Internationale Chemiepolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung ... 6

2. Herausforderungen der Chemiepolitik ... 7

3. Die Europäische Union (EU) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) als Akteure ... 18

4. Beispiele globaler Fragestellungen ... 25

5. Die wirtschaftliche Bedeutung des Sektors ... 35

6. Akteure auf europäischer und internationaler Ebene ... 35

7. Politische Theorie und Philosophie in der inter­nationalen Chemiepolitik ... 40

7.1. Von den Ursprüngen des Liberalismusses zu den Aufklärern des 20. Jahrhundert ... 43

7.2. Karl R. Poppers Demokratiebegriff als Maßstab ... 52

7.3. Risikogesellschaft und Demokratiepolitik, Vorsorge- versus Verursacherprinzip ... 61

7.4. Konstruktivismus, das korporatistische Nadelöhr ... 62

7.5. Wissenschaftstheoretische Fragestellungen ... 63

7.5.1. Reflexive Modernisierung und Paradigmenwechsel in der Chemiepolitik ... 64

7.5.2. Qualitative, vergleichende Bewertung der Politiken ... 67

7.6. Technik, Ethik und Hierarchiebegriff ... 79

7.6.1. Technik und Ethik ... 81

7.6.2. Technik und Hierarchiebegriff ... 82

7.6.3. Postmoderne, Technikphilosophie und Chemiephilosophie ... 83

7.7. Schlussfolgerungen ... 84

8. Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen ... 98

9. Verzeichnis der Abkürzungen ... 100

10. Literaturverzeichnis ... 102

11. Anhänge ... 106

Anhang I: REACH Rechtssetzung seit 2007 ... 106

Anhang II: OECD Entscheidungen, Empfehlungen und Erklärungen zur Chemiepolitik ... 108

Anhang III: Freiwillige Vereinbarungen ... 110

III.1. Grüne Chemie ... 110

III.2. Sanfte Chemie ... 112

III.3. Nachhaltige Chemie ... 116

III.4. Responsible Care ... 120

Anhang IV: Ausgewählte Antidumpingverfahren im Chemie­bereich ... 122

Anhang V: Internationale Abkommen geistiges Eigentum ... 126

Anhang VI: Umsetzung internationaler Abkommen in der Chemie­politik (inkl. Londoner Protokoll) Stand 2005 ... 128

Anhang VII: Überblick Chemieunfälle weltweit – Stand 2007 ... 129

1. Einleitung

Die Umsetzung technologischer Lösungen unter Zuhilfenahme moderner naturwissenschaftlich-technischer Errungenschaften und die Einschätzung der durch sie geschaffenen Risiken in der Politik von Industriestaaten erfordert Mechanismen der systematischen Problemlösung und schafft neue Politikfelder auf allen Ebenen der Entscheidungsfindung. Damit verbunden ist die Tatsache, dass mit dem Einsatz von Technologien Risiken für den Menschen (Homo sapiens) und die Umwelt verbunden sind.

Chemiepolitik setzt sich mit dieser Problematik als etabliertes Politikfeld auseinander, und geht daher in seinen Wurzeln auf die Entwicklung der modernen Industriegesellschaft zurück. Sie steht in ursächlicher Verbindung mit der Freisetzung von Chemikalien aus industriellen Prozessen und Folgehandlungen[1]. Sie umfasst Stoff­politik, Industriepolitik, Umwelt- und Verbraucherschutz­politik, Handelspolitik und Anlagensicherheit. Stoffpolitik wiederum setzt sich aus Stoffverboten, Einstufung und Kennzeichnung, Risiko­bewertung, Risikomanagement, Registrierung und Über­wachung als Maßnahme zusammen.

Ziele dieser Politik sind die Vermeidung von Gefahren und die Reduzierung von Risiken, die durch die Freisetzung von Chemikalien am Menschen und in der Umwelt entstehen. Gefahren sind dabei als evidente Risiken einzuschätzen. Risiken sind dagegen aufgrund der vorliegenden Daten abzuschätzen, und üblicherweise nicht evident, können aber durch eine Gesamtbewertung evident gemacht werden, und zu einer Einschränkung des Anwendungs­gebietes oder einen Verbot eines chemischen Stoffes führen.

Durch die Globalisierung der Wirtschaft treten aber auch wett­bewerbspolitische Fragen immer mehr in den Vordergrund, die insbesondere im Bereich der Grundstoffindustrie die Maßnahmen gegen Dumping[1] als handelspolitisches Element im Chemiesektor neben Fragestellung technischer Handelsbarrieren[2] als wesentlich erscheinen lassen. Dieser Bereich ist zumeist auch mit Fragen des geistigen Eigentums[3] verbunden.

2. Herausforderungen der Chemiepolitik

Chemikalien finden sich in allen Umweltmedien und in allen Lebensbereichen des Menschen. Der Wahlspruch der chemischen Industrie aus den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts "Alles Leben ist Chemie" enthält diese Tatsache. Er verschweigt aber die Risiken, die dieser Umstand mit sich bringt, insbesondere wenn es um die Freisetzung xenobiotischer Stoffe geht. Aber auch viele Naturstoffe bergen Gefahren für das Leben, insbesondere wenn sie in angereicherter Konzentration freigesetzt werden.

Mehr als 16 Millionen chemischen Stoffe wurden laut Chemical Abstracts Service (CAS) publiziert. Nur ein geringer Teil davon wird vom Menschen als xenobiotische Chemikalien freigesetzt. Die Agenda 21 nimmt an, dass ca. 100.000 chemische Stoffe weltweit vermarktet werden. Ungefähr 1.500 Stoffe machen derzeit 95% der Weltproduktion aus[2]. Die Freisetzung solcher xenobiotischen Stoffe, und die dabei auftretenden negativen Effekte haben zu zunehmenden Handlungsbedarf auf Politikebene geführt. Das Politikfeld Chemiepolitik hat sich seit seinen Anfängen im 19. Jahrhundert ständig weiterentwickelt, und hat dadurch zu einer eigenständigen konsumentenorientierten Umwelt- und Gesundheitspolitik begleitend zur Industriepolitik geführt. Sie hat in den letzten 60 Jahren eine starke Weiterentwicklung erfahren. Sie ist ein zentrales Politikelement der Industrie-, Umwelt- und Gesundheitspolitik geworden. Wie bereits erwähnt, können natürlich vorkommende Chemikalien ebenso negative Effekte hervorrufen. Darüber ist wenig bekannt, und es würde den Rahmen dieser Veröffentlichung sprengen darauf einzugehen.

Die Erkenntnis der Gefahr für Mensch und Umwelt durch den Kontakt mit vom Menschen freigesetzten chemischen Substanzen besteht seit Jahrtausenden. Aufzeichnungen von Hippokrates aus dem 4. Jahrhundert vor Christus belegen etwa bereits Symptome von Bleivergiftung als Krankheitssymptom von Arbeitnehmern[3]. Auch aus römischer Zeit sind negative Auswirkungen des Einsatzes von Blei dokumentiert. Bleiemissionen erreichten zu jener Zeit bereits einen ersten zivilisatorischen Höhepunkt in der Geschichte der Menschheit, wie man in den Eisschichten der Arktis nachweisen konnte. Es sind etwa bereits Vergiftungsfälle durch Weinkonsum aufgrund des Zusatzes von Blei zur Erhöhung der Haltbarkeit des Weines überliefert. Dieser historisch hohe Einsatz von Blei in der römischen Kulturgeschichte und die dadurch bedingte Emissionen sind so noch heute nachweisbar. Der Ausstieg aus der Verwendung von Blei als Grundmaterial für Leitungsrohre für Trinkwasser dauerte jedoch bis in unsere Tage an – stolze 2400 Jahre seit Hippokrates. Dabei hatte der Mensch das Einsatzgebiet für Blei trotz der frühen Erkenntnis immer weiter ausgedehnt, und dabei seinen Höhepunkt im 20. Jahrhundert erreicht[4].

Parallelen zu Industrieemissionen und toxischen Stoffen des Industriezeitalters in der Gegenwart ließen sich herstellen. Das Erkennen der Gefahr und der negativen Wirkung, und die daraus folgenden Maßnahmen zur Risikoreduzierung sind aus unter­schiedlichen Gründen oft von langen zeitlichen Verzögerungen gekennzeichnet. Sie sind aber in der Gegenwart merklich kürzer geworden. Triebfeder dieser Verzögerung waren oft kommerzielle Überlegungen (z. B. Asbest, Vinylchlorid), aber auch das Fehlen geeigneter Alternativen (z.B. Blei und andere Schwermetalle) oder schlichtweg kriegswirtschaftliche Prioritäten und deren zögernde Aufarbeitung nach Beendigung von Kriegen (z. B. Kohlen­oxiddichlorid (Phosgen), Dichlorophenyltrichloroethan (DDT), 2,3,7,8,-Tetrachlordibenzodioxin (Agent Orange) und die darin enthaltenen Verunreinigungen). Die Forderung nach Wissenschaft zuerst (Science first) ist daher berechtigt, und ein Ergebnis dieser vorausgehenden fehlgeleiteten Politik. Erst im späten 20. Jahrhundert hat sie in Denkmuster im Westen auf breiterer politischer Ebene Eingang gefunden. Die Forderung nach mehr Vorsorge scheint daher ebenso berechtigt, um rücksichtslosen Vorgangsweisen Einhalt zu gebieten. Sie ist ein Verdienst der Umwelt- und Gesundheitspolitik der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts, die eine Reihe von Paradigmenwechsel beinhaltet (siehe Tabelle 2.1.).

Der Umkehrschluss bleibt das große Fragezeichen, und ist Wasser auf die Mühlen alljener, die die derzeitige Chemiepolitik als Innovationshemmer sehen. Ein geeigneter Demokratiebegriff in Technologiefragen ist erforderlich und ausschlaggebend. Es bietet sich auch eine Betrachtung der Geschichte der Philosophie und der Ethik an. Es bleibt die Frage nach der Lernfähigkeit des Menschen, seiner Fähigkeit zur Erkenntnis und die richtigen Folgeschritte zu setzen um Nachhaltigkeit zu erreichen. Und schließlich: Wann und wo sieht die Politik Handlungsbedarf?

Erste industriepolitische Ansätze einer vorbeugenden Chemiepolitik gehen bereits auf die Mitte des 19. Jahrhunderts zurück. So sind in England bereits 1864 Bestimmungen zur Begrenzung der Emissionen von Salzsäure (Alkali Works Act) erlassen worden, da diese bei der Sodaherstellung nach dem Leblanc-Verfahren als Abfallprodukt entstand und dabei in die Umgebung freigesetzt wurde. Da deren Freisetzung zu erheblichen Ernte- und Forstschäden führte kam es zu Entschädigungsprozessen und schließlich zu einer gesetzlichen Emissionsbegrenzung, die mehrmals nachgebessert werden musste - eine der ersten End-of-Pipe Lösungen der Chemiepolitik. Sie musste jedoch nachgebessert werden, da hohe Mengen an Salzsäure entstanden, die nicht entsorgt werden konnten. Das führte aufgrund der Salzsäureproblematik zu einer sogenannten Verbundlösung, also zur Abfallvermeidung. Es wurden Märkte für die anfallende Salzsäure geschaffen[1]. Bis heute gültige Konzepte der chemischen Industrie entstanden. Solche Zusammenhänge der Chemiepolitik stellen sich in der modernen Industriegesellschaft in vielen Fällen als weitaus komplexer dar als an diesem Beispiel aus der Zeit des Frühindustrialismus vorgeführt werden kann (siehe dazu Tabelle 2.2.).

Hier kommt ein breites Spektrum unterschiedlicher Handlungs­muster zur Anwendung, die über längere Zeiträume betrachtet nicht so unterschiedlich erscheinen, da die Notwendigkeit zum Handeln aus Situationen heraus entsteht, die kulturelles Handeln und Überleben erlauben, und Fehlentscheidungen zum Untergang von Kulturen beitragen können. Auch dabei war der Einsatz von Chemikalien für die gesellschaftspolitische Entwicklung des Menschen insbesondere im 20. Jahrhundert von entscheidender Bedeutung. Man könnte das zusammenfassend so charakterisieren: Wo viel Licht ist, ist auch viel Schatten.

Für die Etablierung einer modernen Chemiepolitik im 20. Jahrhundert spielte diese wechselhafte Entwicklung und die erhöhte Lebenserwartung des Menschen eine wesentliche Rolle. Aussagen von Pionieren wie Friedrich Haber[5] waren noch von einem ganz anderen Charakter. Damals war die durchschnittliche Lebens­erwartung des Menschen in den heutigen westlichen Industriestaaten vergleichsweise gering, und von weitaus größeren Gefahren überschattet als der Gefahr die von chemischen Stoffen in Friedenszeiten und unter heutigen Bedingungen in einem Wohlfahrtstaat ausgeht. Eine stärkere Differenzierung der Gefahren als Voraussetzung für die Erreichung einer solchen Lebenserwartung auch in Hinblick auf frühere Generationen wurde notwendig. Frühere Generationen schienen nicht in der Lage gewesen zu sein dieses Thema gesellschaftspolitisch entsprechend aufzugreifen, da die geringere Lebenserwartung ein Urteil über Gefahren und Risiken aus zivilisatorischen Maßnahmen in der Form wie heute nicht möglich erschien, da der Alltag von anderen Prioritäten geprägt war. Das Bewusstsein der begrenzten Verfügbarkeit von Lebensraum verbunden mit dem bis dahin unbekannten schnellen Bevölkerungs­zuwachs der Weltbevölkerung erforderte ebenso eine andere Betrachtung der vom Menschen verursachten Gefahren für die Umwelt und den Lebensraum. Die längere Lebenserwartung erforderte also zwangsläufig ein bewussteres Betrachten der Vorgänge in und um den Menschen, um dessen Errungenschaften für sich und zukünftige Generationen zu sichern. Dieses Bedürfnis nach zivilisatorischer Neuordnung menschlicher Erkenntnis zum Vorteil des Menschen und der von ihm wahrgenommenen Umwelt stellt die Chemiepolitik vor die neue Herausforderung einer umfangreichen Neugestaltung, wie sie derzeit zunehmend Form annimmt. Auch die verringerte Sterblichkeit von Säuglingen und Kindern ist ein Indiz für eine bewusstere Lebenshaltung des Menschen in Wohlstandsgesellschaften. Eine Abkehr von einem anthropozentrischen Weltbild hin zu einer holistischen Sichtweisen der Betrachtung des Lebensraums Planet Erde, und das Erkennen der Gefahren durch menschliches Einwirken für den Planeten Erde wurde erforderlich. Der Wandel in der Sichtweise des technischen Fortschritts und die Anwendung wissenschaftlicher Errungen­schaften durch den Menschen für den technischen Fortschritt, und deren gesellschaftliche Handhabung waren im 20. Jahrhundert besonders ausgeprägt.

Diese Neugestaltung wurde möglich, weil sich die Weltgemeinschaft der gemeinsamen Verantwortung in vielen Bereichen unaus­weichlich bewusst geworden zu sein scheint. Der hemmungslose Einsatz vieler chemischer Stoffe hat oft aus dem Bedürfnis heraus kurzfristige Wettbewerbsvorteile zu erzielen, langfristige Gefahren für den gesamten Planeten Erde heraufbeschworen, die zum Teil von der Wissenschaft nicht erkannt wurden, später von der Politik ignoriert wurden, und der Menschheit bis dahin unbekannt waren. Diese Umstände wurden schließlich für den Menschen, und das Leben auf diesen Planeten bedrohlich (z. B. Freisetzung von Fluorchlorkohlenwasserstoffe oder DDT) und hat zu radikalen Kehrtwendungen in der internationalen Politik geführt (z. B. Montrealer Protokoll, Stockholmer Abkommen).

Ein erster Ansatz zu einer von mehr Vorsorge geprägten Gesundheitspolitik war die Delaney Clause (1958) bezüglich des Verbots von krebserzeugenden Stoffen in Nahrungsmitteln. Krebsforschung hatte schon seit den 30er Jahren erhöhte Aufmerksamkeit in den USA bekommen und war nun auch von der Nahrungs- und Arzneimittelbehörde der USA (Food and Drug Administration (FDA)) zur Priorität erklärt worden. Als entscheidender Durchbruch zu einer breiteren Bewusstseinsbildung für das Erfordernis des Politikfeldes Chemiepolitik in der modernen Industriegesellschaft wird im Westen allgemein die Veröffentli­chung des Buches "Silent Spring" von Rachel Carson (1962)[6] angesehen, die dabei als erste vor den erhöhten Kosten durch die zunehmende Kontamination durch Chemikalien warnte. Zufällig hatte der damalige Präsident der USA, John F. Kennedy, in The New Yorker einen Review ihres Buches gelesen, und daraufhin sein wissenschaftliches Beratergremium beauftragt den später nach ihm Kennedy Report: The Use of Pesticides genannten Bericht zu verfassen. Die daraus resultierende sehr kontroversielle Diskussion führte zu einer zunehmenden Fokussierung auf die Krebsprävention. Präsident Richard Nixon lancierte schließlich ein Programm zur Krebsforschung, das bis heute andauert, und die Gesundheitspolitik in den westlichen Industriestaaten wesentlich prägt. Ein konkreter Erfolg dieser Maßnahmen war das Verbot von DDT auf Antrag der neu gegründeten Umweltbehörde der USA (United States Environment Protection Agency, USEPA) im Jahr 1972[4].[7]

Die Nord-Süd Problematik war eine entscheidende Triebfeder der Internationalisierung der Umwelt- und Gesundheitspolitik. Im Nord-Süd Dialog der im umweltpolitischen Bereich seit den frühen 70er Jahren läuft (Konferenz von Stockholm, 1972) gilt der Brundtland Bericht (1987) und die daraus folgende Erklärung von Rio de Janeiro und die Agenda 21 (1992) als der eigentliche Beginn eines kritischen Dialogs. Der Chemiepolitik ist das Kapitel 19 der Agenda 21 gewidmet. Das Ende des Kalten Krieges beschleunigte nicht nur die europäische Integration, sondern auch die internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Vereinten Nationen (UNO) und der Welthandelsorganisation (WTO). Die europäische und internationale Chemiepolitik profitierten davon sehr.

Im Zuge dieser Entwicklung haben eine Vielzahl von politischen Maßnahmen zu einer Reduktion der Emissionen und der Risiken durch Chemikalien in Industriestaaten geführt. Ursprüngliche sektorielle Ansätze der siebziger Jahre wurden zunehmen auf lokaler, regionaler und globaler Ebene vernetzt (siehe Tabelle 2.1.).

Das Management von Gefahren durch Chemikalien erforderte das Handeln auf lokaler, regionaler und globaler Ebene. Risiken die durch Chemikalien entstehen werden in der EU und ihre Mitgliedsstaaten (MS) laufend durch den Einsatz von Stoffverboten und Beschränkungen, Einstufung und Kennzeichnung, Risikobewertung, Beseitigung von Altlasten, Umwelthaftung, Zivilschutzaktionen usw. eingeschränkt (siehe Abbildung 2.1.). Es hat sich ein komplexes System herauskristallisiert, dass über die Risikobewertung den Informationsfluss in andere Politikmaßnahmen ermöglicht, um Kosten und Nutzen, Vorteile und die Vorsorge beim Einsatz von gefährlichen Stoffen verbessert abzustimmen.

Die Akteure der Chemiepolitik sind beginnend beim Konsumenten, Interessensverbänden der Industrie, Umweltorganisationen und Konsumentenschutzorganisationen, die Regierungen der Mitglieds­staaten, die Kammern der nationalen Parlamente, die Europäische Kommission, der Ministerrat, das Europäische Parlament, einzelne internationale Organisationen, die Vereinten Nationen und die Welthandelsorganisation. Diese Akteure der Chemiepolitik sind auf allen Ebenen ursächlich mit den Wechselwirkungen zwischen Risiken, Kosten und Vorteilen, der Anwendung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Umwelt- und Gesundheitsrechts beschäftigt. Dieses Gleichgewicht zwischen Vorgaben der gesellschaftlichen Akteure und der daraus sich bildenden Interessensgruppen entscheidet über das Handlungs­potential von horizontalen und/oder sektoriellen Instrumenten der Chemiepolitik. In gleicher Weise kann es jedoch zu präventiven Handlungen einzelner Akteure kommen, um einer Reaktion durch andere Akteure zuvor zu kommen, oder diese zu provozieren. Im Regelfall sind die Handlungsmuster in der Chemiepolitik stoff- oder stoffgruppenbezogen. Darüber hinaus werden diese Handlungs­muster von einer Reihe von anderen Faktoren bestimmt sein. Sie sind zielorientiert auf eine oder mehrere der drei Endpunkte ausgerichtet (siehe Abbildung 2.1). Im Idealfall werden sich die Synergien zum Vorteil aller Akteure und vor allem mit einer Reduktion des Risikos auf ein akzeptables, jedoch niemals vernachlässigbares Ausmaß (siehe Abbildung 4.4) auswirken. Dieser Prozess ist einer ständigen Neuanpassung durch neue Daten aufgrund des Vorliegens neuer Erkenntnisse unter­worfen. Es ist daher davon auszugehen, dass Chemiepolitik als stetig weiterzu­entwickelndes Politikfeld zu betrachten ist, und einer ständigen Überwachung durch die beteiligten Verantwortlichen bedarf (siehe Tabelle 2.2.).

Abbildung 2.1.: Der Einsatz von xenobiotischen Chemikalien und die Rolle von Risiko und Kosten für Mensch und Umwelt, von Vorteilen und den rechtlichen Rahmenbedingungen im menschlichen Umfeld. Eine Vielfalt von Instrumenten horizontaler und vertikaler Natur können auf der Basis dieser Wechselwirkung eingesetzt werden. In gleicher Weise finden sich die Akteure an den einzelnen Endpunkten dieses Dreiecks wieder. Dieser Grundsatz ist sowohl auf lokaler, wie auch auf regionaler und globaler Ebene anwendbar. Diese Wechselwirkung ist einem ständigen Weiterentwichlungsprozess unterworfen (entnommen und modifiziert nach M. Getzner: Kosten- und Nutzeneffekte der Chemiepolitik, 2002).

[Dies ist eine Leseprobe. Grafiken und Tabellen sind nicht enthalten.]

Die entscheidende Fragestellung zur Bewertung von Gefahren und Risiken ist die Exposition des Mensch und der Umwelt gegenüber Chemikalien. Die Exposition gegenüber Gemischen von Chemikalien tritt dabei häufiger auf als gegenüber reinen Stoffen. Die Gefahren für den Menschen und die Umwelt sind vielfältig, und teilweise nur unzureichend bekannt. Chemiepolitik ist nur dort im Stande zu agieren, wo ausreichend Daten über die Exposition und die damit verbundenen Gefahren vorhanden sind. Neben der Abschätzung des daraus resultierenden Risikos, ist vor allem das Risikomanagement durch die Risikoabschätzung und die Kosten-Nutzen Abschätzung für eine Chemikalie in einem bestimmten Einsatzbereich die Aufgabe der Chemiepolitik. Neben integrativen Ansätzen stehen der Chemiepolitik sektorielle Instrumente zur Verfügung. Dies sind vor allem Einstufung und Kennzeichnung von Chemikalien und deren Zubereitungen, Emissionsgrenzwerte in verschieden Umweltmedien und am Arbeitsplatz, generelle und spezifische Stoffverbote, etc.

Tabelle 2.1.: Ansätze der Chemiepolitik in den siebziger und in den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts, integrative Ansätze haben die punktuellen Ansätze auf allen Ebenen ergänzt (verändert nach Europäischer Umweltagentur (EEA), 1998b und van Leeuwen et. al 1996). Diese Tabelle wäre durch die neuen Ansätze der Chemiepolitik durch ganzheitliche Verfahren der Stoffbewertung in Form von Risikobewertungen von Stoffen seit den späten 90er Jahren des 20. Jahrhunderts zu ergänzen. Produkt­haftung und Beweislastumkehr ergänzen dieses Konzept um die Bewertungsprozesse zu beschleunigen.

[Dies ist eine Leseprobe. Grafiken und Tabellen sind nicht enthalten.]

Übergeordnete Instrumente der Chemiepolitik sind des weiteren Bestimmungen über Produkthaftung, Umwelthaftung, freiwillige Vereinbarungen, Managementinstrumente wie Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und Betriebsprüfung (Eco-Management and Audit Scheme (EMAS)) oderResponsible Care, Entsorgungs­bestimmungen über gefährliche Abfälle (Basler Abkommen), Bestimmungen zur Vergabe von Umweltzeichen, allgemeine Konsumentenschutzbestimmungen, etc. (siehe Tabelle 2.2.). Ein weites Betätigungsfeld für den Marrakesch Prozess.

Nicht regulative Ansätze sind vor allen Dingen Forschung über alternative Herstellungsverfahren von Stoffen. Dabei gelten vor allen Dingen die Konzepte von Grüner Chemie, Nachhaltige Chemie, Sanfte Chemie[8], wie etwa Methoden der Biotechnologie und Methoden zum Einsatz erneuerbarer Rohstoffe als Alternativen zur Kohlenwasserstoffchemie der Erdölverarbeitung. Die Wieder­verwertung von Stoffen stellt eine weitere Alternative dar.

Tabelle 2.2.: Veränderung der Auffassung über zentrale Ansätze der Chemiepolitik in den 70er Jahren und den 90er Jahren, Quelle: Broschüre EEA, 1998a - ergänzt. Kriterien wie Persistenz, Bioakkumulation und Mobilität haben durch diese ganzheitliche Bewertung eine größere Bedeutung gewonnen.

[Dies ist eine Leseprobe. Grafiken und Tabellen sind nicht enthalten.]

3. Die Europäische Union (EU) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) als Akteure

Als Grundsätze der Weiterentwicklung der Chemiepolitik gelten in der EU die Anwendung des Vorsorgeprinzips und des Prinzips der Beweislastumkehr. Dem steht das Prinzip der adäquaten Höhen der Kosten einer Maßnahme entgegen. Diese Politikgrundsätze können insbesondere in Hinblick auf die Reduktion des Expositions­potentials eines Stoffes der persistente und bioakkumulierende Eigenschaften in der Umwelt hat von Vorteil sein. Dadurch kann die Beweislastumkehr eindeutig auf den Produzenten oder Importeur des Stoffes angewandt werden[7]. Der Annahme dass eine Chemikalie bis zum Eintritt eines Schadens als bedenkenlos gilt, kann durch die Evidenz der Toxizität oder einer anderen Belastung besser vorgebeugt werden. Es wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass dies eine verhältnismäßigere und kostengünstigere Vorgangs­weise darstellt[8]. Das Verursacherprinzip wird bei dieser Vorgangs­weise nur unzureichend angesprochen. Es wird zum Teil durch das Prinzip der Beweislastumkehr abgedeckt.

Die Reduktion der Exposition in den verschiedenen Stadien des Lebenszyklusses von Chemikalien ist ein Ziel der Risikobewertungs­strategie von Chemikalien. Die immanenten Probleme des Mangels an Daten und der langen Dauer der Risikobewertungsverfahren haben zu einer verstärkten Konzentration auf die Expositions­problematik geführt. Die Reformen in der EU haben diesen Prozess in den letzten Jahren beschleunigt.

Der Ansatz der integrierten Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung (Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC)) geht dagegen von einem interaktiven Konzept aus. Die OECD Empfehlung von 31.07.1997 definiert IPPC folgendermaßen:

Unter Berücksichtigung, dass Stoffe sich zwischen den Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden, Biota) bewegen können, während sie von einer Quelle zu einem Empfänger bewegen und in dieser Umwelt sich akkumulieren können;

Unter Berücksichtigung, dass die Kontrolle über die Freisetzung eines Stoffes in einem Umweltmedium in der Übertragung in ein anderes Umweltmedium enden kann;

Unter Berücksichtigung, dass in manchen Ländern die Kontrolle der Umweltverschmutzung jedes einzelne Umweltmedium berücksichtigt, und die Kontrolle der Vermarktung und Verwendung der Stoffe in getrennten Aktivitäten ausgeführt wird ist man übereingekommen, dass das Konzept den Stoff, die Quelle (kann industrielle Verfahren Produkte und wirtschaftliche Sektoren beinhalten) und die geografische Region beinhaltet.

Dieses Konzept stellt daher ein integratives Monitoringkonzept für die Freisetzung von Stoffen dar, das den Lebenszyklus des Stoffes mitberücksichtigt, und darf als Grundlage der Arbeit in allen Mitgliedsstaaten der OECD verstanden werden. Die Mobilität eines Stoffes ist aber nach wie vor ein wenig greifbares Kriterium in der Bewertung von Chemikalien, auch wenn sie sich über physikalische Eigenschaften gut definieren lässt (Siedepunkt eines Stoffes).

Alle diese Maßnahmen könne aber nicht die Eigenverantwortung der Akteure ersetzen. Seit der Rio Erklärung zu Umwelt und Entwicklung von 1992 ist daher eine Diskussion um eine Reihe von Rechtsgrundsätzen, die verstärkt in der Chemiepolitik Anwendung finden sollten in Gang gekommen. So trifft vor allen Dingen das Prinzip 15, das Vorsorgeprinzip, den Kern der derzeitigen Diskussion: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation . Das Vorsorgeprinzip lässt daher bei einem geringeren Ausmaß der Beweislast der Gefahr die Umsetzung einer konsequenten Politik vor allem dann zu, wenn nur mit erheblichem finanziellen oder irreversiblen Mehraufwand die Beweislastumkehr angewendet werden könnte. Damit präsentierte sich die OECD als offene Plattform in der Diskussion um mehr Chemikaliensicherheit.

Bis in die frühen neunziger Jahre war es in der Europäischen Gemeinschaft (EG), wie in vielen OECD Ländern eine der Kernaufgaben der Chemiepolitik die Dimension des Problems zu erfassen. Die Anzahl der chemischen Stoffe, die in Verwendung sind war nicht konkret bekannt. Aufgrund des European Inventory of Existing Commercial Chemicals (EINECS), der 1981 erstellt wurde, sind 100.116 chemische Verbindungen in Produktion, bzw. befinden sich im Handel. Schätzungen variieren zwischen 20.000 und 70.000 Verbindungen[9] die vermarktet werden. Dazu kommen pro Jahr mehrere hundert neue Verbindungen, die erstmals am Markt erhältlich sind. Die Politik der Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung von Chemikalien (Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals (REACH)) dürfte hier mehr Klarheit schaffen. Bis Ende 2012 wurden mehr als 140.000 Stoffdateien angemeldet[9].

Ein weiteres zentrales Problem bei der Handhabung der Chemiepolitik für diese Stoffe, ist die Verfügbarkeit von Daten über ihre Auswirkungen auf den Menschen und die Umwelt, ohne die eine Zuordnung eines Gefahrenpotentials nicht möglich ist. So sind etwa für 75% der 2.000-3.000 Chemikalien, die in Mengen über 1000 Tonnen/Jahr produziert werden, keine vollständigen Daten über die Toxizität und Ökotoxizität nach den Anforderungen der OECD verfügbar[10]. Der Aufbau von elektronischen Datenbanken gehört daher seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts zu den vordringlichsten Aufgaben, um die Probleme im allgemeinen und im speziellen systematisch erfassen zu können. Die zunehmende Verfügbarkeit von Daten, und der andererseits bei vielen Stoffen noch immer weitgehend fehlende Datenbestand hat zur Entwicklung von anlagenbezogenen und stoffbezogenen Simulationsprogrammen geführt, die durch die laufende Zunahme an Daten ständig verfeinert werden. Seit dem Gipfel von Johannesburg (2002) übernimmt die OECD eine verstärkte Koordinationsrolle auf der technischen Ebene in internationalen Gremien.

Diese Mängel bei der Umsetzung der politischen Anforderungen, der bisherige EU-Chemikalienpolitik und der daraus resultierende unzureichende Schutz, führte zu einer Diskussion der Umwelt­minister auf der informellen Ratstagung im April 1998 in Chester, Vereinigtes Königreich. In Anerkennung der Tatsache, dass eine Überprüfung der bisherigen Chemikalienpolitik notwendig war, verpflichtete sich die Europäische Kommission (EK), die Ergebnisse der praktischen Durchführung von vier wichtigen Rechts­vorschriften, denen Chemikalien unterliegen in einer Entschließung des Europäischen Rates von Nizza im Dezember 2000 über das Vorsorgeprinzip[10]: Die Richtlinie 67/548/EWG des Rates über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe in der geänderten Fassung[11]. Richtlinie 88/379/EWG über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zube­reitungen[12]. Verordnung EG/793/93 des Rates zur Bewertung und Kontrolle der Umweltrisiken chemischer Altstoffe[13]. Richtlinie 76/769/EWG über Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen[14] in der Gemeinschaft unterworfen sind, zu überprüfen. Der Bericht über die Bewertung wurde im November 1998 von der EK angenommen, und vom Rat im Dezember 1998 angenommen.

Diese obigen vier Rechtsvorschriften decken ein breites Spektrum von Stoffen unterschiedlichen Ursprungs ab (z. B. Industrie­chemikalien, aus natürlichen Produkten, Metallen, Mineralien usw. hergestellte Stoffe). Sie regeln die für diese Stoffe durchzuführenden Prüfungen und legen Maßnahmen zur Risikobegrenzung fest. Darüber hinaus regeln sie die Verpflichtung zur Vorlage sicherheits­relevanter Informationen für die Verbraucher (wie Kennzeichnung, Sicherheitsdatenblätter). Neben diesen vier Rechtsinstrumenten bestehen spezifische Rechtsvorschriften für bestimmte Sektoren und Bereiche, wie Pflanzenschutzmittel, kosmetische Mittel, Biozide, Nanomaterialien und des Transportes gefährlicher Güter. REACH versucht den Rahmen für alle diese Fragestellungen rechtlich und technisch bereitzustellen. Darüber­hinaus bestehen eine Reihe von nationalen Unterschieden in Detailfragen. Es bliebe hier noch festzuhalten, dass die EU erst ab 2017 über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt. Womit Haftungsfragen resultierend aus Entscheidungen zu REACH bis dahin bei den MS verbleiben.

Angesichts der Ergebnisse der zuvor eingeleiteten Analyse veranstaltete die EK im Februar 1999 ein Brainstorming mit mehr als 150 interessierten Parteien – Vertretern von Regulierungs­behörden, Wissenschaftlern, Vertretern der Industrie, von Nicht­regierungsorganisationen (NGOs) für Umwelt- und Verbraucher­schutz sowie der damals beitrittswilligen Länder – und konnte sich die EK so ein abgerundetes Bild von den Problemen und Lösungsmöglichkeiten verschaffen.

Im Juni 1999 verabschiedete der Rat eine Reihe von Schluss­folgerungen für eine zukünftige Chemikalienstrategie der Gemein­schaft, die wichtige Beiträge zu einem Weißbuch lieferten, das die Überprüfung der oben genannten vier Rechtsvorschriften forderte.

Zu diesem Zweck hatte die EK im Februar 2001 Vorschläge für eine zukünftige gemeinschaftliche Chemikalienpolitik dargelegt, mit der das vorrangige Ziel einer nachhaltigen Entwicklung verfolgt wird.

Bestimmte Chemikalien verursachen schwere Gesundheitsschäden, die zu Leiden und vorzeitigem Tod führen, und sind zudem für Umweltschäden verantwortlich[15]. Auch wenn diese Stoffe mittler­weile gänzlich verboten oder anderen strengen Regelungen unterworfen sind, wurden Maßnahmen erst ergriffen, nachdem die Schäden bereits eingetreten waren, da Erkenntnisse über die schädlichen Auswirkungen jener Chemikalien erst dann gewonnen wurden, nachdem sie in sehr großen Mengen zum Einsatz kamen.

Das Auftreten einiger Krankheiten, wie Hodenkrebs bei jungen Männern und Allergien hat in den letzten Jahrzehnten erheblich zugenommen. Zwar sind die Ursachen für diese Erkrankungen noch nicht geklärt, doch scheinen die Bedenken berechtigt zu sein, dass hier ein kausaler Zusammenhang zwischen bestimmten Chemikalien und Allergien besteht. Nach Aussagen des Wissenschaftlichen Ausschusses für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt der EK (Comité Scientifique pour Toxicologie, Eco toxicologie et Environnement (CSTEE))[16] liegen Berichte über Zusammenhänge zwischen Stoffen mit endokriner Wirkung und Störungen bei der Fortpflanzung und Entwicklung wildlebender Populationen vor. Der CSTEE kam zu dem Ergebnis, dass hier ein potentielles globales Problem vorliegt. Diese Besorgnis basiert auf der Tatsache, dass kürzlich große Mengen persistenter Chemikalien mit potentiellen endokrinen Wirkungen in mehreren marinen Säugetierarten, die sich in den Ozeanen aufhalten, festgestellt wurden.

Die Tatsache, dass man zuwenig über die Auswirkungen vieler Chemikalien auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt weiß. Die Bevölkerung war und ist besonders besorgt, wenn sie erfährt, dass Kinder von Spielzeugen freigesetzten Phtalaten ausgesetzt sind und dass in der Muttermilch immer höhere Konzentrationen des flammenhemmenden mittels Pentabromodiphenyläther festgestellt werden. Obwohl die EK ein Verbot dieser Stoffe vorgeschlagen hat, dauert es zu lange, bis gesetzgeberische Maßnahmen zu einem Ergebnis führen.

Diese Beispiele offenbarten die Schwächen der Chemikalienpolitik der EU, und sie scheinen bisher wenig ausgemerzt worden zu sein. REACH ist letztlich die Antwort der EU auf diese Fragestellungen, und soll die Handlungsfähigkeit der EU und seiner Mitgliedstaaten erleichtern. Diese Probleme sind jedoch nicht ausschließlich auf die EU beschränkt, und nehmen in weniger entwickelten Ländern oft noch ganz andere Dimensionen an. Regierungsstellen in Kanada und in den USA haben ebenso Initiativen ins Leben gerufen, um Prüfdaten für eine Vielzahl von Chemikalien zu erhalten, die bereits in großen Mengen auf dem Markt vorhanden sind und über deren Risiken noch wenig bekannt ist. Bisher hat es praktisch noch kein einziger Staat vermocht, die riesigen Wissenslücken auf dem Gebiet der chemischen Stoffe zu schließen. Die Chemikalienpolitik der EU muss gemäß dem EG-Vertrag sowohl für die gegenwärtige als auch für zukünftige Generationen ein hohes Schutzniveau für menschliche Gesundheit und Umwelt gewährleisten, und dabei zudem die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes sowie die Wettbewerbs­fähigkeit der chemischen Industrie sichern. Eine grundlegende Voraussetzung für die Verwirklichung dieser Ziele ist das Vorsorge­prinzip.Wenn es zuverlässige wissenschaftliche Hinweise dafür gibt, dass ein chemischer Stoff nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnte, aber aus wissenschaftlicher Sicht noch Ungewissheiten über die genaue Art und Schwere der möglichen Schäden bestehen, muss die politische Entscheidungsfindung auf dem Prinzip der Vorsorge fußen, um Gesundheits- und Umweltschäden zu verhüten. Ein weiteres Ziel ist die Schaffung von Anreizen für die Substitution gefährlicher durch weniger gefährliche Stoffe, wo geeignete Alternativen zur Verfügung stehen[10].

4. Beispiele globaler Fragestellungen

Industriell hergestellte Chemikalien bestimmen eine Vielzahl unserer Lebensbereiche, und sind fixer Bestandteil des Alltags jedes Menschen – nicht nur in Industriestaaten – geworden. Diese industriell produzierten Chemikalien werden teilweise über eine Vielzahl von Wegen in die Umwelt freigesetzt. Die wichtigsten Akteure sind dabei die Konsumenten, die Landwirtschaft, und die Industrie (siehe Abbildung 4.3.). Erst nach der Freisetzung durch diese Akteure können diese Stoffe in den einzelnen Medien der Umwelt (Luft, Wasser, Boden, Sediment) über mehr oder weniger lange Perioden persistent vorhanden sein (siehe Abbildung 4.2). Die Auswirkungen auf verschiedene Tiere wie Vögel[11] und Fische[12, 13] beinhalten Geburtsschäden, Krebs, Schädigung des Nervensystems, Schädigung des Reproduktions- und Immunsystems (siehe Tabelle 4.2. für Beispiele). Die Anzahl solcher ökologischer Schäden scheint in den Industriestaaten weiterhin zuzunehmen[14,15,16,17]. Die Komplexität der Ökosysteme macht die Risikobewertung sehr schwierig, und bedarf daher einer hohen Interdisziplinarität[18, 19]. Je nach Grad der Persistenz besteht eine Gefahr der Bioakkumulation und damit auch die Gefahr der Verlagerung (Grasshopper-Effect) dieser Chemikalien (siehe Tabelle 4.1.). Des Weiteren können Reaktionen in der Umwelt eintreten, die zu nachteiligen Effekten auf den Menschen oder die Umwelt führen können. Darüber hinaus stellt die Herstellung und Handhabung (Lagerung, Verwendung, Transport) der industriellen Chemikalien ein gewisses gesundheit­liches Gefahrenpotential für die Akteure selbst dar.

Sektorielle Ansätze berücksichtigen die einzelnen Umweltmedien, oder die einzelnen Schritte der Herstellung und Handhabung. Sie sind aber nicht dazu geeignet auf systemische Effekte in der Umwelt einzugehen. Chemikalien bewegen sich jedoch unter der Berücksichtigung ihrer physikalischen und chemischen Eigenschaften zwischen diesen Medien frei. Ein Austausch von Industriechemikalien zwischen Technosphäre und Biosphäre findet daher laufend statt. Ein Erfordernis der Chemiepolitik ist es daher das potentielle Risiko einer Industriechemikalie von ihrer Herstellung bis zu ihrem vollständigen Abbau in der Umwelt, oder als Abfall zu verfolgen[17]. Sektorielle Ansätze bieten dabei nur eine Unterstützung, um ein Monitoring in den einzelnen Kompartimenten der Herstellung und Handhabung (siehe Abbildung 4.4.), und der Umwelt (siehe Abbildung 4.2.) zu ermöglichen. Es gibt auch Forderungen nach einer stärkeren Trennung von Biosphäre und Technosphäre bei der Handhabung von Chemikalien.

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[1] Siehe dazu Anhang IV.

[2] TBTs (Technical Barriers to Trade).

[3] Siehe dazu http://keimform.de/2012/geistige-eigentumsrechte-und-freihandelsabkommen/ Geistige Eigentumsrechte und Freihandelsabkommen von Stefan Meretz und Beatriz Busaniche, und Anhang V.

[4] Der Umkehrschluss bietet sich an – wo stünde die menschliche Zivilisation ohne den Einsatz von Blei, das sich seit den Babyloniern für die Produktion von Artefakten nachweisen lässt (2. Jahrtausend v. Chr.).

[5] Nobelpreis für Chemie, 1918.

[6] Carson R., 1962. Silent Spring, Houghton and Mifflin, USA, Penguin, London.

[7] In etwa zur selben Zeit erscheinen ähnliche Publikationen in den Warschauer Pakt Staaten vor allem in der ehemaligen Sowjetunion in Zusammenhang mit der Verschmutzung des Baikalsees durch den Einsatz von Chlorchemie zur Gewinnung von Zellstoff ohne entsprechende Kläranlagen. Während des Kalten Krieges gingen die beiden Blöcke auch in Hinblick auf die Chemiepolitik getrennte Wege. Die umweltpolitischen Initiativen seit den 60er Jahren des 20. Jahrhunderts im Westen durch die stärkere Konsumentenorientierung trugen schnell Früchte während der Osten seiner planwirtschaftlichen Ausrichtung auf die Schwerindustrie und dem dialektischen Konzept der Biotechnosphäre treu blieb. Erst der Fall des eisernen Vorhanges hat die im Westen von Nichtregierungsorganisationen getragenen Umwelt- und Konsumentenschutz­politik im Osten ermöglicht. Unabhängig davon hatte der Naturschutz vor allem in der ehemaligen Sowjetunion einen gewissen ideologischen Stellenwert, der aber nicht das planwirtschaftliche System der Industrieproduktion nachhaltig beeinflusste. Der fehlende politische Pluralismus hat dem allerdings einen geringen Stellenwert in der tagespolitischen Auseinandersetzung gegeben. Das planwirtschaftliche Output-orientierte System ließ Rücksichtnahmen auf andere als rein produktionsbezogene Parameter kaum zu[5].

[8] Siehe dazu Anhang III.

[9] Zu neuesten Daten auf die Umsetzung der Stoffanmeldung durch die Industrie sei auf eine Studie des Umweltbundesamtes in Deutschland vom Mai 2015 verwiesen: REACH Compliance: Data Availability of REACH Registrations

[10] KOM(2000)1, 2.2.2000.

[11] Abl. 196, 16.8.1967, S. 1.

[12] Abl. L 187, 16.7.1988, S. 14.

[13] Abl. L 84, 5.4.1993, S.1.

[14] Abl. L 262, 27.9.1976, S. 201.

[15] Zu den vielen bekannten Beispielen gehören Asbest, das bekanntermaßen Lungenkrebs und Mesotheliomen auslöst, sowie Benzol, das Leukämie verursacht. Der weitverbreitete Einsatz von DDT hat zu Fortpflanzungsstörungen bei Vögeln geführt.

[16] Seit 2013 ergänzt durch das Scientific Committee on Consumer Safety (SCCS).

[17] Man spricht daher nicht mehr vom Konzept "von der Wiege bis zur Bahre", sondern "von der Bahre bis zur Bahre".