Der Einfluss von direktdemokratischen Politikinstrumenten auf parteigebundene Akteure im politischen Entscheidungsprozess

Inhalt

1 Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Ziel und Gegenstand der Arbeit

2 Konzeptualisierung
2.1 Untersuchungsdesign

3 Fallauswahl und Begründung

4 Operationalisierung

5 Detaillierte Darstellung der Fälle und Rahmenbedingungen
5.1 Die politischen Institutionen
5.2 Die rechtlichen Grundlagen
5.3 Fall 1: „Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen“
5.4 Fall 2: „Pro-Reli“
5.5 Fall 3: „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“

6 Vergleich der drei Fälle
6.1 Zur Untersuchung von H1: Themenpräsens als Ergebnis der Schlagwortsuche:
6.2 Zur Untersuchung von H2: Differenz in Monaten und Häufigkeit der Themenpräsens

7 Fazit

8 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Diese Hausarbeit ist Bestandteil des Moduls 2.2: „Demokratie und Regieren im Vergleich“ des Studiengangs Politik- und Verwaltungswissenschaften der Fernuniversität Hagen für das Wintersemester 2011/2012.

Von denen zur Auswahl vorgegebenen Themengebieten, wird damit das erste Thema, „Vergleichende Untersuchung von politischen Institutionen und Prozessen in westlichen Demokratien“, mit dem Fokus A „Funktionsweise politischer Institutionen und Prozesse westlicher Regierungssysteme“, betreut durch Herrn Wittmann, bearbeitet.

1.1 Fragestellung

Die konkrete Fragestellung dieser Hausarbeit lautet: „Welchen Einfluss haben direktdemokratische Politikinstrumente auf die parteigebundenen Akteure im politischen Entscheidungsprozess auf Landesebene? Eine Untersuchung am Beispiel Berlin.“

Dieser Frage nachzugehen ist sowohl von gesellschaftlichem als auch von (politik-) wissenschaftlichem Interesse. Von gesellschaftlichem Interesse deshalb, weil betrachtet wird, welchen Einfluss die Bürgerinnen und Bürger mit direktdemokratischen Instrumenten unmittelbar auf programmatische Änderungen und mittelbar auf politische Entscheidungen haben. Der Grad der Betroffenheit der Gesellschaft ist dabei sehr hoch. Partizipation ist grundlegender Bestandteil der Idee der Demokratie und somit deren institutionelle, wirksame Verankerung, „also die Öffnung des politischen Entscheidungsprozesses zur Gesellschaft auf der Input-Seite der Entstehung und nicht allein in den Ergebnissen auf der Output-Seite des politischen Systems.“ (Meyer 2009: 133). Dies ist unverzichtbar für die Integration der Bevölkerung innerhalb eines demokratischen Systems und insofern für dessen Qualität bzw. Stabilität¹.

Wissenschaftlich relevant ist diese Fragestellung durch Untersuchung und Testung anhand der Theorien des Strukturfunktionalismus und der Systemtheorie, sowie der Responsivität² des politischen Systems im Besonderen. Durch die Ableitung einer Hypothese, die empirisch nach deduktiver Vorgehensweise³ überprüft wird, kann die zugrunde liegende Theorie im Rahmen der Fallauswahl abschließend bestätigt oder falsifiziert werden.

1.2 Ziel und Gegenstand der Arbeit

Ausgehend von der Systemtheorie, die in Modellform⁴ das politische System darstellt, „in dem Ansprüche von Akteuren in Form von Ansprüchen der Bevölkerung als input-Faktoren in die Analyse einfließen, auf die dann das politische System reagieren muss.“ (Jahn 2011: 21), wobei der Grad dieser Reaktion als Responsivität bezeichnet wird, und der weiterführenden Strukturfunktionalismus-Theorie, die Responsivität⁵ als eine obligatorische Funktion, der das politische System nachkommen muss, dargelegt. Der Begriff der Responsivität wurde zudem als Bestandteil des Repräsentationskonzepts „in der deutschen Parlamentarismusforschung der 90er Jahre nachhaltig verankert“ (Helms 2004: 107). Den Zusammenhang zwischen Parlamentarismus, Repräsentation und Responsivität illustriert Gabriel Holtmann in seinem „Handbuch politisches System Deutschland“, in dem er zur Funktionsweise des Parlamentarismus in Deutschland schreibt: „Eine Repräsentationsbeziehung liegt viel mehr dann vor, wenn die Repräsentanten im Interesse der Repräsentierten und hinsichtlich von deren Wünschen responsiv agieren (…).“ (Holtmann 2005: 161).

Die Theorie der Responsivität eines politischen Systems beschreibt somit „ein demokratietheoretisches Konzept, in dessen Mittelpunkt die Rückbindung politischer Entscheidungen auf die gesellschaftlichen Bedürfnisse sowie die Offenheit und Empfänglichkeit der Politik und des politischen Systems gegenüber gesellschaftlichen Anforderungen steht“ (Czerwick 2011: 192), also die Kapazität eines politischen Systems auf Inputs zu reagieren⁶.

Im Folgendem soll der Einfluss von direktdemokratischen Politikinstrumenten als eine Form des Inputs und damit die Möglichkeit der Bürgerinnen und Bürger auch zwischen den Wahlen gestaltend in das politische Geschehen einzugreifen, betrachtet werden. Es soll also untersucht werden, inwieweit Parteien als Akteure bzw. Träger von politischen Entscheidungsprozessen die Inhalte aus, bzw. Instruktionen in Form von, Volksentscheiden in Berlin aufgenommen haben, unter der Annahme, dass diese die folgenden Entscheidungsprozesse bedingen. Das Aufgreifen von Themen bzw. Inhalten in die Programmatik der Parteien kann in Form von Anpassung der Wahlprogramme und damit einhergehende Umorientierung oder Prioritätenwechsel erfolgen oder die Neugründung bzw. Etablierung von neuen Parteien aus dem System heraus zur Folge haben.

2 Konzeptualisierung

Dieser Untersuchung wird eine strukturalistische Perspektive zugrunde gelegt. Analyseebene soll dabei, da es sich um gesamtgesellschaftliche Elemente handelt, die Makroebene, also ein struktureller Erklärungsansatz, sein (Jahn 2011: 16). Von den beiden klassischen politikwissenschaftlichen Ansätzen der Systemtheorie und des Strukturfunktionalismus wird die Anforderung der Responsivität an ein politisches System bereits aufgegriffen.

Die zentralen Begriffe meiner Fragestellung sind direktdemokratische Politikinstrumente und parteigebundene Akteure im politischen Entscheidungsprozess.

Direkte Demokratie bzw. direktdemokratische Instrumente ermöglichen der wahlberechtigten Bevölkerung eine unmittelbare Teilhabe am politischen Entscheidungsprozess. Man unterscheidet zwei Dimensionen: Personalentscheidungen (Votum über Personen), dazu gehören die Direktwahlmöglichkeiten des Bürgermeisters, und das Votum über Sachfragen (Sachvotum), zu dem das Volksbegehren und der Volksentscheid auf Landesebene gehören. Ein Sachvotum stellt einen Input in das politische System dar und wird im Zentrum der vorliegenden Untersuchung stehen.

Die parteigebundenen Akteure im politischen Entscheidungsprozess bezeichnen in dieser Untersuchung die Parteien im Sinne von Interessenorganisationen als korporative Akteure, deren Wahlprogramme werden als bindende Vereinbarung für alle Mitglieder dokumentiert, gelten als Regelwerke normativer Erwartungen und definieren die Ziele für die jeweilige Legislaturperiode. In der täglichen Arbeit bzw. in politischen Entscheidungsprozessen getroffene Entscheidungen der Parteimitglieder orientieren sich aufgrund der Bindungskraft⁷ an den vorher getroffenen bindenden Vereinbarungen, also den jeweiligen Wahlprogrammen (Schimank 2000: 310-313).

2.1 Untersuchungsdesign

Die Fragestellung wird mittels einer deduktiven Vorgehensweise bearbeitet. Das heißt, Ausgangspunkt dieser Untersuchung ist die Theorie der Responsivität des politischen Systems und die daraus abgeleiteten untersuchungsspezifischen Hypothesen:

H1: Parteien greifen die Thematik eines Volksentscheids auf und passen Ihre Programmatik für die folgende Legislaturperiode an.

H2: Die Wahrscheinlichkeit, dass Thematiken aus Volksentscheiden in Wahlprogramme aufgenommen werden, steigt mit der zeitlichen Nähe zu nachfolgenden Wahlen an.

Die Analyse der Praxis, also der Empirie, wird mit Hilfe vorhandener Literatur untersucht. Es handelt es sich somit ausschließlich um Sekundärerhebungen, deren Herkunft in Quellverweisen dokumentiert wird.

Im Fokus der Untersuchung der Hypothese H1 stehen die Wahlprogramme zur Wahl des Berliner Abgeordnetenhauses der Jahre 2006 und 2011 und deren Auswertung. Die empirischen Daten sind somit qualitativer Natur. Zur anschließenden Bewertung der Hypothese H2 wird der Zeitpunkt des Volksentscheids in Bezug auf den anstehenden Wahltermin betrachtet. Dazu wird eine quantitative Erhebung in Form der Differenz zwischen Volksentscheid und darauf folgendem Wahltermin in Monaten ergänzt. Zur Untersuchung wird das für einen repräsentativen Vergleich als sehr effizient geltende Forschungsdesign most similar system design (Jahn 2011: 76) verwendet, um die Hypothesen zu testen. Die Logik dessen bestehet darin, dass die Fälle möglichst homogen gewählt werden, um mögliche externe Varianzen zu ignorieren, und die Zahl der in der Untersuchung zu berücksichtigenden Variablen reduzieren zu können (Jahn 2011: 76f.)⁸. Ziel der vergleichenden Untersuchung ist die Bestätigung oder Falsifizierung der genannten Hypothesen H1 und H2.

Dazu werden drei konkrete Fälle von Volksentscheiden in einem Bundesland, unabhängig von deren Umsetzungserfolgen, hinsichtlich der Aufnahme der grundsätzlich angesprochenen Thematiken in darauffolgenden Wahlprogrammen untersucht. Da bei der Untersuchung die gleichen Variablen bei den Wahlprogrammen von 2006 und 2011 analysiert werden, handelt es sich bei der Bearbeitung von H1 um ein Längsschnittdesign. Bei der Untersuchung von H2 werden die Variablen einmalig in Bezug auf einen bestimmten Zeitpunkt, also den Zeitpunkt der Wahl, betrachtet. Somit handelt es sich bei dieser Untersuchung um eine Querschnittsanalyse.

3 Fallauswahl und Begründung

Die vorgenommene Eingrenzung auf die Betrachtung der Landesebene bei der vorliegenden Hausarbeit liegt den Feststellungen zugrunde, dass auf Bundesebene keine direkten Einflussmöglichkeiten auf den politischen Entscheidungsprozess durch die Bevölkerung bestehen⁹, und dass auf Landesebene im Vergleich zur kommunalen Ebene ein maßgeblicher Teil der politisch-inhaltlichen Zuständigkeiten innerhalb des föderalistischen Systems Deutschlands bestehen. Dazu gehören u.a. Schule und Hochschule, Kultur, innere Sicherheit, Medien, Infrastruktur, regionale Wirtschaftsförderung und die Verantwortlichkeit für die Gemeinden. Außerdem haben die Länder über den Bundesrat entscheidenden Einfluss auf die Bundespolitik¹⁰. Daher wird die kommunale sowie die Bundesebene hier nicht weiter Gegenstand der Betrachtung sein.

In einem zweiten Schritt fand die konkrete Auswahl eines Bundeslandes statt. Als das zentrale Kriterium bei diesem Schritt wurde das Volksentscheids-Ranking (Mehr Demokratie e.V, 2010) verwendet, das von dem Verein Mehr Demokratie e.V. 2007 und 2010 erstellt wurde. Es handelt sich dabei um einen überparteilichen und gemeinnützigen Verein mit dem Ziel, die Möglichkeiten direkter Mitbestimmung für Bürgerinnen und Bürger zu fördern¹¹. Das Volksentscheids-Ranking vergleicht die gesetzlichen Regelungen der Bundesländer für die direkte Demokratie auf Landesebene (Volksbegehren/ Volksentscheide) und auf kommunaler Ebene. Die Unterschiede zwischen den Bundesländern hinsichtlich der durchgeführten Volksentscheide sind enorm. So wurde in zehn von 16 Bundesländern noch nie ein Volksentscheid durchgeführt. Berlin hingegen belegte Spitzenreiterpositionen in den Rankings der Jahre 2007 und 2010(Mehr Demokratie e.V, 2010).

Dem dritten Auswahlschritt, also die Auswahl der konkreten Fälle von Volkentscheide, ist durch die Tatsache bedingt, dass sich 2008 die gesetzlichen Grundlagen für Volksinitiativen maßgeblich verändert haben und somit dem Zeitraum ab 2008 vergleichbare Bedingungen zugrunde gelegt werden können. Daher wurden die folgenden drei Fälle bzw. Volksentscheide in Berlin ausgewählt: "Tempelhof bleibt Verkehrsflughafen" (2008), "Pro Reli" (2009) und „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ (2011).

4 Operationalisierung

Durch ein faktorielles Design der Untersuchung soll der Einfluss mehrerer unabhängiger Variablen auf die abhängige Variable untersucht werden (Behnke, Baur, & Behnke 2005: 55), um die Hypothese H1 zu überprüfen. Für die Untersuchung soll als die abhängige, zu erklärende Variable bzw. das Ergebnis, der Einfluss auf die Programmatik durch Volksentscheide sein. Unabhängige, erklärende Variable bzw. die Ursache, soll die Aufnahme der Einzelthemen in die Wahlprogramme der Parteien CDU, SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, FDP, DIE LINKE ¹² und der Piratenpartei sein.Die unabhängigen Variablen, also die Aufnahme der Themen aus den Volksentscheiden durch die Parteien, wurden qualitativ durch die Analyse der Wahlprogramme zur Wahl des Abgeordnetenhauses erhoben. Dazu wurden orientiert an den Inhalten der Volksentscheide Stichwörter festgelegt¹³, mittels derer die jeweils untersuchten Wahlprogramme durchsucht wurden. Unter individueller Betrachtung des Kontextes der ermittelten Treffer wurde dokumentiert, welche Wahlprogramme eine Aussage zu der Thematik der stattgefundenen Volksentscheide beinhalten.

Zur Untersuchung der Hypothese H2, also der Frage nach der Relevanz des Zeitpunkts als abhängige Variable, wird quantitativ ermittelt in Form der Differenz in Monaten zwischen dem Datum des Volksentscheids und dem Wahltermin. Die Berechnung erfolgt mittels der in MS Excel vorhandenen Formel „=DATEDIF(Datum Volksentscheid; Datum Wahl;"m")“. Dies wird ergänzt durch die Darstellung der Häufigkeit der Aufnahme der Thematiken der Volksentscheide bei allen verglichenen Wahlprogrammen 2011. Bei der Untersuchung der H2 bleibt die unabhängige Variable identisch mit der von H1, wie oben erläutert.

5 Detaillierte Darstellung der Fälle und Rahmenbedingungen

Die Rahmenbedingungen in den 16 deutschen Bundesländern unterscheiden sich erheblich hinsichtlich ihrer rechtlichen Grundlagen. Deshalb sollen an dieser Stelle, nach einem kurzen Überblick der politischen Institutionen, die gesetzlichen Grundlagen für Volksentscheide in Berlin dargestellt werden. Anschließend werden in diesem Kapitel die ausgewählten Volksentscheide erläutert.

5.1 Die politischen Institutionen

Das Berliner Abgeordnetenhaus wird auf die Dauer von fünf Jahren gewählt, kann jedoch durch eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Abgeordneten oder per Volksentscheid vorzeitig aufgelöst werden. In der 16. Wahlperiode, von 2006 bis 2011, bestand das Abgeordnetenhaus aus 149 Mitgliedern, von denen eine Koalition aus SPD und der Linkspartei.PDS die Regierung bildete¹⁴. Der Senat von Berlin entspricht der Landesregierung und besteht aus dem vom Abgeordnetenhaus gewählten Regierenden Bürgermeister sowie höchstens acht Senatoren, die von ihm benannt werden.

[...]

¹ „Von daher kann im Ausmaß der Responsivität des politischen Systems ein wichtiger Indikator für seine demokratische Qualität gesehen werden.“ Siehe Czerwick (2011), S. 192.

² Auf welche Theorien sich dabei bezogen wird, ist detailliert im folgenden Kapitel dargestellt.

³ Die deduktive Strategie bedeutet die Prüfung von Theorien zur Untersuchung ihrer Prognosefähigkeit. Siehe auch Behnke (2005), S. 29-34.

⁴ Vgl. Modell Systemtheorie von David Easton (1979).

⁵ Hier ist insb. auf Almond & Powell (1966) zu verweisen, die führenden Autoren des Ansatzes.

⁶ Vgl. Pennock (1979), S. 260-304 und Brettschneider (1995), S. 18-19.

⁷ Die Bindungskraft solcher Vereinbarungen ist der relative Nutzen eigene Interessen besser durchsetzen zu können, die Selbstbindung von Mitgliedern z.B. durch Beiträge oder drohende Sanktionen bei Abweichung von bindenden Vereinbarungen. Siehe auch Schimank (2000), S. 312-313.

⁸ Siehe auch Abromeit & Stoiber (2006), S. 26-35.

⁹ Bei der Bundestagswahl erfolgt die Abgabe der Stimme an den Repräsentanten innerhalb der Wahlkreise (Erststimme) bzw. an die Repräsentanten in Form der Parteien (Zweitstimme), die wiederum stellvertretend in den politischen Entscheidungsprozessen auf Bundesebene beteiligt sind.

¹⁰ Vgl. Wehling (2006).

¹¹ Vgl. http://www.mehr-demokratie.de/ueber-uns.html, abgerufen am 3. Februar 2012

¹² Innerhalb des betrachteten Zeitraums erfolgte im Juni 2007 die Fusion der WASG und der Linkspartei.PDS zu DIE LINKE, in der Untersuchung wird ausschließlich der Name Die LINKE verwendet.

¹³ Dabei wurden für Tempelhof: Flughafen, Tempelhof, Infrastruktur, für Pro Reli: Unterricht, Schule, Religion, für Wasser: Wasser, Vivantes, Transparenz als Stichwörter bei der Suche verwendet.

¹⁴ Siehe auch http://archiv.spd-berlin.de/archiv/dokumente/koalitionsvereinbarung-2006-2011/, abgerufen am 25.Februar.2012