Die Europäische Bürgerinitiative (EBI). Mittel für mehr Integration, Legitimation und gegen das Demokratiedefizit der EU?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Begriffsdefinition: Partizipatorische Demokratie

3 Bürgerbeteiligung in der EU
3.1 Obligatorisches und Fakultatives Referendum
3.2 Partizipatorische Bürgerbeteiligung in der EU
3.2.1 Wahl des Europäischen Parlaments
3.2.2 Petitionsrecht an das Europäische Parlament
3.3 Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) – Voraussetzungen und Zulassung

4 Fazit

5 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Durch die Weltfinanzkrise und die damit zum Vorschein getretene europäische Schuldenkrise wurden in zahlreichen Süd- u. osteuropäischen Ländern, vor allem sozialdemokratische Regierungen abgewählt. Diese wurden durch meist konservativ-nationale Parteien ersetzt, die die „Globalisierung“ und das „ausländische Kapital“ als Gegner ausmachen und den Bürgern schmerzhafte Sparpakete zumuten. In Italien und Griechenland haben, ohne Zustimmung der Wähler, Sparkommissare aus der EU und dem Internationalen Währungsfond (IWF) direkt die Regierungsgeschäfte übernommen – womit das Demokratiedefizit innerhalb der EU einen vorläufigen Tiefpunkt erreicht hat. (vgl. HABERMAS, 2011, S. 37)

Als neue Bestimmung im Vertrag von Lissabon wird ab April diesen Jahres ein neues, direktdemokratisches Instrument auf EU-Ebene eingeführt - die Europäische Bürgerinitiative (EBI).

Welches Potential bietet diese Art der Mitbestimmung für die EU-Bürger? Können die europaweit protestierenden „indignados“^[1] ihren Unmut in einer solchen Initiative bündeln und aktiv die EU-Politik beeinflussen? Kann der Vorwurf des Demokratiedefizits durch dieses Instrument entkräftet und das teilweise beklagte Ende des „permissive consensus“^[2] in der EU gestoppt werden? (vgl. KOHLER-KOCH/CONZELMANN/KNODT 2003, S. 174-182)

Die methodische Grundlage dieser Hauarbeit ist eine Querschnittsanalyse, da nicht die historische Entwicklung der EBI untersucht werden soll, sondern ihr zukünftiges Integrationspotential. Die erkenntnistheoretische Orientierung ist empirisch-analytisch auf der Untersuchungsebene von partizipatorischer Demokratie unter Rückgriff auf Fritz SCHARPFs Perspektive der Herrschaft (1999, S. 16f). Dazu wird eine Sekundäranalyse durchgeführt und bereits existierende Quellen zur Thematik aufgearbeitet und zusammengeführt. Unter Punkt 3 werden Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung in der EU aufgezeigt, vorgestellt und analysiert. Näher betrachtet werden bereits vorhandene Möglichkeiten, wie u.a. das Petitionsrecht, aber auch die neu hinzukommende EBI. Das Fazit folgt in Kapitel 4.

2 Begriffsdefinition: Partizipatorische Demokratie

Partizipation heißt Teilhabe, Demokratie kann mit Herrschaft des Volkes übersetzt werden, so dass die Kombination beider Begriffe, als das politische Mitwirken möglichst vieler BürgerInnen im demokratischen System, definiert werden kann. (vgl. SCHUBERT/KLEIN, 2006) Denn, wie BENZ (2009) anmerkt, „die Staatsform der Demokratie allein garantiert noch keine reale Demokratie.“ (S. 128) Im demokratischen Regierungssystemen gibt es institutionell verankerte Beteiligungsformen, wie Wahlen auf der Ebene der Kommunen, der Länder und des Bundes sowie nicht institutionelle wie Demonstrationen, Streiks, Petitionen, etc. – beide Formen leben von der Teilnahme ihrer BürgerInnen.

Fritz Scharpf forderte bereits in den 70iger Jahren für die EU-Mitgliedsstaaten sowie ihre intergouvernementalen und supranationalen Institutionen (wie z.B. der Rat der EU im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik oder die Kommission), mehr Partizipation. Der Kompetenzbereich der EU wird stetig erweitert auf Kosten der Einzelstaaten, die wiederum immer mehr nationale Verantwortung abgeben und unterordnen müssen. (Vgl. MASSING, 2004, S. 276) Den Begriff Herrschaft unterteilt er in „input-orientiert“ also geprägt durch das Volk im Sinne von Partizipation und output-orientiert, Entscheidungen für das Volk, im Sinne von politischen Entscheidungen die das Allgemeinwohl fördern. (SCHARPF, 1999, S. 16) Da es der Europäischen Union^[3] an einer kollektiven, sozusagen gemeinsamen nationalen Identität fehlt, leitet er aus dem Ungleichgewicht beider Perspektiven, erhebliche Demokratiedefizite ab. Während in den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten, also auf nationaler Ebene, eine Balance zwischen input- und output-orientierter Legitimität besteht, gilt dies auf das politische System der EU bezogen nicht. Hier ist Scharpf der Auffassung, dass bisher nur eine Output-Legitimität besteht. (Vgl.: MASSING, 2004, S. 278-279)

3 Bürgerbeteiligung in der EU

In der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte unter Artikel 6, verfasst von der Französischen Nationalversammlung am 26. August 1789, heißt es:

„Das Gesetz ist der Ausdruck des allgemeinen Willens. Alle Bürger haben das Recht, persönlich oder durch ihre Vertreter an seiner Gestaltung mitzuwirken.“

Artikel 6 des Vertrages von Lissabon, vom 13. Dezember 2007, nimmt auf dieses Grundrecht als Bestandteil einer Demokratie Bezug. Dort heißt es unter Absatz 3:

„Die Grundrechte, [...], sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“

Im Folgenden werden die wichtigsten Instrumente indirekter und direkter Partizipation^[4] in den EU-Institutionen vorgestellt.

3.1 Obligatorisches und Fakultatives Referendum

Zu den Instrumenten der direkten politischen Mitbestimmung in einer Demokratie zählen das obligatorische Referendum, also von der Verfassung des Landes gesetzlich vorgeschriebene und das fakultative Referendum, auch Volksabstimmung oder Volksentscheid genannt. Diese Referenden ermöglichen es den wahlberechtigten Bürgern, über eine Sachfrage oder Gesetzesvorlage abzustimmen. Eine Volksabstimmung kann durch eine Bürgerinitiative initiiert werden. Hierfür muss eine gesetzlich vorgeschriebene Mindestanzahl an Unterschriften zu einem Thema gesammelt und innerhalb festgelegter Fristen bei den betreffenden Institutionen eingereicht werden. Eine Volksabstimmung kann auch von den Parteien^[5] in den Parlamenten auf kommunaler Ebene, sowie auf Landes- oder Bundesebene initiiert werden, indem eine Gesetzesvorlage nicht von den Parteien selbst verabschiedet, sondern den Bürgern zur Abstimmung vorgelegt wird. (Vgl.: ROBERTSON, 2010, S.134)

In Bezug auf die Europäische Union bewegen wir uns grundsätzlich auf höchster nationaler Ebene, in Deutschland entspricht dies der Ebene des Bundes. Entscheidungen, die von der EU getroffen werden, haben normalerweise Auswirkungen auf alle Bürger eines Mitgliedslandes, sind also nicht regional oder gar kommunal begrenzt. Wichtige Entscheidungen wie der EU-Beitritt, EU-Erweiterung durch die Aufnahme neuer Länder, die Euro-Einführung, der Versuch eine EU-Verfassung zu etablieren, die in der Unterzeichnung des Vertrages von Lissabon mündete, werden in den einzelnen EU-Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich implementiert. Volksabstimmungen zu diesen wichtigen Themen, ob obligatorisch oder fakultativ, fanden bisher nur in wenigen Mitgliedsländern statt. In sechs von den 27 Mitgliedsländern, darunter Deutschland, fand noch nie eine Volksabstimmung zu Europa-Fragen statt. In 13 Ländern, dies ist weniger als die Hälfte der Mitgliedsstaaten, fand ein Referendum über den EU-Beitritt statt.^[6] Die Mitgliedsländer, die erst 2004 der EU beitraten haben alle Referenden durchgeführt, Rumänien und Bulgarien traten ohne Volksabstimmung 2007 der EU bei. Das irische und das dänische Volk wurden bisher am häufigsten bei EU-Entscheidungen per Volksabstimmung mit einbezogen. Im Jahr 2000 lehnte die Mehrheit der Dänen in einer Volksabstimmung die Einführung des Euros ab, 2003 auch die Schweden. (Vgl.: EUROPA, 2005) Zu mehr Bürgerbeteiligung in Form von Volksabstimmungen sollte es im Rahmen des von den EU-Institutionen ausgehandelten Vertrages über eine Verfassung für Europa (VVE) kommen. Der Vertrag sollte die Legitimität stärken, weshalb 10 Regierungschefs beschlossen hatten, diesen ihren Bürgern zur Abstimmung vorzulegen, in den übrigen Ländern sollte er über das parlamentarische Verfahren ratifiziert werden. Zu konsultativen Referenden kam es aber nur in Spanien, Frankreich, Luxemburg und der Niederlande. (Vgl.: EUROPA, 2005; HALLER, 2009 S. 41) Während die Spanier und Luxemburger mit knapper Mehrheit und geringer Wahlbeteiligung dem VVE zustimmten, war das Ergebnis in Frankreich und den Niederlanden eindeutig negativ: 70 Prozent der Franzosen haben sich an der Abstimmung beteiligt, 54,8% lehnten die Verfassung ab, ebenso 61,1 Prozent der Niederländer bei einer Wahlbeteiligung von 63,3 Prozent^[7]. (Vgl.: MEHR DEMOKRATIE, 2011; HALLER, 2009 S. 27, 29)

[...]

^[1] Übersetzt: „Empörte“ nach der Streitschrift „Empört Euch“ (Indignez-vous!) des französischen Schriftstellers und ehemaligen Diplomaten Stéphane Hessel, veröffentlicht im Oktober 2010, die zur Pflichtlektüre der „Indignados“ Bewegung wurde.

^[2] Übersetzt: „wohlwollendes Einverständnis“ nach Lindberg/Scheingold 1970, bezeichnet den Umstand, dass eine Mehrheit der EU-Bürger die europäische Integration als erstrebenswert ansehen, zugleich aber wenig Kenntnis darüber hat und das Projekt weitgehend den politischen Eliten überlässt. (1979: S. 41)

^[3] Die EU wird als politisches System „sui generis“ (lat.: einzigartig) bezeichnet, sie ist ein historisch bisher einmaliges Staatsgebilde, weder ein Staatenbund noch ein Bundesstaat. Das Bundesverfassungsgericht prägte die Bezeichnung „Staatenverbund“ (Vgl.: Kohler-Koch/Conzelmann/ Knodt, 2003, S. 95)

^[4] Außer dem vorgestellten obligatorischen u. fakultativen Referendum, der Direktwahl des EP, dem Petitionsrecht an das EP und die Europäische Bürgerinitiative, gibt es noch die Beschwerde beim Europäischen Ombudsmann sowie die individuelle Klagemöglichkeit vor dem Europäischen Gerichtshof. Diese Möglichkeiten werden aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Hausarbeit nicht näher erläutert.

^[5] Aktuelles Beispiel ist die Volksabstimmung zu Stuttgart 21: die grün-roten Landesregierung in Baden-Württemberg hatte das im Landtag gescheiterte „Ausstiegsgesetz“ der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt. In einigen Ländern der EU, u.a. in Frankreich und Spanien, kann auch der Präsident oder Regierungschef eine Volksabstimmung anordnen. 2005 taten dies der damalige französische Präsident Chirac und der damalige Premier Zapatero, um über den EU-Verfassungsvertrag abstimmen zu lassen.

^[6] Die Quote von 50% wurde durch das abgehaltene Referendum zum EU-Beitritt Kroatiens erreicht. Ab 1. Juli 2013 ist Kroatien das 28. Mitgliedsland der EU, 67% stimmten für den EU-Beitritt, die Wahlbeteiligung lag bei 43,6 %.

^[7] Zum Vergleich: Die Beteiligung bei der Wahl zum Europaparlament 2009 lag in Frankreich bei 40,63 % und in den Niederlanden bei 36,75%. (Vgl. Europäisches Parlament, 2012 -Beteiligung an Europawahlen 1979-2009)