Mitarbeitermotivation in der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Ausgangssituation
1.2 Aufbau der Arbeit

2. Charakteristika des öffentlichen Sektors
2.1 Bürokratie im 20. Jahrhundert und das Reformerfordernis
2.1.1 Motivationseinforderung per Gesetz
2.1.2 Effizienz & Effektivität im Zentrum des Verwaltungshandelns
2.2 Internationale und nationale Impulse zur Verwaltungsreform

3. Akteure der Verwaltungsreform
3.1 Das Personal als „wichtigste“ Ressource
3.2 Change Management in öffentlichen Verwaltungen
3.3 Die „weiche“ Seite der Veränderung
3.4 Die emotionale Phase des Reformprozesses
3.5 Die Verwaltungskultur bestimmt das Verhalten

4. Motivation - Der Schlüssel zum Erfolg?
4.1 Mut zur Veränderung
4.2 Das Motivationsproblem der öffentlichen Verwaltung
4.3 Zur Bedeutung von Leistungsanreizen

5. Führung als sozialer Interaktionsprozess
5.1 Menschenbilder als Bezugssystem der Führung
5.1.1 Organisationstheoretische Ansätze der Verwaltungsreform
5.1.2 Managerialismus
5.1.3 Neue Institutionenökonomie
5.1.4 Ergebnis der Gegenüberstellung
5.2 Handlungsfelder der Führung
5.2.1 Aktivierende Führung
5.2.2 Transaktionale und Transformationale Führung
5.3 Führungskräftebefragung bei der Stadtverwaltung Duisburg

6. Fazit

7. Quellenverzeichnis

8. Anhang

9. Eigenständigkeitserklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1 Ausgangssituation

Die öffentlichen Verwaltungen stehen unter Reformdruck. Aufgrund einer zunehmenden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung sehen sie sich gewandelten Anforderungen gegenüber, für die sich vorhandene Strukturen und Prozesse nur noch bedingt eignen. In der Forderung nach mehr Effizienz, Flexibilität und Bürgernähe hat sich eine internationale Reformbewegung hervorgetan. Mit dem einheitlichen Ziel einer neuen, ergebnisorientierten Verwaltungsführung bieten verschiedene Konzepte eine Vielzahl von Steuerungsinstrumenten, die den öffentlichen Dienst gleichzeitig wettbewerbsfähiger und leistungsfähiger machen sollen. Eine zentrale Rolle nimmt dabei das Personal ein. Als die wichtigste Ressource des Verwaltungshandelns kann mit ihm auch der Erfolg einer Veränderung stehen oder fallen. Insbesondere für einen nachhaltigen Perspektivenwechsel gelten Motivation und Leistungsbereitschaft der Mitarbeiterschaft als essentielle Voraussetzungen. Diese unter den teilweise sehr konventionellen Bedingungen zu aktivieren, stellt Führungskräfte vor eine schwierige Aufgabe. Nicht umsonst spricht die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt)^[1] von diversen im öffentlichen Dienst existierenden „Steuerungslücken“, welche sich u. a. im fehlenden Zwang zur Verbesserung von Arbeitsleistung sowie einer sinkenden Attraktivität des öffentlichen Dienstes für engagierte Mitarbeiter ergründen. Hinzu kommen emotionale Widerstände und Bedürfnisse, die eine vollumfängliche Veränderungsakzeptanz behindern. Auf dem Weg zu einer Verwaltung, die sich von bürokratischen Merkmalen loslösen soll, wandeln sich nämlich auch Werte und Einstellungen der in ihr arbeitenden Menschen. Ein gestiegenes Anspruchsdenken und der finanzielle Engpass öffentlicher Verwaltungen fordern neue Methoden, die Motivation langfristig herbeiführen. In diesem Zusammenhang gewinnt das Verhalten der Führungskraft eine entscheidende Bedeutung.

1.2 Aufbau der Arbeit

Im Rahmen dieser Bachelorthesis wird infolge einer Betrachtung der traditionellen Verwaltungskultur mit ihren spezifischen Merkmalen auf das Erfordernis einer modernen Verwaltungsführung eingegangen. In diesem Zusammenhang erfolgt dann ein Einblick in die dafür grundlegenden Reformkonzepte und wichtiger Steuerungsinstrumente. Als Schwerpunkt der Thematik werden die Rollen von Führungspersonal und Mitarbeiter als Hauptakteure im Veränderungsprozess herausgestellt und sowohl grundsätzliche Motivationsprobleme im öffentlichen Dienst als auch solche in Bezug auf die Verwaltungsreform angesprochen. Dahingehend werden die verschiedenen, den Modernisierungskonzepten zugrunde liegenden Menschenbilder als Ausgangspunkt für Führungsverhalten als intrinsischer Motivationsfaktor beleuchtet. Eine detaillierte Auseinandersetzung mit allgemeinen Motivations- und Führungstheorien findet mit Rücksicht auf eine sinnvolle Eingrenzung der Thematik nicht statt. Zum Abschluss erfolgt eine Vorstellung der Kernaussagen einer Führungskräftebefragung bei der Stadtverwaltung Duisburg.

Soweit nachfolgend von „Mitarbeitern“ oder „Beschäftigten“ die Rede ist, sind sämtliche Bedienstete in der öffentlichen Verwaltung gemeint. Sofern demgegenüber auf das „Management“ oder die „Führungskräfte“ abgestellt wird, soll die jeweilige Hierarchieebene zum Ausdruck kommen. Werden Personenbezeichnungen aus Gründen der besseren Lesbarkeit lediglich in der männlichen oder weiblichen Form verwendet, so schließt dies das jeweils andere Geschlecht mit ein.

2. Charakteristika des öffentlichen Sektors

2.1 Bürokratie im 20. Jahrhundert und das Reformerfordernis

Das zu Beginn des 20. Jahrhunderts von Max Weber untersuchte Bürokratiemodell^[2] charakterisiert eine Organisationsform mit überwiegend juristisch geprägter Sichtweise der Aufgabenerfüllung.^[3] Relevanz hatte diese vor allem im Bereich der staatlichen Eingriffs- bzw. Ordnungsverwaltung, also einer solchen, bei der es auf Rechtmäßigkeit und Kontrollierbarkeit ankommt.

2.1.1 Motivationseinforderung per Gesetz

Wie damals können in öffentlichen Verwaltungen auch heute noch bürokratische Merkmale wie Amtshierarchie, Kompetenzordnung oder Regelgebundenheit der Amtsführung in unterschiedlichen Ausprägungen festgestellt werden. Insbesondere die von Weber entwickelten Idealtypen der Herrschaft ^[4] definieren Führungsansätze, die im demokratischen Rechtsstaat aufgrund der Regelgebundenheit und der Ausübung hoheitlicher Tätigkeiten noch immer ihre Berechtigung besitzen. So wird schon von Gesetzes wegen an politische und personelle Vertreter der Verwaltung appelliert, an der Tradition des Berufsbeamtentums festzuhalten. Dieses fordert nach den hergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG Loyalität und Motivation bei den Bediensteten ein.^[5] Das Leistungskonzept der klassischen Verwaltung kennzeichnet sich durch ein „Dienst- und Treueverhältnis“ und unterscheidet sich dahingehend von dem der Privatwirtschaft, als dass sich Beamte ihren Dienstpflichten mit stetig hoher Leistungsmotivation hingeben. Als Gegenleistung erhalten sie von ihrem Dienstherrn dafür „Sicherheit“ in Form einer lebenslangen Anstellung und einer entsprechenden Alimentation.^[6] Weil die jedem Beamten obliegende Dienstleistungspflicht bereits ein Maximum an Motivation impliziert, braucht die bürokratisch orientierte Verwaltung die Motivationsfrage gar nicht weiter stellen.^[7] Motivation wird mit Leistung des Diensteides ebenso als selbstverständlich angesehen wie bedingungsloser Gehorsam und fügt sich in das Prinzip der Regelgebundenheit öffentlicher Institutionen.

Diese „starren“, aber ebenso verwaltungstypischen Strukturmerkmale gewährleisten unter konstanten Bedingungen, die verwaltungsinterner und -externer Art sein können, eine effiziente Aufgabenerfüllung. Gleichwohl ist eine Anpassung an die veränderten Anforderungen, der sich die Verwaltung nunmehr gegenüber steht, nicht möglich. Ein solches Leitbild verlangsamt oder behindert sogar eher noch den Wandel einer Institution einschließlich ihrer Mitarbeiter und Leistungsreserven können nicht optimal ausgeschöpft werden.^[8] Teilbereiche des Personalwesens und der Aufbauorganisation wurden daher bereits ansatzweise reformiert, im Kern sind Behördenstruktur und Defizite der klassischen Verwaltungsführung jedoch verblieben.^[9]

2.1.2 Effizienz & Effektivität im Zentrum des Verwaltungshandelns

Dass eine Orientierung am Marktgeschehen unter Beachtung betriebswirtschaftlicher Aspekte lange Zeit gänzlich außer Acht gelassen wurde, ist nicht auf die vermeintlich existierende Pedanterie zurückzuführen; es wurde gar bezweckt und man hat sich lediglich innerhalb der Grenzen dieses Organisationsmodells bewegt. Die bürokratisch organisierte Verwaltung versteht sich nämlich vielmehr als eine rechtsumsetzende. Im Ergebnis zählt allein die fehlerfreie Anwendung der Normen. Die Frage nach Effektivität oder Effizienz des Handelns wird erst gar nicht gestellt, jedoch sichert diese sehr konventionelle Vorgehensweise den Status des politisch-administrativen Verwaltungsapparats.^[10]

Und doch hat die öffentliche Verwaltung genauso wie private Unternehmen zunehmend unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu haushalten und ihre Ressourcen zu verantworten.^[11] Die seit mehreren Jahren herrschende kommunale Haushaltskrise mit einhergehendem Personalabbau als beliebtes Konsolidierungsinstrument jedoch zeigt, dass dies in den vergangenen Jahrzehnten nur unzureichend geschehen ist oder möglicherweise in bestimmten Bereichen gar keine Berücksichtigung fand. Es erscheint hier schon fast widersprüchlich, dass auf den Mitarbeiter als die wichtigste Ressource eines jeden Unternehmens^[12] verzichtet werden soll, um weiter handlungsfähig zu bleiben und insbesondere um die Verwaltungseffizienz zu erhöhen.

Die Umsetzung großer Sozialreformen und die veränderten Rahmenbedingungen des kommunalen Handelns bringen zum einen eine hohe Arbeitsbelastung mit sich^[13] ; entscheidend ist hier z. B. die allgemeine wirtschaftliche und demografische Entwicklung sowie eine Verlagerung von Aufgaben auf die kommunale Ebene. Zum anderen hat der moderne Bürger als „Verwaltungskunde“, also als Nachfrager und Verbraucher von Verwaltungsdienstleistungen, eine im Vergleich zu früher deutlich selbstbewusstere Rolle eingenommen. Die Gesellschaft an sich hat sich mehr individualisiert, stellt daher höhere Anforderungen an das Handeln der Verwaltung und betrachtet dies zudem aus einem eher kritischen Blickwinkel.^[14] Demgegenüber sind Wirksamkeit bestimmter öffentlicher Dienstleistungen und letztendlich auch der Erfolg des Verwaltungshandelns von der Mitwirkung eben dieser abhängig.^[15]

Zwangsläufig führte der Wunsch nach mehr Wirtschaftlichkeit und Effizienz dazu, dass nicht nur Veränderungen in den Außenbeziehungen der Kommunalverwaltungen herbeigeführt werden mussten. Auch die inneren Strukturen und Werte bedurften einer enormen Anpassung.^[16] Durch die Tendenz zum „Lean-Management“ in privaten Unternehmen, wurde ebenso für die „Verwaltung von heute“ ein Umdenken gegenüber der wesentlich stärker bürokratisierten Verwaltung des vergangenen Jahrhunderts gefordert.^[17] Es stand insofern fest, dass ein Perspektivenwechsel von der klassischen Verwaltungsführung zu einem modernen Verwaltungsmanagement zu erfolgen hatte, um einen nachhaltigen Organisationswandel herbeiführen zu können.^[18]

2.2 Internationale und nationale Impulse zur Verwaltungsreform

„Nicht die Einführung moderner Management- und Steuerungsmethoden ist zu rechtfertigen, sondern deren Ablehnung.“ (Jann, 1995)^[19]

Mit Beginn der 80er Jahre gab es zunächst auf internationaler Ebene eine Modernisierungsbewegung, die eine grundlegende Neustrukturierung des öffentlichen Sektors der westlichen Industriestaaten intendierte.^[20] Das einstige Bürokratiemodell wurde dahingehend in Frage gestellt, als dass es den neuen gesellschaftspolitischen Anforderungen an eine Verwaltung nicht mehr Genüge tun und die tatsächlichen sozialen Gegebenheiten nicht mehr hinreichend reflektieren würde.^[21] Eine solche Reformationswelle, die auch als New Public Management (NPM) bezeichnet wird, vereint Public-Choice-Theorien (v. a. den Property-Rights- und Principal-Agent-Ansatz) und Managementkonzepte aus der Privatwirtschaft und hat eine Neubestimmung des staatlichen Innen- und Außenverhältnisses zum Ziel.^[22] Aus betriebswirtschaftlicher Sicht handelt es sich dabei um eine reformorientierte Führungslehre für den öffentlichen Sektor^[23], bei der eine Trennung von strategischer und operativer Kompetenzen existiert. Dabei ist der politischen Ebene die Zielsetzung und der Verwaltung die operative Ausführung zuzuordnen^[24] („NPM bedeutet damit letztlich eine Verwesentlichung von Politik und Verwaltung auf ihre ihnen eigentlich in einem modernen Staat zugesprochenen Funktionen: Politik als Zielvorgabe und Führung, Verwaltung als Leistungserbringer und Zielausführer der politischen Vorgaben“) ^[25] .

Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung gab es zwischen den verschiedenen, länderspezifischen NPM-Konzepten marginale Unterschiede. Die wesentlichen Kernziele wie Steigerung von Motivation, Effizienz und Effektivität waren jedoch die gleichen und bezogen sich auf alle Verwaltungsebenen; also Bund, Länder und Gemeinden. Es wurden folglich jene Punkte eingefordert, die eine bürokratisch organisierte Verwaltung nicht zu erfüllen vermochte.

Mehr als 10 Jahre später fand ein solches Modernisierungskonzept auch Einzug in deutsche Verwaltungen, was zum Teil dem im internationalen Vergleich bis dahin fehlenden Problem- und Handlungsdruck aufgrund einer wirtschafts- und haushaltspolitischen Krisenentwicklung^[26] geschuldet war. Das 1993 von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) vorgelegte sog. „Neue Steuerungsmodell“ (NSM)^[27] greift dabei zentrale Elemente der internationalen NPM-Bewegung auf und orientiert sich in besonderem Maße am „Konzernmodell“ der niederländischen Stadt Tilburg.^[28] Diese ursprünglich für den kommunalen Bereich konzipierte Strategie zur Modernisierung von Organisations- und Managementstrukturen (sog. „Binnenmodernisierung der Kommunalverwaltungen“ ^[29] ) ist inzwischen auch in ähnlicher Form auf Ebene der Landes- und Bundesverwaltung implementiert worden und hat in weiteren Bereichen des öffentlichen Sektors zumindest ein Adaptionsinteresse geweckt.^[30] Zu den wesentlichen Kernelementen dieses Models gehören u. a. eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen politischer Vertretung und Verwaltung, Führung durch Leistungsabsprache (sog. „ Kontraktmanagement“ bzw. „Management by Objectives“), eine dezentrale Gesamtverantwortung in den Organisationseinheiten^[31] sowie eine zentrale (Output-)Steuerung.

Aus der stetigen Weiterentwicklung des NSM geht 20 Jahre nach dessen Vorstellung das „Kommunale Steuerungsmodell“ ^[32] hervor, welches den Grundgedanken einer modernen Kommune aus heutiger Sicht um wichtige Aspekte ergänzt und einen besonderen Fokus auf die Stärkung der Führungskompetenz kommunaler Manager und ein innovatives Personalmanagement legt.^[33] So heißt es im Tätigkeitsbericht der KGSt: „Das Kommunale Steuerungsmodell erfordert eine werteorientierte Führung. Gemeint ist eine Führung, die geprägt ist von einem ethischen, wertschöpfenden und gemeinwohlorientierten Verhalten. Führung im KSM ist ergebnisorientiert, schafft Freiraume für Selbstorganisation und unterstützt Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dabei, sich fachlich und persönlich weiterzuentwickeln.“ ^[34] Richtigerweise wurde hier erkannt, dass „die Bereitschaft, persönliche Verantwortung zu übernehmen oder über die Grenzen von Organisationseinheiten hinweg im Sinne übergreifender Ziele zu kooperieren“ ^[35] nicht mehr der klassischen bürokratischen Verwaltungskultur entspricht.

3. Akteure der Verwaltungsreform

Die gewandelten Anforderungen setzen neue Qualitätsmaßstäbe, die bisher verwaltungsuntypisch waren und ihren eigentlichen Ursprung in der Privatwirtschaft finden. Hinzu kommt die steigende Leistungserwartung an das staatliche und kommunale Handeln durch die Öffentlichkeit. Aufgrund dessen wird vermehrt durch Studium und Einstellungspolitik versucht, das dominierende Juristen-Monopol in den öffentlichen Verwaltungen zu brechen und die „Top“- und „Middle“-Managementebenen betriebswirtschaftlich oder verwaltungswissenschaftlich ausgebildeten Verwaltungsmanagern zugänglich zu machen.^[36] Diese haben wiederum die Aufgabe, durch die Einführung von betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumenten verfügbare Produktivitätsreserven zu mobilisieren.^[37]

Funktionieren kann dies jedoch nur dann, wenn die Bereitschaft zur Leistungserbringung und ein grundlegendes Interesse an Veränderungen bei allen am Reformprozess Beteiligten vorhanden sind.

Denn was nützt es, wenn die überaus engagierte Führungskraft mit besonderem Elan und Ehrgeiz versucht, Veränderungen zu erzwingen und an einen nachhaltigen Erfolg glaubt, der Konvergenzpunkt und nötige Leistungsreserven aber an einer ganz anderen Stelle liegen?

3.1 Das Personal als „wichtigste“ Ressource

Der Erfolg eines Strukturwandels in öffentlichen Verwaltungen hängt demnach vom Verhältnis verschiedener Akteure zueinander ab.^[38] Selbstverständlich spielen auch der politische Einfluss durch klare Zielvorgaben und die Belange des Bürgers eine Rolle, gleichwohl sind dies nur Rahmenbedingungen, welche für den entscheidenden Schritt zur Veränderung alleine nicht ausreichen. Die verschiedenen Bausteine des NSM sind nur gemeinsam umsetzbar und in Abhängigkeit von einander zu betrachten^[39] ; feststeht allerdings, dass die öffentliche Verwaltung durch ihr Personal handelt, welches - neben der Rechtsordnung, einem Organisationsgerüst und dem Finanzhaushalt - „die wesentliche Ressource der öffentlichen Verwaltung in Bund, Ländern und Gemeinden“ ^[40] darstellt.

3.2 Change Management in öffentlichen Verwaltungen

Die verschiedenen NPM-Konzeptionen zeigen, dass erhebliche Anstrengungen notwendig sind, um die zahlreichen, vorgesehenen Veränderungen erfolgreich und nachhaltig wirksam werden zu lassen.^[41] Dabei stellen die am Veränderungsprozess beteiligten Akteure zunehmend Komplikationen fest, die sich aus der Umsetzung der theoretischen Vorgaben in die Praxis ergeben. Wegen der anfangs beschriebenen Bürokratieentwicklung und der bislang kaum wettbewerbsbedrängten Position (vgl. 2.1 Bürokratie im 20. Jahrhundert und das Reformerfordernis) leiden die öffentlichen Verwaltungen nämlich unter einem „Flexibilitäts- bzw. Wandlungsdefizit“^[42], was bedeutet, dass vorhandene Strategien und Ressourcen für den Modernisierungsprozess nur bedingt tauglich sind. Es erscheint weitaus einfacher den Ist-Zustand einer Verwaltung einschließlich ihrer bestehenden Prozesse und Strukturen zu analysieren und zu erkennen, dass Anpassungen notwendig sind als den tatsächlichen Reformschritt zu leisten um die Lücke zum Soll-Zustand wirksam zu schließen.^[43] Aufgrund dieser starken Fokussierung auf vorher definierte Ziele, wie etwa der Einführung neuer Steuerungsmechanismen, welche innerhalb eines bestimmten Zeitraumes umgesetzt werden sollen, wird dieser Entwicklungs- und Veränderungsprozess auch häufig als „Change Management“ bzw. „Veränderungsmanagement“ bezeichnet.^[44]

Trotz der teilweise synonymen Verwendung zur „Organisationsentwicklung“, sind beide Begriffe nicht gleichzusetzen.^[45] Der ursprüngliche Ansatz der Organisationsentwicklung (OE) ist historisch betrachtet dem Change Management vorausgegangen und beruht im Wesentlichen auf sozialwissenschaftlichen Aspekten. Die 1980 in Deutschland gegründete Gesellschaft für Organisationsentwicklung (GOE) charakterisiert die OE in ihrem Leitbild als „[...] einen längerfristig angelegten, organisationsumfassenden Entwicklungs- und Veränderungsprozess von Organisationen und der in ihr tätigen Menschen [, der auf dem] Lernen aller Betroffenen [beruht] durch direkte Mitwirkung und praktische Erfahrungen. Sein Ziel besteht in einer gleichzeitigen Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Organisation und der Qualität des Arbeitslebens (Humanität).“^[46] Primär geht es hier also um die in einer Organisation arbeitenden Personen, deren Verhalten maßgeblich zur Veränderungen der Organisation beiträgt. Thom und Ritz führen dahingehend aus, dass sich zunächst „[...] Einstellungen, Werte und Verhaltensweisen der Mitglieder eines sozio-technischen Systems [ändern müssen, ...] bevor das System selbst den Wandel vollziehen kann“^[47].

Das Change Management greift diesen humanistischen Ansatz auf und wird um weitere für den Veränderungsprozess essentielle Ebenen ergänzt, um den neuen Anforderungen gerecht zu werden. Dabei sollen nach wie vor Produktivität und Menschlichkeit in einem ausgewogenen Verhältnis berücksichtigt und sowohl Organisation als auch Mitarbeiter gemeinsam lern- und zukunftsfähig gemacht werden.^[48] So führt die KGSt aus, dass Change Management zum Ziel hat „Verwaltungen mittels eines ganzheitlichen [integrierten] Ansatzes hin zu einer Lernenden Organisation zu verändern"^[49] und schreibt ihm neben der Organisationsentwicklung auch die Bereiche „Personal-„ und „Kulturentwicklung“ zu. Gleichwohl ist dies nicht als „Allround -Paket“ für organisatorische Veränderungen einzusetzen, sondern spezifisch-situativ auf die jeweilige Institution mit ihren verschiedenen Strategien, Strukturen und Verhaltensweisen zu konzipieren.^[50] Thom und Ritz erklären dazu in ihrem IOP-Führungskonzept, dass bei umfassenden Verwaltungsreformen zwar unbedingt die Ebenen Organisations-, Personal- und Kulturentwicklung einbezogen werden müssen, das Gesamtkonzept aber je nach Fall auch größer oder kleiner dimensioniert sein kann.^[51] Vorausgehen muss daher immer eine Analyse der jeweiligen Aufgaben und situationsspezifischen Faktoren.^[52]

Im Ergebnis ist zu sagen, dass sowohl Organisationsentwicklung als auch Change Management eine aktive Gestaltung des organisatorischen Wandels zum Schwerpunkt haben. Es geht um die notwendige Veränderung von Verhaltensweisen, Einstellungen und Motivationen aller Mitglieder einer Organisation. Differenzierter betrachtet ist die Veränderung von Verhaltensweisen primär auf die OE zurück zuführen - sie initiiert den geplanten Wandel; die Motivationen und Einstellungen der Mitarbeiter dagegen gelten als Voraussetzungen für den nachhaltigen und langfristigen Erfolg eines Reformprozesses und sichern auch dauerhaft die Anpassungsfähigkeit einer (lernenden) Organisation.^[53]

3.3 Die „weiche“ Seite der Veränderung

Es versteht sich daher von selbst, dass im Reformprozess auch die Mitarbeiter eine nachhaltige Veränderung widerfahren müssen. Das sind zum einen persönliche Verhaltensweisen, zum anderen kann es auch notwendig sein, aufbauorganisatorische Anpassungen (z. B. in der Stellenbeschreibung) vorzunehmen, um den neuen Anforderungen des NPM gerecht zu werden. Zumindest rein rechtlich würde dies mit dem Direktionsrecht des Dienstherrn (vgl. §§ 106 GewO, 315 BGB, 35 BeamtStG) konform gehen.

Daher stellt sich die Frage, ob solche Reformkonzepte umgesetzt werden können, die einerseits einer motivierten und engagierten Mitarbeiterschaft bedürfen, andererseits aber auch darauf gerichtet sind, eben diese zumindest teilweise „freizusetzen“ - zwar nicht unbedingt in die Arbeitslosigkeit, aber doch in andere, neue Tätigkeitsbereiche^[54].

Die Beschäftigten im öffentlichen Dienst verlangen nämlich zunehmend ein hohes Maß an Freiraum für individuelles Arbeiten und eine Aufgabe, die anspruchsvoll und abwechslungsreich ist; dies impliziert auch Partizipationsmöglichkeiten und Mitspracherechte. Der geringe Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum im Veränderungsprozess sagt daher nicht unbedingt einem Mitarbeiter zu, der seine Veränderung aus eigenem Willen heraus mittragen soll. Letztendlich kann dies in einem Zielkonflikt münden.

So intendiert das NSM zwar u. a. auch eine Förderung von Eigenverantwortung und Selbstorganisation der Mitarbeiter, die praktische Umsetzung dieser Konzeption wird aber teilweise mit Misstrauen betrachtet.

Es heißt von offizieller Seite der KGSt: „Mit der persönlichen Ergebnisverantwortung nutzt das Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung das Führungs- und Kreativpotential seiner Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen.“ ^[55]

Inoffiziell weiß man sehr wohl, dass das primäre Motiv für eine Verwaltungsreform aus dem Bürokratieabbau und dem einschließenden Sparzwang der Kommunen resultiert, der subjektiv als bedrohlich angesehen wird.^[56] Denn obwohl die Personalausgaben für den öffentlichen Sektor in Deutschland im internationalen Vergleich niedrig sind und seit den 70er Jahren bis heute von knapp zehn Prozent auf ca. sieben Prozent des BIP reduziert wurden^[57], stellt der Mitarbeiter zwar den wichtigsten, aber zugleich auch den teuersten Produktionsfaktor einer Verwaltung dar.^[58] So will man ihn auf der einen Seite für mehr Haushaltskonsolidierung sensibilisieren und gleichzeitig aber auch die Verwaltungsmodernisierung forcieren. Insbesondere personalpolitische Maßnahmen wie Einstellungsstopps und Stellenkürzungen können eine Abnahme der Arbeitszufriedenheit begünstigen und sich schlimmstenfalls in „Reformmüdigkeit“ niederschlagen.^[59] Vor diesem Hintergrund erscheint es daher zunächst als schwierig auch auf der untersten Hierarchiestufe eine Veränderungsakzeptanz zu erreichen. Es darf nicht zu optimistisch angenommen werden, dass das Verwaltungspersonal seine Veränderung selbstständig und bedingungslos mitträgt. Warum sollte es auch?

3.4 Die emotionale Phase des Reformprozesses

Zu groß ist die Angst davor, dem „Neuen“ und „Unbekannten“ nicht zu genügen und den zukünftigen Anforderungen nicht gewachsen zu sein. Zu gering ist demgegenüber der subjektiv wahrgenommene Veränderungsdruck. Es kommt zu einem emotionalen Widerstand.

Die Verwaltungsmitarbeiter wollen an alten Gewohnheiten festhalten, was grundsätzlich an der Natur jedes Menschen liegt und ihnen ein Gefühl der Stabilität und Sicherheit gibt. Eine Veränderung würde diese Sicherheit möglicherweise nicht mehr in vollem Umfang gewährleisten und den Mitarbeiter in seinem persönlichen Handlungs- und Gestaltungsfreiraum einschränken. Daraus folgt zunächst eine ablehnende Haltung gegen all das was dafür ursächlich ist (sog. Reaktanz), folglich auch gegen die Verwaltungsreform. Der Mitarbeiter erfährt ein Gefühl der Macht („Da mache ich nicht mit!“), das ihn befriedigt und in seiner Auffassung noch weiter bestärkt.^[60] Ebenso können ein lückenhafter Informationsfluss seitens der Verwaltungsspitze und die daher fehlende Einsicht in die Notwendigkeit einer Veränderung ein solch renitentes Verhalten begünstigen. Die Aufzählung ist nicht abschließend, doch sie macht deutlich, dass eine Neuorientierung Ängste auslösen kann, deren Ursache es anzugehen gilt.

Eine im Jahre 2013 durchgeführte Online-Befragung^[61] der Mutaree GmbH, einem Unternehmen, das sich auf Veränderungsmanagement spezialisiert hat, zeigt, dass die Ängste der Mitarbeiter ein zentrales Thema bei Reformationen sind. Sie können Veränderungsgeschwindigkeit und -intensität erheblich beeinflussen. Dem Umfrageergebnis nach sind es nicht Themen wie Gehaltseinbußen, ein neuer Vorgesetzter oder das neue Team, die Ängste der Mitarbeiter schüren. Vielmehr wird befürchtet, eine bestimmte Position oder gar den Arbeitsplatz zu verlieren. Letzteres ist zwar eher unwahrscheinlich, weil öffentliche Bedienstete Privilegien wie eine lebenslange Anstellung sowie eine amtsangemessene Beschäftigung genießen und Tarifverträge analoge Regelungen vorsehen, doch personalwirtschaftliche Anpassungen können dennoch erforderlich sein. Modernisierungs- und Reorganisationsprozesse führen oftmals dazu, dass Stellen ersatzlos wegfallen oder mit einem neuen Anforderungsprofil versehen werden. Zudem übersteigt die Zahl der Bewerber in der Regel die Anzahl der vakanten Stellen aufgrund der mit Umorganisationen regelmäßig verbundenen Verschlankung von Strukturen.^[62] Die Angst der Mitarbeiter ergründet sich eben in denjenigen Strukturanpassungen wie sie das NPM bezweckt, um den neuen Erwartungen an das kommunale Handeln zu entsprechen (vgl. dazu auch 3.3 Die „weiche“ Seite der Veränderung).

Erschwerend hinzu kommt der faktisch nicht vorhandene Veränderungsdruck. Die öffentliche Verwaltung in ihrer Monopolstellung ist ein Organisationstyp, der von anderen Regeln, Werten und Handlungsmustern dominiert wird als privatwirtschaftliche Unternehmensformen, bei denen schon aus Wettbewerbsgründen ein natürlicher Selektionsdruck vorherrscht. Es gibt weder individuellen noch kollektiven „Leistungsdruck“ und Gehaltszahlungen erfolgen unabhängig von der erbrachten Arbeitsleistung, deren Erfolg bzw. Misserfolg ohnehin nicht überprüfbar ist. Berechtigterweise stellen sich Mitarbeiter daher die Frage:

[...]

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^[1] Vgl. Jann: Neues Steuerungsmodell, in: Blanke et al. (Hg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 2005, 74 [75]. (künftig zitiert: Jann, 2005)

^[2] Vgl. Schedler/Proeller: New Public Management, 2011, 19. (künftig zitiert: Schedler/Proeller, 2011)

^[3] Vgl. Langner: Bedeutung der ressourcenorientierten Arbeitswirtschaft für die Personalführung in öffentlichen Verwaltungen, in: Gourmelon/Mroß (Hg.): Führung im öffentlichen Sektor, 2010, 114. (künftig zitiert: Langner, 2010)

^[4] Weber/Winckelmann (Hg.): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie, 1976, 122.

^[5] Vgl. Lorig: Modernisierung des öffentlichen Dienstes. Politik und Verwaltungsmanagement in der bundesdeutschen Parteiendemokratie, 2001, 39. (künftig zitiert: Lorig, 2001)

^[6] Vgl. Busse: Motivieren ohne Geld. Mit knappem Budget Motivation und Leistungsbereitschaft fördern, in: Gourmelon (Hg.): Personalmanagement im öffentlichen Sektor, 2012, 13. (künftig zitiert: Busse, 2012)

^[7] Vgl. Klages: Motivierung von Mitarbeitern durch Anreize?, in: Lüder (Hg.): Staat und Verwaltung. Fünfzig Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1997, 455 f. (künftig zitiert: Klages, 1997)

^[8] Vgl. Thom/Ritz: Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, 2008, 7. (künftig zitiert: Thom/Ritz, 2008)

^[9] Vgl. Bogumil: Verwaltungsreform, in: Voigt/Walkenhaus (Hg.): Handwörterbuch zur Verwaltungsreform, 2006, 368 ff. (künftig zitiert: Bogumil, 2006)

^[10] Vgl. Lorig, 2001, 119 f.

^[11] Vgl. Langner, 2010, 114.

^[12] Vgl. Klages: Verwaltungsmodernisierung. „Harte“ und „weiche“ Aspekte, 1999, 22. (künftig zitiert: Klages, 1999)

^[13] Vgl. Pitschas: Verwaltungsführung und Personalentwicklung. Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung „entwickeln“: Coaching für wirkliche Verwaltungsmodernisierung, in: VM 2006, 172. (künftig zitiert: Pitschas, 2006)

^[14] Vgl. Damkowski/Precht: Public Management in Deutschland. Neuere Entwicklungen und eine Zwischenbilanz, in: dies. (Hg.): Moderne Verwaltung in Deutschland. Public Management in der Praxis, 1998, 15 [23 f.]. (künftig zitiert: Damkowski/Precht, 1998)

^[15] Vgl. Bogumil, 2006, 368 ff.

^[16] Vgl. Schmitz: Betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente in Kommunen. Das „Neue Steuerungsmodell“, in: Frese/Zeppenfeld (Hg.): Kommunen und Unternehmen im 20. Jahrhundert. Wechselwirkungen zwischen öffentlicher und privater Wirtschaft, 2000, 231 [232]. (künftig zitiert: Schmitz, 2000)

^[17] Vgl. Walde: Von der Organisationsentwicklung zum Change Management, 2014, 12. (künftig zitiert: Walde, 2014)

^[18] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 9 f.

^[19] Jann, zitiert nach: Vaanholt: Human Resource Management in der öffentlichen Verwaltung, 1997, 25.

^[20] Vgl. König: Drei Welten der Verwaltungsmodernisierung, in: Lüder (Hg.): Staat und Verwaltung. Fünfzig Jahre Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1997, 399 [416].

^[21] Vgl. Lorig, 2001, 120.

^[22] Vgl. Bogumil: Modernisierung des Staates durch Public Management - Stand der aktuellen Diskussion, in: Grande/Prätorius (Hg.): Modernisierung des Staates?, 1997, 21 ff. (künftig zitiert: Bogumil, 1997)

^[23] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 9 f.

^[24] Vgl. Kersting: Die Zukunft der lokalen Demokratie. Modernisierungs- und Reformmodelle, 2004, 91 f. (künftig zitiert: Kersting, 2004)

^[25] Buschor/Grünenfelder: Politikentmachtung durch Verwaltungsentwicklung oder zeitgemäße Kompetenzstrukturen für Politik und Verwaltung?, in: Klimecki/Müller (Hg.): Verwaltung im Aufbruch - Modernisierung als Lernprozess, 1999, 131 [138 f.].

^[26] Vgl. Damkowski/Precht, 1998, 16 f.

^[27] KGSt Köln: Das Neue Steuerungsmodell. Bericht Nr. 5/1993, 7 ff. (künftig zitiert: KGSt, 1993)

^[28] Vgl. Bauer/Grether: Öffentliche Verwaltungen im Zeitalter des Customer Relationship Management, in: VM 2004, 60 [62].

^[29] Vgl. Bogumil: 20 Jahre Neues Steuerungsmodell - Eine Bilanz, in: Wiechmann/Bogumil (Hg.): Arbeitsbeziehungen und Demokratie im Wandel. Festschrift für Leo Kißler, 2014, 41 [42 f.]. (künftig zitiert: Bogumil, 2014)

^[30] Lorig, 2001, 132 f.

^[31] Vgl. Bolz: Rechtsvereinfachung und Entbürokratisierung, in: Blanke et al. (Hg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 2005, 101 [107].

^[32] KGSt Köln: Das Kommunale Steuerungsmodell (KSM). Bericht Nr. 5/2013.

^[33] Vgl. Schneider: Vom Neuen Steuerungsmodell zum Kommunalen Steuerungsmodell, in: NST-N 3-4/2014, 23 [24].

^[34] KGSt Köln: KGSt-Tätigkeitsbericht 2011 bis 2014 und KGSt-Strategie 2014 bis 2017, 2014, 12. (künftig zitiert: KGSt, 2014)

^[35] Ebd.

^[36] Vgl. Damkowski/Precht, 1998, 23.

^[37] Vgl. Klages, 1999, 21 f.

^[38] Vgl. Schmitz, 2000, 232.

^[39] Vgl. Bogumil, 2014, 41 [44].

^[40] Siedentopf: Führungskräfte in der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1998, 838.

^[41] Vgl. Fuchs: Das Management von Veränderung in der öffentlichen Verwaltung und ihrem Umfeld - Anregungen aus der Praxis, in: Gattermeyer/Al-Ani (Hg.): Change Management und Unternehmenserfolg, 2001, 159 [161].

^[42] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 51.

^[43] Vgl. Schridde: Verwaltungskultur, Change Management und lernende Organisation, in: Blanke et al. (Hg.): Handbuch zur Verwaltungsreform, 2005, 216.

^[44] Vgl. Doppler/Lauterburg: Change Management: Den Unternehmenswandel gestalten, 2014, 94. (künftig zitiert: Doppler/Lauterburg, 2014)

^[45] Vgl. Niermeyer/Postall: Mitarbeitermotivation in Veränderungsprozessen. Psychologische Faktoren des Change Managements, 2013, 36 f. (künftig zitiert: Niermeyer/Postall, 2013)

^[46] Gesellschaft für Organisationsentwicklung: Leitbild und Grundsätze der Gesellschaft für Organisationsentwicklung, 1980, o. S., zitiert nach: Doppler/Lauterburg, 2014, 89.

^[47] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 92.

^[48] Vgl. Doppler/Lauterburg, 2014, 94.

^[49] KGSt Köln: Handbuch Organisationsmanagement, 1999, 3 ff.

^[50] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 90.

^[51] Vgl. Krems: Anmerkung zum KGSt-Konzept, in; Online-Verwaltungslexikon olev.de, 2013, online archiviert unter http://www.webcitation.org/6YxxnvhOx (letzter Zugriff 10.6.2015).

^[52] Vgl. Thom/Ritz, 2008, 90.

^[53] Vgl. Walde, 2014, 13.

^[54] Vgl. Möller: Das „Neue Steuerungsmodell“: Konsequenzen für die soziale Arbeit, in: ZSR 1997, 685 [692 f.]. (künftig zitiert: Möller, 1997)

^[55] KGSt, 1993, 18.

^[56] Vgl. Möller, 1997, 685 [692 f.].

^[57] DGB: Personalkostenreport Öffentlicher Dienst 2014, 8 ff.

^[58] Vgl. Schönbohm: Verwaltungsreform beschleunigen, in: PERSONAL 2006, 26 f. (künftig zitiert: Schönbohm, 2006)

^[59] Vgl. Bogumil, 2014, 41 [46].

^[60] Vgl. Niermeyer/Postall, 2013, 52 f.

^[61] Vgl. Mutaree GmbH: Mutaree-Change-Barometer. Veränderungsprozesse und ihre Einflussfaktoren, 2013, online abrufbar unter http://www.mutaree.com/downloads/mutaree_change_barometer_3_-_ergebnisse_einflussfaktoren_auf_veraenderungsprozesse_final.pdf (letzter Zugriff 10.6.2015). (künftig zitiert: Mutaree GmbH, 2013)

^[62] Vgl. Schweiger: Der Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung, in: ZBR 2011, 29.