Die Herausbildung der Zentralverwaltung im Frankreich des 17./18. Jahrhunderts

Inhalt:

1. Einleitung

2. Das System Heinrichs IV
2.1. Die Spitzenämter und ihre Besetzung
2.2. Die Finanzverwaltung
2.3. Die paulette

3. Der Zeitraum bis zur Übernahme der Regierungsgeschäfte durch Ludwig XIV
3.1. Das ministériat Richelieus
3.1.1. Die Einwurzelung des Intendantenwesens unter Richelieu
3. 2. Das ministériat Mazarins

4. Das persönliche Regiment Ludwigs XIV

5. Schlussbemerkung

Quellen:

Literatur:

1. Einleitung

In der französischen Geschichte unterschied sich der mit etwa den 1560er Jahren beginnende Zeitraum auf dramatische Weise von der vorhergegangenen Epoche: Noch unter Franz I. (reg. 1515 -1547) konnte das erstarkte französische Königtum der habsburgischen monarchia universalis eines Karl V. teilweise mit Erfolg die Stirn bieten. Unter seinem Nachfolger Heinrich II. (reg. 1547-1559) gelang mit der Erlangung der Kontrolle über die Bistümer Toul, Metz und Verdun sogar eine Bedrohung der für die Habsburger strategisch außerordentlich bedeutsamen südlichen Nachschublinie in die Niederlande. Bereits wenige Jahre nach der Resignation Kaiser Karls V. begannen sich die politischen Gewichte in Europa deutlich zuungunsten Frankreichs zu verschieben: Die Monarchie der Valois, die im Vergleich zum Heiligen Römischen Reich kompakt gewirkt hatte, erschien mit steigender Tendenz durch religiöse Konflikte innerlich gespalten. Die Verschiedenheit der Auffassungen gipfelte in einer Polarisierung großer Teile der Gesellschaft: Auf der einen Seite stand der auf das römische Bekenntnis beharrenden Katholizismus, der in einer besonders militanten Form von der durch die Herzöge von Guise angeführte Liga vertreten wurde, auf der anderen der reformierte Glaube der Hugenotten. Die Auseinandersetzungen wurden zunehmend mit militärischen Mitteln ausgetragen und mündeten in einen offenen Bürgerkrieg, der, durch einen verwirrenden Wechsel der Allianzen gekennzeichnet, von temporär wirksamen Waffenstillständen unterbrochen, bis in die zweite Hälfte der neunziger Jahre anhielt. Der Kriegszustand, der im Massaker der Bartholomäusnacht 1572 einen seiner blutigen Höhepunkte fand, hatte eine anhaltende Schwächung der Monarchie zur Folge. Symptomatisch hierfür stand die Tatsache, dass sich in der Hauptstadt Paris selbst in einer späteren Phase der Religionskriege zeitweise eine spanische Garnison befand. Die Anwesenheit dieser Truppe war auf die Unterstützung der spanischen Habsburger für die Partei der Guise zurück zu führen.

Als Höhepunkt des Kontrollverlustes des Monarchen konnte der „Tag der Barrikaden“, gewertet werden, an dem König Heinrich III. (reg. 1574-1589) als Folge eines Aufstandes die Herrschaft über Paris an den von der Liga bestimmten „Rat der Sechzehn“ abgeben musste. Aus diesem Zustand glaubte der letzte Valois sich lediglich durch die Ermordung des charismatischen Anführers der Liga, des Herzogs Heinrich von Guise, befreien zu können.^[1]

Mit zunehmenden Erfolgen wurde Heinrich von Navarra als König Heinrich IV. nach und nach in ganz Frankreich anerkannt. Wichtige Schritte auf diesem Weg stellten seine endgültige Konversion zum Katholizismus im Sommer 1593 sowie seine unblutige Einnahme von Paris im folgenden Jahr dar. In den folgenden Jahrzehnten konnte die Entwicklung, die in Richtung eines Niedergangs des französischen Königtums gedeutet hatte, umgekehrt werden:

Während außenpolitisch ein hohes Maß an Handlungsfreiheit gewonnen wurde, vollzog sich im Inneren eine weitgehende Verlagerung von administrativen Kompetenzen auf zentrale Behörden. Dieser Gesichtspunkt galt der Wissenschaft als das Hauptmerkmal des Absolutismus, ein Begriff, mit dem die folgende Epoche bezeichnete wurde. Im Rahmen dieser Arbeit soll jedoch keine ideengeschichtliche Diskussion dieser Bezeichnung erfolgen, sie konzentriert sich vielmehr auf den Bereich des bürokratischen Apparates.

Die einzelnen Schritte der Herausbildung und Entwicklung der Zentralverwaltung im Zeitraum zwischen dem Beginn des Königtums Heinrichs IV. im Jahre 1589 sowie dem Tod Ludwigs XIV. 1715 bilden das Thema dieser Hauptseminararbeit. Die obere zeitliche Begrenzung des betrachteten Zeitraums auf den Tod Ludwigs XIV. erfolgte aufgrund der Tatsache, dass in der darauf folgenden Epoche noch einmal gegenläufige Tendenzen spürbar wurden: So musste nach 1715 der Regent Philippe von Orléans eine Erneuerung des vollen Remonstrationsrechts der parlements hinnehmen;^[2] der am Hofe konzentrierte Hochadel zeigte verstärkte Interessen, verlorengegangene Verwaltungsbefugnisse in der Provinz wieder wahrzunehmen. Da aufgrund der komplizierten Struktur der französischen Administration sowie des relativ langen Betrachtungszeitraumes nicht auf alle Aspekte des Themas eingegangen werden konnte, wurden spezielle Gesichtspunkte wie die paulette oder das Intendantenwesen, anhand derer sich sowohl die Strukturierung als auch die Entwicklung der französischen Zentralverwaltung aufzeigen lassen, herausgegriffen.

2. Das System Heinrichs IV.

Die Anerkennung Heinrichs IV. als regierender Monarch im gesamten Territorium Frankreichs, vollzog sich, wie bereits angedeutet, als ein langandauernder, von Rückschlägen unterbrochener Prozess, für den zeitlich ungefähr die Jahre 1589-1597 zu veranschlagen sind.

Als Zentrale seiner Verwaltung diente Heinrich IV. in dieser Phase der Bürgerkriege zunächst die Stadt Tours.^[3]

Von herausragender Bedeutung für die weitere Entwicklung war die am 22. März 1594 handstreichartig vorgenommene Einnahme der Stadt Paris, des politischen und administrativen Zentrums des Landes. Insbesondere nach diesem Erfolg sah sich Heinrich vor die Aufgabe gestellt, eine Verwaltung zu organisieren, die den zahlreichen Aufgaben der Regierung des Gesamtstaates gerecht werden konnte.

Was die Institutionen und Ämter betraf, übernahm er dabei weitgehend Bestehendes. Durch gesetzgeberische Erlasse vom 28. März 1594 stellte er bereits frühzeitig die rechtliche Grundlage für eine weitere Tätigkeit der Behörden und Körperschaften her.^[4] Bei der personellen Besetzung von Schlüsselpositionen wurde, wie noch zu zeigen sein wird, teils auf bewährte Mitkämpfer des Königs zurückgegriffen, teils auch Kontinuität gewahrt, indem Männer aus der Verwaltung der Valois übernommen wurden. Von zentraler Bedeutung für die Entscheidungsfindung waren kollektive Gremien, die conseils. Prinzipiell existierte nur ein einziges, das dem Monarchen „ qui concentre en sa personne tous les pouvoirs que nous avons pris l`habitude de distinguer, le législatif, l`exécutif et le judicaire. “^[5], beratend zur Seite stand. Der Notwendigkeit zur Spezialisierung wurde jedoch durch die Herausbildung mehrerer derartiger Institutionen Rechnung getragen. Als die höchste dieser Ratsgremien wurde das conseil des affaires angesehen, das sich mit zentralen politischen Fragen beschäftigte. Ihm gehörten um die Wende zum 17. Jahrhundert neben dem König u.a. der Kanzler, der connétable, der surintendant des finances sowie der für Außenpolitik und Krieg zuständige Staatssekretär an.^[6] Die Mitglieder dieses conseil galten als die Minister des Königs.^[7] Schwierige Angelegenheiten, die von diesem Gremium zu behandeln waren, wurden vom conseil secret vorbereitet, das sich außer dem Monarchen selbst nur aus einer oder wenigen zusätzlichen Personen zusammensetzte. Demgegenüber stellten das einen größeren Personenkreis umfassende conseil d`état sowie das conseil privé oder des parties rein administrative Körperschaften dar.^[8]

In zeitgenössischen Quellen sowie in der Literatur wird der Begriff des conseil d`état jedoch auch mit zahlreichen anderen Bedeutungen verwendet, so bezieht sich diese Bezeichnung oft auf die im verfassungsrechtlichen Sinne eine Einheit bildende Gesamtheit der conseils oder auch auf das conseil des affaires.^[9]

2.1. Die Spitzenämter und ihre Besetzung

Die von Heinrich IV. übernommene zentrale Verwaltung war noch stark von ihrer Entwicklung aus dem Königshof des späten Mittelalters heraus gekennzeichnet.

In der curia regis waren die Inhaber der hohen Ämter für die ihnen zugeordneten Bereiche der königlichen Haushaltung zuständig gewesen: der connétable für den Stall, der grand maître de la maison für Organisation und Versorgung des Haushalts, der grand écuyer für die Jagd etc. Lediglich beim chancellier, der für die Weitergabe der erlassenen Gesetze zu sorgen hatte, zeichnete sich bereits in früheren Jahrhunderten die Ausweitung des Kompetenzbereichs ab.^[10] Zu dem Zeitpunkt der Machtübernahme Heinrichs hatten zahlreich Ämter im Zuge eines schritt weisen Ausbaus der Verwaltung Aufgabenbereiche erhalten, die bei weitem über den Hofbereich hinausgingen, während andere diese Entwicklung nicht durchgemacht hatten. Insgesamt gab es Ende des 16. Jahrhunderts in der gesamten Administration jedoch noch keine klare Trennung zwischen den Aufgabenbereichen der allgemeinen inneren Verwaltung, der Außenpolitik, der Jurisdiktion, der Finanzverwaltung sowie des eigentlichen Hofbereiches; diese waren vielmehr oft vermischt.

Ein weiteres Kennzeichen der Verwaltung der Zeit war die Tatsache, dass einzelne Ämter –dies galt in verstärktem Ausmaß, je mehr man sich der Spitze der Hierarchie näherte- auf die Person des Amtsträgers zugeschnitten erschienen. Starb eine der betroffenen Personen oder schied auf sonstige Weise aus, war dies oft mit Verschiebungen in den Zuständigkeitsbereichen der gesamten Verwaltungsspitze verbunden.

Die Spitzenämter, deren Inhaber als die „ grandes officiers de la couronne “ bezeichnet wurden, galten als Instrumente der Krone und damit des Staates an sich, nicht eines bestimmten Monarchen.^[11] Sie wurden von den Zeitgenossen in Bezug auf ihren sozialen Rang unmittelbar unterhalb des Königshauses sowie der sich daran anschließenden Gruppe der ducs et paires eingeordnet.^[12] Ihre Repräsentanten waren zunächst aus dem militärischen Bereich der connétable (Konstabler), die maréchaux de France sowie der amiral de France. Statusrechtlich ihnen gleichgestellt waren die Inhaber der Spitzenpositionen des Hofes im engeren Sinne, d. i. der grand aumộnier de France, der grand maître de la maison du roi, der grand chambellan, der prévot de l`hôtel, der grand maître des cérémonies, der grand écuyer sowie Besetzer anderer offices.

Über die bedeutendsten praktische Befugnisse im Verwaltungsbereich verfügten der chancellier (Kanzler), die vier secrétaires d´état sowie der surintendant des finances.

Die Kompetenzen sowie die personelle Besetzung der genannten Ämter seien, soweit sie hier von Belang sind, kurz erläutert:

Der connétable hatte in Abwesenheit des Königs den Oberbefehl über die Armee inne; die maréchaux fungierten als seine Assistenten. Neben den rein militärischen Aufgaben standen diesen Ämtern zur Durchsetzung ihrer Befugnisse die Militärgerichtsbarkeit in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich zu. Hierbei konnten sie sich auf die connétablie und maréchaussée stützen, die über die entsprechenden judikativen und administrativen Befugnisse verfügten und Untergliederungen in den Provinzen hatten. Ferner hatten die Marschälle von Frankreich, die ihren Titel auch unabhängig von einem konkreten militärischen Kommando trugen, spezielle Aufgaben im Bereich der Ehrengerichtsbarkeit, besonders wenn Adlige oder Militärangehörige betroffen waren, inne; hier waren ihre Anstrengungen v. a. auf die Verhinderung von Duellen gerichtet. Ab dem Jahre 1593 wurde das Amt des connétable von Henri I., seigneur de Damville und duc de Montmorency

(1534-1614), versehen. Dieser entstammte einer der angesehensten hochadligen Familien des Südwestens, hatte bereits seit 1562 den Gouverneursposten im Languedoc besetzt und war seit 1575 ein Verbündeter und Parteigänger des späteren Königs Heinrich IV. Im Jahre 1566 war er zum maréchal de France ernannt worden.^[13]

Der amiral de France hatte den Oberbefehl über die Seestreitkräfte und nahm Sicherheitsaufgaben an den Küsten wahr. Seine räumlichen Kompetenzbereiche wurden jedoch durch die regionaler Befehlshaber eingeschränkt: Für einen Großteil der Atlantikküste südlich der Bretagne bis an die spanische Grenze war der amiral de Guyenne zuständig. Weiter nördlich hatte der Gouverneur der Bretagne die Admiralsfunktion an den dortigen Küstenabschnitten inne, während die Verteidigung und Überwachung sowie die Polizeiaufgaben in den Häfen und an den Küsten des Mittelmeeres vom amiral des mers du Levant wahrgenommen wurden.

Die Befugnisse der Ämter des engeren Hofbereichs waren im allgemeinen auf ihren eigenen, eng umgrenzten Wirkungskreis beschränkt. Es gelang ihren Inhabern jedoch häufig, über ihre persönliche Nähe zum König informell beträchtlichen Einfluss auszuüben. Eine Zuständigkeit für Belange des Gesamtstaats war jedoch insbesondere im Falle des grand chambellain, einem Amt, das ursprünglich nur mit dem Bereich der Bettkammer^[14] des Herrschers betraut war, zumindest zeremoniell angedeutet: Wurde vom König ein lit de justice vorgenommen oder berief er die Generalstände ein, saß der chambellain zu seinen Füßen, beim Empfang ausländischer Gesandter stand er hinter dem Thron. Die vier Staatssekretäre waren in ihrer Eigenschaft als secrétaires de la chambre nominell seine Untergebenen. Beispielhaft für die noch nicht vorhandenen Trennung der einzelnen staatlichen Aufgabenbereiche stand die Tatsache, dass der grand maître de la maison du roi die Rechtsprechung über seine Untergebenen innehatte.

Das Amt des chancellier war bereits seit der Zeit der Karolinger bekannt. Die ursprünglich geistliche Ausrichtung war verloren gegangen^[15] und im Verlauf der administrativen Verdichtung des 16. Jahrhunderts war der Kanzler zum bedeutendsten Amt der Zentrale schlechthin geworden.^[16] Er galt als Erster in der Reihe der grandes officiers de la couronne und wurde auf Lebenszeit ernannt.^[17] Sein Aufgabenbereich umfasste zur Zeit Heinrichs IV. u. a. folgendes: Er trat als Sprecher der Krone vor den Generalständen auf, als Oberster Richter sowie Leiter der Rechtsprechung des Königreiches konnte er den Vorsitz im parlement von Paris einnehmen. Als garde des sceaux fiel das Siegeln königlicher Erlasse, die erst dadurch Rechtskraft erhielten, in seine Zuständigkeit. Damit war ihm eine gewisse, wenn auch rein formalrechtliche Überprüfungsbefugnis der Rechtssetzung der Krone gegeben. Beim Kontakt zu den regionalen parlements kam ihm eine Schlüsselstellung zu: Die Weitergabe der königlichen Gesetzgebung, also der ordonnances, édits, déclarations und lettres patentes an diese Gerichtshöfe sowie in umgekehrter Richtung die Entgegennahme der remonstrances zählten zu seinen Aufgaben. Wurde ein lit de justice vorgenommen, trat der Kanzler ebenfalls als Sprecher der Krone auf. Erlasse des Königs mit ins besonders persönlichen Auswirkungen wie Ernennungsurkunden, Erhebungen in den Adelsstand, Verleihungen von Privilegien sowie Gnadenerlasse mussten ebenfalls vom Kanzler gesiegelt werden. Kraft Amtes führte er mit Ausnahme des conseils des affaires den Vorsitz in allen conseils des Königs. In kulturellen Belangen besaß der Kanzler, der die Oberaufsicht über Universitäten, Akademien, Büchereien etc. führte, ebenfalls eine bedeutende Stellung. Die Behörde, die ihm zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung stand, war die zu diesem Zweck mit einer großen Anzahl juristisch ausgebildeter Personen ausgestattete chancellerie de France, auch grande c hancellerie genannt. Von ihr wurden auch die wichtigsten Siegel des Königreiches aufbewahrt: Mit dem petit sceau wurde v.a. der Briefverkehr mit den parlements der Provinzen gesiegelt, mit dem sceau dauphin alle Erlasse, die die Dauphiné betrafen. Das Siegeln mit dem grand sceau (Großsiegel) war den bedeutendsten Bereichen der königlichen Gesetzgebung und des normativen Verwaltungshandelns vorbehalten. Auch der Rechtssicherheit diente die Tatsache, dass selbst die Art und Weise, in der die Siegel geführt werden mussten, genau festgelegt war.

Zu Beginn seiner Regierung ernannte Heinrich IV. Philippe Hurault, comte de Cheverny (1529-1599) zu seinem Kanzler. Dieser hatte in der Verwaltung der Valois bereits Karriere gemacht: Ab 1578 war er garde des sceaux, ab 1581 Kanzler Heinrichs III. gewesen, war jedoch 1588 in Ungnade gefallen.^[18] Nach seinem Tod folgte ihm Pomponne de Bellièvre (1529-1607) nach. Dieser hatte ebenfalls bereits unter Heinrich III. bedeutende Positionen besetzt: So war er von 1574 bis 1582 surintendant des finances und galt als bedeutender Ratgeber Katharinas de Medici. Im Jahre 1588 wurde er ebenfalls entlassen. Was seine politische Einstellung während der Zeit der Bürgerkriege betraf, so wurde er als Royalist betrachtet und gehörte der Partei der politiques an, gemäßigte Katholiken, die sich im Gegensatz zur Liga befanden, zu der Bellièvre selbst aber Kontakte unterhielt.^[19] Ab 1593 befand er sich im Dienste Heinrichs IV., dessen Vertauen er genoss.^[20] Später war er persönlicher Repräsentant des Königs mit weitgehenden Vollmachten in den Regionen Lyonnais, Forez und Beaujolais. Die Erfüllung seiner Aufgaben wurde durch die Tatsache, dass er einer prominenten Familie der noblesse de robe aus Lyon angehörte, erleichtert.^[21] Im Juli 1599 wurde er zum chancellier ernannt. Der Stil seiner Amtsführung wurde insgesamt als rechtlich-legitimistisch und relativ stark von der Tradition geprägt beschrieben. In diesem Zusammenhang sind die Konflikte mit Sully zu erwähnen, der ein stärkeres Durchregieren der Zentrale und den verstärkten Einsatz von intendants als deren Bevollmächtigten vertrat. Bellièvre hielt dem gegenüber einen behutsameren Umgang mit den gewachsenen Strukturen, auf deren Erfahrung und lokalen Eingebundenheit er vertraute, für nötig.^[22] Sein Konservatismus in dieser Hinsicht beruhte jedoch weniger auf einer gewissen Inflexibilität, sondern auf einer Hochhaltung rechtlicher Prinzipien. So versuchte er auch das Recht der évocation d. h. das Zugeständnis an gewisse privilegierte Personen, Prozesse nicht vor dem örtlich zuständigen Gerichtshof, sondern direkt vor dem königlichen Gericht führen zu dürfen, möglichst restriktiv zu handhaben.^[23] Dementsprechend war eines seiner Argumente gegen die Einführung der paulette, dass durch eine Institutionalisierung der Vererbung von Ämtern die Disziplin der Mitglieder der parlements und schließlich auch ihr Ansehen in der Öffentlichkeit leiden würde.^[24] Ab etwa 1604 verlor Bellièvre zunehmend an Einfluss. Im Jahre 1605 musste er die Befugnisse des garde des sceaux an Nicolas Brûlart, seigneur de Sillery (1544-1624) abgeben. Diese Art der Entmachtung des Kanzlers war aufgrund seiner Ernennung auf Lebenszeit die einzige rechtlich mögliche.^[25] Sillery, der bereits 1598 gemeinsam mit Bellièvre den Frieden von Vervins Spanien gegenüber ausgehandelt hatte, folgte diesem nach dessen Tod 1607 in das Amt des Kanzlers nach.^[26]

[...]

^[1] Dazu Buisseret, Les Oeconomies Royales, Bd.1, S.18-208; ders., Henry IV, S. 15-26;

^[2] Antoine, Le Conseil, S. 100ff.

^[3] Wolfe, The Fiscal System, S. 185

^[4] Robiquet, Histoire Municipale, Bd. 3, S. 181

^[5] Mousnier, Le Conseil, S. 5

^[6] Buisseret, Henri IV, S. 97

^[7] Mousnier, Les Institutions, Bd. 2, S. 135

^[8] Ebenda, S. 133

^[9] Zur Unterscheidung: Marion, Dictionnaire des Institutions, S. 130ff.

^[10] Buisseret, Henri IV, S. 96f.

^[11] Kierstead, Pomponne de Belliévre, S. 105

^[12] Im Folgenden nach Mousnier, Les Institutions, Bd. 2, S. 106-131

^[13] Buisseret, Henri IV, S. 91

^[14] Hier nahm er auch Sicherheitsaufgaben wahr; Lalou, Les Ordonnances, S. 99f.

^[15] Lalou, Les Ordonnances, S. 100

^[16] Doucet, Les Institutions, Bd. 1, S. 104

^[17] Mousnier, Les Institution, Bd. 2, S. 136f.

^[18] Sutherland, The French Secretaries, S. 305; Kierstead, Pomponne de Bellièvre, S. 52f.

^[19] Kierstead, Pomponne de Bellièvre, S. 37, 52f., 68f.

^[20] Buisseret, Henri IV, S. 43

^[21] Kierstead, Pomponne de Bellièvre, S. 9, 76f.

^[22] Buisseret, Henri IV, S. 97

^[23] Kierstead, Pomponne de Bellièvre, S. 114

^[24] Greengrass, France, S. 157

^[25] Collins, The State, S. 6

^[26] Kierstead, Pomponne de Bellièvre, S. 101f., 134f.