Die künftige Rolle von IWF und Weltbank - Werden die Bretton Woods Institutionen noch gebraucht?

Inhaltsverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Weg in die Krise
2.1. Die Anpassungsprozesse des IWF und der Weltbank
2.2. Problematik überschneidender Arbeitsbereiche
2.3. Politökonomische Problembereiche
2.3.1. Moral-Hazard - Problematik
2.3.2. Konditionalität und Sanktionierungsdefizit
2.3.3. Identifizierungs- und Implementierungsprobleme
2.3.4. Demokratiedefizit
2.4. Zusammenfassung

3. Mögliche Wege aus der Krise
3.1. Zusammenarbeit, Fusion oder Auflösung?
3.2. Lösungsansätze für die Weltbank
3.2.1. Konzentration auf Armutsbekämpfung
3.2.2. Mittler- und Koordinatorfunktion
3.3. Lösungsansätze für den IWF
3.3.1. Funktionelle Neuorientierung
3.3.1.1. Konzentration auf Stabilisation der Finanzmärkte
3.3.1.2. Verbesserung der Transparenz
3.3.1.3. Stärkere Einbindung des Privatsektors in die Krisenbewältigung
3.3.2. Institutionelle Maßnahmen
3.3.2.1. Restrukturierung der IWF-Fazilitäten
3.3.2.2. Neuausrichtung der Konditionalität
3.4. Zusammenfassung

4. Fazit: Die künftige Rolle von IWF und Weltbank

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Tiefgreifende globale Veränderungen zwangen sowohl den Internationalen Währungsfond (IWF) als auch die Weltbank, sich im Laufe ihrer Geschichte ständig neuen Herausforderungen zu stellen und anzupassen. Beide durchliefen eine Entwicklung, in deren Verlauf sie sich mit institutionellen, funktionellen sowie politökonomischen Problemstellungen auseinandersetzen mussten. Dieser Prozess ist jedoch keineswegs abgeschlossen, und so wird die zukünftige Rolle der beiden Institutionen kurz vor ihrem 60. Geburtstag noch immer kontrovers diskutiert. An diese zentralen Aspekte knüpft die vorliegende Hausarbeit an. Die Intention besteht zum einen darin, die krisenähnliche Situation, in der sich IWF und Weltbank gegenwärtig befinden, aufzuzeigen und mögliche Ursachen zu analysieren. Zum anderen sollen mögliche Lösungsansätze zur Überwindung der misslichen Lage sowie einige Konzepte zur künftigen Rolle von IWF und Weltbank vorgestellt und diskutiert werden.

Einführend werden in Abschnitt 2 die Entwicklung der Bretton Woods Zwillinge von ihrer Gründung im Juli 1944 bis in die Gegenwart sowie ihre Reaktionen auf die voranschreitende Globalisierung dargestellt. Die daran anknüpfende Kausalanalyse der Krise wird dabei aufgrund der Komplexität auf die Problematik unklarer Arbeitsteilung sowie auf die Darstellung grundlegender politökonomischer Aspekte beschränkt.

Ausgehend von der vorangegangenen Problemabgrenzung werden in Abschnitt 3 mögliche Wege zur Überwindung der gegenwärtigen Krise vorgestellt und bewertet. Zunächst werden grundlegende Strategien erörtert, die von der Forderung nach einer Auflösung von IWF und Weltbank über die Intensivierung der Zusammenarbeit bis hin zum Fusionsvorschlag reichen. Diese Überlegungen werden anschließend partiell aufgegriffen, gedanklich weitergeführt und durch institutionsspezifische Lösungsansätze funktioneller und institutioneller Natur konkretisiert. Auf detaillierte Lösungsvorschläge und ihre Umsetzungsmöglichkeiten wird allerdings verzichtet, da dies über den Rahmen dieser Hausarbeit hinausgeht. Stattdessen wird auf Quellen verwiesen, die sich mit den jeweiligen Aspekten tiefergehend beschäftigen.

Nachdem der Weg des IWF und der Weltbank in ihre gegenwärtige Krise skizziert, eine politökonomische Kausalanalyse durchgeführt und mögliche Strategien zur Überwindung diskutiert wurden, soll abschließend in Abschnitt 4 der Frage nachgegangen werden, ob die Bretton Woods Institutionen überhaupt noch gebraucht werden und wie ihre künftige Rolle in einem von Globalisierung geprägten weltwirtschaftlichen Gefüge aussehen könnte.

2. Der Weg in die Krise

2.1. Die Anpassungsprozesse des IWF und der Weltbank

Im Zuge einer umfassenden Neuordnung der Weltwirtschaft nach dem 2. Weltkrieg wurden auf der „Währungs- und Finanzkonferenz“ von Bretton Woods, New Hampshire (USA), im Juli 1944 der Internationale Währungsfond (IWF) und die Weltbank mit dem Ziel geschaffen, für mehr Wohlstand, Wachstum und Stabilität in der Welt zu sorgen. Um diese Ziele erreichen zu können, wurden beiden Institutionen komplementäre Aufgaben zugewiesen:

Die Funktion des IWF bestand ursprünglich darin, das Bretton-Woods-System fester Wechselkurse zu überwachen und sicherzustellen. Im April 1978 erfolgte allerdings eine gravierende Abkommensänderung als Reaktion auf den Zusammenbruch des Festkurssystems von Bretton Woods im Jahre 1973. Durch den Übergang von festen zu flexiblen Wechselkursen wurde dem IWF seine zentrale Aufgabe - die Stabilisation des Festkurssystems durch temporäre Zahlungsbilanzhilfen - genommen. Fortan war den Mitgliedsstaaten die Wahl ihres Wechselkurssystems freigestellt, allerdings mussten sie ihre Wechselkurspolitik strengen Kontrollen („firm surveillance“) durch den IWF unterziehen (Bordo and James 2000: 16 f.).

Von den großen Weltwirtschaftskrisen der Folgejahre, die den IWF ein weiteres Mal vor die Herausforderung stellten, sich den globalen Veränderungen anzupassen, konnte der Fond in Hinblick auf seine Bedeutung eindeutig profitieren. Die beiden Ölkrisen in den siebziger Jahren sowie die Auswirkungen der internationalen Schuldenkrise zu Beginn der achtziger Jahre ließen den Bedarf an IWF-Krediten und somit die Reputation der Institution drastisch steigen (Henning 1996: 177).

Anfang der neunziger Jahre erschloss sich dem IWF mit dem Zusammenbruch der Zentralverwaltungswirtschaften ein weiterer Aufgabenbereich. In diesem geänderten ökonomischen Umfeld begann der IWF, seine Aufmerksamkeit verstärkt auf die in Zahlungsschwierigkeiten gekommenen Entwicklungs- und Transformationsländer zu richten. Um die meist strukturellen Probleme dieser Länder zu lösen, wurden zunehmend Strukturanpassungsprogramme finanziert (Stiglitz 2002: 29), obwohl dies eigentlich in den Zuständigkeitsbereich der Weltbank fiel. Mit diesen Maßnahmen begann der Aufgabenbereich des IWF den der Weltbank nicht nur zu tangieren, sondern sogar zu überschneiden.

Die Weltbank, im Kern bestehend aus der International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) und der 1960 gegründeten International Development Association (IDA), wurde vorrangig mit dem Ziel gegründet, dem vom 2. Weltkrieg zerstörten Europa sowie Japan finanzielle Mittel zum wirtschaftlichen Wiederaufbau zur Verfügung zu stellen, um deren Integration in die Weltwirtschaft zu erleichtern (Huffschmid 2002: 113 f.). Die Weltbank stand mit zunehmender Zielerreichung vor dem Problem, in der Bedeutungslosigkeit zu versinken. Um dieser Gefahr entgegenzusteuern, konzentrierte sie sich fortan auf die Armutsbekämpfung in den Entwicklungsländern. Spätestens seit dem Ausbruch der Schuldenkrise zu Beginn der achtziger Jahre sei die Weltbank laut Goldberg (2000: 456) zur führenden entwicklungspolitischen Institution geworden. Allerdings wurde die Wirksamkeit von Projektfinanzierungen in Ländern mit entwicklungshemmenden wirtschaftspolitischen Rahmen in Zweifel gezogen, so dass seit den achtziger Jahren Strukturanpassungskredite („adjustment loans“) als Anreiz zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in den Mittelpunkt rückten (Nunnenkamp 2002: 6). Der Einsatz dieser Instrumente sollte sich jedoch in der Folgezeit als problematisch erweisen; zum einen, weil sie sich nur schwer von Zahlungsbilanzhilfen des IWF unterscheiden ließen, und zum anderen, weil die Weltbank vor allem in den letzten Jahren regen Gebrauch davon machte (Deutsche Bundesbank 2000: 21).

In den neunziger Jahren wuchs die Überzeugung, dass der Förderung des Privatsektors in den Entwicklungsländern eine entscheidende Rolle bei der Armutsbekämpfung zukommt. Doch der Weltbank waren hierbei aufgrund ihres Statuts von 1944, das nur Darlehen an Regierungen oder Darlehen mit Regierungsgarantie erlaubte, die Hände gebunden, so dass in diesem Sektor ihre Schwestergesellschaften – die 1956 gegründete International Finance Corporation (IFC) und die 1988 gegründete Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) – die entscheidende Rolle übernahmen (Deutsche Bundesbank 2000: 20). Erschwerend kam hinzu, dass die privaten Mittelzuflüsse in die Entwicklungsländer zunahmen. Nach Angaben der Weltbank seien sie von knapp 43 Milliarden US-$ in 1990 auf rund 300 Milliarden US-$ in 1997 gestiegen (Deutsche Bundesbank 2000: 20). In der Folge stellte sich die Frage nach der Existenzberechtigung der Weltbank. Diese versuchte die Antwort in einer Ausweitung ihrer Aufgabenbereiche zu finden, die traditionsgemäß dem IWF zuzurechen sind. So verstärkte die Weltbank ihre Bemühungen, durch die oben genannten Anpassungsdarlehen möglichst schnell große Kredite zu vergeben, was – wie bereits erwähnt – zu Zielkonflikten mit dem IWF führte.

2.2. Problematik überschneidender Arbeitsbereiche

Driscoll hat sich eingehend mit den Unterschieden zwischen Weltbank und IWF beschäftigt. Basierend auf ihren Verfassungen grenzt er die Aufgabenbereiche deutlich ab (1995: 2 f.): „The World Bank has one central purpose: to promote economic and social progress in developing countries by helping to raise productivity so that their people may live a better […] life. [The IMF] is first and foremost an overseer of its members’ monetary and exchange rate policies […], no more and no less.” Die Tatsache, dass sich Weltbank und IWF in jüngster Vergangenheit zwangsläufig vornehmlich auf Entwicklungs- und Schwellenländer fokussieren, lässt allerdings eine Reihe von Problemen entstehen:

Der schwerwiegendste Nachteil unklarer Arbeitsteilung besteht darin, dass komparative Vorteile der Institutionen ungenutzt bleiben. Komparativer Vorteil bedeutet hierbei, dass diejenige Institution in dem Bereich am effizientesten arbeitet, der ihre Kernkompetenzen beinhaltet. Zudem hat sie bereits langjährige Erfahrungen in ihrem Kernbereich sammeln können. Im vorliegenden Fall liegen die komparativen Vorteile der Weltbank bei der Armutsbekämpfung durch langfristige Kredite und Projekthilfen und die des IWF bei der Stabilisierung der Finanzmärkte durch kurzfristige Zahlungsbilanzhilfen (Nunnenkamp 2002: 26). Doch beide haben sich in der Vergangenheit in Gebiete begeben, in denen ihnen die Kernkompetenzen abgesprochen werden. So konstatiert beispielsweise Sachs (2000), dass „the IMF knows very little about economic development challenges.“

Die Überschneidung der Arbeitsbereiche wirkt sich unmittelbar auf die hilfesuchende Klientel der Institutionen aus: Anstatt sich intensiv abzusprechen, verknüpfen beide ihre Kredite jeweils mit bestimmten Bedingungen, der sogenannten Konditionalität. Laut Nunnenkamp (2002: 6) bedeute eine Duplizierung der Bedingungen aber eine Einschränkung der Empfängerländer bei ihren Bemühungen, eigene Entwicklungsstrategien auszuarbeiten, da sie sich vornehmlich auf die Einhaltung der vielen Bedingungen konzentrieren müssten. Erschwerend komme hinzu, dass IWF und Weltbank in Politikbereichen, die inzwischen von beiden Institutionen thematisiert werden, teilweise unterschiedliche Vorstellungen haben. Als Beispiel führt er die scharfe Kritik des ehemaligen Chef-Ökonom der Weltbank, Joseph Stiglitz, an der Privatisierungsstrategie des IWF in Russland an. Die gestellten Bedingungen seien eher dem Kernbereich der Strukturanpassungsprogramme der Weltbank zuzurechnen.

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