Einfluss sozioökonomischer Faktoren auf die Beteiligung an Volksentscheiden und Wahlen in Hamburg 2004-2013

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Themenvorstellung & Relevanz

2 Konzeptualisierung

3 Direktdemokratie in Praxis & Theorie
3.1 Definitionen Direkte Demokratie
3.2 Direkte Demokratie in Vergangenheit & Gegenwart
3.3 Hamburg im bundesdeutschen Vergleich
3.4 Theoretischer Bezugsrahmen
3.4.1 Positive Wirkungsaspekte
3.4.2 Negative Wirkungsaspekte
3.4.3 Beteiligungs- & Nichtwählerforschung

4 Minderheitenschutz bei Volksentscheiden

5 Abstimmungsbeteiligung Hamburger Volksentscheide
5.1 Vorstellung der Volksentscheide
5.1.1 Entscheid über die Energienetze am 22.09.2013
5.1.2 Entscheid über die Primarschule am 18.07.2010
5.1.3 Entscheid über die Volksgesetzgebung am 14.10.2007
5.1.4 Entscheid über das Bürgerschaftswahlrecht am 13.06.2004
5.2 Auswahl ressourcenstarker & prekärer Stadtteile
5.3 Abstimmungs- & Wahlbeteiligung signifikanter Stadtteile
5.4 Meinungen von Experten

6 Schlussfolgerung

7 Literaturverzeichnis

8 Anhang
8.1 Empirische Analysen zum Volksentscheid 2013
8.2 Empirische Analysen zum Volksentscheid 2010
8.3 Empirische Analysen zum Volksentscheid 2007
8.4 Empirische Analysen zum Volksentscheid 2004
8.5 Interview Protokolle
Eidesstattliche Versicherung

Abbildungsverzeichnis

Abb.1 Neu eingeleitete direktdemokratische Verfahren seit 1949, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 12

Abb.2 Neu eingeleitete direktdemokratische Verfahren seit 1999, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 11

Abb.3 Themenbereiche der bundesweiten Volksentscheide 1946-2013, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 18

Abb.4 Themenbereiche der bundesweiten Volksentscheide 2013, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 18

Abb.5 Anzahl initiierter direktdemokratischer Verfahren 1946-2013, eigene Darstellung und Berechnung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 13, VI=Volksinitiative, VB=Volksbegehren, VE=Volksentscheid

Abb.6 Hamburgs ressourcenstarke und prekäre Stadtteile 2004-2013, eigene Darstellung Quelle: Interaktive Karte und historische Stadtteildatenbank für Hamburg (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)

Abb.7 Einkommensspreizung in Hamburg zwischen 2004 und 2007, eigene Darstellung, Quelle: historische Stadtteildatenbank für Hamburg (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)

Abb.8 Anteilswerte der Wahl- und Abstimmungsbeteiligung in Bezug zu Einkommen vier signifikanter Stadtteile 2004-2013, eigene Darstellung Quelle: Interaktive Karte und historische Stadtteildatenbank für Hamburg (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)

Abb.9 Anteilswerte der Wahl- und Abstimmungsbeteiligung in Bezug Arbeitslosigkeit signifikanter Stadtteile 2004-2013, eigene Darstellung Quelle: Interaktive Karte und historische Stadtteildatenbank für Hamburg (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)

Abb.10 Differenzen zwischen Abstimmungs- und Wahlbeteiligung nach Einkommen und Anteil SGB II Empfänger der vier signifikanten Stadtteile je Volksentscheid, eigene Darstellung Quelle: Interaktive Karte und historische Stadtteildatenbank für Hamburg (Statistisches Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein)

1 Themenvorstellung & Relevanz

Direktdemokratie ist keineswegs ein neues Thema, dennoch wird ihr Für und Wider bis heute kontrovers diskutiert. Als positive Wirkungsaspekte werden die verbesserte Responsivität der Politik (vgl. Freitag & Wagschal, 2007, S. 9f; Jung O., 2005, S. 46f; Kampwirth, 1999, S. 59; Schiller, 2007, S. 140), die Erweiterung des politischen Bewusstseins der Bürger^[1] (vgl. Freitag & Schniewind, 2007, S. 251; Kampwirth, 1999, S. 61ff) und der Agendasetting- bzw. Innovationseffekt (vgl. Hartleb & Jesse, 2005, S. 24; Tiefenbach, 2013, S. 12) hervorgehoben. Dagegen verweisen Kritiker auf die geringe Beteiligung von Minderheiten aus einkommensschwachen und bildungsfernen Schichten. (vgl. Kampwirth, 1999, S. 59; Magin & Eder, 2007, S. 184; Schmidt, 2010, S. 245; Stoiber, 2013; Tiefenbach, 2013, S. 98f) Vermögen Volksentscheide also den Willen des gesamten Volkes zu repräsentieren? Wie fair ist direkte Demokratie in schwachen Sozialräumen? Oder ist Nachsicht zu gewähren, da die alternative repräsentative Demokratie gleichermaßen unter dem Problem der geringen Wahlbeteiligung von gesellschaftlichen Unterschichten leidet? Jene Fragen, sowie die steigende Zahl direktdemokratischer Verfahren, begründen die wissenschaftliche und gesellschaftliche Relevanz der vorliegenden Arbeit. Diese untersucht, anhand von Volksentscheiden der letzten 10 Jahre in Hamburg, den Einfluss sozioökonomischer Faktoren auf Abstimmungsbeteiligungen und bewertet sie mit Blick auf die Wahlbeteiligung bei Bürgerschaftswahlen. Mittels dieser Gegenüberstellung grenzt sich die Betrachtung von jenen Autoren ab, die generelle Aussagen und Werturteile hinsichtlich des Minderheiten­schutzes bei Volksabstimmungen treffen, ohne Alternativen in ihre Bewertung einzubeziehen. Für die Auswahl der Fallbeispiele in Hamburg spricht die dortige Konzentration von Volksentscheiden (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 32; Volksbegehrensbericht 2013) und die damit begründete Annahme, eine relativ gefestigte Praxis vorzufinden (vgl. Schiller, 2007, S. 133).

2 Konzeptualisierung

Direkte Demokratie ist ein weiter Begriff, der eine Vielzahl von Entscheidungs- und Mitbestimmungsprozessen umfasst. Diese Arbeit konzentriert sich auf die Volksgesetzgebung und dabei insbesondere auf deren letzte Stufe, den Volksentscheid. Ausgehend von der Forschungsfrage:

„ In welchem Ausmaß wirkt Direktdemokratie ausgrenzend gegenüber Minderheiten, im Vergleich zu repräsentativer Demokratie? “

sind zwei Blickwinkel zu unterscheiden, die als Teilforschungsfragen mit unterschiedlichen Methoden näher untersucht werden.

Zum einen die Outputseite direkter Demokratie, in Form der Ergebnisse, das heißt: „Wem nützen die durch Volksentscheide getroffenen Entscheidungen?“

und zum anderen die Inputseite im Sinne der Beteiligungsdimension, also: „Wer nutzt die direktdemokratischen Partizipations­möglichkeiten?“

Die Vorgehensweise dieser Arbeit folgt der deduktiven Methode. Folglich wird die Richtigkeit wissenschaftlicher Aussagen und Theorien mittlerer Reichweite, bezogen auf einen konkreten Fall untersucht. (vgl. Raithel, 2008, S. 13) Das Fundament der theoriegeleiteten Untersuchung bilden dementsprechend die, in Kapitel drei dargestellten, Annahmen der beteiligungszentrierten Demokratietheorien sowie Ergebnisse der Partizipations- und Nichtwählerforschung. Daran schließt sich eine Sekundäranalyse nationaler und internationaler Studien bezüglich des Themas „Minderheitenschutz innerhalb direkter Demokratie“ in Kapitel vier, die der Beantwortung der ersten Teilforschungsfrage dient.

Die empirische Analyse im fünften Kapitel erfolgt auf Basis vorhandener statistischer Daten. Dabei werden die Abstimmungsdaten der vier Hamburger Volksentscheide, die im Untersuchungszeitraum von 2004 bis 2013 stattgefunden haben, insbesondere hinsichtlich der soziostrukturellen Abstimmungsbeteiligung, als zu erklärende abhängige Variable betrachtet. Die theoretischen Annahmen bezüglich sozioökonomischer Einflussfaktoren werden dafür in die messbaren Merkmale Einkommen und Arbeitslosenanteil überführt und hinsichtlich ihrer Erklärungs­reichweite als unabhängige Variablen getestet. Durch einen Blick hinter die Durchschnittswerte von Städten wird die Differenz in der Beteiligung der sich dahinter verbergenden Stadtteile als kleinere Raumeinheit mit charakteristischen soziostrukturellen Eigenschaften deutlich. Von diesem Ausgangspunkt aus betrachtet wird der Zusammenhang zwischen Bevölkerungs­zusammensetzung und Abstimmungs­beteiligung vorgenommen und mit der Wahlbeteiligung verglichen. Als Arbeitshypothese, im Sinne von Vermutungen über Zusammenhänge von Variablen, in Form sogenannter Je‑Desto Hypothesen, werden folgende Erwartungen auf Grundlage der theoretischen Annahmen formuliert und empirisch überprüft:

H1: Je höher das Einkommen in einem Stadtteil, desto höher ist die dortige Abstimmungs- und Wahlbeteiligung.

H2: Je höher der Anteil Arbeitsloser in einem Stadtteil, desto geringer ist die dortige Abstimmungs- und Wahlbeteiligung.

Ergänzt wird die empirische Analyse durch Experteninterviews, die der Frage nachgehen, inwieweit verschiedene Organisationen in der Vergangenheit versuchten, Minderheiten zur Abstimmung zu aktivieren, um daraus gegebenenfalls Handlungsempfehlungen abzuleiten. Abschließend folgt eine Schlussbetrachtung der Untersuchungsergebnisse hinsichtlich ihrer Gültigkeit und Reichweite im sechsten Kapitel.

Nicht berücksichtigt wird in diesem Rahmen die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene, also Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, da Hamburgs Bezirksversammlungen nur verhältnismäßig wenige Entscheidungskompetenzen haben. (vgl. Weixner, 2002, S. 199) Auch die Inhalte der Volksentscheide werden lediglich kurz vorgestellt und dabei nicht als Einflussfaktoren betrachtet, da einerseits den untersuchten Fallbeispielen eine Themenvarianz innewohnt und andererseits die Wahrscheinlichkeit der Nichtwahl Armin Schäfer (2012b) zu Folge nicht eine Frage des Abstimmungsthemas sei (S. 58). Ebenso wird individuelles Wahl­beteiligungsverhalten nicht erhoben, sondern ausschließlich die Zugehörigkeit in Raumeinheiten betrachtet, denen wiederum bestimmte soziale Indikatoren innewohnen.

3 Direktdemokratie in Praxis & Theorie

In diesem Kapitel erfolgt einleitend die Definition der verwendeten Begrifflichkeiten direktdemokratischer Verfahren, inklusive deren spezifischer Ausgestaltung in Hamburg. Anschließend werden die Entstehungsgeschichte, aktuelle Gestaltung, Anwendungshäufigkeit und Themen direktdemokratischer Entscheidungsverfahren umrissen, bevor der theoretische Rahmen der Untersuchung vorgestellt wird.

3.1 Definitionen Direkte Demokratie

Direkte Demokratie bezeichnet Entscheidungsverfahren, in denen Bürger mit rechtlich verbindlicher Folge über Sachfragen abstimmen. Charakteristisch für diese Gesetzgebung sind die „Stimmbürgerarena“ als entscheidender Handlungsraum anstelle des Parlaments, die „Themenzentrierung“ statt der bei Wahlen vorherrschenden Mandatszentrierung und der „Ergänzungsstatus“ direkter Demokratie eingebettet im repräsentativen politischen System. (Schiller, 2002, S. 35) Zu diesen Verfahren zählen die Volksgesetzgebung, das fakultative^[2] und das obligatorische Referendum^[3]. Die Form und Voraussetzungen werden durch die Landesverfassungen definiert und in Ausführungsgesetzen bzw. Abstimmungsordnungen konkretisiert. In der hier im Fokus stehenden Volksgesetzgebung agieren Bürger als Gesetzgeber. Faktisch sind Volksinitiatoren jedoch organisierte Gruppen wie Bürgerinitiativen oder andere langfristig organisierte Einrichtungen, etwa Vereine, Verbände, Gewerkschaften oder Parteien bzw. Aktionsbündnisse aus mehreren dieser Gruppierungen. Im letzten Jahr leiteten bundesweit Aktionsbündnisse elf Verfahren, Parteien zwei und Verbände eines neu ein. (Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 19)

Die Volksinitiative ist der erste Schritt der Volksgesetzgebung im dreistufigen Verfahren, wie es in Hamburg vorgesehen ist. Sie wirkt entweder auf die Änderung des Istzustandes als „andere Vorlage“ oder auf die Regelung neuer, sowie Änderung bestehender Gesetze hin, indem sie das Parlament verpflichtet, sich mit einem Thema zu befassen. Dafür muss per Unterschriftensammlung nachgewiesen werden, dass es sich nicht um ein Thema von Einzelpersonen handelt. In Hamburg müssen dafür 10.000 Wahlberechtigte ihre Unterstützung für die Durchführung eines Volks­begehrens per Unterschrift bekunden. (vgl. Verf. HH, 2013, Art. 50) Eine anschließende Parlamentsbehandlung untersucht, ob es das Anliegen übernimmt und es damit absorbiert. Zusätzlich erfolgt eine Zulässigkeits­prüfung hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit durch das Parlament bzw. entscheidet als letzte Instanz das Landesverfassungsgericht „auf Antrag des Senats, der Bürgerschaft, eines Fünftels der Abgeordneten der Bürgerschaft oder auf Antrag der Volksinitiatoren über die Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheid…“ (Verf. HH, 2013, Art. 65 (3)). Ausgeschlossene Themen in Hamburg sind Anliegen zu Bundesratsinitiativen, Haushaltsplänen, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen ebenso Dienst- und Versorgungsbezügen (vgl. Verf. HH, 2013, Art. 50) sowie generell Themen außerhalb der Landesgesetzgebungskompetenz. Der maßgebliche Unterschied zwischen zwei- und dreistufigem bzw. offenem und geschlossenem Modell besteht im Zeitpunkt, an dem sich das Parlament inhaltlich mit dem entsprechenden Anliegen befasst. Bei dem offenen dreistufigen Modell in Hamburg (Verf. HH, 2013, Art. 50) und auch in Brandenburg (Verf. BR, 2009, Art 22), Mecklenburg-Vorpommern (Verf. MV, 2011, Art. 59) und Schleswig-Holstein (Verf. SH, 2013, Art. 41) beinhaltet die Volksinitiative bereits einen konkreten Gesetzesvorschlag, mit dem sich das Parlament inhaltlich befasst und ersetzt damit den in anderen Bundesländern notwendigen Antrag auf Zulassung, der dort erst Teil des Volksbegehrens ist. (vgl. Rehmet, 2002, S. 104f; Schaal, 2002, S. 157f) Damit erfolgt die inhaltliche Befassung des Parlaments später, was die Chancen für eine Kompromiss­findung verringert. (vgl. Magin & Eder, 2007, S. 157; Schiller, 2007, S. 136) Sofern das Hamburger Landesparlament, die Bürgerschaft, nicht innerhalb von vier Monaten im Sinne des Anliegens tätig wird, können die Initiatoren ein Volksbegehren beantragen. (vgl. Verf. HH, 2013, Art. 50 (2)) Mit dem Volksbegehren erfolgt die zweite Unterschriftensammlung. Das Unterstützungsquorum, eine absolute Zahl oder ein Prozent­satz an benötigten Unterschriften, variiert und beträgt in Hamburg 20 Prozent der Wahlberechtigten, die per Amtseintragung und auf freien Listen unterschreiben können. (vgl. Verf. HH, 2013, Art. 50 (2)) Es dient als „Selektionsschwelle“ (Möckli, 1994, S. 230) der gesellschaftlichen Relevanz des Themas und qualifiziert so die Abstimmung darüber. (vgl. Kampwirth, 1999, S. 21) Bei erfolgreichem Volks­begehren erfolgt eine erneute Parlaments­behandlung. Führen Einigungsbemühungen innerhalb von vier Monaten nicht zu einem Ergebnis im Sinne des Volksbegehrens, kann seitens der Initiatoren der Volksentscheid eingeleitet werden.

In der Beschlussphase wird den Wahlberechtigten ein Abstimmungsgegen­stand zur endgültigen und unmittelbaren, folglich direkten Entscheidung, dem Volksentscheid, vorgelegt. Zudem kann das Parlament einen Gesetzentwurf zur Abstimmung einbringen. Die landes­spezifischen Ausgestaltungen der Quoren variieren. Das Abstimmungsquorum, auch Beteiligungsquorum genannt, legt fest, wieviel Wahlberechtigte sich an der Abstimmung beteiligen müssen. Das Zustimmungsquorum bestimmt zudem, wieviel Wahlberechtigte mit Ja stimmen müssen, damit das Entscheidungsergebnis Gültigkeit erlangt. In Hamburg gilt seit 2008 ein dynamisches Quorum, dass sich an der parlamentarischen Legitimation orientiert, in dem es von den repräsentierten Wählerstimmen, also denen, die sich in Parlamentssitze im Land- oder Bundestag niederschlagen, abgeleitet wird.^[4] Volksentscheide über einfache Gesetze sind demnach erfolgreich, wenn die Mehrheit der Abstimmenden zustimmt und die Ja-Stimmen mindestens der Mehrheit der in dem zeitgleich gewählten Parlament repräsentierten Wählerstimmen entsprechen. Volks­entscheide über Verfassungs­änderungen werden angenommen, wenn zwei Drittel der Abstimmenden zustimmen und deren Ja-Stimmen mindestens zwei Drittel der mandatstragenden Stimmen entsprechen. Findet ein Volksentscheid unabhängig von Wahlen statt, gilt ein 20-Prozent-Zustimmungsquorum. (vgl. Verf. HH, 2013, Art. 50 (3))

3.2 Direkte Demokratie in Vergangenheit & Gegenwart

Vor über 150 Jahren, bereits 1848 wurde die Idee der direkten Demokratie in Deutschland aufgegriffen. Doch die erste gesamtdeutsche Verfassung scheiterte bekanntermaßen. Im zweiten Anlauf fand die direkte Demokratie am 11. August 1919 ihren Weg in die Weimarer Reichsverfassung (Verf. Weimarer Republik, Art 73-76), auf deren Basis die zwei Volks­entscheide, 1926 über die Fürstenenteignung und 1929 gegen den Young Plan, durchgeführt wurden. Beide verfehlten bedingt durch Boykott­aufrufe und eine eingeschränkte Meinungsfreiheit das Abstimmungsquorum. (vgl. Häfner, 2007, S. 102) In den Jahren des Nationalsozialismus wurden Volksentscheide zum Austritt aus dem Völkerbund 1933, zur Frage des Staatsoberhauptes 1934 und zum Anschluss Österreichs 1938 mit dem Ziel der manipulativen Einstimmung auf zuvor festgelegte Entscheidungen angeordnet. (ebd.) Dass Volksentscheide den Aufstieg Hitlers unterstützten und für den Untergang der Weimarer Republik verantwortlich sind, kursierte als Argument der „bitteren Erfahrungen der Weimarer Republik“ ebenso, wie die Aussage Theodor Heuss‘ Direktdemokratie sei „die Prämie für jeden Demagogen“^[5] (1948, S. 43) zwar nach 1945, wird aber in wissenschaftlichen Kreisen zurückgewiesen (vgl. Bergem, 2005, S. 102; Degenhart, 2002, S. 62; Jung O., 1994, 2002, S. 24; Schiffers, 1996). Im Grundgesetz wurden unmittelbare Abstimmungen nicht ausgeschlossen, wie die Formulierung des Art. 20 (2): „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen (…) ausgeübt.“ zeigt.^[6] Als Grund für die Zurückhaltung des Parlamentarischen Rats wird auf die Zuspitzung des Kalten Krieges innerhalb Deutschlands 1948/49 verwiesen. (vgl. Massing, 2005, S. 8; Schiffers 2002, S.73; Weixner, 2002, S. 76) Insbesondere die durch SED und westdeutsche KPD angestoßene Diskussion über einen Volksentscheid „für die Einheit Deutschlands“^[7] schürte die Angst mit Volksrechten Kommunisten zu unterstützen. (vgl. Bergem, 2005, S. 102)

Die Ausgestaltung von Volksrechten in den Landesverfassungen nach 1945 lässt sich verfassungshistorisch durch deren Entstehungszeitpunkte in Form einer Dreigliederung erklären. (vgl. Weixner, 2002, S. 113ff) In der ersten Gruppe befinden sich präföderale Verfassungen, die Volksrechte beinhalteten. In der zweiten Gruppe sind postföderale Verfassungen, die von Entscheidungen des parlamentarischen Rates geprägt waren, (vgl. Meerkamp, 2011, S. 159) wozu unter anderem Hamburgs Verfassung vom 6. Juni 1952 zählt. Die letzte Gruppe umfasst die Verfassungen der neuen Bundesländer sowie totalreformierte Verfassungen der 90er Jahre, in denen die direkt­demokratischen Elemente mit ihren praxisrelevanten rechtlichen Grundlagen ausgestattet wurden. (vgl. Bergem, 2005, S. 97; Schiller & Mittendorf, 2002, S. 8; Steiner, 2000, S. 3) Die folgende grafische Betrachtung der Anwendungshäufigkeit bestätigt diese zeitlich-inhaltliche Dreigliederung: Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Zwischen 1946 bis 1959 sahen einige Länder bereits Volksrechte vor, praktizierten diese aber aufgrund restriktiver Beteiligungs­voraus­setzungen nicht. (vgl. Rehmet, 2002, S. 102) Von 1960 bis 1989 erfolgte eine erste Nutzung mit langsam steigender Tendenz. Durch die Aufnahme bzw. Verbesserung der Ausgestaltung von Volksrechten in den Landes­verfassungen ab 1990, stieg deren Anwendung deutlich an. (vgl. Häfner, 2007, S. 105; Hartleb & Jesse, 2005, S. 22) Insgesamt wurden von 1946 bis Ende 2013, 286 Volksbegehren beantragt, (vgl. Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 5, 11ff) deren regionale Anwendungs­häufigkeit bis heute stark in Abhängigkeit von der Verfahrensausgestaltung der Länder variiert. (vgl. Schiller, 2007, S. 129) Ein Blick auf die Themen bundesweit eingeleiteter Verfahren zeigt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.4 Themenbereiche der bundesweiten Volksentscheide 1946-2013, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 18

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.4 Themenbereiche der bundesweiten Volksentscheide 2013, eigene Darstellung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 18

Bildung und Kultur ist im langjährigen Durchschnitt (Abb.3) das Thema, dass die meisten Volksbegehren zum Gegenstand hatten, was zum einen auf die bildungspolitische Länderkompetenz zurückzuführen ist und zum anderen, weil in der Vergangenheit Volksentscheide gegen die Rechtschreibreform darunter fielen. (vgl. Rehmet, 2002, S. 109ff; Weixner, 2002, S. 17) Knapp ein Viertel der seit 1946 eingeleiteten Verfahren fanden zu dem Themenkomplex Staatsorganisation statt. Die Bereiche Wirtschaft, Soziales, Umwelt und Gesundheit sowie Verkehr waren im Gesamtzeitraum durchschnittlich Gegenstand jedes zehnten Verfahrens.^[8] Thematischer Schwerpunkt der in 2013 eingeleiteten Verfahren (Abb.4) war Bildung und die Frage der acht oder neun Jahre dauernden Gymnasialzeit. (vgl. Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 5) Zudem erlangt das Thema Rekommunalisierung an Bedeutung, wie angesichts der Volksentscheide in Hamburg und Berlin zu erkennen ist.

3.3 Hamburg im bundesdeutschen Vergleich

Bestimmungen zu einer dreistufigen Volksgesetzgebung wurden am 13. Juni 1996 in Hamburg als letztes Bundesland erstmals im Rahmen einer Verfassungsreform eingeführt. Damit war die direkte Demokratie flächendeckend in allen Bundesländern verankert. (vgl. Jung O., 2002, S. 34) Doch die vorgesehenen Hürden und der umfangreiche Negativkatalog erschwerten den Gebrauch. 1998 verfehlte ein Volksentscheid für die Senkung der Hürden, trotz 74 Prozent Ja-Stimmen, das Abstimmungsquorum für Verfassungs­änderungen. (vgl. Verhulst & Nijeboer, 2007, S. 69) Schließlich wurden 2001 per Parlamentsbeschluss die Quoren bei der Volksgesetzgebung von Ausführungsgesetzen gesenkt, Anwendungsbereiche erweitert und Prozesse transparenter gestaltet. (vgl. Fraude, 2005, S. 121f; Weixner, 2002, S. 141) Damit folgte Hamburg dem Trend der bürgerfreundlicheren Nachjustierung und schloss sich mit einem Beteiligungsquorum von fünf Prozent sowie einem Zustimmungsquorum von 20 Prozent den „Niedrig-Hürden-Ländern“ an. (vgl. Jung O., 2002, S. 35) Seit 2008 verzichtet Hamburg gänzlich auf ein Zustimmungsquorum für einfache Gesetze ebenso wie die Bundesländer Bayern und Sachsen. Vom Nachzügler anno 1996 wurde Hamburg damit zum bundesweiten Vorreiter direkter Demokratie. (vgl. Meyer-Wellmann, 2014) Seit 1996 haben insgesamt sieben Hamburger Volksentscheide, von denen vier erfolgreich waren, stattgefunden. Vergleicht man die Bundesländer hinsichtlich der Anzahl und Häufigkeit von direktdemokratischen Verfahren, ergibt sich für den Zeitraum 1946-2013, das folgende Bild:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.5 Anzahl initiierter direktdemokratischer Verfahren 1946-2013, eigene Darstellung und Berechnung Quelle: Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 13, VI=Volksinitiative, VB=Volksbegehren, VE=Volksentscheid

Wie man der Tabelle (Abb.5) entnehmen kann ist es schwierig, angesichts der großen Unterschiede zwischen den Zeiträumen seit dem die Volksrechte bestehen, diese maßstabsgetreu zu vergleichen. In den Bundesländern Hamburg, Brandenburg und Schleswig-Holstein wurden seit 1946, unter Berücksichtigung der Dauer der Existenz von Volksrechten, durchschnittlich am häufigsten, und zwar alle 0,3 bis 0,6 Jahre, Volksgesetzgebungsverfahren veranlasst. Auf den letzten Plätzen rangieren sowohl im Gesamtzeitraum als auch in den letzten zehn Jahren das Saarland, Bremen, Sachsen-Anhalt, Hessen sowie Rheinland-Pfalz. (vgl. Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 13ff) Vergleicht man die Anzahl eingeleiteter Volksentscheide im Zeitraum von 1946-2013 bleibt Hamburg an erster Stelle, jedoch gefolgt von Bayern und Berlin, dass speziell in den letzten zehn Jahren aufgeschlossen hat und damit die neue Spitzenposition einnimmt. Insgesamt wird damit jedoch die intensive Praxiserfahrung Hamburgs bei der Anwendung von Volksrechten deutlich. (vgl. Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 16)

Die rechtliche Existenz „auf dem Papier“ allein sagt, wie gezeigt wurde, wenig über die tatsächliche Anwendung der Mitwirkungsmöglichkeiten aus. Dagegen spielt die bürgerfreundliche Prozessgestaltung und -transparenz eine signifikante Rolle. (vgl. Fiorino & Ricciuti, 2007) Beispielsweise sind hohe Unterschriftenhürden und Quoren­regelungen sowie die Regelung von Eintragungsverfahren ausschlaggebende Faktoren für die unterschiedliche Anzahl der Volksentscheide in den Bundesländern. (vgl. Schiller, 2007, S. 125) Im bundes­deutschen Vergleich wird darauf auch die Spitzenposition Bayerns^[9] und Hamburgs zurückgeführt. (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 172)

Außerdem spielt die Terminierung der Abstimmung eine Rolle, denn es zeigt sich ein erheblicher Beteiligungsunterschied, wenn Abstimmungen von dem sogenannten „Huckepack-Effekt“ profitieren können, der bei der Zusammenlegung von Wahlen und Abstim­mungen eintritt. (vgl. Jung O., 2005b, S. 60)

Daneben beeinflussen der Themenkatalog und insbesondere die Themenausschlüsse die Häufigkeit angestrengter Verfahren. (vgl. Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 16f) Bundesweit sind Themen, die Haushalts­angelegenheiten, Abgaben und Dienstbezüge betreffen, ausgeschlossen. Das sogenannte „Finanztabu“ stellt damit einen der größten Unterschiede zwischen der Ausgestaltung des Volksrechts in den USA und der Schweiz dar (vgl. Rehmet, 2002, S. 103f), die insofern ein wesentlich größeres Themenspektrum enthalten.^[10]

Ein weiterer Aspekt ist die Verteilung der Kosten, die Auswirkungen auf den Handlungsspielraum der Initiativen bezogen auf deren Öffentlichkeitsarbeit und Organisation hat. (vgl. Weixner, 2002, S. 174ff) Die Kostenerstattung in Hamburg gestaltet sich wie folgt: Die Volksinitiativen erfolgen auf eigene Kosten. Nimmt das Parlament das Volksbegehren an, werden 20.000€ für die Information der Öffentlichkeit erstattet. (vgl. VAbstG, § 30a (5)) Der Volksentscheid ist generell Angelegenheit des Staates. Für die „Information der Öffentlichkeit über die Ziele von Volksbegehren und Volksentscheid werden 0,10€ je gültig abgegebener Ja-Stimme bis maximal 40.000€ erstattet.“ (VAbstG, § 30a (1), (2)).

Vorteilhaft sind außerdem Voraussetzungen innerhalb von Stadtstaaten. Wo Menschen nah beieinander leben, sind sie öfter betroffen und leichter zu mobilisieren, was sich positiv auf Organisation und Kommunikation auswirkt. (vgl. Schiller, 2007, S. 127; Tiefenbach, 2013, S. 32) Hinzu kommt, dass in der Hamburgischen Verfassung kommunale und Landesebene sowie deren Kompetenzen vereint sind. Das bedeutet, dass die Bürgerschaft Landesparlament und zugleich Gemeindeorgan ist. Die darunter liegenden sieben Bezirksversammlungen haben lediglich nachgeordnete Entscheidungs­befugnisse. Basierend auf dem sogenannten „Recht zur Evokation“ kann die Landesregierung, der Senat, zudem weitere „Aufgaben, Befugnisse und Entscheidungen auf örtlicher Ebene zur Wahrnehmung der Gesamtverantwortung an sich ziehen.“ (Fraude, 2005, S. 114)

3.4 Theoretischer Bezugsrahmen

Dieses Kapitel dient der theoretischen Verortung des Forschungsthemas. Innerhalb der Demokratietheorien werden unterschiedliche Aspekte des demokratischen Systems als wichtig erachtet und hervorgehoben. Für die vorliegende Arbeit sind die beteiligungszentrierten Demokratietheorien von zentraler Bedeutung. Diese gehen auf die Idee der Volkssouveränität von Jean Jaques Rousseau zurück, demnach mit Hilfe von Volksrechten politische Entscheidungen authentisch umgesetzt werden können. So beurteilen sie weiter die Möglichkeit der Beteiligung in Anbetracht der zunehmenden Globalisierung und Internationalisierung als wichtig, um den Volkswillen trotz sinkender Mitbestimmungschancen umzusetzen. Robert A. Dahl empfiehlt, mit dem Modell der beteiligungs­zentrierten Demokratie, durch erweiterte Partizipations­­­­­möglich­keiten die Demokratiedefizite auszugleichen. (vgl. Schmidt, 2010, S. 238)

Ergänzt wird die Darstellung durch Ergebnisse der Partizipationsforschung, die ihren Ursprung in der Wahlforschung Anfang des 20. Jahrhunderts in Amerika und später in der Schweiz begründet, wo Direktdemokratie eine längere Historie hat.^[11] (vgl. Kaase, 2000, S. 474; Tiefenbach, 2013, S. 18, 27) Die Partizipationsforschung verfolgt das Ziel, mittels empirischer Untersuchung Zusammenhänge soziostruktureller Merkmale und politischer Partizipation zu erklären. Diese Ergebnisse liefern eine kritischere Einschätzung der Volksrechte insbesondere hinsichtlich ihrer selektiven Wirkung (vgl. Töller & Vollmer, 2013 , S. 301), die in den folgenden Kapiteln vorgestellt und bewertet wird. Zudem werden Untersuchungen aus der Nichtwählerforschung ergänzend betrachtet. Grundsätzlich ist die Wahl­beteiligung zwar nicht mit der Abstimmungsbeteiligung vergleichbar, die strukturellen Merkmale von Nichtwählern sind aber durchaus übertragbar. (vgl. Jung O., 2005b, S. 59; Schäfer & Schoen, 2013c, S. 110)

Zunächst erfolgt im Anschluss die Darstellung der Argumentationen, die die beteiligungszentrierten Demokratietheorien unterstützen, gefolgt von den kritischen Auseinandersetzungen mit direkter Demokratie.

3.4.1 Positive Wirkungsaspekte

Die Wirkung von Volksrechten kann nach direkten und indirekten Effekten unterschieden werden. Indirekte Effekte umfassen alle Aspekte, die eintreten weil Volksrechte vorhanden sind, unabhängig davon ob diese angewendet werden bzw. vom formalen Ausgang des Verfahrens. (vgl. Kampwirth, 1999, S. 61ff)

Zu diesen indirekten bzw. antizipativen Effekten von direktdemokratischen Einflussoptionen gehört in erster Linie die erhöhte Sensibilität politischer Entscheidungsträger im bildhaften Sinne einer „seismographischen Funktion für das Parlament“ (Bericht der Enquete-Kommission Parlamentsreform, 1993, S. 254). Verbreitet ist dabei die spieltheoretische Annahme, dass Volksrechte in Form eines „Damoklesschwerts“ ihre Wirkung auf Parlamentsbeschlüsse entfalten. (vgl. Vatter & Danaci, 2010, S. 213) Die potenzielle Möglichkeit, Parlamentsentscheide zu kippen, verstärkt demnach responsives, also wählerorientiertes Verhalten repräsentativer Politik. (vgl. Freitag & Wagschal, 2007, S. 9f; Jung O., 2005a, S. 46f; Schiller, 2007, S. 140; Schäfer & Schoen, 2013c, S. 98; Vetter, 2008, S. 13)

Einige Autoren gehen auch von einer positiven Wirkung auf die politische Kultur aus, da zum einen durch das Partizipationsverhalten der politische Wissensstand (vgl. Benz & Stutzer, 2004; Freitag & Schniewind, 2007, S. 251) sowie das politische Bewusstsein (vgl. Barber, 2003, S. 284; Kost, 2005, S. 9; Schäfer, 2012b, S. 55; Verhulst & Nijeboer, 2007, S. 50) verbessert wird und zum anderen öffentliche Debatten früher und bürgernäher geführt werden, um eventuellen Initiativen zuvorzukommen. (vgl. Schiller, 2007, S. 137)

Zu den direkten positiven Aspekten von Direktdemokratie gehört die Tatsache, dass Bürger zwischen Wahlterminen ihren Willen kundtun können. (vgl. Höglinger, 2008; Jung O., 2005a, S. 46; Kirchgässner, 2010) Überdies kann durch die Entscheidung über konkrete Sachfragen den Bürgerinteressen differenzierter Ausdruck verliehen werden. (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 12) Die Citoyens fungieren so als Inputgeber für neue Themen, die im Sinne einer Innovationsfunktion (Erne, 2002, S. 84) und eines Agenda-Setting-Effekts (vgl. Hartleb & Jesse, 2005, S. 24; Mittendorf, 2009; Schiller, 2007, S.136; Tiefenbach, 2013, S. 12) sonst nicht auf die politische Tagesordnung gekommen wären.

Die „Legitimationsstiftende Wirkung“ direkter Partizipation kann außerdem die Akzeptanz von Entscheidungen verbessern (Kost, 2005, S. 9; Merkel, 2010, S. 51) bzw. Protestbewegungen per Sachentscheidung beruhigen. So brachte die Protestbewegung ‚Stuttgart 21‘ zwar das Bauprojekt zum Stillstand, im Volksentscheid stimmte jedoch die Mehrheit für den neuen Bahnhof. (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 12, 15f)

Es wird zudem auf die der Direktdemokratie inhärente Kontroll- und Korrektivfunktion der Bürger gegenüber parlamentarisch-repräsentativer Politik und die damit verwirklichte Idee der Volkssouveränität verwiesen. (vgl. Abromeit, 2003, S. 110; Freitag & Schniewind, 2007, S. 251; Hajnal, Gerber & Louch, 2002, S. 154; Jung O., 2005a, S. 46; Schiller, 2007; Schäfer, 2012b, S. 55)

Nach Studien der Neuen Politischen Ökonomie haben direktdemokratische Elemente außerdem eine eindämmende Wirkung auf die öffentlichen Ausgaben als direkte (vgl. Wagschal, 1997, S. 224) und indirekte (vgl. Blume & Voigt, 2012, S. 289, Feld & Matsusaka, 2003) Folge zugeschrieben.

Sie bewirken ebenso eine höhere Bürgerzufriedenheit (vgl. Schäfer, 2012b, S. 55; Stutzer & Frey, 2000) und Inklusionseffekte derer, die sich im politischen System nicht repräsentiert fühlen. (vgl. Bühlmann, 2007, S. 241; Verhulst & Nijeboer, 2007, S. 50) Feministische Demokratieforschungen attestieren den direktdemokratischen Prozessen ferner eine geschlechtergerechtere Responsivität, da Frauen die Einbindung in die regionale gegenüber der parteipolitischen Verbandsstruktur bevorzugen. (vgl. Erne, 2002, S. 87; Jung O., 2002, S. 60ff)

Dennoch ist Direktdemokratie kein Allheilmittel ohne Nebenwirkungen, wie der nächste Abschnitt verdeutlicht.

3.4.2 Negative Wirkungsaspekte

Den ausgeführten positiven Annahmen stehen kritische Stimmen gegenüber, die hinterfragen, ob mehr Bürgerbeteiligung mit einer besseren Demokratie gleichzusetzen ist, wo Gefahren lauern und Verbesserungspotenziale liegen. Diese werden hier diskutiert, bevor im Anschluss dem zentralen Thema Minderheitenschutz ein separates Kapitel gewidmet wird.

Der direkten Demokratie schlägt der Vorwurf entgegen, sie stünde im Widerspruch zur repräsentativen Demokratie. In dem Fall ist quantitativ die Lage klar: Parlamentarisch verabschiedete Gesetze sind die überdeutliche Mehrheit. Insbesondere in Flächenstaaten ist die repräsentative Demokratie die Regel, wohingegen die direkte Demokratie die ergänzende Ausnahme bildet. (vgl. Jung O., 2002, S. 53; Luthardt, 1997; Massing, 2005, S. 8; Oberreuter, 1996; Schiller, 2002, S. 35) Zudem verkennt diese Behauptung jegliche Kompatibilitätschancen beider Entscheidungsverfahren. Dennoch sieht Schmidt (2010) einen Effizienzverlust der Demokratie in der Direkten Demokratie begründet, die seiner Meinung nach das „politische System durch Übermobilisierung destabilisiert“ (S. 248). Dagegen führten Merkels (2011) Meinung nach, weder in der Vergangenheit noch in der Gegenwart, Volksabstimmungen zur gesellschaftlichen Polarisierung oder politischen Destabilisierung. (S. 48)

Zudem wird das von beteiligungszentrierten Demokratietheorien entworfene positive Bild des Staatsbürgers in Frage gestellt bzw. als unrealistisch erklärt. (vgl. Schmidt, 2010, S. 246f) Demnach kann der uninformierte Bürger die komplexen Fragestellungen von Abstimmungen mit teilweise weitreichenden Auswirkungen aufgrund der hohen Informations­beschaffungskosten (vgl. Kampwirth, 1999, S. 30; Schmidt, 2010, S. 241, 247) nur schwer beantworten. (vgl. Schmidt, 2010, S. 252; Walter, 2011, S. 30) Dem stehen mehrere Argumente gegenüber. So erfolgen Volksentscheide nicht unvermittelt. Auf verschiedenen Informationswegen tragen Politiker, Interessenvertreter und Fachexperten dazu bei, dass die Vorlage für Bürger angemessen zu beurteilen ist. (vgl. Hartleb & Jesse, 2005, S. 23; Wagschal, 2007, S. 326) Außerdem wird von Bürgern kein fachkompetentes Detailwissen erwartet, um grundsätzliche Entscheidungen bzw. Werturteile zu fällen. (vgl. Frey & Bohnet, 1994; Jung O., 2005a, S. 49)

Es wird außerdem vermutet, dass Bürger motiviert sind, ihre persönlichen Interessen bestmöglich zu realisieren. (vgl. Fraenkel, 2007, S. 291f; Strohmeier, 2007) Obwohl der Vergleich nicht maßstabsgetreu ist, formulieren diverse Autoren, dass sie es für widersprüchlich halten, dass die gleichen Bürger zwar in der Lage sind zu wählen, jedoch nicht abzustimmen. (vgl. Cronin, Carver & Fernie, 1989, S. 87; Jung O., 2005a, S. 49; Eichenberger & Schelker, 2007, S. 385f; Tiefenbach, 2013, S. 14f)

Eine weitere Gefährdung durch Direktdemokratie wird im Einfluss monetärer Ressourcen gesehen, da finanziell besser ausgestattete Gruppierungen eine größere Medienpräsenz erzielen können und mittels Marketingstrategien Bürger überzeugen. Ältere Untersuchungen in den USA zeigten, dass die Erfolgsaussichten mit zunehmender industrieller Beteiligung sanken und Bürgergruppen durch freiwillige Helfer die geringere finanzielle Ausstattung ausgleichen. (vgl. Gerber E. R., 1999) Dagegen argumentieren Merkel und Petring (2012) basierend auf Untersuchungen in Kalifornien und Italien: „Der Erfolg ist keineswegs nur, aber stets auch von der Kampagnenfähigkeit der Initiatoren abhängig. Dafür bedarf es politischer, organisatorischer und finanzieller Ressourcen. Über solche Mittel verfügen vor allem politische Organisationen oder wirtschaftliche Interessengruppen.“ (S. 114). Unter Rückbezug auf die Analyse verschiedener Studien stellen auch Töller und Vollmer (2013) dazu fest, dass der „Einsatz von Geldmitteln zwar einen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis hat, der Erfolg aber nicht linear mit der Höhe der eingesetzten Mittel zusammenhängt und eine Reihe von weiteren Faktoren Einfluss auf den Abstimmungserfolg [haben] … Keinesfalls scheint es möglich zu sein, dass (wirtschaftliche) Interessen mit Hilfe des Instruments der Initiative [eigene] … Anliegen durchsetzen können…“ (S. 313f). Insgesamt ist die finanzielle Ausstattung von Interessengruppen ein Thema, dass die politischen Entscheidungsprozesse direkter Demokratie ebenso wie die der repräsentativen Demokratie betreffen.

Der Konservatismus ist ein weiterer Kritikpunkt an direktdemokratischen Verfahren. Gemeint ist dabei der Bremseffekt gegenüber politischen Neuerungen durch einen zusätzlichen Vetospieler im politischen System. Untersuchungen in der Schweiz und Kalifornien bestätigen, dass sich bei Volksabstimmungen häufig konservative Politikinhalte durchsetzen. (vgl. Merkel & Petring, 2012, S. 115)

3.4.3 Beteiligungs- & Nichtwählerforschung

Zentraler Kritikpunkt gegenüber direkter Demokratie sind die strukturellen Merkmale der Abstimmungsbeteiligung. Daher werden in diesem Abschnitt Erkenntnisse der Nichtwähler- und Beteiligungsforschung betrachtet.

Während strukturelle Ungleichheit der Wahlbeteiligung bzw. Wahlbeteiligungs­effekte, im Sinne von Unterschieden in den Wahlergebnissen, im Falle einer höheren Wahlbeteiligung zunächst abgelehnt (vgl. Kohler, 2006, S. 170f) oder nur im geringem Ausmaß identifiziert wurden (vgl. Kohler, 2011; van der Eijk, Schmitt & Sapir, 2010), zeigte Armin Schäfer (2012a) basierend auf regional-statistischen Daten für Deutschland, dass die geringe und damit ungleiche Beteiligung zu Wahlbeteiligungseffekten führt. (S. 243ff, 261) Weiterhin stellte er in Großstädten fest: Nichtwähler entspringen nicht zu gleichen Teilen den Bevölkerungsschichten. (vgl. Schäfer, 2011, S. 153; 2009a, S. 2) Die sinkende Wahlbeteiligung betrifft fast vollständig die unteren Einkommensgruppen. Wohingegen bei durchschnittlichen Einkommen die Wahlneigung im geringeren Umfang sinkt. Gleiches gilt bei der Betrachtung von Bildungsgruppen (vgl. Merkel, 2011, S. 50f; Schäfer, 2013b, S. 44) Dieses Phänomen bezeichnet Schäfer (2013b) als „soziale Spreizung der Wahlbeteiligung“ (S. 44). Je ärmer und weniger gebildet Bürger sind, desto höher ist deren Wahlabstinenz. (vgl. Schäfer, 2011, S. 153; 2012a, S. 247; Schäfer, Vehrkamp & Gagné, 2013, S. 6; Wagschal, 1997, S. 242) Dazu kommt die sogenannte „Gesetzmäßigkeit der Streuung von Wahlbeteiligung“ (Schäfer, 2012a, S. 250): „je niedriger die Wahlbeteiligung ausfällt, desto ungleicher ist sie.“ (Schäfer, Vehrkamp, & Gagné, 2013, S. 8). Diese soziostrukturelle Ungleichheit zwischen Wählern und Nichtwählern beeinflusst die politische Chancengleichheit in erheblichem Maße (vgl. Mahler, 2008) und ist problematisch sobald sich die Interessen aktiver und inaktiver Bevölkerungsgruppen voneinander entfernen (vgl. Gabriel O. , 2013, S. 21). Wo die Vertreter liberaler Demokratietheorien das politische Desinteresse als Recht freier Bürger bezeichnen (vgl. Katz, 1997; Patzelt, 2011), sehen nicht wenige Autoren in der sinkenden Wahlbeteiligung aufgrund der Beteiligungsstruktur eine Gefahr für die Demokratie. (vgl. Schäfer, 2011; Schäfer, Vehrkamp & Gagné, 2013, S. 6) De Néve (2009) spricht in diesem Zusammenhang von einer „Strukturellen Exklusion“, die die Repräsentationsfunktion und Legitimationsfunktion beeinträchtigt. (S. 55) Die Abhängigkeit der Partizipation von soziostrukturellen Ressourcen wiegt umso schwerer, da die gesellschaftliche Ungleichheit sowohl hinsichtlich Einkommen aber auch bezogen auf Bildung weiter zunimmt. (vgl. Merkel, 2010, S.53)

Welche Konsequenzen eine ungleiche Wahlbeteiligung für die Interessen­aggregation und politische Entscheidungen hat, hängt von der Responsivität der Politik gegenüber verschiedenen Gesellschaftsgruppen ab. Gestützt durch das Medianwählertheorem, also die Orientierung an Präferenzen der Medianwähler, besteht die Gefahr, dass sich die Politik eher an Wählern als an Nichtwählern orientiert, deren Interessen antizipiert und damit Präferenzen bestimmter soziostruktureller Milieus eher vertritt. (vgl. Alonso, Keane & Merkel, 2010; Freitag, Vatter & Müller, 2003, S. 355; Kohler, 2011, S. 508ff; Schäfer, 2009b, S. 7; 2013b, S. 46; 2013c, S. 563) Insbesondere in Verteilungsfragen haben amerikanische Studien eine Benachteiligung für Regionen mit schwacher Partizipation konstatiert. (vgl. Hajnal, 2010; Martin, 2003)

Seit den 80er Jahren nimmt die Wahlbeteiligung flächendeckend bei allen Wahlarten ab. (Schäfer, 2009a, S. 1; 2013b, S. 40) Drei zentrale Erklärungs­ansätze für die Nichtwahl waren die Substitutions-, Normalisierungs- und Krisenthese, deren Gültigkeit nachfolgend begutachtet wird.

Die Normalisierungsthese (vgl. Roth, 1992, S. 65ff) geht davon aus, dass der Verzicht auf die Teilnahme an Wahlen seit 1980 als Zeichen der Politikzufriedenheit zu werten sei und sich die Wahlbeteiligung damit lediglich an das internationale Normalmaß annähere. (vgl. Jung O., 2005b, S. 57f) Studien bestätigen dies nicht. Im Gegenteil, je zufriedener desto höher ist die Wahrscheinlichkeit der Teilnahme an Wahlen. (vgl. Schäfer, 2009a, S. 3)

Aus der Perspektive der Krisenthese bringen die rückläufigen Zahlen der Parteimitgliedschaften, der Wahlbeteiligungen, sowie die ansteigenden Protestwahlen und die zunehmende Organisationen außerhalb parteipolitischer Arenen (vgl. Gessenharter, 2011), die Unzufriedenheit gegenüber der Politik zum Ausdruck. (vgl. Jung O., 2005b, S. 57f; Massing, 2011, S. 137f; Precht, 2010, S. 117) Der in diesem Kontext verwendete Begriff der Politikverdrossenheit meint die Tatsache, dass sich Bürger zunehmend von der Politik abwenden.^[12] (vgl. Massing, 2011, S. 131f) Auch hier wird der Zusammenhang zwischen soziodemografischen Eigenschaften und Politik­verdrossenheit bestätigt. (ebd.) Die Bedeutung von Bildung und Einkommen für die politische Partizipation wird schon früh empirisch belegt (vgl. Almond & Verba, 1963) und von weiteren Studien bestätigt. (vgl. Gabriel O. W., 2004; Gabriel & Völkl, 2008, S. 288) Ebenso die Altersrelevanz, auch „Lebenszykluseffekt“ genannt. Demgemäß sich die Wahlbeteiligung statistisch s-förmig im Laufe des Lebens^[13] verhält. (vgl. Schäfer, 2013b, S. 43)

[...]

---

^[1] Hier und im folgenden Text wird zugunsten der Lesbarkeit auf die Nennung der weiblichen Form verzichtet. Sie ist als selbstverständlich unterstellt.

^[2] In Hamburg und Bremen erfolgen Volksentscheide, wenn das Landesparlament ein per Volksentscheid beschlossenes Gesetz oder das Wahlrecht ändert, sofern innerhalb von drei Monaten (Referendumsvorbehalt) 2,5 Prozent Wahlberechtigte dafür unterschreiben. (Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 7)

^[3] Es wird eingeleitet bei Parlamentsbeschlüssen, die durch das Volk bestätigt werden müssen. In Bayern und Hessen beispielsweise bei Verfassungsänderungen i.F.v. sogenannten Verfassungsreferenden. (Verf. BY, Art. 75. (2)) (Verf. HE, Art. 123 (2)) In Berlin wenn Verfassungsartikel, die direkte Demokratie zum Gegenstand haben, verändert werden und in Bremen seit 2013 bei Privatisierungsentscheidungen, die im Parlament lediglich mit einfacher anstelle einer Zweidrittelmehrheit beschlossen wurden. (Mehr Demokratie e.V., Volksbegehrensbericht 2013, S. 78)

^[4] Diese Regelung kann bewirken, dass „bei einer hohen Wahlbeteiligung theoretisch ein Zustimmungsquorum entsteht, das höher als 25% liegt, bei Wahlbeteiligungen von um die 50% oder weniger aber auch niedriger liegen kann“ (Meerkamp, 2011, S. 491).

^[5] „(…) Das Volksbegehren, die Volksinitiative, in den übersehbaren Dingen mit einer staatsbürgerlichen Traditionen wohltätig, ist in der Zeit der Vermassung und Entwurzelung in der großräumigen Demokratie die Prämie für jeden Demagogen (…).“ (Heuß, 1948, S. 43)

^[6] Ein Volksentscheid ist aber lediglich obligatorisch, sofern es sich um die Neugliederung des Bundesgebietes („Territorial-Plebiszit“) handelt. (Art 29 GG) Zudem wird das Kollektivpetitionsrecht (Art 17 GG) als schwache Version der Volksinitiative gewertet. (vgl. Schmidt, 2010, S. 336)

^[7] Auch die Verfassung der DDR sah direktdemokratische Elemente vor. Sie wurden aber 1968, im Jahr des Prager Frühlings, entfernt.

^[8] Deren geringere Präsenz wird u.a. auf das in Kap. 3.3 angesprochene Finanztabu zurückgeführt. (vgl. Magin & Eder, 2007, S. 175)

^[9] Die Vorreiterrolle Bayerns begründet sich historisch. Den zweiten Weltkrieg verbrachten nicht wenige Politiker im Schweizer Exil, wo sie Erfahrungen mit der Direktdemokratie sammelten, die sie bei ihrer Rückkehr in die politische Gestaltung einbrachten. (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 173) So auch der erste bayrische Ministerpräsident Wilhelm Hoegner, der den Volksentscheid in die Landesverfassung aufnehmen ließ. (vgl. Meyer und Seipel, 1197, S12)

^[10] Die Auslegung des jeweiligen Finanztabus obliegt in letzter Instanz den Landesgerichten. In Sachsen, Berlin und Bremen sind Volksentscheide, die Mehrkosten im Haushalt verursachen, als zulässig erklärt worden. Andere Länder erklärten Mehrkosten in einem bestimmten Maß für zulässig, sofern sie nicht wesentlichen Einfluss auf die Haushaltsstruktur ausüben. Die Definition von ‚wesentlich‘ und ‚erheblich‘ bleibt dabei im Interpretationsspielraum der oftmals angerufenen Landesverfassungs­gerichte. (vgl. Tiefenbach, 2013, S. 52ff)

^[11] Eingeführt wurde Direktdemokratie in der Schweiz bereits 1802 auf nationaler sowie kantonaler Ebene und in den USA Anfang des 20. Jahrhunderts innerhalb der Bundesstaaten.

^[12] Auf Grund von Unzufriedenheit mit verschiedenen Elementen der Politik. In der Polity Dimension gegenüber dem politischen System und Institutionen, in der Politics Dimension gegenüber den Akteuren und in der Policy Dimension hinsichtlich dem Output politischer Entscheidungen. (vgl. Massing, 2011, S. 134ff)

^[13] Erstwähler gehen häufig zur Urne, Mitte 20 sinkt die Wahlbeteiligung, Anfang 30 steigt die Wahlneigung an und bleibt bis zum 70. Lebensjahr, danach sinkt sie wieder. (vgl. Schäfer, 2013b, S. 43)