Der Wandel der Entwicklungspolitik. Die zivil-militärische Zusammenarbeit im Afghanistankonflikt

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung...1

2. Entwicklungspolitisch-militärische Beziehungen...2
2.1 Grundlagen und Finanzierung...3
2.2 Zusammenarbeit und Organisation in Deutschland...5
2.3 Zusammenarbeit der Akteure im Ausland, Fallbeispiel: Afghanistan...7
2.3.1 CIMIC...7
2.3.2 PRTs...9
2.3.3 NGOs...11

3. Fazit...13

5. Literaturverzeichnis...16

1. Einleitung

Mit dem Fall der Berliner Mauer 1989/1990 und der damit verbundenen politischen Wende, die das Ende der bipolaren Weltordnung bedeutete, änderten sich die Ausgangsbedingungen internationaler Politik. Gleichzeitig wurden die internationalen Systeme umstrukturiert. In zwischenstaatlichen Konflikten gibt es eine klare Trennung zwischen Militär und Zivilisten. Bei den "Complex Emergencies" also den neuen Formen von Konflikten stellt sich diese Trennung weitaus schwieriger dar. Die Konflikte stehen oft im Zusammenhang mit humanitären Notlagen.^[1] Innerstaatliche Kriege, bei denen diese Trennung nicht mehr vorgenommen und somit zu Kriegen unter Berücksichtigung der Bevölkerung werden, haben zur Folge, dass die einst vorherrschende Distanz zwischen entwicklungspolitischen und militärischen Akteuren und ihren Aufgaben sich in den letzten Jahrzehnten stark verringert hat.^[2] Aufgrund der konfliktreichen und gefährlichen Regionen in denen das Militär und humanitäre sowie entwicklungspoltische Akteure gemeinsam arbeiten, hat sich ein neues Paradigma gebildet: "Keine Entwicklung ohne Sicherheit - keine Sicherheit ohne Entwicklung". Militärische Mittel können als Instrument für Krisenprävention und Krisenmanagement notwendig sein, um einen Konflikt zu beenden. Damit wird ein Umfeld geschaffen, unter denen entwicklungspolitische und humanitäre Akteure arbeiten können. Dauerhafter Frieden wird allerdings nicht allein durch militärische Eingriffe erreicht.^[3] "Eine langfristige Stabilisierung ist nur durch einen "entwickelten" Frieden möglich, der mehr ist als die Abwesenheit von Gewalt."^[4] Dies wiederum hat zu Folge, dass die Interaktionen bei der Friedenskonsolidierung zwischen zivilen und militärischen Akteuren wichtiger, zahlreicher und komplizierter werden.^[5] Diese Zunahme der Berührungspunkte betrifft neben der Aktionen im Ausland auch die Abstimmungsprozesse in den jeweiligen Heimatländern. Über die Gestaltung der zivil-militärischen Schnittstellen wird national und international kontrovers diskutiert, wobei sich die zivilen Akteure mit Fragen nach der Reichweite, den Chancen und Risiken sowie den Regeln und Prinzipien der "neuen Nähe" zum Militär beschäftigen.^[6] Auf der militärischen Ebene entstanden ab Ende der 90er Jahre Überlegungen hinsichtlich der Auseinandersetzung mit der Entwicklungszusammenarbeit. Das Kürzel CIMIC (Civil-Military Cooperation) entstand in diesem Zusammenhang. In Deutschland finden wir dieses Verständnis in den Begriff der "Zivil-Militärischen Zusammenarbeit im Ausland" (ZMZ/A).^[7] "Das Konzept regelt die Beziehungen zwischen militärischen und zivilen Akteuren und zielt darauf ab, sowohl einen sicherheits- als auch einen entwicklungspolitischen Mehrwert zu generieren."^[8] Auf nationaler Ebene verpflichten heute zusätzliche ressortübergreifende Strategien wie der deutsche "Aktionsplan, Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung".

In dieser Hausarbeit möchte ich die aus den oben beschriebenen Aspekten resultierende Zusammenarbeit der zivilen, entwicklungspolitischen und militärischen Akteure genauer untersuchen. Beschränken werde ich mich auf den Afghanistan Konflikt, da sich hier einige Beispiele für die Debatten auf nationaler Ebene finden lassen. Zudem entsteht durch praktizierendes Peacekeeping, z.B. über die Provincial Reconstruction Teams (PRTs) der Bundeswehr, die zum ersten Mal eingesetzt wurden, ein enges Verhältnis der Akteure vor Ort. Explizit gehe ich auf den Norden Afghanistans ein, in dem Deutschland erstmalig als Führungsnation umfassende Verantwortung für die Sicherheit und Wiederaufbau des Landes übernommen hat. Zudem führt die Bundeswehr zwei der fünf regionalen Wiederaufbauteams.^[9] Im Vordergrund soll die Frage beantwortet werden, wie die Zusammenarbeit auf nationaler Ebene mit ihren Institutionen und Ministerien funktioniert und welche Gefahren oder Chancen in Afghanistan für die Akteure auftreten oder auftreten können.

Hierfür werde ich zunächst die Grundlagen zur strategischen Ausrichtung entwicklungspolitisch-militärischer Schnittstellen und die Finanzierungsproblematik in Afghanistan erläutern. Im folgenden gehe ich auf die Zusammenarbeit und der Konsensfindung innerhalb Deutschlands und diese Ausprägungen in Afghanistan ausführlich ein. Hierbei werde ich genauer auf die Themen CIMIC und PRT eingehen und die Chancen und Risiken der einzelnen Akteure, insbesondere die der NGOs, durch die entstandene Kooperation im Ausland erläutern und darstellen.

2. Entwicklungspolitisch-militärische Beziehungen

2.1 Grundlagen und Finanzierung

Der von der rot-grünen Bundesregierung verabschiedete "Aktionsplan "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung""^[10] vom 12.05.2004 bildet im Bereich der entwicklungspoltisch-militärischen Schnittstellen die Grundlage zur strategischen Ausrichtung. Er wurde vorrangig vom Auswärtigen Amt (AA) erarbeitet. Zudem haben "Repräsentanten der Legislative, der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und anderer Institutionen mitgewirkt".^[11] Für die zivile Krisenprävention sollen die Außen-, Entwicklungs-, und Sicherheitspolitik stärker genutzt werden. Außerdem sollen die Wirtschafts-, Finanz- und Umweltpolitik involviert werden. Ziel des Aktionsplans ist es die Krisenprävention als gemeinsame Aufgabe in den einzelnen Ressorts zu verankern.^[12] Diese Vielzahl der beteiligten Politikbereiche zeigt, wie komplex die Entwicklungspolitik geworden ist und das lediglich ein abgestimmtes, zielgerichtetes Zusammenwirken der Akteure zu einer erfolgreichen Unterstützung der Krisenregionen führen kann. Für die Durchführung von Projekten werden finanzielle Ressourcen benötigt, die aufgrund der geforderten und nötigen Zusammenarbeit aus verschiedenen Ministerien und Institutionen aufgebracht werden müssen.

Nach britischem Vorbild sieht der Aktionsplan "[d]ie Einrichtung von gemeinsam verwalteten Fonds für Krisenprävention aus Mitteln der Ressorts Außenpolitik, Verteidigung und Entwicklungszusammenarbeit (…)"^[13] vor. Eine Umsetzung scheiterte allerdings, da die zuständige Arbeitsgruppe erhebliche Unterschiede zwischen den Voraussetzungen in Deutschland und den Voraussetzungen in Großbritannien feststellte.^[14]

Das AA erhöhte, im Zuge der verbesserten Sicherheitslage in Afghanistan, die finanzielle Unterstützung für Projekte in Afghanistan im Jahr 2009 auf 111,9 Mio. Euro.^[15] Der Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) erhöhte sich im Jahr 2013 auf 6,3 Mrd. Euro.^[16] Wobei ca. 3 Mrd. für bilaterale staatliche Zusammenarbeit und ca. 720 Mio. Euro für Zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Gruppen und Institutionen aufgewendet werden.^[17] Die Kosten für den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan beliefen sich auf 1,059 Mrd. Euro. Bei den angegebenen Ausgaben finden die aus anderen Ressorts der Bundeswehr zugutekommenden Aufwendungen, keine Berücksichtigung. Hierzu zählen u.a. die Mittel für die Entwicklungshilfe in Afghanistan sowie Aufwendungen für die durch den Krieg benachteiligten Nachbarstaaten.^[18]

Ein Problem der Finanzierung, das neben der Vielzahl an Geldtöpfen auftritt, ist, dass bis 2005 diskutiert wurde inwieweit friedenbezogene Aktivitäten durch die Bundeswehr als öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA - official development assistance) anrechnungsfähig sind. Eine Befürchtung bei einer Anrechnung war, dass entwicklungspolitische Maßnahme militarisiert werden und das Militär grundlegend die Allokation der Mittel bestimmt. Seit 2005 nehmen die durch ODA finanzierten Aktivitäten im Bereich Sicherheit erheblich zu. Im Jahr 2008 betrugen diese 1,5 Mrd. Euro. Die übergreifende Finanzierung von Entwicklungsaufgaben hat zu einer Grenzverschiebung der traditionellen praktizierenden Entwicklungspolitik geführt.^[19]

Neben dieser "Grenzverschiebung" muss gleichzeitig bedacht werden, dass die einzelnen Bereiche einen unterschiedlich großen Anteil der bereitgestellten finanziellen Mittel verbrauchen. Die militärische Aufgaben sind i.d.R. teurer als der Anteil für Wiederaufbau und Entwicklung.^[20] Eine zusätzliche Herausforderung entsteht durch die steigende Anzahl von Akteuren. Dadurch nehmen die Transaktionskosten, der von der Bundesregierung geforderten "Vernetzten Sicherheit", zu. Gründe hierfür sind u.a. der erhöhte Koordinationsaufwand, unterschiedliche gesetzliche Vorgaben oder Mandate, unterschiedliche Einstellungen der Akteure zu militärischen Einsätzen oder unterschiedliche individuelle Engagements der einzelnen Akteure. Hieraus entsteht die Frage inwieweit und wo sich organisatorische, finanzielle und personelle Investitionen in die Vernetzte Sicherheit lohnen.^[21] Für ressortübergreifende Aufgaben gestaltet sich die Koordinierung der finanziellen Mittel als schwierig.

[...]

^[1] Vgl. Höntsch, Tillmann: Das Konzept der Zivil-Militärischen Kooperation (CIMIC). Der Afghanistaneinsatz der Bundeswehr (Arbeitspapiere zur internationalen Politik und Außenpolitik 2007, 3), Köln 2007, S. 1-3

^[2] Vgl. Klingebiel, Stephan / Roehder, Katja: Militär und Entwicklungspolitik in Post-Konflikt-Situationen (Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Außenpolitik 2004, 4), Köln 2004, S. 1

^[3] Vgl. Kloke-Lesch, Adolf / Poeschke, Roman: Entwicklungspolitische Zusammenarbeit und militärische Intervention, in: Einführung in die Entwicklungspolitik, Bonn 2013, S. 291

^[4] Ebd.

^[5] Vgl. Höntsch: Das Konzept der Zivil-Militärischen Kooperation (CIMIC), S. 4

^[6] Vgl. Klingebiel, Stephan / Roehder Katja: Entwicklungspolitisch-militärische Schnittstellen. Neue Herausforderungen in Krisen und Post-Konflikt Situationen, Bonn 2004, S. 2-3

^[7] Vgl. Höntsch: Das Konzept der Zivil-Militärischen Kooperation (CIMIC), S. 4-5

^[8] Pradetto, August: Zivil-militärische Zusammenarbeit und Comprehensive Approach im Kontext post bipolarer Weltordnungspolitik, in: Studien zur Internationalen Politik (Heft 2), Hamburg 2011, S. 7

^[9] Vgl. Löfflmann, Georg: Verteidigung am Hindukusch? : Die Zivilmacht Deutschland und der Krieg in Afghanistan, Hamburg 2008, S. 32-34

^[10] Im folgenden als Aktionsplan bezeichnet.

^[11] Vgl. Bundesregierung: Aktionsplan. Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung, Berlin 2004, S. 2

^[12] Vgl. Ebd., S. 1

^[13] Ebd., S. 63

^[14] Vgl. Dies.: Sicherheit und Stabilität durch Krisenprävention gemeinsam stärken. 1.Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung", Berlin 2006,
S. 86

^[15] Vgl. Bundesregierung: 3. Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans "Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung", Berlin 2010, S.68

^[16] Bundesfinanzministerium: Finanzplan des Bunds 2013-2017, Berlin 2013, S. 35

^[17] http://www.bmz.de/de/ministerium/haushalt/index.html, Zugriff: 15.03.2014

^[18] Brehm, Maybritt: Armee im Einsatz: 20 Jahre Auslandseinsätze der Bundeswehr; eine Veröffentlichung der Rosa-Luxemburg-Stiftung, Hamburg 2012, S. 169

^[19] Vgl. Kloke-Lesch / Poeschke: Entwicklungspolitische Zusammenarbeit und militärische Intervention, S. 301

^[20] Vgl. Ebd.

^[21] Vgl. Wittkowsky, Andreas / Meisterjohann, Jens. P.: Das Konzept der vernetzten Sicherheit. Dimensionen, Herausforderungen, Grenzen. Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF), Berlin 2011, S. 3