Zur Zentralisierung und Kontrolle von politischer Macht in der EU durch Institutionalisierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Huntingtons modernisierungstheoretischer Ansatz zur Entwicklung von Staaten
2.1. Zentralisation von politischer Macht
2.1.1. Abriss der historischen Entwicklung der wichtigsten Institutionen der Europäischen Union
2.1.2. Erklärung zur Funktionsweise von:
- Europäischer Rat
- Ministerrat
- Europäisches Parlament
- Europäische Kommission
- Europäischer Gerichtshof
2.1.3. Differenzierung der Staatsstruktur als internes Kontrollsystem
2.1.4. Horizontale Differenzierung – Gewaltenteilung
- Unabhängigkeit der Gerichte
- Monopol über Rechtsprechung
- Normenkontrolle
a) Ex post vs. Ex ante Überprüfung
b) Konkrete vs. abstrakte Normenkontrolle
2.1.5. Vertikale Differenzierung – Föderalismus, Staatenverbund
2.2. Massendemokratie als externes Kontrollsystem der politischen Macht
2.2.1. Was wird gewählt?
2.2.2. Wer wählt?
2.2.3. Direkte vs. Indirekte Wahlen
2.2.4. Wahlsystem
2.2.5. Wie oft wird gewählt?
2.2.6. Amtsperioden und Wiederwahl
2.2.7. Wann finden Wahlen statt?

3. Europas Zukunft – Diskussionen im Verfassungskonvent

4. Fazit

5. Literaturangaben

1. Einleitung

Frans van Waarden beschreibt in seinem Essay ‚Institutionen zur Zentralisierung und Kontrolle politischer Macht’ das „zentrale ‚Polity-Dilemma’“ in politischen Systemen. Zum einen ergibt sich die Notwendigkeit politische Macht in Institutionen „zu bündeln und zu zentralisieren“ um Handlungsfähigkeit zu erreichen, zum anderen besteht ebenso die Notwenigkeit diese Institutionen zu begrenzen und ihre Macht zu beschränken, da die politische Macht ansonsten von Einzelnen oder einer Elite zur Verfolgung eigennütziger Interessen missbraucht werden kann.

Samuel P. Huntington hat 1968 in seinem modernisierungstheoretischem Werk ‚Political Order in Changing Societies’ die historischen Wurzeln des Parlamentarismus und des Präsidentialismus untersucht. Dabei hat er „drei Haupttrends bei der Staatenbildung unterschieden: Zentralisation von Staats- macht, Differenzierung der Staatsstruktur und Massenbeteiligung“ (van Waarden 2003: 267)

In meiner Hausarbeit werde ich anhand dieser drei Haupttrends, der Darstellung durch van Waarden folgend, im kommenden die Institutionen der Europäischen Union^[1] untersuchen. Dabei möchte ich herausfinden wie stark die politische Macht der Union durch Institutionen begründet bzw. begrenzt wird. Welche Macht ist den einzelnen Institutionen gegeben? Wie wird diese Macht andererseits durch das Zusammenspiel der Institutionen oder durch rechtliche Normen begrenzt? Wie stark ist die Kontrolle durch die Bürger der EU? Gibt es weitere machthemmende Faktoren?

Dazu werde ich zunächst die Entstehungsbedingungen der EU anreißen, um danach die Funktionsweise der wichtigsten Institutionen zu beschreiben und kurz ihr Zusammenspiel zu erklären.

Danach werde ich die Differenzierung der Staatsstruktur durch vertikale und horizontale Gewaltenteilung und die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger durch Wahlen als Kontrollmechanismen des politischen Systems der EU erörtern.

Anschließend möchte ich kurz auf den EU-Verfassungskonvent eingehen, dem die Möglichkeit zur strukturellen Neuordnung der europäischen Institutionen gegeben ist.

Im Fazit werde ich abschließend versuchen einzuordnen wie stark die politische Macht der EU durch ihre Institutionen zentralisiert ist bzw. kontrolliert wird.

2. Huntingtons modernisierungstheoretischer Ansatz zur Entwicklung von politischen Systemen

Samuel P. Huntington hat 1968 in seiner vergleichenden Studie ‚Political Order in Changing Societies’ herausgefunden, dass es unterschiedliche Wege in die Moderne gibt, die für die Ausprägung von unterschiedlichen Staats- und Regierungssystemen in den USA und Europa verantwortlich sind. In Europa erklären die vielen Kriege seit Beginn der Neuzeit Modernisierungsschübe, die dafür sorgten, dass alle drei „Haupttrends“ (van Waarden, 2003: 267) – Zentralisierung von politischer Macht, Ausdifferenzierung des Staatsapparat und Beteiligung der Bevölkerung am politischen Prozess – komplett durchlaufen wurden und somit voll ausgeprägt sind. Dies erklärt die Ausbildung von parlamentarischen Systemen in vielen europäischen Ländern. In den USA jedoch wurden diese Modernisierungsschübe nicht durchlaufen. Huntington erklärt, dass die Rationalisierung und Zentralisierung von politischer Macht sowie die Differenzierung der Staatsstruktur im politischen System der USA nie voll ausgebildet wurden. Die USA konnten sich so zu sagen ein ‚vormodernes System’ wie den Präsidentialismus auf Grund ihres von vornherein stark säkularisierten System und durch die starke Partizipationsmöglichkeiten der Bürger leisten.

Im folgenden möchte ich aufzeigen wie die von Huntington ausgemachten „drei Haupttrends bei der Staatenbildung“ (van Waarden, 2003: 267) in der Europäischen Union ausgeprägt sind.

2.1 Zentralisation von politischer Macht

Damit ein Staat über eine gesicherte Handlungsfähigkeit verfügt, muss die politische Macht in gewissem Ausmaß konzentriert sein. Diese Konzentration erfolgt in der EU – wie in anderen Staaten – durch die Übertragung von politischer Macht auf bestimmte Institutionen.

Zur besseren Einordnung werde ich einen kurzen Abriss über die Entstehungs- bedingungen der Europäischen Union geben, danach erkläre ich die Funktions- weise der wichtigsten Institutionen der EU.

2.1.1. Abriss der historischen Entstehungs-bedingungen der Europäischen Union

Die Entstehung und die Entwicklung der Europäischen Union muss vor dem Hintergrund zweier Weltkriege betrachtet werden, die Europa sowohl in wirtschaftlicher wie auch in politischer Hinsicht total zerstörten. Hier entstand der Gedanke ein gemeinsames Europa zu schaffen, das solche Auseinander- setzungen unmöglich machen sollte. Dafür gab es, neben unterschiedlichen anderen, zwei Hauptmotive: zum einen sollte in Europa Frieden geschaffen und erhalten werden, die europäischen Ländern sollten sich nie wieder so zerfleischen können wie sie es in zwei Weltkriegen getan hatten. Eine Gemeinschaft sollte entstehen, die den Menschen Frieden und Sicherheit garantieren konnte, denn diese Leistung war den Nationalstaaten offensichtlich nicht gelungen.

Zum anderen sollten die völlig zerstörten Volkswirtschaften wieder aufgebaut werden. Den Bevölkerungen sollte nicht nur das Überleben gesichert werden sondern auch ein gewisses Maß an Wohlstand. Somit sollte Europa sich als eine ‚Dritte Kraft’ behaupten, die eigenständig neben den beiden Großmächten USA und Russland agieren konnte.

Wie diese Ziele erreicht werden konnten bzw. sollten, war umstritten. Ein grundlegender Konflikt zwischen Befürwortern des Intergouvernementalismus und des Supranationalismus entstand.

Während die Befürworter des Intergouvernementalismus in der „Tradition des Neo-Realismus“ eine „Balance of Power zwischen den Mitgliedsstaaten“ (Giering 2002: 262), die das Primat der Nationen in den Mittelpunkt stellt, als un- abdingbare Voraussetzung der kooperativen Zusammenarbeit sehen, gehen die Befürworter des Supranationalismus davon aus, dass durch die Abgabe hoheitsstaatlicher Kompetenzen in einzelnen Bereichen sogenannte ‚spill-over-Effekte’ (Neo-Funktionalismus) entstehen, welche es ermöglichen die Integration schrittweise auf andere Bereiche auszudehnen, sodass am Ende ein europäischer Bundesstaat entsteht.

Der Gedanke der europäischen Einigung war also […] zu keinem Zeitpunkt mit nur einem politischem Konzept oder einem einzigen Integrationsmodell gekoppelt. Ohne eine starre Fixierung auf ein geschlossenes Europa-Modell konnte der Einigungsprozess je nach gegebener Situation an völlig unterschiedlichen Materien der Politik ansetzen – von dort aus versuchte man, Fortschritte zu erzielen. Das Ringen um die Einigung Europas ist insofern durch die Jahrzehnte hindurch gekennzeichnet von einem ausgeprägt pragmatischen Grundzug. (Weidenfeld 2002: 13)

Jener grundlegende Konflikt zwischen Intergouvernementalisten und Supranationalisten eine angemessene Balance zwischen nationalstaatlichen und gemeinschaftlichen Interessen zu finden, lässt sich auch an Hand der einzelnen Institutionen der EU nachweisen. Während der Europäische Rat (ER) und der Ministerrat (Rat) intergouvernemental geprägt sind (agieren), sind die Europäische Kommission (EK), das Europäische Parlament (EP) und der Europäische Gerichtshof (EuGH) typische supranationale Institutionen.

2.1.2. Erklärung zur Funktionsweise von:

- Europäischer Rat

Der Europäische Rat ist kein Organ der EU. 1974 gegründet wurde er erstmals 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) vertraglich als Institution festgeschrieben. Der ER besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mit- gliedsstaaten, den jeweiligen Außenministern, dem amtierenden Kommissions- präsidenten und einem weiteren Mitglied der Kommission; diese treffen sich mindestens zweimal pro Jahr als Europäischer Rat. Der ER versteht sich als Impulsgeber für die weitere Integration der Gemeinschaft, d.h. er legt all- gemeine, politische Zielvorstellungen fest. Weiterhin bestimmt er ‚die Grund- sätze und die allgemeinen Leitlinien’ der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und benennt den Präsidenten der Europäischen Kommission.

Der Entscheidungsfindungsprozess wird durch bi- oder multilaterale Ver- handlungen vorangetrieben. So „bestimmt der – oft kleinste – gemeinsame Nenner nationaler Interessen den jeweiligen Stand der Integration.“ (Giering 2002: 264) Auf Grund seiner Stellung als Institution, nicht aber als Organ der EU besteht beim ER keiner vertragliche Rechtsbindung.

Auf der Ebene der Staats- und Regierungschef findet also eine typisch intergouvernementale Zusammenarbeit statt.

- Rat der EU

Der Rat der EU trägt auch die Bezeichnung Ministerrat oder Rat. Dies ist ein Sammelbegriff für die regelmäßigen Zusammenkünfte der einzelnen nationalen Fachminister. Es existieren derzeit neun verschiedene Zusammensetzungen des Rates.

Im Ministerrat wird über Gesetzesvorhaben der Kommission beraten und ent- schieden. Der Rat gilt somit als „Hauptrechtsetzungsorgan“ (Zimmermann 2000: 265) der Europäischen Gemeinschaft. Auch hier erfolgt die Entscheidungs- findung durch bi- und multilaterale Verhandlungen. Die Abstimmungen erfolgen entweder einstimmig oder mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit. Der Abstimmungsmodus wird durch das Themengebiet bestimmt.

Einstimmigkeit wird bei politisch brisanten Themen wie etwa Steuern, Soziales, Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit (PJZ) sowie der GASP gefordert. Hier lässt sich ein deutliches intergouvernementales Element im Ministerrat erkennen. Nationale Interessen können nicht berührt werden, wenn der einzelne Nationalstaat dem nicht zustimmt.

Eine einfache Mehrheit ist z.B. bei Verfahrensfragen oder bei Änderungen der Geschäftsordnung des Rates erforderlich.

Bei der qualifizierten Mehrheitsentscheidung werden die Stimmen der einzelnen Mitgliedsstaaten gewichtet, so haben die großen Länder wie Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien zehn Stimmen, während Spanien über acht, die Niederlande, Portugal, Belgien und Griechenland über fünf, Österreich und Schweden über vier, Dänemark, Finnland und Irland über drei und Luxemburg über zwei Stimmen verfügen. Um einen Vorschlag anzu-nehmen, braucht der Rat mindestens 62 Stimmen. Eine Sperrminorität ist so bei 26 Stimmen gegeben. 1994 wurde jedoch im Kompromiss von Ioannina vereinbart, dass wenn ein Beschluss mit 23-25 Stimmen abgelehnt wird, die Verhandlungen für einen ‚angemessenen Zeitraum’ weiter geführt werden, mit dem Ziel, mindestens 65 Stimmen für einen Vorschlag zu erhalten. Dies soll dem Interessensausgleich zwischen kleinen und großen Staaten dienen, zeigt aber auch deutliche konsensdemokratische Elemente.

Durch die fortlaufende Ausweitung des Verfahrens der qualifizierten Mehrheit (QMV) seit der EEA bekommt der Ministerrat ein supranationaleres Gesicht.

- Europäisches Parlament

Das Europäische Parlament (EP) besteht derzeit aus 626 Abgeordneten. Den 15 Mitgliedsstaaten stehen eine unterschiedlich große Anzahl von Mandaten zur Verfügung – die Spanne reicht von 99 Sitzen für Deutschland und 6 Sitzen für Luxemburg. Damit soll der sehr unterschiedlichen Größe und Bevölkerungs- zahl der einzelnen Mitgliedsstaaten Rechnung getragen werden; diese Mandatsverteilung erfolgt allerdings nicht proportional nach Bevölkerungs- größe! So erhalten die kleine Staaten proportional gesehen mehr Sitze als die größeren. Das Europäische Parlament zeichnet sich durch eine sehr heterogene Struktur aus, so bestehen Unterschiede bezüglich Nationalität, Region und Parteizugehörigkeit.

[...]

^[1] Im folgenden auch Union oder EU genannt.