Kritische Analyse der Einführung des Emissionshandels in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Internationale Klimapolitik
2.1. Institutionalisierung des Klimaschutzes
2.2. Bedeutendsten Konferenzen der Vertragsstaaten
2.3. Kyoto-Protokoll
2.4. Instrumente des Kyoto-Protokolls
2.5. Reduktionsverpflichtungen der Europäischen Union

3. Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union
3.1. Grundprinzip des Emissionshandels
3.2. Vorteile des Emissionshandels
3.3. Politischer Umsetzungsprozess
3.4. Richtlinienvorschlag der EU-Kommission vom 23.10.2001
3.4.1. Rahmenbedingungen
3.4.2. Kritische Betrachtung der Ausgestaltung
3.4.2.1. Kreis der Marktteilnehmer
3.4.2.2. Verpflichtung zur Teilnahme
3.4.2.3. Primärverteilung der Emissionsrechte
3.4.2.4. Berücksichtigung von Neueinsteigern
3.4.2.5. Berücksichtigung früherer Vermeidungsleistungen
3.4.2.6. Überwachung und Sanktionierung
Exkurs: Der Richtlinienvorschlag aus rechtlicher Sicht
3.5. Dänischer Kompromissvorschlag vom 28.08.2002
3.6. Endgültige Fassung der Richtlinie vom 25.10.2003

4. Praktische Erfahrungen: Der Handel mit SO2-Emissionen in den USA
4.1. Ausgestaltung
4.2. Preisentwicklung und Zielerreichung
4.3. Bedeutung für das EU-Modell

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Verpflichtungen der EU-Staaten zur CO2-Minderung

1. Einleitung

Das stetige Wachstum der Weltwirtschaft, die voranschreitende Globalisierung und der Anstieg der Weltbevölkerungszahl ließen in den letzten Jahrzehnten den Ausstoß an Treibhausgasen stark steigen. Diese Gase entstehen bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe, bei landwirtschaftlichen Aktivitäten sowie bei industriellen Prozessen. Eine über-wiegende Mehrheit renommierter Wissenschaftler ist der Ansicht, dass die zunehmenden Treibhausgasemissionen zu erheblichen klimatischen Veränderungen auf der Erde führen. Für die nahe Zukunft wird mit einer globalen Erwärmung der Erdoberfläche gerechnet, die weitreichende ökonomische und ökologische Folgen nach sich ziehen wird. Insbesondere der Ausstoß von Kohlendioxid (CO2) bereitet große Sorgen, da darin die Hauptursache für den anthropogenen Treibhauseffekt gesehen wird. Vor diesem Hintergrund wurde im Jahre 1997 nach zahlreichen umwelt- und klimapolitischen Konferenzen und Verhandlungsrunden im Kyoto-Protokoll erstmals eine rechtsverbindliche Vereinbarung zur Reduzierung der Treibhausgase getroffen. Die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten haben dabei einen Anteil von 8 % übernommen. Um den Verpflichtungen möglichst effizient nachzukommen, soll ein Teil der Minderungszusagen durch ein EU-internes CO2-Emissionshandelssystem realisiert werden. Die EU hat dazu bereits eine Richtlinie verabschiedet, die die Ausgestaltung des Systems endgültig regelt. Allerdings haben im Vorfeld diverse Richtlinienvorschläge zu kontroversen Diskussionen geführt. Besonders der Entwurf vom 23.10.2001 stand im Kreuzfeuer der Kritik. Die vorliegende Arbeit knüpft an die Diskussionen um die Einführung des Emissionshandelssystems in der EU an und versucht, das Vorhaben zu erörtern und einer kritischen Analyse zu unterziehen.

Einführend werden in Kapitel 2 die grundlegenden Entwicklungen der internationalen Klimapolitik bis zum Abschluss des Kyoto-Protokolls und die daraus resultierenden CO2-Minderungsverpflichtungen für die EU und ihre Mitgliedsstaaten dargestellt. In diesem Zusammenhang werden auch die wesentlichen Instrumente des Kyoto-Protokolls vorgestellt, die das EU-Modell aus Kompatibilitätsgründen zu integrieren versucht.

Gegenstand des dritten Kapitels ist das Emissionshandelssystem der EU. Zunächst werden das Grundprinzip und die Vorteile eines Emissionshandels sowie der politische Umsetzungsprozess aufgezeichnet. Den Schwerpunkt bildet daraufhin der Richtlinienvorschlag der EU-Kommission vom 23.10.2001, da er die Grundlage für die politischen Diskussionen lieferte. Neben den Rahmenbedingungen wird insbesondere die inhaltliche Ausgestaltung in kritischem Licht betrachtet. Zudem wird in einem Exkurs in gebotener Kürze ein Überblick über einige rechtliche Komplikationen gegeben, die bei der Einführung des Handelssystems zutage treten können. Anschließend werden die wesentlichen Änderungsvorschläge des dänischen Kompromissentwurfs sowie die wichtigsten Veränderungen in der endgültigen Fassung der Richtlinie vorgestellt.

In Kapitel 4 wird mit dem US-amerikanischen Schwefeldioxid (SO2)-Programm ein Beispiel aus der Praxis skizziert, das dem EU-Modell in den Grundzügen ähnelt, so dass aus den daraus resultierenden Erfahrungen einige grundsätzliche Rückschlüsse gezogen werden können. Abschließend wird im letzten Kapitel ein kurzes Fazit aus den vorangegangenen Ausführungen gezogen.

2. Internationale Klimapolitik

2.1. Institutionalisierung des Klimaschutzes

Bereits auf der ersten Weltklimakonferenz 1979 in Genf wurde auf die Dringlichkeit einer weltweiten Reduzierung der anthropogenen Klimagase hingewiesen. Im Abschlussdokument forderten die Klimaforscher daher alle Staaten auf, sich einer potentiellen, vom Menschen verursachten Störung des Klimasystems, die sich nachteilig auf das Wohl der Menschen auswirken könnte, bewusst zu werden und sie zu verhindern (Acosta 1999, S. 17). Bis heute ist dies das wichtigste Ziel in der Klimapolitik geblieben. Um der Bedeutung der weitreichenden Klimaproblematik gerecht zu werden, wurde im Jahre 1988 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen (United Nations - UN) durch die Gründung des „Intergovernmental Panel on Climate Change“ die institutionelle Basis zur globalen Klimaforschung geschaffen. Zur Hauptaufgabe dieses Sachverständigengremiums gehört es, Informationen über anthropogene Einflüsse auf das Klima zusammenzutragen, auszuwerten und Maßstäbe für die Klimapolitik zu setzen (Voss 2003, S. 16-22).

Auf der Weltklimakonferenz 1990 in Genf wurde der Grundstein für einen international koordinierten Klimaschutz gelegt: Die Verhandlungen des dort gegründeten „Zwischenstaatlichen Verhandlungsausschuss für ein Rahmenübereinkommen über Klimaänderungen“ brachten die „Klimarahmenkonvention“ (KRK) hervor, die am 21. März 1994 in Kraft trat, nachdem sie auf dem UN-Umweltgipfel von Rio de Janeiro im Jahre 1992 von 154 Staaten und der EU unterzeichnet wurde. Im Anhang I wurden rund 40 Industrieländer, die sogenannten Annex-I-Staaten^[1], aufgefordert, ihre Treibhausgasemissionen auf nationaler Ebene bis zum Jahre 2000 auf das Niveau von 1990 zu reduzieren^[2] (Siemer 2003, S. 32). Allerdings wurden noch keine spezifischen Verpflichtungen oder Instrumente festgesetzt (Ströbele et al. 2002, S. 10). Das oberste Gremium der KRK ist die in der Regel einmal jährlich tagende „Konferenz der Vertragsstaaten“ (Conference of the Parties of the Convention - COP), auf der die Umsetzung der Konvention vorangetrieben werden soll.

2.2. Bedeutendsten Konferenzen der Vertragsstaaten

Entscheidende Fortschritte im Klimaschutz wurden vor allem auf den Konferenzen in Berlin, Kyoto, Bonn und Marrakesch erzielt:

Im Jahre 1995 wurde auf der „COP 1“ in Berlin das „Berliner Mandat“ verabschiedet, in dem zum ersten Mal die Verpflichtungen aller Vertragsstaaten zur Verminderung der Treibhausgase konkretisiert wurden. Im Kyoto-Protokoll, das zwei Jahre später auf der „COP 3“ im japanischen Kyoto verabschiedet wurde, erfolgte daraufhin eine rechtsverbindliche Vereinbarung über die Emissionsreduktionsverpflichtungen. Voss (2003, S. 10) merkt hierzu jedoch an, dass eine Einigung nur deswegen erfolgen konnte, weil Detailfragen außer Acht gelassen und erst später geregelt wurden. Da es auf der „COP 6“ in Den Haag zu keiner Verständigung auf ein Protokoll kam, wurde die Konferenz um einige Monate vertagt und im Juli 2001 als „COP 6 bis“ in Bonn weitergeführt. Dort wurden schließlich die letzten strittigen Punkte geklärt und der „Bonner Beschluss“ verabschiedet. Allerdings erklärten die USA bereits im März 2001 ihren Ausstieg aus den Klimaverhandlungen, um stattdessen eigene Maßnahmen zum Klimaschutz zu ergreifen (Böhringer/Löschel 2003, S. 132). Ende 2001 ging der „Bonner Beschluss“ dann auf der „COP 7“ im marokkanischen Marrakesch in ein Paket von 15 Entscheidungen zur Ausgestaltung und Umsetzung des Kyoto-Protokolls ein (Walter 2002, S. 12).

2.3. Kyoto-Protokoll

Im Kyoto-Protokoll verpflichten sich die sogenannten Annex-B-Staaten^[3], die Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase^[4] in der Zeit von 2008 bis 2012 um 5 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren (Lübbe-Wolff 2001, S. 342). Das Protokoll tritt in Kraft, sobald es mindestens 55 Länder ratifiziert haben, deren Emissionen mindestens 55 % des Gesamtemissionsvolumens aller Annex-B-Staaten repräsentieren (Flatnitzer et al. 2001, S. 339). Von den 154 Ländern, die die KRK ursprünglich unterzeichneten, haben bisher 106 Staaten das Kyoto-Protokoll auch ratifiziert. Allerdings beträgt ihr Emissionsvolumen lediglich 44 %, so dass nach dem Ausstieg Australiens und besonders der USA, die allein knapp ein Viertel der gesamten globalen CO2-Emissionen^[5] repräsentieren, entscheidend sein wird, ob Russland das Protokoll ratifiziert (Voss 2003, S. 10).

Neben der Absage der USA haben einige inhaltliche Ausgestaltungen dazu geführt, die ökologische Wirksamkeit des Kyoto-Protokolls in Frage zu stellen. Kritiker stören sich besonders an der Tatsache, dass den Ländern der ehemaligen Sowjetunion und den osteuropäischen Staaten mehr Emissionsrechte zugestanden wurden, als sie eigentlich benötigen (Böhringer/Löschel 2003, S. 134). Dieser Umstand erklärt sich zum einen daraus, dass bei der Vergabe der Rechte die Emissionen des Jahres 1990 als Referenzwerte dienten. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und damit großer Teile der Industrie sanken die Emissionen jedoch drastisch, so dass jetzt insbesondere Russland über ein großes Handelspotential verfügt, obwohl es keinerlei Klimaschutzmaßnahmen ergriffen hat. Überschüssige Rechte solcher Art werden als „heiße Luft“ oder „hot air“ bezeichnet (Bals 2003, S. 28). Eine andere Ursache für die unangemessen hoch erscheinende Zuteilung an Emissionsrechten stellt die ausgedehnte Anrechenbarkeit von Senken – sprich von CO2-absorbierenden Wäldern und Feldern – dar. Dadurch müssen senkenreiche Staaten ihre Emissionen deutlich weniger reduzieren als vorgesehen (Böhringer/Löschel 2003, S. 134). Russland und der Ukraine wurden auf diese Weise so viele Emissionsrechte zugesprochen, dass dieses Überangebot ausreicht, den Reduktionsbedarf der westlichen Industrieländer vollständig zu decken. Im Endeffekt wird es bei einem uneingeschränkten Handel zu einem Zertifikatspreis von Null kommen und lediglich mit „heißer Luft“ gehandelt (Siemer 2003, S. 32).

2.4. Instrumente des Kyoto-Protokolls

Viele Industrieländer befürchten durch die anfallenden Kosten des Klimaschutzes negative Auswirkungen auf ihre Wettbewerbsfähigkeit (Walter 2002, S. 11). Um es den Ländern zu ermöglichen, ihre Verpflichtungen kostengünstig einzuhalten, räumt das Kyoto-Protokoll daher gewisse Spielräume ein. So können die Staaten sich Senken anrechnen lassen und z.B. durch Aufforstungsmaßnahmen den Kohlendioxidgehalt verringern (Beising 2002, S. 54). Weitaus bedeutender sind jedoch die sogenannten „Kyoto-Mechanismen“; drei flexible Instrumente, die es den Teilnehmern erlauben, einen Teil ihrer Reduktionsverpflichtungen im Ausland zu erbringen:

- Als Joint Implementation (JI) werden Gutschriften aus gemeinsamen Projekten innerhalb der Annex-B-Staaten bezeichnet (Siemer 2003, S. 30). Die Grundidee besteht darin, dass sich Staat B durch die Förderung und Finanzierung einer besonders effizienten Energienutzung im Staat A der vertraglichen Verpflichtung zur Einsparung von Treibhausgasemissionen im eigenen Land entledigen kann. Dieses Instrument soll insbesondere als Anreiz für den Technologietransfer fortgeschrittener Energienutzung dienen (Beising 2002, S. 55).
- Gutschriften aus gemeinsamen Projekten in Entwicklungsländern werden Clean Development Mechanism (CDM) genannt. Das Prinzip stimmt mit dem bei JI genannten überein. Dieses Instrument ist besonders bedeutend, da durch den erhofften Technologietransfer aus den Industrieländern in die Länder der Dritten Welt eine erhebliche Treibhausgasreduktion erwartet wird (Meller 2003, S. 106).
- Der Handel mit Emissionen innerhalb der Annex-B-Länder wird als International Emissions Trading bezeichnet. Der Handel ist zunächst auf die zwischenstaatliche Ebene festgelegt und soll ab 2008 beginnen. Ob der Handel auch zwischen einzelnen Unternehmen oder Haushalten erfolgen kann oder soll, ist bisher noch unklar (Verheyen 2002, S. 449).

Die flexiblen Instrumente sollen Vorteile für alle Beteiligten bringen: Die Industrie-staaten, in denen aufgrund des hohen bestehenden Umweltschutzstandards weitere Maßnahmen zur Treibhausgasreduzierung relativ hohe Kosten verursachen, können sich die Tatsache zunutze machen, dass die Kosten zum Umweltschutz vor allem in den Entwicklungs- und Transformationsländern wesentlich niedriger sind (Walter 2002, S. 12). Diese dagegen sollen insbesondere von den erhofften Technologietransfers profitieren. Der Umwelt kommen die Maßnahmen ohnehin zugute, da es für den Klimaschutz nicht wichtig ist, wo die Treibhausgase abgebaut werden, sondern nur, dass sie abgebaut werden. Mit den Kyoto-Mechanismen ergibt sich dafür eine kostengünstige Möglichkeit (Flatnitzer et al. 2001, S. 338).

Obwohl noch Unklarheit über das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls herrscht, gibt es dennoch erste Beispiele für den Einsatz der Flexibilitätsinstrumente: Im Jahre 2001 verkaufte Costa Rica Emissionszertifikate im Umfang von 200.000 Tonnen zu 10 US-$ pro Tonne an Norwegen und die USA (Flatnitzer et al. 2001, S. 340). Und die Niederlande haben sich mittlerweile 8,5 Millionen Tonnen an Gutschriften aus JI-Projekten in Osteuropa gesichert (Forth 2003, S. 11).

[...]

^[1] Dazu gehören: Australien, Belgien, Bulgarien, Kanada, Deutschland, Dänemark, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Island, Irland, Italien, Japan, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Monaco, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Russland, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Schweden, Schweiz, Türkei, Tschechische Republik, Ukraine, Ungarn, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staaten von Amerika, Weißrussland

^[2] Das tatsächliche Emissionsvolumen lag im Jahr 2000 nur um 1,1% über dem Niveau von 1990. Allerdings wurde die ursprüngliche Zielsetzung Ende der 90er Jahre verschärft (Voss 2003, S. 9).

^[3] Entsprechen den Annex-I-Ländern, allerdings ohne Türkei und Weißrussland, später auch ohne Australien und USA

^[4] Kohlendioxid, Methan, Distickstoffmonoxid, Fluorkohlenwasserstoff, Perchlorkohlenstoff, Sulfathexafluoride. Weitere Einzelheiten finden sich bei UNFCCC (1998, S. 28)

^[5] Um eine Vergleichbarkeit herzustellen, werden die Emissionen von Treibhausgasen in CO2-Äquivalente umgerechnet. Darunter wird eine Tonne CO2 oder eine Menge eines anderen Treibhausgases, die eine gleich hohe Auswirkung auf das Weltklima hat, verstanden (Siemer 2003, 32). Im Allgemeinen – und auch in der vorliegenden Arbeit – werden beide Bedeutungen unter der Bezeichnung „CO2“ zusammengefasst.