also: Die Grundrechte verschließen sich kulturell fremden Vorhaben nicht. Dahingehend könnten sie auch das Bauplanungsrecht beeinflussen. Wie genau Letzteres im Zusammenspiel mit dem Grundgesetz anderen Kulturen begegnet, wird im Folgenden untersucht.

C. Offenheit und Grenzen des Bauplanungsrechts:

„[…] das deutsche Baurecht [bietet] genügend Möglichkeiten, zu einem vernünftigen Interessenausgleich zu kommen“,³⁴

kommentierte CDU-Politiker Wolfgang Bosbach 2009 den Schweizer Volksentscheid zu Gunsten eines Minarettverbots und bekundete so sein Vertrauen in die nationale Rechtslage.

In Deutschland gibt es keine strikten Verbote kulturkreisfremder Anlagen. Doch wie viel Offenheit bringt speziell das Bauplanungsrecht anderen Kulturen tatsächlich entgegen? Wo setzt es Grenzen? Benachteiligen diese Grenzen fremdartige Vorhaben unangemessen oder dienen sie einem sachgemäßen Interessenausgleich?

I. Bauleitplanung:

Zunächst gilt es einen Blick auf die Bauleitplanung zu werfen.

Die Bauleitplanung ist das zentrale Werkzeug städtebaulicher Gestaltung. Sie obliegt den Gemeinden als Selbstverwaltungsaufgabe und erfolgt durch Aufstellung von F- und B-Plänen. Gerade letztere setzen allgemeinverbindlich fest, wie Grundstücke im jeweiligen Plangebiet genutzt werden dürfen³⁵ und sind damit auch für die Bauherren kulturell fremder Anlagen beachtlich.

1. Planung als Möglichkeit und Hindernis:

Wesentliches Element jeder Planung ist ein gewisser unüberprüfbarer Gestaltungsspielraum.³⁶ Fraglich ist aber, ob eine Kommune dieses Gestaltungsermessen gezielt einsetzen darf, um fremdartige Kult- bzw. Kulturstätten zu verhindern oder zu ermöglichen.

Grds. kann eine Gemeinde in Anbetracht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 II 1 GG) selbst entscheiden, welche städtebaulichen Ziele sie sich setzt. Ihr fehlt aber die Planungsbefugnis, wenn die Planung nicht iSv. § 1 III 1 BauGB erforderlich ist, also wenn ihr ein schlüssiges Konzept fehlt.³⁷

a) Verhinderungsplanung:

Der Hauptzweck einer Planung darf durchaus darin bestehen, Nutzungen aus städtebaulichen Gründen zu verhindern. Festsetzungen verstoßen als „unzulässige Negativplanung“ erst gegen § 1 III 1 BauGB, wenn sie keinem planerischen Konzept entsprechen bzw. eine städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben ist. Eine Gemeinde darf konkrete Bauanträge sogar offen zum Anlass nehmen, Pläne aufzustellen oder zu ändern, die ihnen die materielle Rechtsgrundlage entziehen.³⁸ Auch kann sie einzelne Grundstücke beplanen, um dort unerwünschten städtebaulichen Entwicklungen entgegenzusteuern (Einzelfallplanung).³⁹

Es ist also generell zulässig, z.B. ein Minarett durch Höhenbeschränkungen im Wege der Bauleitplanung zu erschweren oder ganz zu verhindern (sog. „lex contra Minarett“⁴⁰ ). Der Plangeber muss sich aber auf öff. Belange stützen können: Die bloße Fremdartigkeit einer Anlage oder ihrer Nutzer genügt nicht. Milieuschutz ist kein städtebauliches Ziel, die kulturelle Prägung eines Gebietes wird bauplanungsrechtlich nicht geschützt.⁴¹ Die Bauleitplanung kann ein Vorhaben also nicht deshalb verhindern, weil es für die Präsenz einer fremden Kultur steht.

b) Prestigeplanung:

Umgekehrt können Gemeinden einen Bauantrag zum Anlass nehmen, dafür günstige Voraussetzungen zu schaffen.⁴² Z.B. kann der Plangeber Flächen extra zur Errichtung großflächiger Kulturzentren oder Gebetsstätten ausweisen (§ 9 I Nr.5 BauGB)⁴³ bzw. Festsetzungen so abändern, dass sie einem hohen Minarett nicht mehr entgegenstehen.

Aber auch hier gilt: Fehlt der Planung das städtebauliche Konzept, verstößt sie gegen § 1 III 1 BauGB. Soll sie zu rein politischen Zwecken Toleranz demonstrieren, dient sie nur dem Prestigebedürfnis und ist unzulässig.⁴⁴ Ein vertretbares Ziel kann es aber sein, etwa mit einer Moschee zu einem „pluralistischen Stadtbild“ beizutragen.⁴⁵

c) Ergebnis:

Prinzipiell können fremdartige Bauvorhaben mit städtebaulicher Motivation gezielt ermöglicht oder verhindert werden. Kulturelle Ressentiments haben dabei ebenso wenig Platz wie politischer Opportunismus. Ob die betroffenen Belange kultureller Minderheiten aber auch in der jeweiligen Planungssituation derart zurückgestellt oder bevorzugt werden dürfen, ist eine Frage der Einzelfallabwägung i. S. v. § 1 VII BauGB.⁴⁶

2. Die Abwägung:

Die Abwägung ist das „Herzstück“ jedes Planungsaktes. Ihr Ziel ist es, einen möglichst konfliktschlichtenden Ausgleich aller Interessen und Planziele zu schaffen.⁴⁷ Dabei gilt es zu klären, ob und wie die Bedürfnisse anderer Kulturen zu berücksichtigen sind.

a) Abwägungserhebliche Belange:

Gem. § 2 III BauGB. müssen alle abwägungserheblichen öff. und privaten Belange umfassend ermittelt und gewichtet werden. Ausdrücklich zu berücksichtigen, sind dabei die in § 1 V, VI BauGB aufgeführten Planungsleitlinien, wobei keine automatisch Vorrang genießt.⁴⁸

aa) § 1 VI Nr.6 BauGB:

Der Gebetsstättenbedarf kultureller Minoritäten könnte § 1 VI Nr.6 BauGB unterfallen.

Problematisch ist dabei, dass die Norm nur Religionsgemeinschaften des öff. Rechts gestattet, ihren abstrakten Anlagenbedarf für die planende Gemeinde verbindlich als abwägungserheblichen Belang festzustellen.⁴⁹

KdöR. i. S. v. Art. 140 GG iVm. Art. 137 V 2 WRV sind primär die großen christlichen Kirchen sowie die jüdische Kultusgemeinde. Islamischen Gemeinschaften wurde der Status noch nie verliehen.⁵⁰ Also wird vorgeschlagen, sie analog zu den KdöR. zu behandeln, um eine mit Art. 3 I, III GG unvereinbare Privilegierung etablierter Glaubensrichtungen zu vermeiden.⁵¹

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¹ Krüger, DER SPIEGEL 44/88 S.109.

² Knöfel, DER SPIEGEL 41/08 S.177.

³ Hillgruber, JZ 99, 538(538f.); Leggewie, S.27.

⁴ Nienhaus, FAZ 151/07 S.37.

⁵ vgl. 2010: 19,3% (Anstieg um 216.000 Personen); Destatis, S.7.

⁶ Bölsche, SPIEGEL SPECIAL 2/08 S.73; Lemmen/Miehl, S.25.

⁷ Leggewie, S.28; Nienhaus, FAZ 151/07 S.37.

⁸ BAMF, S.11; Dernbach, DER TAGESSPIEGEL (21.7.13).

⁹ Bergmann, ZAR 04, 135(136); Guschas, DIK (21.6.13); Nienhaus, FAZ 151/07 S.37.

¹⁰ Gartner, S.189; Guckelberger, AL 12, 159(159).

¹¹ dazu: http://www.kamadchi-ampal.de/ (Stand: 29.09.2013).

¹² Bölsche, SPIEGEL SPECIAL 2/08 S.73; Leggewie, ZEIT ONLINE (25.6.12).

¹³ Jenkner, SPIEGELONLINE (26.10.08).

¹⁴ BayVGH NVwZ 97, 1016 (1018); Gaudernack, S.64.

¹⁵ BVerfGE 24, 236(245); Wilms, Rn.472,498.

¹⁶ BayVGH NVwZ 97, 1016 (1018); Bamberger, JA 99, 213 (216).

¹⁷ BVerfGE 123, 148 (178); Sarcevic, DVBl 00, 519 (520); Sodan, Art.4 Rn.9.

¹⁸ Guntau, ZevKR 98, 369 (373); Hufen, §22 Rn.3.

¹⁹ Leggewie, S.27; Oebbecke, S.2.

²⁰ Hamadan, S.57; Schmitt, S.43.

²¹ Gaudernack, S.98.

²² Lefringhausen/Vesper, S.8; Leggewie, S.24.

²³ BayVGH NVwZ 97, 1016(1018); Bergmann, ZAR 04, 135(138).

²⁴ Muckel, NWVBl 98, 1(6); Zimmermann, ZaöRV 09, 829(839, 843).

²⁵ BVerfG DVBl 07, 119(120); Hammer, KuR 00, 179(181).

²⁶ Gaudernack, S.104.

²⁷ Allievi, Journal 03, 6(13); Leggewie, S.13; Spuler-Stegemann, S.159.

²⁸ BVerfGE 105, 279(293); Jarass/Pieroth, Art.4 Rn.19.

²⁹ Bei Sitz im EU-Ausland: BVerfG NJW 11, 3428(3430f.); Thiemann, JuS 12, 735(737f.).

³⁰ BVerfGE 32, 98(107); Pieroth/Schlink, Rn.576;aA: Muckel, S.248ff.

³¹ BVerfGE 83, 130(139); Hammer, KuR 00, 179(182); Wilms, Rn.533, 536.

³² Hammer, KuR 00, 179(181);Bergmann in: Hömig Art.4 Rn.15.

³³ Dolde, NJW 99, 1070(1071).

³⁴ Redaktion beck-aktuell, becklink 294202.

³⁵ Hoppe/Bönker, §1 Rn.5; Stollmann, §4 Rn.1.

³⁶ BVerwGE 34, 301(304); Brenner, Rn.135; Finkelnburg/Ortloff, §5 Rn.24.

³⁷ BayVGH BauR 10, 191(191); Dürr, JuS 07, 521(523).

³⁸ BVerwG NVwZ 91, 875(876); Büchner/Schlotterbeck, Rn.195.

³⁹ Krautzberger in: Battis/Krautzberger §1 Rn.26; Rabe/Heintz, C Rn.7.

⁴⁰ BayVGH NVwZ 97, 1016(1017); Bamberger, JA 99, 213(215).

⁴¹ BVerwG NVwZ 97, 384(388); Richter/Sokol, JA 11, 521(523); Stoop, FR 09, 52(53).

⁴² NdsOVG, NJOZ 05, 448(452).

⁴³ BVerwG NVwZ 94, 1004(1005).

⁴⁴ BVerwGE 71, 166(168); Rabe, ZfBR 01, 229(231).

⁴⁵ NdsOVG, Beschl.v.18.7.03 – 1 MN 120/03, juris Rn.55.

⁴⁶ vgl. BVerwG ZfBR 06, 468(469); Dirnberger in: BOK §1 Rn.36.

⁴⁷ Martini/Finkenzeller, JuS 12, 126(126); Stüer, UPR 10, 288(288).

⁴⁸ BVerwGE 92, 231(239); Tettinger/Erbguth, Rn.991.

⁴⁹ Hoppe/Beckmann, DVBl 92, 188(192).

⁵⁰ Muckel, DÖV 95, 311(311); Oebbecke, S.6,7.

⁵¹ Leggewie, S.32.