Auswirkungen des direktdemokratischen Systems auf den Umgang mit Ausländern in der Schweiz

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2.Einordnung des politischen Systems

3.Die Exekutive

4.Die Legislative

5. Die Parteien

6.DieVerbände

7.Direkte Demokratie

8.Die Bilateralen Verträge mit der EU

9.Volksinitiativen

10.Fazit

Literaturverzeichnis

Interviews

1.Einleitung

Das politische System der Schweiz weist einige sehr faszinierende Elemente auf. Die regelmäßigen Volksabstimmungen als direktdemokratische Elemente sind einzigartig im Gebiet der Europäischen Union. Es klingt fast schon nach einer Idealvorstellung von Politik, wenn tatsächlich jeder Bürger über jede wichtige Entscheidung persönlich abstimmen darf. Da stellt sich die Frage, wie diese Idealvorstellung in der Realität umgesetzt wird und ob sie eben so ideal ist, wie sie scheint.

Normalerweise sind es die politischen Akteure, wie die Regierung, das Parlament, die Parteien, die Ministerien und die Interessenverbände, die Einfluss auf das politische Geschehen nehmen und über die Gesetzgebung diskutieren und entscheiden. Nicht so jedoch in der Schweiz. Durch die Volksinitiativen und -abstimmungen ist das Volk direkt an den Themen beteiligt, kann sich einbringen und am Ende eine Entscheidung treffen.

Sehr interessant ist dieses System am Beispiel der Debatte über Migration, Ausländerfeindlichkeit und Nationalismus. Spätestens nach den Europawahlen im Mai 2014 war offensichtlich, dass die rechten Parteien in vielen Ländern großen Zulauf bekommen haben. Weiterhin wird viel darüber diskutiert wie man mit Einwanderern umgehen sollte und welche Rechte Menschen in einem fremden Land zugesprochen bekommen sollen.

Obwohl die Schweiz kein Mitglied der Europäischen Union ist, ist sie der einzige europäische Staat, in dem die Bürger auf dieses Thema direkt einwirken können und dieses auch tun. Die Frage, die sich hier stellt, ist in welcher Art dies passiert. Wie wirkt sich das direktdemokratische System der Schweiz auf den Umgang mit Ausländern aus? Ist eine erhöhte Ausländerfeindlichkeit festzustellen oder stehen die Schweizer der Einwanderung und Integration von Ausländern eher positiv gegenüber?

Um diese Frage zu klären, wird in den ersten Kapiteln zunächst das politische System erläutert werden. Es wird zunächst eine theoretische Einordnung in einen politischen Rahmen geben, dann werden die wichtigsten politischen Institutionen und Akteure in ihrem Aufbau und ihren Funktionen näher erläutert. Das umfasst die Regierung, das Parlament, die Parteien, die Verbände und das System der direkten Demokratie.

Des Weiteren wird das schweizerische Verhältnis zur Europäischen Union beschrieben, welches durch bilaterale Verträge und Abkommen geregelt ist, allerdings durch die aktuellste Volksabstimmung zur Einwanderungsbegrenzung eventuell gefährdet werden kann. Die Volksabstimmung zum „Einwanderungsgesetz“, ebenso wie zwei weitere Volksinitiativen, die „Ausschaffungsinitiative“ und das „Minarettenverbot“ werden in Kapitel 10 näher erläutert.

2.Einordnung des politischen Systems

Die Regierungssysteme von Bund und Kantonen in der Schweiz unterscheiden sich in einigen Merkmalen. Es gibt sowohl parlamentarische als auch präsidentielle Elemente. Die Einordnung des politischen Systems der Schweiz stellt in der Tat eine Herausforderung dar. Es lassen sich drei wesentliche Elemente zur Unterscheidung eines parlamentarischen und eines präsidentiellen Regierungssystems feststellen (Vatter 2014, zit. Nach Lijphart 1992, 2012; Steffani 1979,1983).

Das erste Merkmal bezieht sich auf die Gewaltentrennung bzw. Gewaltenverschränkung. In einem parlamentarischen System ist die Exekutive abhängig von der Legislative. Das bedeutet, dass die Regierung durch ein Misstrauensvotum des Parlamentes abgewählt werden kann. Ebenso hat die Regierung die Möglichkeit das Parlament aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen. Es handelt sich um eine sogenannte Gewaltenverschränkung.

Im Gegensatz dazu steht das präsidentielle System. Exekutive und Legislative sind strikt voneinander getrennt und haben keine Möglichkeit sich gegenseitig abzuwählen.

In der Schweiz lassen sich sowohl auf Bundes- als auch auf Kantonsebene Merkmale für eben so ein präsidentielles System finden. Das Bundesparlament hat keine Möglichkeit, dem Bundesrat sein Misstrauen auszusprechen und umgekehrt kann der Bundesrat das Parlament nicht auflösen lassen. Bis auf die Parlamentswahl des Bundesrates besteht demnach hier ein politisches System der präsidentiellen Art. Besonders auffällig ist dies in den Kantonen, wo beide Gewalten gänzlich unabhängig voneinander sind. (Vatter 2014:38)

Ein zweites Kriterium zur Einordnung besteht in der Art der Wahlen. Wird die Regierung vom Volk gewählt oder vom Parlament? Hier lassen sich wieder verschiedene Merkmale zuordnen und es besteht ein Unterschied zwischen Bund und Kantonen. Die Bundesregierung der Schweiz wird vom Parlament gewählt, was einem parlamentarischen System entspricht, während in den Kantonen das Volk die Exekutive wählt. Dieses Vorgehen findet sich definitinosgemäß nur in präsidentiellen Regierungssystemen. (Vatter 2014: 38,39)

Das dritte Merkmal bezieht sich auf die Exekutive. Es wird unterschieden, wie viele Personen an ihr teilhaben. In einem präsidentiellen System besteht die Exekutive aus einer Einzelperson, während in einem parlamentarischen System mehrere Personen eine Kollegial-Exekutive bilden. Sowohl im Bund als auch in den Kanton besteht die Exekutive aus mehreren Personen, es handelt sich hierbei in beiden Fällen um Kollegial-Exekutiven, also kann man dieses Merkmal dem parlamentarischen System zuordnen. (Vatter 2014: 39)

Es ist festzustellen, dass das politische System des Bundes zwei Merkmale eines parlamentarischen Systems aufweist und ein Merkmal eines präsidentiellen Systems. In den Kantonen ist das genau umgekeht der Fall, zwei Merkmale entsprechen einem präsidentiellen System und eines einem parlamentarischen. „Auch Lijphart (2012: 108) bezeichnet die Schweiz […] als eine hybride Regierungsform mit gleichzeitig sowohl präsidentiellen als auch parlamentarischen Zügen, wobei stärker Letzteren zuneigend.“ (Vatter 2014: 41)

3.Die Exekutive

Auf Bundesebene stellt der Bundesrat die Exekutive dar. Wie schon erwähnt handelt es sich um ein Kollegialsystem, in dem mehrere Personen beteiligt sind. In diesem Fall besteht der Bundesrat aus sieben gleichberechtigten Mitgliedern, die gemeinsam die Funktion des Staatsoberhauptes und Regierungschefs ausüben. (Vatter 2014: 203)

Der Bundesrat wird vom Parlament für eine Legislaturperiode von vier Jahren gewählt. Die Wahlen jedes Mitgliedes erfolgen einzeln und nacheinander.

Das Kollegialsystem ist in der Verfassung mit dem Satz „Der Bundesrat entscheidet als Kollegium“ verankert (Bundesverfassung Art. 177, Abs. 1) Das gibt zum Ausdruck, dass die Bundesräte ihre Entscheidungen gemeinsam fällen, indem sie sich im Vorfeld beraten und einen Konsens finden. Jedes Mitglied der Exekutive hat das gleiche Stimmgewicht und alle müssen geschlossen zu einer getroffenen Entscheidung stehen und diese vertreten. (Vatter 2014: 225)

Die Aufgaben der Regierung bestehen hauptsächlich aus Planung und Koordination der staatlichen Tätigkeiten, Information der Öffentlichkeit, Repräsentation der Schweiz im In- und Ausland (Bundesverfassung Art. 180ff.), Vorbereitung der Beschlüsse für das Parlament, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der inneren und äußeren Sicherheit, der Aufsicht der Finanzen, der Wahl der Angestellten der Bundesverwaltung und der Armeespitze und der Geschäftsführung sowie der Vollzug der Bundesgerichtsurteile. (Vatter 2014: 230)

Des Weiteren leitet jeder Bundesrat sein eigenes Departement und verwaltet somit je ein bestimmtes Politikfeld. Dieses Departementalprinzip führt dazu, dass jeder Bundesrat vertiefte Erkenntnisse über sein Politikfeld erlangen kann. Die Departements gewinnen zunehmend an Bedeutung, die meisten Entscheidungen werden innerhalb eines Departements getroffen und nicht übergeordnet im Bundesrat. Das führt zu einer Entlastung des Regierungskollegiums (Vatter 2014: 226, zit. Nach Klöti 2006) allerdings auch zu einem Verlust des übergeordneten Blickes auf die Politik. (Vatter 2014: 226)

Das Kollegialsystem weißt ein paar entscheidende Vorteile auf. Zum einen findet keine Machtakkumulation bei einem einzelnen statt und der proportionale Einfluss der Interessen von einzelnen gesellschaftlichen, kulturellen oder regionalen Gruppen auf die Regierungsgeschäfte fördert die Legitimation der Entscheidungen. (Vatter 2014: 225) Außerdem „steigert das Kollegium die Entscheidungsqualität, indem es Wissen, Können und Erfahrung einer Mehrzahl von gleichberechtigten Personen sammelt und vereinigt“ (Vatter 2014: 225, zit. Nach Klöti 2006: 161)

Die hauptsächlichen Schwierigkeiten bestehen in der verstärkten Polarisierung des Parteiensystems, was in Kombination mit den unterschiedlichen Entscheidungsstilen der Bundesräte und gegebenenfalls persönlichen Konflikten untereinander eine Konsensbildung zunehmend erschwert. (Vatter 2014: 225, zit. Nach Klöti/Papadopoulos/Sager 2014)

4.Die Legislative

Die Legislative auf Bundesebene beinhaltet zwei wesentliche Institutionen; Den Nationalrat und den Ständerat.

Der Nationalrat besteht aus 200 Abgeordneten. Jeder Kanton bildet einen Wahlkreis und stellt proportional seiner Größe eine bestimmte Anzahl an Abgeordneten, mindestens aber einen. Gewählt wird alle vier Jahre nach dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren^[1]. Der größte Kanton Zürich stellt mit 34 Abgeordneten die meisten Mitglieder im Nationalrat, es folgen der Kanton Bern mit 26 und Waadt mit 18. (Vatter 2014: 70)

Innerhalb des Nationalrates bestehen Kommissionen, zur Zeit sind es elf ständige Kommissionen, von denen zwei Aufsichts- und neun fachspezifische Legislativkommissionen sind. (Vatter 2014: 266) In diesen Kommissionen werden Gesetzesvorschläge im Voraus bearbeitet und diskutiert. Das soll dazu führen, dass die Entscheidungsprozesse und Abstimmungen im Gesamtplenum zeitlich verkürzt werden, allerdings sind trotz der langen Vorarbeit die Verhandlungen im Parlament auch im internationalen Vergleich relativ lang.

„In keinem anderen Parlamentsplenum wurden und werden noch heute Gesetzesvorlagen artikelweise gleichermassen ausführlich behandelt wie in Bern“ (Vatter 2014: 266, zit. Nach Neidhart 2010:24)

Die zweite Kammer der Legislative ist der Ständerat, welcher aus 46 Mitgliedern besteht. Hier sind aus jedem Kanton jeweils zwei Mitglieder vertreten. Die Ausnahme bilden die sechs Halbkantone, die jeweils nur ein Mitglied stellen. Die Mitglieder werden von den Kantonen alle vier Jahre in einem selbst bestimmten Wahlsystem gewählt. Außer den Kantonen Jura und Neuenburg herrscht in allen Kantonen das Majorzwahlsystem, bei dem eine absolute Mehrheit der Stimmen im ersten Wahlgang erreicht werden muss. (Vatter 2014: 70)

Die beiden Kammern zusammen bilden die Bundesversammlung, die sich vier mal im Jahr für drei Wochen versammelt. (Vatter 2014: 266) Die Bundesversammlung hat unter anderem die Aufgabe, die Regierung zu wählen. Zwar hat sie keine direkte Kontrollfunktion der Regierung gegenüber, die sich zum Beispiel durch ein Misstrauensvotum ausdrücken würde, aber durch ihre Wahlfunktion kann sie die Bundesräte nach einer Legislaturperiode neu wählen, das bedeutet, dass die Bundesräte, wenn sie wieder gewählt werden möchten, auf die Zustimmung des Parlamentes angewiesen sind.

In der Gesetzgebung spielen die ständigen Kommissionen eine tragende Rolle, da in diesen die vorparlamentarische Gesetzesausarbeitung stattfindet. Dort treffen sich Experten und Bundesbeamte, um gemeinsam die Entwürfe auszuarbeiten. (Vatter 2014: 285) Im vorparlamentarischen Vernehmlassungsverfahren^[2] werden allen wichtigen Akteuren wie Parteien, Interessengruppen, Verbänden und Kantonen die Möglichkeit geboten, in den Prozess integriert zu werden und die „Sachgerechtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz der Entwürfe sicherzustellen“ (Vatter 2014: 285)

Vatter fasst die Aufgaben und die Stellung des schweizerischen Parlamentes wie folgt zusammen: „Das schweizerische Parlament weist im internationalen Vergleich einen Spitzenplatz bei seiner Wahlfähigkeit auf, während es sich in Bezug auf die Gesetzgebungsfunktion im oberen Mittelfeld, in Bezug auf die Kontrolle der Regierung eher im unteren Mittelfeld bewegt“ (Vatter 2014: 304)

5. Die Parteien

„Parteien gelten gemeinhin als politische Akteure, die aufgrund ihrer zentralen Aufgaben und Funktionen eine wichtige Stellung im politischen System einnehmen.“ (Vatter 2014: 95)

In den meisten politischen Systemen ist das auch genau der Fall, meistens spielen die Parteien eine sehr starke Rolle und nehmen wesentlichen Einfluss auf die Politik in den Staaten. In der Schweiz allerdings wird den Parteien eine eher schwache Stellung zugeschrieben. Die Gründe hierfür sind unter anderem die große gesellschaftliche Pluralität und kulturelle Heterogenität, die sich allein schon dadurch äußert, dass in der Schweiz vier verschiedene Sprachen gesprochen werden, es etwa 2.600 Gemeinden und 26 Kantone gibt und im ganzen Land verschiedene Konfessionen zu finden sind. (Vatter 2014: 113) Das erschwert die Integrationsfunktion der Parteien erheblich.

Des Weiteren ist es für die Parteien nicht einfach neues Personal zu rekrutieren, da die Bevölkerungszahl gering ist und das Milizsystem nach wie vor als wichtiges Organisationsprinzip fungiert. (Vatter 2014: 113)

Die direkte Demokratie war zwar ursprünglich für die Herausbildung der Parteien verantwortlich und sichert auch heute noch den „Nährboden“ für die Entstehung neuer Parteien, die sich mit einem bestimmten Thema beschäftigen. Zum Beispiel die Nationale Aktion oder die Grünen (Vatter 2014: 113, zit. Nach Gruner 1977; Lindner 2012) Allerdings stehen die Parteien in Volksabstimmungen in starker Konkurrenz zu den teilweise sehr gut organisierten und starken Verbänden, über starke finanzielle Ressourcen verfügen.

Bis 1999 fehlte den Parteien sogar ihre verfassungsrechtliche Grundlage. Erst mit der Totalrevision der Bundesverfassung wurde ihnen eine herausgehobene Stellung zugeschrieben. Artikel 137 der Bundesverfassung lautet: „Die politischen Parteien wirken in der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mit^[3] “ Allerdings bildet dieser Artikel keine Grundlage für einen Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung, weswegen diese sich privat aus Mitgliederbeiträgen, Spenden, Mandatsabgaben, Beiträgen von Kandidierenden und – als einzige öffentliche finanzielle Förderung – Fraktionsbeiträgen finanzieren müssen. (Vatter 2014: 114)

Aktuell lässt sich die Parteienlandschaft der Schweiz in drei Grundstämme der Ideologien aufteilen. Diese sind ähnlich wie in Deutschland der Liberalismus, der Konservatismus und der Sozialismus. Hier sind die größten Parteien jeder Ideologie zu nennen, am linken Rand der Parteienlandschaft findet sich die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SP oder SPS), in die Mitte mit einer eher konservativ und liberal geprägten Ideologie lässt sich die Freisinnig-Demokratische Partei (FDP) sowie die Christlich Demokratische Volkspartei (CDV) einordnen. Am rechten Rand befindet sich die Schweizerische Volkspartei (SVP), die nationalistische Ideale vertritt. (Vatter 2014: 126)

Seit 1950/60 nimmt die Polarisierung der Parteien immer weiter zu, die rechts orientierte SVP findet immer mehr Zuwachs, während die SPS sich immer stärker von der Mitte an den linken Rand bewegt und die Parteien der Mitte geschwächt werden. (Vatter 2014: 118,119) Es findet also eine deutliche Polarisierung von rechts und links statt.

Die vier Grundfunktionen der Parteien nach Beyme (2000: 193) sind die Zielfindung, die Artikulation, die Mobilisierung und die Rekrutierung.

Mit der Zielfindung sind die unterschiedlichen Ideologien gemeint, die die Parteien vertreten, an denen die Wähler sich orientieren können. (Vatter 2014: 126)

Die Artikulation beschreibt die Organisationsstrukturen der Parteien und das Verhältnis zwischen Wählern und Mitgliedern, sowie die Aggregation gesellschaftlicher Interessen (Vatter 2014: 126, zit. Nach Beyme 1984,2000).

Die Mobilisierung bedeutet die Fähigkeit der Partei, Wähler und Mitglieder zu mobilisieren, bei den Abstimmungen zur Wahl zu gehen und für ihre Interessen einzutreten. Dabei fällt auf, dass in der Schweiz mit unter 50% eine der niedrigsten Wahlbeteiligungen weltweit vorliegt. (Vatter 2014: 134)

Die letzte Funktion ist die Rekrutierung von politischem Personal und der Kandidaten für politische Ämter. Es erfordert ca. 25.000 Personen, um alle Sitze in Bund, Kanton und Gemeinden in der Exekutive und Legislative zu besetzen. (Vatter 2014: 143)

[...]

^[1] Das nach dem schweizerischen Mathematiker Eduard Hagenbach-Bischoff (1833-1910) benannte Verfahren zur Ermittlung einer proportionalen Sitzverteilung bei Verhältniswahl wird z.B. in der Schweiz bei Nationalratswahlen angewendet. Dabei wird zunächst die Gesamtzahl der gültigen Stimmen durch die Zahl der zu Wählenden, vermehrt um 1, geteilt und der sich ergebende Quotient auf die nächst höhere ganze Zahl aufgerundet. In der Erstverteilung erhält jede Partei so viele Mandate zugeteilt, wie dieser Quotient in ihrer Stimmenzahl enthalten ist. Können dadurch nicht alle Mandate vergeben werden, wird die Stimmenzahl jeder Partei durch die um 1 vermehrte Zahl der ihr bereits zugewiesenen Mandate dividiert; das erste noch zu vergebende Mandat erhält diejenige Partei, die hierbei den größten Quotienten aufweist. Dies wird so lange wiederholt, bis alle Mandate vergeben sind (Restmandatsverteilung). Sofern sich hierbei zwei oder mehr gleich große Quotienten ergeben, geht das Mandat an diejenige Partei, die bei der Erstverteilung den größten Rest aufwies; sind auch diese Restzahlen gleich groß, erhält diejenige Partei das Mandat, deren infrage stehender Bewerber die größere Stimmenzahl aufweist. (Arndt Brünner, 2009)

^[2] Das Vernehmlassungsverfahren ist ein wichtiges Element im Prozess der Ausarbeitung der Regeln des eidgenössischen Rechts, sei es auf Verfassungs-, Vertrags-, Gesetzes- oder sogar auf Verordnungsebene. Die Vernehmlassung findet vor der formellen Verabschiedung der Bestimmungen durch die Bundesversammlung oder, gegebenenfalls, durch den Bundesrat statt. Sie erlaubt es, nicht nur die Meinungen der kantonalen Behörden und der im Parlament vertretenen politischen Parteien anzuhören, sondern in einer breiteren Perspektive auch jene der "betroffenen Kreise", das heißt der über eine gewisse Bedeutung verfügenden Organisationen und Interessengruppen (Berufsorganisationen, Gewerkschaften, Wirtschaftsverbände usw.) (siehe: Wörterbuch der Sozialpolitik, Michel Hottelier)

^[3] In Art. 147 BV ist zusätzlich das Recht der politischen Parteien auf Teilnahme am Vernehmlassungsverfahren verankert. (Vatter 2014: 114)