Das Modell der Neuen Steuerung und seine Auswirkungen auf den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung und Methodik

2 Das Neue Steuerungsmodell (NSM): Ausgangspunkt und Hauptanliegen
2.1 Historie des NSM und seine Verbindungen zum New Public Management
2.2 Das Bürokratiemodell nach Max Weber
2.3 Die KGSt und die Übertragung der NSM Reformen auf die Jugendhilfe

3 Das Neue Steuerungsmodell
3.1 Ziele und Methoden des NSM
3.2 Begriffserläuterungen
3.3 Outputsteuerung
3.3.1 Verwaltungsleistung als Produkt
3.4 Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung
3.5 Das Kontraktmanagement
3.5.1 Neuordnung zwischen Politik und Verwaltung
3.5.2 Kontraktmanagement und Management by Objectives
3.6 Controlling und Berichtswesen

4 Auswirkungen des NSM auf die Jugendhilfe
4.1 Finanzierungsgrundlagen für Leistungen der Jugendhilfe
4.1.1 Jugendhilfeleistungen als meritorische Güter
4.1.2 Das jugendhilferechtliche Finanzierungsdreieck
4.2 Machtverlagerung zugunsten der öffentlichen Träger der Jugendhilfe
4.2.1 Rückzug des öffentlichen Trägers aus der Anbieterrolle
4.2.2 Eindämmung des Einflusses der freien Träger
4.3 Das Kontraktmanagement und die Finanzierung der Jugendhilfe
4.3.1 Das Kontraktmanagement und die Bedeutung der Leistungsvereinbarung
4.3.2 Vom Selbstkostendeckungsprinzip zum prospektiven Kostensatz
4.3.3 Das NSM und die Einführung der Sozialraumbudgets
4.4 Outputorientierung und seine Übertragung auf die Jugendhilfe
4.4.1 Outputorientierung und die SMART – Methodik im Hilfeplan
4.4.2 Outputorientierung: Der Einsatz von Bonus- und Malussystemen

5 Bewertung des NSM und Diskussion der Ergebnisse
5.1 Kritik an konzeptionellen Grundannahmen des NSM
5.1.1 Steuerungsschwäche zwischen Politik und Verwaltung
5.1.2 Konflikt zwischen Effizienzparadigma und Rechtsstaatsparadigma
5.1.3 Kollision von sozialpädagogischer Fachlichkeit und Effizienzparadigma
5.2 Erfolgsbewertung des NSM
5.2.1 Auswirkungen des NSM auf die Verschuldung der öffentlichen Haushalte
5.2.2 Auswirkungen des NSM auf die Aufwendungen für die Jugendhilfe
5.2.3 Die Transaktionskosten des NSM
5.2.4 Bewertung des NSM in weiteren Anwendungsfeldern

6 Ausblick: Aufbruch in eine neoweberianische Verwaltung
6.1 Die Idee des neoweberianischen Staats
6.2 Merkmale neoweberianischer Bürokratien
6.3 Transkription der neoweberianischen Staatsidee in konkrete Konzepte.
6.3.1 Kooperative Demokratie als Technik des neoweberianischen Staats
6.3.2 Die Bürgerkommune
6.3.3 Der Bürgerhaushalt
6.4 Neoweberianische Bürokratie: Übertragungsentwürfe auf die Jugendhilfe
6.4.1 Bürgerkommune und -haushalt als Techniken einer Sozialraumfinanzierung
6.4.2 Entwicklung der AG‘s §78 SGB VIII zu Gremien kooperativer Demokratie
6.4.3 Neuordnung der Finanzierung der Jugendhilfe
6.4.4 Katamnestische Erhebungen als Mittel zur Effektivitätsmessung
6.4.5 Verstärkte Prozessorientierung als Effizienznachweis

7 Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Zusammenfassung der 7 Felder des NPM (eigene Darstellung)

Abbildung 2: Übersicht der wesentlichen Methoden des NSM (eigene Darstellung)

Abbildung 3: Übersicht der Methoden und der daraus abgeleiteten Maßnahmen des NSM (eigene Darstellung)

Abbildung 4: Bestandteile einer Produktbeschreibung im NSM (eigene Darstellung)

Abbildung 5: Prozessübersicht Verpreisung von Produkten (eigene Darstellung)

Abbildung 6: Übersicht Kontraktmanagement (eigene Darstellung)

Abbildung 7: Prozessstrukturen von Kontrakten (eigene Darstellung)

Abbildung 8: Kontraktmanagement - dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung – Controlling (eigene Darstellung)

Abbildung 9: Operationalisierungsebenen der Idee des weberianischen Staats (eigene Darstellung)

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 = „Doctrinal components of the new public management”

Tabelle 2 = „Big models – big claims: the basics”

1 Einleitung und Methodik

Der Autor dieser Arbeit ist in leitender Funktion auf dem Gebiet der Kinder- und Jugendhilfe^[1] tätig. Er unternahm den Versuch eine bestehende, stationäre Komplexeinrichtung der Familiensuchtkrankenhilfe um ambulante Strukturen zu erweitern. Dafür wollte er eine entsprechende Leistungsvereinbarung abschließen. Dies wurde von der zuständigen Jugendverwaltung im Landkreis Barnim, Brandenburg, abgelehnt. Diese Ablehnung wurde aber nicht direkt vorgetragen. Sie wurde verborgen hinter immer neuen Verfahrensanforderungen und vielfältige, stets neu formulierte Kritik an der Leistungsbeschreibung. Diese wurde vom Autor immer wieder überarbeitet, konnte aber letzten Endes nie genügen. Aus informellen Quellen erfuhr der Autor, dass jugendamtsinterne Vorgaben existierten, unter allen Umständen die Ausweitung des Angebots der Jugendhilfeleistungen zu verhindern. Diese Strategie sollte dazu führen, die Jugendhilfeaufwendungen im Landkreis nicht weiter steigen zu lassen. Diese Vorgaben wurden aber nicht offen kommuniziert. Stattdessen wurde eine Strategie der Abschlussverschleppung vollzogen.

Es besteht aber nach üblicher Rechtsauffassung eine Rechtspflicht des öffentlichen Jugendhilfeträgers zum Abschluss von Leistungsvereinbarungen. (vgl. Münder et al. 2009, S.652-653) Und es ist davon auszugehen, dass diese Rechtspflicht auch im Jugendamt Barnim bekannt war. Es ist daher also sehr wahrscheinlich, dass die Rechtsbindungspflicht der Verwaltung hier in Abwägung mit dem Ziel der Kostendämpfung vorsätzlich missachtet wurde. Ökonomische Vorgaben hatten offensichtlich höhere Steuerungswirkung als der Grundsatz der Rechtstreue.^[2]

Diese Erfahrungen waren Anlass sich im Rahmen einer Masterarbeit mit den Hintergründen für das Verhalten der Jugendverwaltung auseinanderzusetzen. Offensichtlich waren die finanziellen Vorgaben so massiv, dass sie die fachlich – rechtlichen Dimensionen entwertet haben. Bei Vorrecherchen zur Masterarbeit und einigen Beratungsgesprächen mit dem Erstgutachter dieser Arbeit, Prof. Dr. Thiele, wurde deutlich, dass dieses Verhalten des Jugendamtes nicht zufällig oder willkürlich war. Vielmehr spiegeln sich darin Entwicklungen, die ein Ausdruck sind, der Übertragung betriebswirtschaftlicher Methoden auf die Verwaltung und die Jugendhilfe, die konzeptionell unter dem Begriff des Neuen Steuerungsmodells (NSM) zusammengefasst sind. Diese Entwicklungen erschienen dem Autor auch gesellschaftlich so relevant, dass ihre Analyse im Rahmen einer Masterarbeit als angemessen erschien.

Bei der Bearbeitung des skizzierten Themas wird in dieser Masterarbeit in drei Schritten vorgegangen:

Im ersten Schritt (Kapitel 2 und 3) wird der Ausgangspunkt der Verwaltungsreform beleuchtet, eine Einführung in die Ideen und Methoden des NSM gegeben und aufgezeigt, wie unter dem Einfluss des NSM die öffentliche Verwaltung umgebaut wurde. Es wird zudem aufgezeigt, dass seine Übertragung auf die Jugendhilfe nicht zufällig, sondern planvoll geschah.

In einem zweiten Schritt (Kapitel 4 und 5) wird untersucht, wie durch das NSM systematisch der Leistungs- und Finanzierungsprozess der Jugendhilfe verändert wurde und wie diese Veränderungen zu bewerten sind.

In einem dritten Schritt (Kapitel 6) werden exemplarisch für den Bereich der Jugendhilfe, Konzepte und Strategien vorgestellt, die geeignet sein könnten, das NSM zu überwinden. In Kapitel 7 werden die zentralen Ergebnisse noch einmal zusammengefasst.

Bei diesem Vorgehen werden insbesondere folgende Thesen geprüft:

1. Bei der Umgestaltung des Jugendhilfebereichs durch das NSM ist es zu Übertragungsfehlern gekommen, insbesondere wegen der Nichtvergleichbarkeit von Unternehmensführung, Verwaltungsführung und der Leistungserstellung im Bereich der Jugendhilfe!
2. Staat und Verwaltung haben bei der Übertragung des NSM in den Bereich der Jugendhilfe zur Verletzung der Rechtsstaatlichkeit beigetragen!
3. Die Ziele des NSM sowohl als Verwaltungsreform als auch im Jugendhilfebereich wurden trotz hoher Ressourcenmobilisierung nicht erreicht!

Zur Prüfung dieser Thesen und der damit zusammenhängenden Literatur wurde in Datenbanken recherchiert. Die dabei verwendeten Datenbanken waren: Juris, Google, Statista und WISO, dessen Reichweite sich auch über die Datenbanken SOLIS, DZI SOLIT, SOFIS und PSYNDEX erstreckt. Weiterhin wurden die Datenbanken der öffentlichen Bibliotheken VOEBB und der Literaturkatalog der Staatsbibliothek Berlin STABIKAT genutzt. Die verwendeten Suchbegriffe waren: „Ökonomisierung, NSM, neue Steuerung, neues Steuerungsmodell, wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung, neoweberianische Verwaltung, New Public Management, Verwaltungsreform“. Diese Begriffe wurden mit den Begriffen: „Analyse, Auswirkungen, Bewertung, Erfolg, Scheitern, Kinder- und Jugendhilfe“, verknüpft.

Es wird darauf verwiesen, dass in der vorliegenden Arbeit in Zusammenhang mit Personengruppen vorwiegend die männliche Form benutzt wird. Dies geschieht aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung und beinhaltet keine Wertung. Bei der Verwendung der männlichen Form ist zugleich die weibliche Form gemeint.

2 Das Neue Steuerung smodell (NSM): Ausgangspunkt und Hauptanliegen

Kurz gefasst verbirgt sich hinter dem NSM der Impuls, konzernähnliche Strukturen auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen, um damit Kosteneinsparungen zu realisieren und den Schuldenanstieg der öffentlichen Haushalte zu begrenzen. (vgl. Holtkamp 2012, S.205-206 und S.208) Die Grundannahme im NSM ist, dass die Strukturen und Methoden profitorientierter Unternehmen als Modell für die öffentliche Verwaltung und den Non – Profit – Sektor geeignet seien (vgl. Dahme 2012, S.77-78) und dass sie dort eine wettbewerbsähnliche, leistungsfördernde Wirkung entfalten. (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.30) Es wird dabei unterstellt, dass der Wettbewerb als Strukturmaxime des Marktes in der Lage sei, Effektivität und Effizienz^[3] auch in öffentlichen Verwaltungen zu erhöhen und Innovationen und Qualität zu fördern. (vgl. Flösser, Vollhase 2006, S.82) Leitend ist dabei die Idee der Transformation der stark bürokratisch geprägten Verwaltungen in eine lernende, sich selbst entwickelnde und permanent optimierende Organisation, mit dem Selbstverständnis als moderner, wirtschaftlich handelnder und kundenorientierter Dienstleister. (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.30)

2.1 Historie des NSM und seine Verbindungen zum New Public Management

Das NSM knüpft inhaltlich und historisch an das New Public Management (NPM) an. „New Public Management (NPM) ist der Oberbegriff der weltweit terminologisch einheitlichen ’Gesamtbewertung‘ der Verwaltungsreformen, die auf einer institutionellen Sichtweise basieren. Charakteristisch für NPM Reformen ist der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung.“ (Schedler, Proeller 2011, S.5) Es wurde auch als deutsche Variante des NPM bezeichnet (vgl. Reichard 1998, S.647 und vgl. Holtkamp 2008, S.424) und als Referenzmodell für die kommunale Verwaltungsmodernisierung in Deutschland betrachtet. (vgl. Reichard 2002, S.267) Die Begriffe NSM und NPM werden auch synonym verwendet. (vgl. Holtkamp 2012, S.205)

Ausgehend vom englischsprachigen Raum^[4], haben sich seit dem Ende der achtziger Jahre zahlreiche Verwaltungsreformen entwickelt, die später dann zusammenfassend als NPM bezeichnet wurden. (vgl. Pollitt, Bouckaert 2011, S.6) Das NPM wirkt seit über zwanzig Jahren in zahlreichen Industrieländern als einflussreiche Doktrin und Verwaltungsreform (vgl. Reichard 2002, S.255) und hat bis heute nichts an seiner Aktualität verloren. (vgl. Holtkamp 2012, S.205)

Wer den Begriff NPM erstmalig verwendet hat, ist umstritten. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.40) Auch sind Begriff und Konzept nicht eindeutig definiert und wurden variantenreich umgesetzt. (vgl. Dincher et al. 2010, S.165 und vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.13-14) Weiterhin wird darauf verwiesen, dass es sich bei dem NPM um keine eigene Theorie handelt, „[…] sondern um ein Konzept mit unterschiedlichen theoretischen und empirischen Einflüssen […] Insgesamt ist das NPM wohl eher ein internationales Muster von Reformen mit verschiedensten Abweichungen und Einflüssen.“ (Schedler, Proeller 2011, S. 47) Die Unbestimmtheit des NPM Begriffs und seine variantenreiche, uneinheitliche Umsetzung wird vielfach bestätigt. „It is a term which has (rather confusingly) come to be used to cover a very wide range of reforms in an equally broad spread of countries.”^[5] (Pollitt, Bouckaert 2011, S.6) Unstrittig scheint aber zu sein, dass Christopher Hood 1991 die bekannteste zusammenfassende Beschreibung des NPM vorgelegt hat. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.40)

In seinem Beitrag „A public management for all seasons“ (Hood 2002) in der Zeitschrift Public Administration wurden die sieben Grundprinzipien des NPM, die wie ein Masterplan gewirkt haben, zusammengefasst:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 „Doctrinal components of the new public management” (vgl. Hood 1991, S.187)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung1: Zusammenfassung der 7 Felder des NPM (eigene Darstellung)

Trotz aller Varianten, Modifizierungen und Unschärfen wird das NPM als ein umfassender, differenzierter Verwaltungsreformimpuls aufgefasst, in dessen Zentrum die Umpolung der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung steht (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.5) und die Übertragung konzernähnlicher Strukturen auf die öffentliche Verwaltung. (vgl. Kuhlmann 2006, S.149) Einige Autoren bezeichnen das NPM als ein two-level phenomenon: „At the higher level it is a general theory or doctrine that the public sector can be improved by the importation of business concepts, techniques, and values […] Then, at the more mundane level, NPM is a bundle of specific concepts and practices […].” (Pollitt, Bouckaert 2011, S.10) Reichard bezeichnet das NPM auch als „[…] Referenzmodell für die kommunale Verwaltungsmodernisierung […]“, (Reichard 2002, S.267) in Deutschland.

In der entsprechenden Fachliteratur werden für die deutsche Variante des NPM auch die Begriffe: Neue Verwaltungssteuerung (NVS) oder wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WoV) benutzt. Sie zielen alle auf den gleichen Impuls (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.13), der sich am NPM anlehnt und in der vorliegenden Arbeit vorwiegend als Neues Steuerungsmodell (NSM) bezeichnet wird. Insbesondere bei der Verwendung von englischsprachigen Zitaten werden daher die Begriffe NPM und NSM in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet.

Resümierend darf also bei aller konzeptionellen Unschärfe festgestellt werden, dass eine hohe inhaltliche Schnittmenge zwischen dem NPM und dem NSM vorliegt. Beim NPM handelt es sich im Wesentlichen um die Übertragung betriebswirtschaftlicher Methoden auf die öffentliche Verwaltung, mit dem Ziel, diese zu modernisieren.

Im englischsprachigen Raum entwickelt, wurde das NPM schnell auf andere Volkswirtschaften übertragen und im Zuge der Übertragung, entsprechend dem Bedarf der Volkswirtschaften modifiziert. (vgl. Reichard 2002, S.255) Die Modifizierung, die das NPM in Deutschland erfahren hat, erklärt sich durch die besonderen Erwartungen, die hier mit einer Verwaltungsreform verbunden waren. Die Ausgangssituation in Deutschland muss auf zweifache Weise charakterisiert werden. Einerseits trafen die Reformbemühungen des NSM auf eine traditionell - bürokratische Organisation der öffentlichen Verwaltung, die sich an der Idee der Bürokratie von Max Weber orientierte. (vgl. Drechsler 2008, S.21) Diese Verwaltungsorganisation entsprach zunehmend nicht mehr den Anforderungen einer komplexen, kundenorientierten und globalisierenden Umwelt. Damit prallten in Deutschland betriebswirtschaftlich - manageriale Methoden und bürokratische Organisationsphilosophien aufeinander. An die Stelle der bürokratisch – zentralistischen Steuerung sollte eine dezentrale, ergebnisorientierte Steuerung treten. Anderseits - und dies unterscheidet die Einführung des NSM in Deutschland von anderen Ländern - gab es einen erheblichen Notstand der kommunalen Haushalte. „Seit den 1990er Jahren sind viele Kommunen in eine tief greifende Haushaltskrise […] geraten, die zu einem erheblichen Anteil auf die Veränderungen von sozioökonomischen und institutionellen Variablen zurückgeführt werden kann […].“(Holtkamp 2012, S.148)

Angesichts der prekären Haushaltslagen der Kommunen in Deutschland wurde das NSM nicht nur als ein Instrument aufgefasst, mit dem die Leistungsprozesse der öffentlichen Verwaltungen modernisiert werden sollten. Vor dem Hintergrund eines hohen Spardrucks in den Kommunen sollten damit auch nennenswerte Einsparungen erzielt werden. Die Steigerung von Effektivität und Effizienz^[6] sowie Implementierung von Managementtechniken auf mehreren Ebenen, wie etwa in dem Verhältnis von Politik zur Verwaltung, im Innenverhältnis der Verwaltung und in ihren Außenverhältnissen, sollten ebenfalls zu diesem Ziel führen. (vgl. Dahme 2012, S.76 – 80, vgl. Holtkamp 2008, S.424 und vgl. Holtkamp 2012, S.208)

In diesem zweiten Aspekt, dem Einsparmotiv, wurde auch von verschiedenen Autoren der Hauptantrieb für die Einführung des NSM in Deutschland gesehen. (vgl. Klug 2009, S.36 und vgl. Reichard, Röber 2002, S.384 und vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.24) Nach dieser Lesart war die Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen mit den Methoden des NSM nur Mittel zum Zweck. (vgl. Bogumil, Reichard 2007, S.85). Hauptmotiv und vorrangiges Ziel bei der Einführung des NSM waren demnach die durch sie zu erzielenden Einsparungen in den öffentlichen Haushalten. (vgl. Holtkamp 2012, S.11)

Modernisierung und Einsparung hängen als Ziele zwar bedingt zusammen, sind aber nicht identisch. Die öffentlichen Verwaltungen zu modernisieren und durch den Einsatz betriebswirtschaftlicher Methoden kundenfreundlicher und effektiver zu gestalten und in deren Folge vielleicht auch Einsparungen zu erzielen, ist etwas weitgehend anderes, als eine Reform mit dem primären Ziel von Einsparungen einzuführen. Ersteres fokussiert auf inhaltliche Ziele, zweites auf monetäre Ziele. Diese Vermischung beim NSM führte zu einer inkonsistenten Motivlage.^[7] Auch wenn die Kommunikation zu den Zielen des NSM oft konfus, stark vermischend, undurchsichtig und interessengeleitet war, so ist doch deutlich, dass die finanziellen Motive auf verschiedene Weise, oft auch verdeckt, dominierten. Gerhard Banner, der als ehemaliger Vorstand der KGSt maßgeblich an der Initiierung des NSM beteiligt war, berichtet offen von der absichtsvollen Vermischung der genannten Ziele: „Um eine Reformbewegung überhaupt in Gang zu bringen und die kritische Masse für Diffusionsprozesse zu akquirieren, war es angesichts der sich […] abzeichnenden Haushaltskrise richtig gewesen, das alte Verwaltungssystem (gemeint ist das Bürokratiemodell A.d.V.) als ‚System organisierter Unverantwortlichkeit‘, das auf Geldverschwendung hinauslaufe, zu diskreditieren […].“ (Banner 2001, S.288 zit. n. Holtkamp 2012, S.208)

Mit diesen Äußerungen werden die Zieldiffusion und die rhetorische Unredlichkeit deutlich, mit der das NSM eingeführt und umgesetzt wurde. Diese Strategie der Diskreditierung des Bestehenden zur Erleichterung der Durchsetzung des NSM, hat sich fortgesetzt und ist in der Übertragung des NSM auf den Bereich der Jugendhilfe wieder zutage getreten, mit besonders gravierend Konsequenzen, wie in Kapitel 4 und 5 noch ausführlich aufgezeigt werden soll.

2.2 Das Bürokratiemodell nach Max Weber

Um die Dramatik des Umbaus der deutschen Verwaltung im Rahmen des NSM besser einordnen zu können, wird an dieser Stelle kurz die Ausgangssituation der Bürokratie vor dem Eingriff des NSM beleuchtet. „Unter Bürokratien werden heutzutage insbesondere staatliche Organisationen und Organisationsformen verstanden, deren Strukturen sich nicht am Markt orientieren, sondern den von Max Weber identifizierten Charakteristiken folgen.“ (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.18)

Max Weber begründete im frühen 20. Jahrhundert die Herrschaftssoziologie auf der Grundlage seiner ausgedehnten empirischen Forschung. Er hat darin die Strukturmerkmale der Bürokratie als legaler Herrschaftsform bestimmt. Seine Grundsätze prägen den Verwaltungsaufbau im 20. Jahrhundert und haben in weiten Teilen der öffentlichen Verwaltung trotz aller Reformen des NSM weiterhin Geltung. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.15 und vgl. Borning 2009, S.298-299)

Weber erklärt das Funktionieren großer Organisationen mit der Bürokratie als rationalste Form der Herrschaftsausübung. Dies geschah vor allem in Abgrenzung zu den traditionellen, feudalen Herrschaftsstrukturen. (vgl. Weber 1972, S.551 – 579) Die Bürokratie weberscher Prägung hat maßgeblich zu einem demokratisch legitimierten Verwaltungsverständnis beigetragen. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.17) Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung hat Max Weber ausführlich in seinem Grundlagenwerk Wirtschaft und Gesellschaft dargelegt, das 1922 erschienen ist. Danach speist die Bürokratie sich aus ihrer Legalität, der Rechtsstaatlichkeit.

Die Bürokratie weberscher Prägung, ruht auf folgenden konstituierenden Merkmalen:

1. Regelgebundenheit: Gesetze und Verwaltungsvorschriften bilden die Grundlage für das Handeln der Verwaltung. Feste Verteilung von Tätigkeiten; Zuständigkeiten und Befehlsgewalten sind transparent festgelegt; Amtsführung über erlernbare Regeln und Normen, Sachlichkeit und Unpersönlichkeit: Einhaltung des Dienstwegs als Vorgabe für alle Abläufe; strenge Kompetenzordnung; Gleichbehandlungsgrundsatz.
2. Amtshierarchie: Einbindung der Ämter in eine feste Hierarchie; Rechte und Pflichten der Ämter und Amtsinhaber sind genau beschrieben, werden aber unabhängig von der Person festgelegt. Einhaltung des Dienst- und Befehlswegs.
3. Büro- und Verschriftlichungsprinzip: Trennung von Arbeitsplatz und Wohnung; Amtstätigkeit und Privatsphäre, Privatmittel und Verwaltungsmittel. Aktenmäßigkeit aller Vorgänge, Verschriftungszwang von Vorgängen (Schriftlichkeitsprinzip), um den Ansprüchen der Kontrollierbarkeit, Austauschbarkeit und Sachlichkeit zu genügen.
4. Formale Qualifizierung: Einstellung von Beamten erfolgt aufgrund fachlicher Qualifikation (Bildungsgang mit Fachprüfung) von einer übergeordneten Instanz (vom Verwaltungsträger). Aufgabenübertragung erfolgt auf der Grundlage erworbener Fachlichkeit.
5. Hauptamtlichkeit, Lebenslänglichkeit der Anstellung und Laufbahnprinzip: Amtstreuepflicht (besondere Aufgabenverpflichtung als Staatsdiener und Repräsentant des Staats) gegen Gewährung einer gesicherten Existenz, der Besoldung. „Das Gehalt ist der lohnartigen Abmessung nach der Leistung im Prinzip entzogen.“(Weber 1972, S.555) Die Entlohnung ist festgelegt und richtet sich nach Rang und Seniorität, nicht vorrangig nach Leistung. Die Laufbahn und der Aufstieg sind vorgezeichnet. Sie erfolgen nach Seniorität. Alterssicherung erfolgt durch Pension.

(vgl. Weber 1972, S.551 – 556)

Mit diesen Grundsätzen sollten Verwaltungen stabilisiert, Bürger vor Verwaltungswillkür geschützt und effektives Verwaltungshandeln ermöglicht werden. Verwaltungshandeln wurde regelgebunden. Der Bürger wurde damit vor willkürlichen Eingriffen des Souveräns oder seiner Beamten geschützt. Rechtsstaatlichkeit, Stabilität und Verlässlichkeit wurden zu Kernmerkmalen der öffentlichen Verwaltung.

Die von Weber intendierte Stabilität (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.18) bewirkt in ihrer Konsequenz allerdings auch eine Trägheit und Inflexibilität. Hieran entzündet sich die Kritik am Bürokratiemodell: an seiner Schwerfälligkeit und Resistenz gegen Umwelteinflüsse, verbunden mit einer Tendenz zum Übermaß an Vorschriften und langen Dienstwegen. Inputorientierung (vgl. Kapitel 3.3) und Top down Management (Befehls- und Dienstweggebot) verhindern zeitnahe, bedarfsgerechte und flexible Lösungen. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.21-23 und vgl. Dahme 2012, S.79) Das Bürokratiemodell erweist sich als zu unflexibel, um mit einer zunehmend dynamischen Umwelt angemessen zu interagieren. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.27-29) In diesem ist sie zu einem Synonym für Ineffizienz geworden. (vgl. Schedler, Proeller, 2011, S.17-18 und vgl. Steinmann, Schreyög 2005, S.54). Die bürokratische Organisationsstruktur gilt zudem als demotivierend für die darin tätigen Mitarbeiter und als ineffizient im Hinblick auf den Output. (vgl. Steinmann, Schreyög 2005, S.54 und vgl. Jann 2005, S.75).

Der Ruf nach Modernisierung der deutschen öffentlichen Verwaltungen Anfang der neunziger Jahre speiste sich folgerichtig aus dieser Kritik. In diesem Sinne kann das NSM auch als Antwort auf die Schwächen des Bürokratiemodells, seiner Unflexibilität und Ineffizienz, verstanden werden.

Einige Organisationen haben sich als Protagonisten bei der Einführung des NSM in Deutschland hervorgetan. Sie haben das NPM im Hinblick auf die Erfordernisse der öffentlichen Verwaltungen in Deutschland modifiziert und seine Einführung und Umsetzung durch umfangreiche Publikationen vorangetrieben. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) ist dabei an erster Stelle zu nennen. (vgl. Drechsler 2008, S.24) Da die KGSt auch maßgeblich an der Übertragung des NSM auf den Jugendhilfebereich beigetragen hat, soll deren Wirken im nächsten Kapitel vorgestellt werden.

2.3 Die KGSt und die Übertragung der NSM Reformen auf die Jugendhilfe

Die Kommunen stimmen sich untereinander in Fragen von Strategie und Management ab. Die Kommunikation zu diesen Themen erfolgt u.a. über die KGSt. Sie bezeichnet sich selbst als Verband für kommunales Management. Sie wurde 1949 in Köln gegründet und ist eine dienstleistungsorientierte Fachorganisation der Städte, Gemeinden und Kreise. Sie hat zurzeit fast 1.800 Mitglieder. (vgl. KGSt 2013a, S.1)

Mehrere Autoren (vgl. Holtkamp 2008, S.423 und vgl. Bogumil et al. 2006, S.152 und vgl. Klug 2009, S.39-40 und Schröder 2000, S.14) benennen die KGSt als Hauptinitiatorin des NSM. Die KGSt hat durch zahlreiche Veröffentlichungen seit 1991 die Kommunen für die Notwendigkeit einer Verwaltungsreform sensibilisiert und zugleich Handreichungen und Konzepte zu deren Umsetzung geliefert. (vgl. KGSt 1993, S.39) „Das New Public Management in seiner deutschen Variante des Neuen Steuerungsmodells diente insbesondere der Betriebswirtschaftslehre als Eintrittskarte in die Verwaltungswissenschaft. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) […] erstellte das Modell von der öffentlichen Verwaltung als Dienstleistungsunternehmen bzw. als ‚Konzern Stadt‘.“(Holtkamp 2012, S.205) Im Zentrum des neuen Leitbildes stand die „ […] ziel- und kostenbewusste Steuerung der Verwaltung als ein kundenorientiertes Dienstleistungsunternehmen […].“ (Merchel, Schrapper 1996, S.7)

Die KGSt sah im NSM ein Leitkonzept für Kommunalreformen. Sie gab den Kommunen dafür ein Kompendium von Instrumenten an die Hand. (vgl. Pippke 2000, S.284-288 und vgl. Holtkamp 2008, S.424 und vgl. Holtkamp 2012, S.205) Sie verfolgte damit das Ziel, die wachsenden, schuldenfinanzierten kommunalen Haushalte wieder in den Griff zu bekommen. (vgl. KGSt 1996, S.16) Mit dem NSM präsentierte die KGSt den überschuldeten Kommunen die Lösung für ihre drängendsten Probleme. Das NSM wurde durch sie angepriesen und als Lösung für viele Ineffizienzen der Kommunen propagiert. (vgl. Bogumil et al. 2011, S.178) Vor allem für ihre finanziellen Probleme. Es ist fraglich, ob ohne die Haushaltskrise ein Reformdruck überhaupt entstanden wäre. So aber mussten die Verantwortlichen in den Kommunen einen Weg zur Schuldenreduzierung finden, und die KGSt bot ihnen mit dem NSM ein umfassendes Modell dazu. Diese Interpretation bedeutet aber eine Verkürzung der ursprünglichen Reformimpulse des NPM und gleichzeitig die Abgrenzung zu diesem, da das NPM in einem viel stärkeren Maße eine breit angelegte Staats- und Verwaltungsreform war. (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.29)

Die von der KGSt betriebene Werbung für das NSM zeigte Wirkung: 80% der Kommunen gaben bei einer Befragung in 2006 an, sich bei ihren Reformen seit den neunziger Jahren am Leitkonzept NSM orientiert zu haben. (vgl. Kuhlmann 2006, S.149)

Neben den allgemeinen Steigerungsraten in den kommunalen Aufwendungen erschien den Protagonisten bei der KGSt der Bereich der Jugendhilfe als besonders regelungs- und steuerungsbedürftig, denn die Aufwendungen der Jugendhilfe gehören zu den größten Kostenpositionen in den kommunalen Haushalten. (vgl. KGSt 2013b, S.1) Im Jahre 2011 betrugen die Aufwendungen der Jugendhilfe in Deutschland insgesamt 30,5 Milliarden Euro. Davon wurden 70% durch die Kommunen erbracht, 29% durch die Bundesländer und nur 1% durch den Bund. (vgl. BMFSFJ 2013, S.18-20) Das Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) verpflichtet die Kommunen, die Jugendhilfe im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung zu finanzieren. (vgl. §86 SGB VIII) Daher entbehrt es nicht einer gewissen Logik, dass den Kommunen insbesondere die Aufwendungen und Steigerungsraten in der Jugendhilfe misslich erschienen. „Mit der prekären Situation der öffentlichen Haushalte verstärkt sich der Druck auf die Jugendhilfeträger, die Hilfen zur Erziehung nach den Prinzipien von Markt und Wirtschaftlichkeit neu zu konzipieren.“ (Schnurr 2006, S.134) Das NSM sollte dazu dienen, die Steigerungen bei den kommunalen Aufwendungen, auch im Bereich der Jugendhilfe, einzudämmen. (vgl. Kessl 2002, S.1117)

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, warum das NSM von Anfang an sehr viel mehr als nur eine Modernisierung der Verwaltung war. Es war zugleich die Methode, mit die kommunalen Finanzprobleme gelöst und die Jugendhilfe umstrukturiert werden sollte. Die Jugendhilfe wurde zu einer „[…] Art Modellprojekt der Verwaltungsmodernisierung im Sinne des NSM auserkoren […].“ (Krone et al. 2009, S.22)

Es darf festgestellt werden, dass die Hauptmotivation bei der Einführung des NSM vorrangig darin lag, Einsparungen vorzunehmen und die kommunalen Haushalte von weiter steigenden Ausgaben zu entlasten. Dies betrifft in besonderer Weise die Aufwendungen für die Jugendhilfe, da diese zu den größten kommunalen Kostenpositionen gehören. Dazu bedienten sich die Akteure des NSM spezifischer Methoden, die starke Auswirkungen auch auf die Finanzierung und den Leistungsprozess in der Jugendhilfe gehabt haben. Um diese Auswirkungen bewerten zu können (vgl. Kapitel 4), werden im folgenden Kapitel zunächst die Methoden des NSM vorgestellt.

3 Das Neue Steuerung smodell

Die großen Finanzprobleme in den kommunalen Haushalten werden im NSM auf Effizienz- und Effektivitätsprobleme reduziert. (vgl. Nolte, Wöhner 2012, S.29-30) Mit der Einführung betriebswirtschaftlicher Verfahren und Managementmethoden in das Verwaltungshandeln sollte die Effizienz erhöht werden. Im Folgenden sollen die Ziele und die Methoden des NSM vorgestellt werden.

3.1 Ziele und Methoden des NSM

Die Ziele und Methoden des NSM als ein abgegrenztes Modell der Verwaltungsmodernisierung darzustellen, bereitet Schwierigkeiten, denn ähnlich wie beim NPM handelt es sich beim NSM um kein einheitliches Konzept. Je nach Fokus und Darstellungsart werden unterschiedliche Hauptelemente genannt, die zudem variantenreich gewichtet werden. (vgl. Jann 2005, S.74-75) Die Breite der Diskussion zum NSM und die konzeptionelle Unschärfe erschweren eine belastbare Eingrenzung und Abgrenzung der Reform. Zudem verweisen verschiedene Autoren darauf, dass mit dem Reformklima nicht nur originäre NSM Konzepte umgesetzt wurden, sondern häufig Anleihen an bereits bestehende Konzepte vorgenommen wurden. (vgl. Kuhlmann 2006, S.150 und vgl. Grohs 2012, S.115)

Im Diskurs des NSM ist es leider auch nicht immer eindeutig ermittelbar, ob es sich bei den genannten Elementen um Ziele oder Methoden handelt. Oft werden diese durcheinander geworfen.^[8]

Wie gezeigt wurde, lässt sich aber trotzdem das Hauptziel des NSM klar benennen: Es ging den Initiatoren in erster Linie um Kosteneinsparungen oder wenigstens um die Dämpfung weiterer Kostenanstiege. Alle weiteren Ziele, wie z. B. Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen dürfen als Ableitungen des vorgenannten Ziels aufgefasst werden.

Bei aller Varianz der Methoden lässt sich auch ein Hauptansatzpunkt der Reformen benennen: Es ist die Umstellung des Verwaltungshandelns von einer Inputorientierung zu einer Ergebnisorientierung (Outputsteuerung). (vgl. Dahme 2012, S.79 und vgl. Schedler, Proeller 2011, S.5)

Der Minimalkonsens in der Diskussion um das NSM scheint zu sein, dass es sich dabei um das Leitbild der öffentlichen Verwaltung als eines Dienstleistungsunternehmens handelt, welches sich in seinem Kern aus drei Methoden konstituiert:

1. Eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur,
2. Outputsteuerung über Leistungen und Produkte,
3. Aktivierung über Wettbewerb.

(vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.26 und Nolte, Wöhner 2012, S.30)

Da das NSM als Methode selbst steuernde, dezentrale Verwaltungseinheiten propagiert, bedarf es zur Abwendung von Willkür und Fehlentwicklungen eines Controllings, welches differenziert, zeitnah und an Kennzahlen orientiert sein sollte. (vgl. Jann 2005, S.77-78) Gelegentlich wird daher diesen drei Elementen noch das Controlling hinzugefügt.

Hilbertz, der als Vorstand der KGSt die Einführung und Umsetzung des NSM stark beeinflusste, nennt folgende konstituierende Elemente:

1. klare Verantwortungsabgrenzung von Politik und Verwaltung,
2. Kontraktmanagement: Führung durch Leistungsabsprachen,
3. Controlling und Berichtswesen als zentrale Steuerungsinstrumente,
4. Outputsteuerung,
5. dezentrale Gesamtverantwortung,
6. Steigerung des Wettbewerbs.

(vgl. Hilbertz 2001, S 9-11)

Je mehr Autoren zu dem Thema referieren, desto breiter wird der Fokus. Es soll daher eine zusammenfassende Übersicht (Abbildung 2) der Methoden gegeben werden, die nach Einschätzung des Autors dieser Arbeit und nach Abwägung der relevanten Literatur konstituierend für das NSM gelten dürfen. Diesen Methoden sind Maßnahmen zugeordnet, die in Abbildung 3 dargestellt werden^[9]:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Übersicht der wesentlichen Methoden des NSM (eigene Darstellung)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenAbbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Abbildung 3: Übersicht der Methoden und der daraus abgeleiteten Maßnahmen des NSM (eigene Darstellung)

Damit sollte eine ausreichende Abgrenzung der Methoden des NSM gegeben sein. Im Hinblick auf die Bearbeitung der Eingangsthesen dieser Arbeit werden im Folgenden aus dem o.g. die vier Hauptmethoden, die das NSM konstituieren, zusammengefasst, vertiefter betrachtet und begrifflich differenziert. Es sind dies:

1. Die Outputsteuerung, mit starker Kundenorientierung, bei der Leistungen der Verwaltung als produktdefinierte Kostenträger betrachtet werden. (vgl. Hofemann 2001, S. 25-43)
2. Die Dezentralisierung, als ein Umbau der bürokratisch – zentralistischen Steuerung weberianischer Bürokratie in eine unternehmensähnliche, dezentrale Führungs- und Organisationsstruktur mit dezentraler Ressourcen- und Fachverantwortung. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.26-28)
3. Das Kontraktmanagement als internes Führungsinstrument und Querschnittsmethode, das in den verschiedenen Hierarchieebenen der Verwaltung zur Anwendung kommt und als Technik der Schnittstellengestaltung zur Politik und weiterer Außenbezüge eingesetzt wird. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.166-170)
4. Das Controlling der Kontrakte und Budgets als Ersatz für den unmittelbaren Führungseingriff. Ein umfassendes, kennzahlenorientiertes Berichtswesen, verbunden mit einer differenzierten Kosten- und Leistungsrechnung, soll eine Steuerung der dezentralen Verwaltungseinheiten ermöglichen. (vgl. Dahme 2012, S 79-83)

Insbesondere die Outputorientierung und das Kontraktmanagement haben eine starke Auswirkung auch auf den Jugendhilfebereich gehabt. Sie werden daher in Kapitel 4 noch einmal gesondert aufgegriffen und vertieft.

3.2 Begriffserläuterungen

Da Effektivität und Effizienz Schlüsselbegriffe des NSM sind, wird hier kurz zu deren Inhalt und deren Auffassung im Kontext des NSM referiert. Die Unterscheidung geht auf Peter F. Drucker und sein Werk „Die ideale Führungskraft“ (Drucker 1967) zurück.

Effektivität (deutsch: Wirksamkeit):

Sie beschreibt einen Grad der Zielerreichung. Sie gibt Antwort darauf, in welchem Ausmaß ein angestrebtes Ziel tatsächlich erreicht wurde. Sie beschreibt das Verhältnis von beabsichtigter Wirkung und erreichter Veränderung.

Effizienz (deutsch: Wirtschaftlichkeit):

Sie beschreibt das Verhältnis der eingesetzten Ressourcen zum Ergebnis. Effizient ist, wenn der hergestellte Nutzen die dafür aufgewendeten Ressourcen übersteigt.

Output (deutsch: Leistung):

Es bezeichnet im NSM die messbare Leistungsproduktion der Verwaltung, die einer Allgemeinheit zur Verfügung gestellt wird.

Outcome (deutsch: Wirkung):

Es bezeichnet die Wirkungen, die durch eine Leistung erzielt werden. Es steht in einem Zusammenhang mit der Effektivität.

Input (deutsch: Aufwand)

Es bezeichnet die Ressourcen, die zur Erstellung einer Leistung verbraucht wurden.

(vgl. Krems 2009, S.1)

3.3 Outputsteuerung

Die Outputsteuerung besagt im Wesentlichen, dass alle Leistungen der Verwaltung auf ihre Ergebnisse ausgerichtet und bewertet werden. Unter Output wird dabei eine konkrete Leistung verstanden, die ein Bürger von der Verwaltung empfängt, z. B. eine Baugenehmigung. Alle Abläufe und Strukturen der Verwaltung sollen vom erwünschten Ergebnis ausgehend, aufgebaut werden. Ressourcen sollen ergebnisorientiert zugeteilt werden. Nicht das Handeln einer Verwaltung steht im Mittelpunkt, sondern ihre Leistungen und Wirkungen. (vgl. Schedler, Proeller 2011, S.76)

In der Fokussierung auf den Output wurde ein Schwerpunkt der NSM - Reformen gesehen.^[10] Vor dem Hintergrund, dass die deutsche Variante stark auf Kosteneinsparungen abzielte, erscheint dies konsequent. Zugleich findet mit der Outputorientierung die radikalste Abkehr vom Bürokratiemodell statt. (vgl. Winter 2000, S.103) Sie stellt der bürokratisch – zentralistischen Steuerung, auch als Inputsteuerung bezeichnet (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.17), eine dezentrale, ergebnisorientierte Steuerung gegenüber.

„Das alte Verfahren: Bedarf zurechtschreiben, Haushaltsanmeldung, Verabschiedung des Haushalts, neue Stellen zur Aufgabenerledigung schaffen, Arbeiten ohne Erfolgskontrolle […] sollte durch das Neue Steuerungsmodell überwunden werden.“ (Dahme 2012, S.80) Nicht mehr die von Vorgesetzten zur Verfügung gestellten Ressourcen (Inputsteuerung) sollten maßgeblich für das Verwaltungshandeln sein, sondern der Output, also die konkrete Nachfrage von Bürgern nach Leistungen der Verwaltung. Um diese verpreisen zu können, mussten zunächst die Ergebnisse des Verwaltungshandelns als Produkte dargestellt werden.

3.3.1 Verwaltungsleistung als Produkt

„Produkte sind Bündel abgeschlossener Leistungen, die von der sie erstellenden Organisationseinheit nach außen abgegeben werden.“ (Balzer 2005, S.423) In diesem Sinne sind Produkte: ein Ausweis, eine Baugenehmigung, ein Führerschein, eine Hochzeit, ein Gesundheitspass u.a.m. Ein Produkt ist das kleinste, in seiner Qualität und Quantität gemessene Ergebnis des Verwaltungshandelns. (vgl. Winter 2000, S.103) Diese konkreten Leistungen der Verwaltung werden im NSM als Produkte bezeichnet. Sie bedürfen einer hinreichenden Produktbeschreibung. (vgl. Abbildung 4) Sie sollen dem Bürger vor dem Erwerb einer Verwaltungsleistung eine möglichst umfassende und treffende Einschätzung liefern. Produkte sollen somit die Transparenz der Verwaltung steigern.

Zudem sollen sie den entscheidenden Beitrag zur ergebnisorientierten Steuerung der Verwaltung liefern. Die Kosten, die seine Erstellung verursacht hat, sollen dem Produkt zugeordnet werden. Sie werden damit zu den neuen betriebswirtschaftlichen Kostenträgern der Verwaltung (vgl. Winter 2000, S.103) und werden zugleich zu einem wichtigen Steuerungsinstrument in Bezug auf den kommunalen Haushalt. „Die Produkte bzw. das Produktbuch lösen den klassischen Haushalt als zentrales Steuerungsinstrument ab.“ (Balzer 2005, S. 423) Weiterhin erlauben sie Kosten- und Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen.

Wesentliche Parameter der Produktbeschreibung sind:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Bestandteile einer Produktbeschreibung im NSM (eigene Darstellung)

(vgl. Balzer 2005, S.423-425)

Um nun von einer Inputorientierung, auf Ressourcenzuteilung basierendem Verwaltungshandeln, zu einer ergebnisorientierten, durch Bürger abrufbare, monetär darstellbare Leistung zu gelangen, müssten folgende Prozesse bewältigt werden:

1. In einem ersten Schritt werden die Leistungen der Verwaltung differenziert erfasst und als Produkte dargestellt. Manche Kommunen haben bis zu 1.000 Produkte formuliert. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.29)
2. In einem nächsten Schritt muss der Aufwand erfasst werden, der mit der Herstellung jedes einzelnen Produkts verbunden ist. In einer Analogie zum unternehmerischen Handeln soll dem Produkt ein Preis zugeordnet werden können.^[11] (vgl. Winter 2000, S.103)
3. In einem dritten Schritt sollte dann die Nachfrage nach dem Produkt erfasst und der gesamte Prozess in einer Kosten - Leistungsrechnung dargestellt werden. Aufwand und Ertrag sollten in Bezug gestellt werden.
4. In einem letzten Schritt wurde dem Prozess nachfrageorientiert ein Budget zugeordnet.

In diesen vier Schritten wurde eine wesentliche Methode des NSM, die Outputorientierung, verankert und damit verbunden die Effizienz des Verwaltungshandelns darstellbar. Das Ziel des NSM, Kosteneinsparungen zu bewirken, wurde operationalisierbar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Prozessübersicht Verpreisung von Produkten (eigene Darstellung)

Alle Vorgänge der Verwaltung sollten von ihrem Ende her aufgebaut werden. Ein Produkt, versehen mit einem Preis, wird von einem Bürger nachgefragt. Der Nachfragedruck veranlasst die Verwaltung Prozesse und Strukturen zu schaffen, um diese Nachfrage zu befriedigen. Sie verbraucht dafür Ressourcen (Kosten), denen Produkte (Leistungen) gegenüberstehen. Dieser Prozess ist in einer Kosten- und Leistungsrechnung darstellbar, kommunizierbar und über Benchmarks mit anderen Kommunen vergleichbar. Die Ressourcen (Budgets), die nach diesem Prozess einer Verwaltungseinheit zur Verfügung gestellt werden, bemaßen sich nun nicht mehr nach den Zuteilungsmöglichkeiten des Vorgesetzten (Inputorientierung), sondern nach der Nachfrage des Bürgers nach den Produkten. Die Nachfrage nach einem Produkt – der Output, bestimmt nun die Budgetzuteilung. Je größer die Nachfrage, desto höher das Budget und umgekehrt. Damit wurde ein abschließender Schritt im Zyklus der Outputorientierung vollzogen.

3.4 Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung

Die Zusammenlegung der Fach- und Ressourcenverantwortung zielte darauf, das Kostenbewusstsein maximal dicht an die Ausführenden zu delegieren und die Autonomie der Ausführenden zu erhöhen. (vgl. Grohs 2012, S.104) Zentrale Elemente weberianischer Verwaltung, wie die Betonung der Hierarchie, die Trennung von Sachverantwortung und Ressourcenzugriff und die Unabhängigkeit von Erfolg und Bezahlung (vgl. Kapitel 2.2) mussten entsprechend reformiert werden:

1. Die Hierarchie wurde abgeflacht, um damit die abteilungsübergreifende Kommunikation zu fördern.
2. Isolierte Verantwortungsbereiche wurden integriert.
3. Fach- und Ressourcenverantwortung wurden zusammengelegt.
4. Ein abteilungsübergreifendes internes Kundenprinzip wurde aufgebaut.

(vgl. Bogumil 2006, S.159)

Die gesamte Aufbau- und Ablauforganisation sollte abgeflacht und die Autonomie der Ressourcensteuerung in den Fachbereichen erhöht werden. (vgl. Grohs 2012, S.104) Damit wurde im NSM ein weiterer Versuch unternommen, sich einer Unternehmensorganisation anzugleichen.^[12] Weiterhin wurde über die Dezentralisierung von Verantwortung ein Hierarchieabbau zugunsten ausführender Mitarbeiter betrieben.

An dieser Stelle offenbart sich erneut ein radikaler Bruch mit dem Bürokratiemodell: Kleinteilige Stab-Linien-Organisation bewirken im Bürokratiemodell eine Zersplitterung der Zuständigkeiten. Eine eindeutige Ergebnisverantwortung wird dadurch erheblich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich. Eine Vielzahl von Über- und Unterordnungsverhältnissen schränken die Handlungsspielräume ein. Führungsmitarbeiter sind vor allem mit Kontroll- und Weisungsaufgaben befasst. (vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.73)

[...]

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^[1] Wegen der sprachlichen Vereinfachung wird die Wortkombination: „Kinder- und Jugendhilfe“ in dieser Arbeit mit „Jugendhilfe“ zusammengefasst.

^[2] Der Träger hat sich dann dazu entschlossen, sein Abschlussbegehren auf dem Wege einer Verwaltungsgerichtsklage durchzusetzen. Dies hatte Erfolg. So konnte in 2013 der Abschluss zweier Leistungsvereinbarungen mit dem Kreisjugendamt für die Sozialpädagogische Familienhilfe (§31SGB VIII) und den Erziehungsbeistand (§30 SGB VIII) durchgesetzt werden.

^[3] Zur Begriffsklärung vgl. Kapitel 3.2

^[4] Einige Autoren (vgl. Klug 2009, S.35 und S.40 und vgl. Jann 2005, S.76) verweisen auf niederländische Kommune Tilburg, die im kontinentaleuropäischen Raum als erste das NPM umsetzte. Sie diente für viele deutsche Kommunen als Referenz für gelungene Verwaltungsreform im Geiste des NSM. Dies ändert aber nichts daran, dass die Impulse für das NPM und damit uch für das NSM im englischsprachigen Raum liegen.(vgl. Pollitt, Bouckaert 2011, S.6)

^[5] Sofern in dieser Masterarbeit aus Veröffentlichungen zitiert wird, die nur in englischer Originalsprache vorliegen, werden die Zitate daraus in der Orginalsprache wiedergegeben.

^[6] Die Erklärung von Effektivität und Effizienz und weiterer Schlüsselbegriffe des NSM erfolgt in Kapitel 3.2

^[7] In jedem Falle ist das Auseinanderfallen und Vermischen der Ziele fragwürdig. Diese rethorische Taktik: Modernisierung proklamieren und Kosteneinsparung anstreben, hatte einige unerwünschte Wirkungen, z. B. dass sich aus Sicht der Mitarbeiter der Modernisierungsprozess verkompliziert hat. Ihm wurde dadurch auch die Legitimation entzogen. (vgl. Bogumil, Reichard 2007, S.85) Entsprechend wurde die Reform auch vielfach als reine Rationalisierungsmaßnahme wahrgenommen, verbunden mit der Sorge der betroffenen Mitarbeiter, ihren Arbeitsplatz zu verlieren. (Kuhlmann, Wollmann 2006, S.11)

^[8] Es soll an dieser Stelle keine Diskussion über den Unterschied von Zielen und Methoden eröffnet werden. Zum Verständnis ist es allerdings wichtig zu unterscheiden, welches der zukünftige Zustand ist, der angestrebt werden soll (Ziel) und welche das Werkzeug und die Handlung (Maßnahme/Methode), mit der dieser Zustand erreicht werden soll. Die Diskussion um das NSM lässt diese begriffliche Klarheit oft vermissen. Zu oft werden Methoden als Ziele dargestellt.

^[9] Die Inhalte der Übersichten von Abbildung 2 und Abbildung 3 sind Zusammenfassungen. Die Inhalte wurden entnommen: vgl. Klug 2009, S.37-46, vgl. Schedler, Proeller 2011, S.67-90, vgl. Tabatt-Hirschfeldt 2012, S.24-29,vgl. Hofemann 2001, S. 25-43, vgl. Dahme 2012, S.80-82, vgl. Jann 2005, S.74-75

^[10] Im Vergleich zu anderen Volkswirtschaften wurde eine Überbetonung der Outputstrategie im NSM festgestellt (vgl. Hofemann 2001, S. 25-43) und diese als deutsche Spezifik bezeichnet. (vgl. Holtkamp 2008, S.424)

^[11] Betriebswirtschaftlich betrachtet wurde hier eine Kostenträgerrechnung eingeführt.

^[12] Insbesondere die Ähnlichkeit der dezentralen Verwaltungseinheiten mit dem Modell des Profitcenters und Cost Centers ist auffällig. Dieses Modell der Verantwortungscenter wird seit den siebziger Jahren in Europa praktiziert. Ziel ist es, durch die Aufgliederung größerer Unternehmen in weitgehend eigenverantwortliche Organisationsbereiche die Komplexität zu reduzieren, die Flexibilität und die Anpassungsfähigkeit und –geschwindigkeit auf der organisatorischen Ebene zu erhöhen. Bei den Mitarbeitern soll auf diese Weise die Motivation erhöht werden und das Kostenbewusstsein gesteigert werden. (vgl. Dreyer, Richter 2005, S.171-174)