Einwanderungsland Deutschland. Die Entwicklung der deutschen Ausländerpolitik 1980-90

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entwicklung der Ausländerpolitik bis 1980
2.1. Die erste Phase 1955-73: ,,Gastarbeiter“- Anwerbephase
2.2. Die zweite Phase 1973-79: Konsolidierungsphase
2.3. Die dritte Phase 1979/80: Phase der Integrationskonzepte

3. Die vierte Phase 1980-90: Die Wende in der Ausländerpolitik
3.1. 1981/82: Beginn der Begrenzungspolitik
3.2. 1982/83: Förderung der Rückkehr
3.3. 1983/84: Eindämmung des weiteren Zustroms
3.4. 1984: Wirkungen der Begrenzungsmaßnahmen
3.5. 1985/86: Ausländerproblem wird zum ,,Türkenproblem“
3.6. 1987-90: Novellierung des Ausländergesetzes

4. Resümee

Abkürzungsverzeichnis

Quellenverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

"Es war ein Fehler, so viele Ausländer ins Land zu holen.“¹ So lautete 1981 die Selbstkritik des damaligen Bundeskanzlers Helmut Schmidt. Niemand hätte sich wohl denken können, dass eines Tages ein deutscher Bundeskanzler eine solche Aussage treffen würde. Es war der ehemalige Wirtschaftsminister Ludwig Erhard, der durch Abschluss des ersten Anwerbeabkommens 1955 die ,,Gastarbeiter“ ins Land holte. Sein Ziel war die hohe Arbeitskräftenachfrage der deutschen Wirtschaft zu decken. Als er die ersten Anwerbeabkommen abschloss, hätte er sich nie träumen lassen, dass eines Tages die Zahl der Ausländer in Deutschland um die vier Millionen Marke liegen würde. Für Erhard war dieser Schritt lediglich ein wirtschaftspolitischer Schritt, um den Mangel an Arbeitskräften im inländischen Markt auszugleichen. Etwa 25 Jahre später sollte dieser Schritt eines der größten Herausforderungen für die Politik in Deutschland werden. In der Bundesrepublik machte die Ausländerpolitik eine bemerkenswerte Entwicklung durch. Insbesondere wird diese Entwicklung durch die veränderte Einstellung der politischen Kräfte gegenüber der Ausländerbeschäftigung deutlich. Die Bundesanstalt für Arbeit veröffentlichte 1955 ein Merkblatt, wodurch die ersten ausländischen Arbeitnehmer aus Italien herzlich empfangen wurden: ,,Sie werden in Deutschland als gute Arbeiter und europäische Mitbürger willkommen sein und dort zum eigenen Nutzen und zur Hilfe für die deutsche Wirtschaft tätig werden.“² Knapp 30 Jahre später hatte sich diese Einstellung maßgeblich verändert. ,,Die Zahl der ausländischen Mitbürger muß vermindert werden.“³ Dieses Ziel verkündete der sechste Bundeskanzler der Bundesrepublik, Helmut Kohl, bei seiner Regierung- serklärung 1982. Die beiden Stellungnahmen verdeutlichen den Wandel in der deutschen Ausländerpolitik. Das angekündigte Ziel von Helmut Kohl sollte die gesamten 1980er Jahre der deutschen Ausländerpolitik prägen. In den

Anfangszeiten der Ausländerpolitik wurde der Aufenthalt der ausländischen Arbeitnehmer als eine vorübergehende Erscheinung wahrgenommen und ,,ausschließlich unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten betrachtet.“⁴ Es herrschte allgemein die Auffassung, dass die Ausländer nur als vorüber- gehende Hilfskräfte für die deutsche Wirtschaft da waren. Das ist auch der Grund, weshalb die ersten ausländischen Arbeitnehmer als ,,Gastarbeiter“ bezeichnet wurden. Sie waren nämlich nur Gäste, die Deutschland wieder verlassen sollten. ,,Das demonstrative regierungsamtliche Dementi: ,,Die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland““⁵, dominierte die deutsche Ausländerpolitik bis Anfang der 1990er Jahre. Diese Lebenslüge sollte bis Ender der 1980er Jahre verhindern, dass die Bundesregierungen eine ,,wirkungsvolle“ Ausländerpolitik führten. Staatliche Maßnahmen wurden erst ab den 1970er Jahren ergriffen, nachdem die Politik realisiert hatte, dass die Vorstellung von einer Rückkehr eine Illusion war. Die ehemaligen ,,Gastarbeiter“ hatten sich mit zunehmendem Aufenthalt zu Mitbürgern entwickelt und ließen sich gemeinsam mit ihren Familien, die aus den Herkunftsländern nachgeholt wurden, in der Bundesrepublik nieder. Auch wenn die Parteien und die Öffentlichkeit die Realität ablehnten, war Deutschland ein Einwanderungsland geworden. Der Großteil der ehemaligen ,,Gastarbeiter- bevölkerung“ lebte bereits seit einer langen Zeit ,,in einer paradoxen Lage- in einer ,,Einwanderungssituation ohne Einwanderungsland.“⁶ Ab den späten 1970er Jahren begannen die politischen Kräfte sich mit dem dauernden Aufenthalt von Ausländern zu beschäftigen und die soziale Integration zu thematisieren. Dadurch wurde die starke Orientierung am Arbeitsmarkt langsam aufgegeben. 1980 lebten bereits 4.453.300 Ausländer im Bundesgebiet und bildeten einen Anteil von 7,2% an der Gesamtbevölkerung.⁷ Das Jahrzehnt von 1980 bis 1990 stellt in vielerlei Hinsicht eine Wende in der Ausländerpolitik dar. Plötzlich begann eine neue Phase, bei der die Bundesregierungen eine bis dahin unbekannte Ausländerpolitik verfolgten. Karl-Heinz Meier-Braun beschreibt die Situation als ein ,,Wettlauf um eine Begrenzungspolitik.“⁸ In dieser Phase nahm die Bedeutung der Ausländerfrage in allen öffentlichen Bereichen zu. Sowohl in Parteiprogrammen und Bundestagsdebatten, als auch in den Medien oder innerhalb der Bevölkerung geriet die Ausländerfrage mehr und mehr in den Fokus. Plötzlich begannen die Bundesregierungen wegen dem zunehmenden Druck einen neuen Kurs in der Ausländerpolitik einzunehmen. Die soziale Integration der Ausländer geriet in den Hintergrund und Begrenzungsmaßnahmen zur Eindämmung des weiteren Zustroms in den Vordergrund. Es begann die Zeit von intensiven Debatten über Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäftigung in Deutschland. In meiner Arbeit werde ich mich mit der Wende in der Ausländerpolitik ab 1980 auseinandersetzen. Dazu versuche eine Antwort auf folgende Frage zu geben:

- Weshalb war die Phase von 1980-90 ein verlorenes Jahrzehnt für die deutsche Ausl ä nderpolitik?

Die Konzentration meiner Arbeit liegt auf dem Jahrzehnt von 1980 bis 1990, bei dem die Ausländerpolitik sehr an Bedeutung gewann und es zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den Bundestagsparteien um die Ausländerpolitik kam. Als erstes werde ich die Entwicklung der Ausländerpolitik bis 1980 darstellen. Dazu habe ich mich für eine Periodisierung der Ausländerpolitik in mehreren Phasen entschieden. Die Periodisierung orientiert sich nach den beiden Autoren Meier-Braun und Klaus Bade, die sich mit der Ausländerpolitik in Deutschland intensiv auseinandergesetzt haben. Den Hauptteil meiner Arbeit bildet dann die Ausländerpolitik von 1980 bis 1990. Mein Hauptteil endet mit der Verabschiedung des neuen Ausländergesetzes durch den Bundestag. In meiner Arbeit werde ich weder die Asylpolitik, noch die Aussiedlerpolitik der Bundesregierungen berücksichtigen. Diese stellen eigene Themen dar, worüber eine eigene Arbeit verfasst werden könnte. Einerseits basiert die Arbeit auf primären Quellen wie zum Beispiel den Plenarprotokollen oder Drucksachen des Deutschen Bundestages. Auch soll an einigen Punkten die Ausländerpolitik einzelner Parteien anhand von Wahlprogrammen aufgeleuchtet werden. Anderseits basiert die Arbeit auf sekundären Quellen von Autoren, die sich seit Jahren mit der Ausländersituation in Deutschland auseinandersetzen. Darunter fallen die Werke des Integrationsbeauftragten des Südwestrundfunks Stuttgart, Karl-Heinz Meier-Braun, wie zum Beispiel ,,Integration und Rückkehr“ oder ,,Deutschland Einwanderungsland“, bei dem Reinhold Weber mitgewirkt hat. Außerdem wurden auch einige Werke des Historikers Klaus Jürgen Bade wie zum Beispiel ,,Ausländer Aussiedler Asyl“ verwendet. Eine Ausgabe des Forschungsinstituts der Friedrich-Ebert-Stiftung aus dem Jahr 1992, bei der Klaus Bade und Gerd Andres sich beteiligt haben, wurde auch für meine Arbeit herangezogen. Weiter sind für meine Arbeit das Werk des Historikers Ulrich Herbert, der sich mit der Geschichte der Ausländerpolitik auseinandergesetzt hat, und das Werk von Klaudia Tietze, die zum Thema Einwanderung und die deutschen Parteien geschrieben hat, relevant.

2. Die Entwicklung der Ausländerpolitik bis 1980

2.1. Die erste Phase 1955-73: ,,Gastarbeiter“-Anwerbephase

Der Beginn der deutschen Ausländerpolitik ist auf den wirtschaftlichen Aufschwung im Nachkriegsdeutschland zurückzuführen. Der Wiederaufbau hatte einen großen Einfluss auf die Migrationssituation in Deutschland. ,,Aus dem landwirtschaftlich geprägten Land in der Mitte Europas wurde schrittweise ein sich immer rascher entwickelndes Industrieland, das nun vom Auswanderungsland zum >>Arbeitseinfuhrland<< wurde.“⁹ Es war der damalige Wirtschaftsminister Ludwig Erhard, der die Beschäftigung von ausländischen Arbeitnehmern in Deutschland einleitete.¹⁰ Nach Ende des Zweiten Weltkriegs nahm er gemeinsam mit dem ersten deutschen

Bundeskanzler Konrad Adenauer die Herausforderung zum Wiederaufbau des zerstörten Deutschlands an. Ludwig Erhard leistete unmittelbar seinen Beitrag für den wirtschaftlichen Aufschwung im Nachkriegsdeutschland. Seine Idee der sozialen Marktwirtschaft sollte in den kommenden Jahren zum Wirtschaftswunder führen. Laut den Wirtschaftsprognosen Anfang der 1950er Jahre wurde ein starkes Wirtschaftswachstum in Deutschland erwartet.¹¹ Ludwig Erhard sah voraus, dass die deutsche Bevölkerung nicht ausreichen werde, um die hohe Nachfrage der Wirtschaft nach Arbeitskräften abzudecken. Folglich machte der damalige Wirtschaftsminister den Vorschlag, das Defizit im inländischen Markt durch ausländische Arbeitskräfte auszugleichen. Der Wirtschaftsminister betrachtete ,,eine stärkere Ausländerbeschäftigung als geeigneten Ausweg.“¹² Er reagierte bereits Ende des Jahres 1954 auf diese Entwicklung und begann Verhandlungen mit der italienischen Regierung zu führen. Als die Öffentlichkeit über die Absichten Erhards informiert wurde, war sie sehr überrascht. Schließlich lag die Arbeitslosigkeit in Deutschland Ende 1954 noch bei 7%.¹³ In den letzten Jahren hatte aber die Arbeitslosigkeit kontinuierlich abgenommen. Waren 1950 noch 1,6 Millionen Menschen von der Arbeitslosigkeit betroffen, so waren 1956 nur noch 750.000 arbeitslos.¹⁴ Sowohl die Öffentlichkeit, die SPD-Opposition, das Bundesarbeitsministerium unter Anton Storch, als auch einige CDU/CSU-Abgeordneten zeigten kein Verständnis für die Pläne des Bundeswirtschaftsministers.¹⁵ Der CSU- Abgeordnete Alois Niederalt machte 1954 in der 59. Sitzung des Bundestages auf die Arbeitslosigkeit an den Ostrandgebieten aufmerksam und sprach genau das aus, worüber sich alle Kritiker einig waren: ,,Der letzte deutsche Arbeiter muß doch erst in Arbeit sein, bevor wir an diese Dinge denken, und wir müssen die Bundesregierung wirklich bitten, zunächst alle Anstrengungen zu machen, um unsere Wirtschaft und unsere Industrie zu bewegen, dorthin zu gehen, wo noch Arbeitskräfte sind.“¹⁶ Auch der Ausschuss für Arbeit teilte diese Bedenken.

,,Der Ausschuß vertrat übereinstimmend die Auffassung, daß die Mobilisierung eigener Arbeitsreserven stärker betrieben werden solle, bevor ausländische Arbeitskräfte in Betracht kämen.“¹⁷ Die SPD-Opposition kritisierte vor allem die Uneinigkeit zwischen dem Bundesarbeitsminister Storch und dem Bundeswirtschaftsminister Erhard. Ludwig Erhard wurde 1955 vom SPD- Abgeordneten Willy Odenthal vorgeworfen, dass er willkürlich ohne die Zustimmung des Bundesarbeitsministeriums die Gespräche mit der italienischen Regierung geführt habe.¹⁸ Das Ziel des Wirtschaftsministers war in erster Linie gegen den regionalen Arbeitskräftemangel vorzugehen. Vor allem sollte der Arbeitskräftemangel im landwirtschaftlichen Sektor durch den Einsatz von ausländischen Arbeitnehmern ausgeglichen werden.¹⁹ Er war fest der Überzeugung, dass die Ausländerbeschäftigung unausweichlich sei, um den Mangel auf dem deutschen Arbeitsmarkt zu bekämpfen. Schon vor Abschluss des ersten Anwerbeabkommens mit der italienischen Regierung gab es Anzeichen für eine solche Ausländerbeschäftigung in Deutschland. Süddeutsche Bauern hatten bereits 1952 die Initiative ergriffen und versucht, italienische Arbeitnehmer als Landarbeiter in ihre Bauernhöfe zu holen.²⁰ Deshalb beginnt die erste Phase nach Karl-Heinz Meier-Braun schon 1952. Trotz der Verwunderung der Öffentlichkeit schloss der Wirtschaftsminister im Dezember des Jahres 1955 das erste Anwerbeabkommen mit Italien ab und setzte die erste Phase der Ausländerpolitik, die Anwerbephase, in Gang. Anfang 1956 waren bereits 11.900 italienische Arbeitnehmer im Bundesgebiet. Unter ihnen wurden 6.100 in der Landwirtschaft und 5.800 in der gewerblichen Wirtschaft eingesetzt.²¹ Beim Abschluss des ersten Anwerbeabkommens spielten also die Interessen der deutschen Wirtschaft eine zentrale Rolle. Dieser Trend wurde in den kommenden Jahren fortgesetzt, als man die positive Wirkung des Einsatzes von italienischen Arbeitnehmern beobachtete. Zusätzlich stieg der Bedarf an ausländischen Arbeitskräften durch den wirtschaftlichen Aufschwung, der sich in den kommenden Jahren fortsetzte, weiter an. So wurden in den kommenden Jahren, als die deutsche Wirtschaft ihre Blütezeit erlebte, weitere Anwerbeabkommen abgeschlossen: 1960 mit Spanien und Griechenland, 1961 mit der Türkei, 1964 mit Portugal, 1965 mit den afrikanischen Staaten Tunesien und Marokko und schließlich 1968 mit Jugoslawien.²²

Die Ausländerbeschäftigung wurde zunächst als eine vorübergehende Erscheinung wahrgenommen und ,,ausschließlich unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten betrachtet.“²³ Die Vorstellung bei der Anwerbung der ausländischen Arbeitskräfte war, dass diese nur für eine bestimmte Zeit in die Bundesrepublik kämen. Deshalb führte die Bundesanstalt für Arbeit bis 1964 die Ausländerbeschäftigung nach dem Rotationsprinzip durch.²⁴ Demnach erhielt ein angeworbener Arbeitnehmer eine einjährige Arbeitserlaubnis, die maximal auf zwei Jahre verlängert werden konnte. Nach Ablauf dieser Frist sollte er wieder in seine Heimat zurückkehren. Doch es entwickelte sich ganz anders und das Rotationsprinzip wurde schon 1964 wieder aufgehoben. Vor allem stellten sich die Unternehmen gegen einen kurzen Aufenthalt der ausländischen Arbeitnehmer und forderten längere Aufenthaltszeiten für ihre Arbeitskräfte.²⁵ Das Problematische aus Sicht der Arbeitgeber war, dass der ständige Wechsel von Arbeitskräften die Effektivität verringern würde, weil der Neuankömmling dann wieder einer gewisse Zeit zum Einlernen braucht.²⁶ Deshalb galten die Abkommen zunächst nur für ein Jahr und wurden immer wieder verlängert. Die Bundesregierung konnte dem Druck der Arbeitgeber nicht standhalten und gab 1964 das Rotationsprinzip endgültig auf.²⁷ Für die ausländischen Arbeitnehmer entwickelte sich eine Bezeichnung, die sich sowohl in der Öffentlichkeit, als auch unter den politischen Verantwortlichen durchsetzte. Da diese angeworbenen Arbeitnehmer als Gäste wahrgenommen wurden und deren Aufenthalt befristet sein sollte, wurden sie als ,,Gastarbeiter“ bezeichnet. Der Begriff implizierte schon die Einstellung der Deutschen zu den ausländischen Arbeitnehmern. Es handelte sich ja schließlich nur um Gäste und Gäste kommen und gehen wieder. Die ausländischen Arbeitskräfte kamen ohne ihre Familien, um ihre Ausgaben so gering wie möglich zu halten und so viel Geld wie möglich in kürzester Zeit zu sparen. Ihre Absicht war, Geld in der Fremde zu verdienen, um später nach ihrer Rückkehr eine Existenz in ihrer Heimat aufbauen zu können.²⁸ Die ,,Gastarbeiter‘‘ wurden meist für körperlich schwere Tätigkeiten eingesetzt, für die kein deutscher Interessent gefunden wurde, zum Beispiel in der Bau- und Schwerindustrie. Außerdem lebten sie größtenteils in Baracken. Um ihre Ausgaben zu minimieren, verzichteten die ausländischen Arbeitnehmer darauf Wohnungen zu mieten. Meistens zogen sie in die Wohnheime ein oder bildeten Gemeinschaftsunterkünfte.²⁹ Die ,,Gastarbeiter“ blieben dadurch weitegehend unter sich und waren klar von der deutschen Gesellschaft abgegrenzt und ihre einzige Bindung war das bestehende Arbeitsverhältnis.³⁰ Von solchen Anwerbeabkommen profitierten alle Seiten. Für die deutsche Regierung zeichneten sich mehrere positive Effekte aus, wodurch der Wirtschaftsminister Ludwig Erhard trotz heftiger Kritik letztendlich in seinen Plänen bestätigt wurde. Auf der einen Seite konnte die Bundesregierung damit dem Arbeitskräftemangel entgegenwirken. Auf der anderen Seite waren die ausländischen Arbeitnehmer wichtige Einzahler für die Rentenkasse. Die Ausländer mussten Beiträge einzahlen, obwohl sie nur als Gäste galten und davon eventuell nie profitieren würden.³¹ So konnte zum Beispiel das Rentenloch in den 1970er Jahren gestopft werden. ,,Die Rentenversicherung wurde lange Zeit von den ausländischen Arbeitnehmern weitgehend geradezu subventioniert.“³² Die Entsendeländer, bei denen die Arbeitslosenquote recht hoch war, entlasteten zum einen ihre eigene Wirtschaft und zum anderen exportierten sie ungelernte Arbeitskräfte nach Deutschland. Zusätzlich wollten diese Staaten später von den Rückkehrern profitieren, die sich in der Fremde ausgebildet hatten und wichtiges Wissen mitbrachten.³³ Am profitabelsten war die Ausländerbeschäftigung wahrscheinlich für die deutschen Arbeitgeber. Einerseits hatten sie nun günstige Arbeitskräfte zur Verfügung. Anderseits waren es sehr motivierte Arbeitnehmer, die ihren Aufenthalt als vorrübergehend wahrnahmen und nur für ihre Arbeit in Deutschland waren. Sie wollten in kürzester Zeit so viel Geld wie möglich sparen. Folglich waren die ,,Gastarbeiter“ auch bereit Sonderschichten einzulegen oder sogar an Feiertagen zu arbeiten.³⁴ Ebenso gab es positive Effekte der Ausländer- beschäftigung auf die deutschen Arbeitnehmer. Viele deutsche Arbeitnehmer konnten durch die Ausländerbeschäftigung ihre Arbeitszeiten verringern und von der Arbeiter- zu Angestelltenposition aufsteigen. Zwischen 1960-70 gelang 2,3 Millionen Deutschen dieser beruflicher Aufstieg.³⁵ Durch die Zunahme der Ausländer in Deutschland rückte zunehmend die Ausländerpolitik in den politischen Diskurs. ,,Schon damals wurde der wichtigste Eckpfeiler der Ausländerpolitik eingerammt“,³⁶ der bis Anfang der 90er Bestand hatte: Deutschland ist kein Einwanderungsland. ,,Dieses Motto dominierte auch die Ausländerpolitik der Bundesrepublik in der Zeit der Anwerbung der ,,Gastarbeiter“, die dringend als Arbeitskräfte im Nachkriegsdeutschland gesucht wurden.“³⁷ Von den politischen Verantwortlichen fehlten jegliche langfristige Konzepte zur Ausländerpolitik und vor allem zur Integrationspolitik, da die Ausländerbeschäftigung nur als eine vorrübergehende Erscheinung wahrgenommen wurde und die Ausländer als Gäste betrachtet wurden. In der Anwerbephase stand also eine Eingliederung der Ausländer in die deutsche Gesellschaft nicht zur Debatte. Vielmehr wurde die Ausländerpolitik als Arbeitsmarktpolitik verstanden.³⁸ Das bedeutet, dass die Interessen des deutschen Arbeitsmarktes der entscheidende Faktor für den Aufenthalt von Ausländern war. Die Ausländer waren absolut abhängig von der Arbeitsmarkt- und Wirtschaftssituation in der Bundesrepublik. Die Reaktion der Bundes- regierung bei der ersten kleinen Wirtschaftskrise 1966/67 ist ein Beweis für diese Abhängigkeit. Nach jahrelangem Wirtschaftwachstum und Voll- beschäftigung wurde 1966/67 erstmals die Ausländerbeschäftigung in Frage gestellt. Eine Aussage von Ludwig Erhard zeigt, wie schnell sich die Meinung im Bezug auf die Ausländerbeschäftigung verändern konnte. Der damalige Bundeskanzler Ludwig Erhard, der als Wirtschaftsminister die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer eingeleitet hatte, forderte nun die Deutschen auf, jede Woche eine Stunde mehr zu arbeiten. So könne man nämlich auf ausländische Arbeitnehmer verzichten.³⁹ Folglich wurde die Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer für eine kurze Zeit gestoppt und die Zahl der Ausländer nahm kurzfristig um 30%, von 1,3 Millionen auf 900.000, ab.⁴⁰,,Ausländer mussten schon bald als Sündenböcke herhalten, eine Funktion, die sich des Öfteren in schlechten wirtschaftlichen Zeiten und in Wahlkämpfen wiederholen sollte.“⁴¹ Gleichzeitig machten sich Ende der 1960er Jahren erstmals ausländerfeindliche Strömungen in der Gesellschaft bemerkbar, als die rechtsradikale Partei NPD nach der Wirtschaftskrise Wahlerfolge auf Landesebene verzeichnen konnte. Der NPD gelang der Einzug in sieben Landtage.⁴² Die Wirtschaftskrise dauerte aber nur ein Jahr an und war schon nach kurzer Zeit überwunden, sodass bereits 1968 ein weiteres Anwerbeabkommen mit Jugoslawien abgeschlossen wurde.

Wie sehr die Ausländerbeschäftigung als eine vorrübergehende Erscheinung wahrgenommen wurde, belegen auch die fehlenden staatlichen Maßnahmen in der Ausländerpolitik bezüglich des Aufenthalts- und Lebensbedingungen der ,,Gastarbeiter“. ,,Abgesehen vom Ausländerrecht und seinen Ausführungs- bestimmungen existierte in der Ausländerpolitik lange Zeit kein Konzept infrastruktureller, sozial- und bildungspolitischer Maßnahmen.“⁴³ Anfangs der 1970er Jahre wurde langsam deutlich, dass sich die ,,Gastarbeiter“ in Deutschland dauerhaft niederließen, da sie ihren Lebensmittelpunkt in die Bundesrepublik verlagerten.⁴⁴ Folglich reagierten erst 1970 die politischen Kräfte auf die Entwicklung in der Ausländerbeschäftigung. Erstmals wurde von der sozial-liberalen Bundesregierung unter dem Bundeskanzler Willy Brandt eine Art von Konzept zur Ausländerpolitik formuliert. ,,Die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik ist arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitisch notwendig. Ihr Umfang richtet sich nach der Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Wirtschaft.“⁴⁵ Anfang 1970er Jahre begannen die drei Bundestagsparteien CDU/CSU, SPD und FDP sich intensiver mit der Ausländerpolitik zu beschäftigen. Es wurden plötzlich Debatten über Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäftigung geführt. ,,Die Diskussion über Kosten und Nutzen der Arbeitsmigration sowie die Furcht vor sozialen Konflikten schlug sich im Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte nieder, der am 23.Novermber 1973 verhängt wurde.“⁴⁶ Der Anwerbestopp war die erste restriktive Maßnahme der sozial-liberalen Bundesregierung. Nach Klaus Bade und Karl-Heinz Meier-Braun endete mit dem Anwerbestopp auch die erste Phase der Ausländerpolitik. Meier-Braun beschreibt den Anwerbestopp als eine erste Wende in der deutschen Ausländerpolitik. Die Ölkrise hatte sich unmittelbar auf die Ausländerpolitik ausgewirkt, die bis dahin abhängig von der wirtschaftlichen Situation in Deutschland war. 1973 lebten bereits 3.966.200 Ausländer in Deutschland und bildeten einen Anteil von 6,4% an der Gesamtbevölkerung.⁴⁷ Insgesamt waren von Beginn der Anwerbephase 1955 bis zum Anwerbestopp 1973 14 Millionen Menschen in die Bundesrepublik eingewandert und 11 Millionen ausgewandert.⁴⁸ Die Zahl der beschäftigten Ausländer in Deutschland stieg zwischen 1960 bis 1973 enorm. 1960 waren 280.000 ausländische Arbeitnehmer im Bundesgebiet und 1973 betrug diese Zahl schon 2,6 Millionen.⁴⁹ Die Dominanz hatte sich von den Italienern, die anfangs noch die größte Bevölkerungsgruppe unter den Ausländern bildeten, zu den Türken verschoben. 1980 waren bereits 33% aller Ausländer Türken und nur noch 10,7% Italiener.⁵⁰

2.2. Die zweite Phase 1973-79: Konsolidierungsphase

Der Anwerbestopp, der durch die sozial-liberale Bundesregierung als Reaktion auf die Ölkrise verhängt worden war, brachte nicht die erhoffte Wirkung. Ganz im Gegenteil hatte diese restriktive Maßnahme sogar negative Folgen. 1992 beschrieb Klaus Bade in einem Satz die Auswirkungen des Anwerbestopps: ,,Seit der Einführung des bis heute gültigen Anwerbestopps von 1973 wurden aus Gästen am Arbeitsmarkt Dauergäste und aus solchen eine feste, ethnokulturell vielgestaltige Minderheit in einer echten Einwanderungs- situation.“⁵¹ Trotz Einführung des Anwerbestopps, wodurch ein Rückgang der Ausländerzahlen und Senkung der Kosten von Ausländerbeschäftigung erreicht werden sollten, nahm der Anteil der Ausländer an der Gesamtbevölkerung zu. 1973 betrug der Ausländeranteil mit insgesamt 3.966.200 Ausländern noch 6,4%. Im folgenden Jahr stieg der Anteil an der Gesamtbevölkerung mit insgesamt 4.127.400 Ausändern auf 6,7%.⁵² Obwohl auch einige ausländische Arbeitnehmer Deutschland verlassen hatten, da sie von der Arbeitsmarktkrise betroffen waren und arbeitslos wurden, nahm die Zahl der Ausländer zu. Ein Vergleich dieser Tatsache mit der Zahl der ausländischen Erwerbstätigen zeigt die negative Wirkung des Anwerbestopps noch deutlicher. Die Zahl der ausländischen Erwerbsbevölkerung war zwischen 1973-74 von 2.595.000 auf 2.150.600 gesunken.⁵³ Einerseits nahm also die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen ab, anderseits nahm aber die Zahl der ausländischen Wohnbevölkerung aufgrund der beschlossenen Möglichkeit des Familien- nachzugs zu. Diese Entwicklung setzte sich bis Ende der 1970er Jahre fort.

Zwischen 1973-79 nahm die Zahl der erwerbstätigen Ausländer ab, aber im Gegenteil dazu blieb die Zahl der Ausländer, die in Bundesgebiet lebten, recht stabil. Diese Sachlage bedeutete eine zusätzliche Belastung für das Sozialsystem der Bundesrepublik. ,,Der Anwerbestopp wirkte also auch als Bumerang in der Arbeitsmarkt- wie in der Ausländerpolitik.“⁵⁴ Klaus Jürgen Bade erklärte diese Entwicklung folgendermaßen: ,,Der Anwerbestopp forcierte mithin entscheidend die in der Ausländerbevölkerung ohnehin wachsende Tendenz zur Verlagerung des Lebensmittelpunktes in die Bundesrepublik.“⁵⁵ Es gab zwei Hauptgründe für diese Entwicklung. Zum einen kamen immer mehr ausländische Kinder in Deutschland auf die Welt. Somit bauten sich die nächsten Ausländergenerationen in Deutschland auf. 1974 waren 17,3% aller Neugeborenen in Deutschland ausländische Kinder. Interessant war auch, dass 1975 27% aller Ausländer jünger waren als 20 Jahre.⁵⁶ Zum anderen verlagerten immer mehr ausländische Arbeitnehmer ihren Lebensmittelpunkt in die Bundesrepublik und fingen an, ihre Familien aus den Heimatländern nachzuholen. ,,Der Anwerbestopp forderte allerdings den Familiennachzug geradezu heraus und führte dazu, dass diejenigen, die schon da waren, auf Dauer blieben.“⁵⁷ Mit zunehmender Aufenthaltsdauer veränderten die ehemaligen ,,Gastarbeiter“ ihre Einstellung und distanzierten sich zunehmend von der ursprünglichen Rückkehrabsicht. Sie revidierten in den 1970er Jahren ihre Lebensplanung maßgeblich.⁵⁸ Eine Umfrage der Bundesanstalt für Arbeit aus dem Jahr 1973 hat die Wandlung in der Absicht der Ausländer verdeutlicht. Von Ausländern mit mindestens elfjährigem Aufenthalt wollten 50% in Deutschland bleiben. Bei Ausländern mit mehr als 15 jährigem Aufenthalt betrug diese Quote sogar 83%.⁵⁹ Durch den starken Familiennachzug nahm auch der ausländische Frauenanteil zu. Auf 1000 Männer kamen 1961 nur 451 Frauen. 1974 dagegen kamen schon 631 Frauen auf 1000 Männer.⁶⁰ Es war an mehreren Punkten deutlich, dass aus der Arbeitswanderung allmählich eine

Einwanderungssituation wurde. Durch Familiennachzug und Verlagerung ihres Lebensmittelpunktes in die Bundesrepublik stiegen die Konsumausgaben der ,,Gastarbeiter“, die zuvor nur für sich selbst sorgen mussten. Außerdem nahmen durch zunehmenden Aufenthalt die Bindungen der ausländischen Arbeitnehmer zu ihren Heimatländern ab.⁶¹ Vor allem galt dies für die zweite und dritte Generation der Ausländer, die nun in Deutschland geboren wurden und aufwuchsen. Für diese Kinder kam eine Rückkehr viel weniger in Frage, als für ihre Vorfahren. Die Kinder hatten zunehmende Identitätsprobleme, da sie zwischen zwei Welten lebten. Auf der eine Seite die Herkunftsländer ihrer Eltern und auf der andere Seite das Gastland, mit dem sie sich eigentlich identifizierten. Den meisten ausländischen Kindern, die hier geboren waren, war das Heimatland ihrer Eltern fremder als das Land, in dem sie aufgewachsen waren. ,,Viele Ausländerfamilien lebten in einer Spannung zwischen der noch stark durch die Herkunftsgesellschaft bestimmten ersten und einer in der Bundesrepublik aufgewachsenen zweiten Generation, die zunächst oft noch im Niemandsland zwischen ,,alter“ und ,,neuer“ Welt stand.“⁶² Die Entwicklungen in den 1970er Jahren waren für Ulrich Herbert logische Konsequenzen der Tatsache, dass sich Deutschland zu einem Einwanderungsland entwickelt hatte. Er vergleicht Deutschland in den 1970er Jahren mit den klassischen Einwanderungsländern und vertritt folgende Meinung: ,,Nach einer längeren Aufenthaltsdauer- von etwa zehn Jahren aufwärts- beginnt aus vorüber- gehenden Arbeitsaufenthalt ein Dauerzustand zu werden.“⁶³ Die starke Zunahme der Ausländerzahlen trotz des Anwerbestopps führte zu einer Reaktion der deutschen Bevölkerung. Innerhalb der Gesellschaft nahmen die Intoleranz und die Ablehnung gegenüber den Ausländern zu.⁶⁴ Vor allem wurde diese Abwehrhaltung verstärkt durch die steigende Arbeitslosigkeit aufgrund der schlechten Situation auf dem deutschen Arbeitsmarkt. Die Einheimischen fassten die ausländischen Arbeitnehmer als Konkurrenten auf dem Arbeitsplatz auf.⁶⁵ Der Arbeitslosenanteil von Ausländern übertraf den Anteil der Deutschen erheblich. 1971 lag die Arbeitslosenquote der Deutschen noch bei 1,2% und der Ausländer bei 0,8%. Das sollte sich in den kommenden Jahren beachtlich verändern. 1981 war die Quote bei Ausländern auf 8,2% und bei den Deutschen auf 5,5% gestiegen.⁶⁶ Das zeigt, dass vor allem die ausländischen Erwerbstätigen von der Krise auf dem Arbeitsmarkt betroffen waren. Dies hängt vor allem mit der starken Beschäftigung der Ausländer in den Sektoren Stahl und Metall, die stark von der Krise betroffen waren, zusammen. Die hohe Arbeitslosigkeit der Ausländer stellte eine große Belastung für den Staat dar, der sich nun vermehrt für die ausländischen Arbeitslosen sorgen musste. Infolgedessen stiegen nämlich die Sozialausgaben wegen Arbeitslosen- und Sozialhilfe. Zusätzlich verloren die arbeitslosen Ausländer ihre Zukunfts- perspektiven in der Bundesrepublik, da es als sehr schwierig prognostiziert wurde, ihnen neue Arbeitsstellen zu vermitteln.⁶⁷ Die gesamte Situation spitzte sich durch Gründungen von rechtsradikalen Vereinigungen weiter zu. Auf dem rechtsradikalen Lager traten zunehmend ausländerfeindliche Parolen auf. Die Vereinigungen hetzten gegen Ausländer und stellten deren Anwesenheit als Ursache der schlechten wirtschaftlichen Lage dar.⁶⁸ Die Situation verschärfte sich noch weiter wegen der Wohnsituation von Ausländern. Nach Nachzug ihrer Ehegatten und Kinder zogen die Ausländer in Wohnungen ein. 1979 wohnten bereits 79% aller Ausländer gemeinsam mit der Familie in einer Wohnung.⁶⁹ Das Problem an der Wohnsituation war, dass regelrechte Ausländerviertel entstanden. Vor allem deshalb, weil Ausländer in der Regel die billigen Wohnungen in der Nähe ihrer Fabriken bevorzugten. Durch die starke Zunahme der Ausländer verließen daraufhin auch Deutsche ihre Wohnungen in den bestimmten Vierteln und es kamen mehr Ausländer nach. In einigen Bundesländern erreichte der Ausländeranteil außergewöhnlich hohe Quoten. In Baden-Württemberg lag der Anteil an der Gesamtbevölkerung 1973 bei 16,5%.⁷⁰ In gewissen Städten war der Ausländeranteil noch stärker, wie zum Beispiel in Stuttgart 26,5% oder Frankfurt 22,6%.⁷¹,,Die Türken und andere Migranten lebten in einer Rückkehrillusion, die Deutschen dagegen in der Lebenslüge: >>Wir sind kein Einwanderungsland.<<““⁷² Diese Situation stellte ein Dilemma dar.

All diese Gegebenheiten zwangen die politischen Verantwortlichen zu reagieren. Die politischen Kräfte erkannten mit großer Sorge die Gefahr, dass durch den starken Anstieg der Ausländerzahl zunehmende gesellschaftliche Konflikte entstehen könnten. Dementsprechend entwickelte sich die Ausländerpolitik plötzlich zu einem der wichtigsten Themen in der politischen Tagesordnung. Allmählich realisierte die Politik, dass die Ausländer- beschäftigung nicht nur eine vorrübergehende Erscheinung war. Dennoch blieb der Hauptgrundsatz, über den die drei Bundestagsparteien CDU/CSU, SPD und FDP einig waren, bestehen: Deutschland ist kein Einwanderungsland. Die Politik erkannte anderseits, dass die beabsichtigte Rückkehr der angeworbenen ,,Gastarbeiter“ nur eine Illusion war.⁷³ Diese Erkenntnis versetzte die sozial- liberale Bundesregierung in Zugszwang und forderte eine Neuorientierung in der Ausländerpolitik, die bis dahin nur unter arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten betrachtet wurde. Die starke Orientierung der Ausländerpolitik an der Situation des Arbeitsmarktes nahm nach der Verhängung des Anwerbestopps ab.⁷⁴ Nun machte man sich erstmals Gedanken zur Eingliederung der ausländischen Arbeitnehmer, die langfristig im Bundesgebiet leben wollten. Dieser neuer Grundsatz der deutschen Ausländerpolitik stellt nach Meier-Braun einen weiteren Eckpfeiler der Ausländerpolitik dar: die Integration der hier auf Dauer lebenden Ausländer.⁷⁵ Der langfristige Aufenthalt der Ausländer wurde erstmals von der Politik wahrgenommen. Die sozial- liberale Bundesregierung stand nun vor einer Fülle von Problemen, die gelöst werden mussten. ,,Wohnsituation, Arbeit und Arbeitsmarkt, Familiennachzug und <<Zweite Generation>> sowie das Verhältnis zwischen Ausländern und Deutschen.“⁷⁶ Schon kurze Zeit nach der Verhängung des Anwerbestopps beschäftigte sich die Bundesregierung intensiv mit der Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien. Aus diesem Grund formulierte 1973 das Bundesarbeitsministerium ein Kabinettspapier zur Ausländerpolitik. Es wurde eine Ausarbeitung zur Ausländerpolitik vorgelegt. Das Bundesarbeitsministerium machte auf mögliche gesellschaftliche Konflikte, insbesondere in den Ballungsräumen, aufmerksam und forderte ,,eine Politik der sozialverantwortlichen Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung.“⁷⁷ Es machte einige konkrete Vorschläge, wie dies gestaltet werden könnte. Im Kabinettspapier wurde eine ,,administrative Regelung des Ausländerzuzugs in Verdichtungsgebiete“ gefordert.⁷⁸ Des Weiteren sollte man sich Gedanken darüber machen, ob es nicht eine Alternative wäre, nicht die Menschen zu den Maschinen zu holen, sondern die Maschinen zu den Menschen zu bringen.⁷⁹ Die SPD-FDP-Koalition rückte immer mehr von der Orientierung der Ausländerpolitik nach dem Arbeitsmarkt ab und ergänzte ihre Ausländerpolitik mit dem Grundsatz ,,Konsolidierung der Ausländerbeschäftigung, d.h. Begrenzung der Zahl der ausländischen Arbeitnehmer und Anpassung an die Aufnahmefähigkeit der sozialen Infrastruktur.“⁸⁰ In dieser Phase setzten sich drei Grundgedanken in der sozial-liberalen Ausländerpolitik durch, welche die deutsche Ausländerpolitik bis Ende der 1980er Jahre prägen sollten: Begrenzung des Zuzugs, Förderung der Rückkehrbereitschaft, soziale Integration hier lebender Ausländer.⁸¹ Ulrich Herbert beurteilt die sozial-liberale Ausländerpolitik nach dem Anwerbestopp als eine Doppelstrategie. Einerseits sollten hier lebende Ausländer integriert werden, aber anderseits sollte die Zahl der Ausländer unbedingt verringert und deren Rückkehr gefördert werden.⁸² Es fehlte also eine klare Linie in der Ausländerpolitik der Bundesregierung. Alle ausländerpolitischen Maßnahmen in den folgenden Jahren orientierten sich nach den drei Grundgedanken. Es kann daher schon in der zweiten Phase von einer restriktiven Ausländerpolitik gesprochen werden. Diverse ausländerpolitische Maßnahmen bewiesen die Konzept- und Ratlosigkeit der Bundesregierung, die mehr kurzfristige Pläne durchsetzte und langfristige Auswirkungen nicht berücksichtigte. Die erste restriktive Maßnahme in der Ausländerpolitik war 1974 die Erschwerung für Ausländer aus Nicht-EG- Staaten, eine Arbeitserlaubnis zu erhalten.⁸³ Von nun an gab es eine strengere Prüfung für den Erhalt einer Arbeitserlaubnis. Das bedeutet, dass nun Einzelfallentscheidungen getroffen wurden. In der neuen Arbeits- erlaubnisverordnung wurde eine Stichtagregelung eingeführt. Für den Erhalt einer Arbeitserlaubnis für nachgereiste Ausländer wurden neue Voraussetzungen festgelegt. Ausländische Erwachsene erhielten nur eine Arbeitserlaubnis, wenn sie vor dem 1.Dezember 1974 in Deutschland eingereist waren. Ausländische Minderjährige sogar nur, wenn sie vor dem 31.Dezember 1976 nach Deutschland gekommen waren.⁸⁴ Die Stichtagregelung führte zu heftigen Auseinandersetzungen innerhalb der sozial-liberalen Koalition. Die Bundestagsfraktionen von SPD und FDP stellten 1979 diesbezüglich gemeinsam einen Antrag an die Bundesregierung. Sie forderten die Bundesregierung auf, die Stichtagregelung aufzuheben. Das Problematische an dieser Regelung war nämlich, dass den Ausländer aus Nicht-EG-Staaten, die eigentlich auf legalem Wege in die Bundesrepublik eingereist waren, der Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt versperrt wurde.⁸⁵ Sie verlangten eine Erleichterung bei der Erteilung einer Arbeitserlaubnis.⁸⁶ Der nachgereiste Ausländer sollte demnach nach einer Mindestaufenthaltsdauer im Bundesgebiet einen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. 1979 wurde die Stichtagregelung durch die Wartezeitregelung ersetzt. Demzufolge war nicht mehr der Zeitpunkt der Einreise entscheidend, sondern die Zeitspanne nach der Einreise. Nachgereiste ausländische Jugendliche erhielten nach zwei Jahren und nachgereiste Ehegatten nach vier Jahren Wartezeit eine Arbeitserlaubnis.⁸⁷ Ein Musterbeispiel für die Konzeptlosigkeit in der Ausländerpolitik war die Erhöhung des Kindergeldes im Jahr 1975. Die Erhöhung unterlag dem Territorialprinzip.⁸⁸ Das bedeutet, dass nur Kinder, die in der Bundesrepublik lebten, bei dieser Erhöhung in Frage kamen. Mit dieser Beschränkung verfolgte die Bundesregierung zweierlei Ziele. Einerseits sollte damit verhindert werden, dass die Ausgaben des Staates zu sehr steigen. Die Ausländer, deren Kinder noch in den Heimatländern lebten, konnten nämlich vom neuen Kindergeldsatz nicht profitieren. Anderseits wurde beabsichtigt, dass die Ausländer, vor allem die arbeitslosen Ausländer, dadurch zur Rückkehr bewegt werden.⁸⁹ Einmal mehr brachte eine Maßnahme nicht die erhoffte Wirkung. Die restriktive Maßnahme hatte eher negative als positive Folgen. Die ausländischen Arbeitnehmer begannen danach verstärkt ihre Kinder aus den Heimatländern nachzuholen, um ebenso vom erhöhten Kindergeldsatz zu profitieren.⁹⁰ Die Bundesregierung erreichte also genau das Gegenteil dessen, was sie eigentlich beabsichtigt hatte. Anstatt die Zahl der Ausländer zu verringern, nahm die Zahl der Ausländer durch stärkeren Kindernachzug zu. Eine weitere Maßnahme zur Begrenzung des Zuzugs war die Zuzugssperre in einigen Großstädten, bei denen der Ausländeranteil über 12% lag.⁹¹ Auf diese Weise wollte die Bundesregierung der starken Konzentration von Ausländern entgegenwirken. Vor allem waren davon Großstädte wie Stuttgart, Berlin, Frankfurt, Köln oder Hamburg betroffen.⁹² Doch der starke Einfluss der Unternehmen, die nun weitgehend von Einsatz ausländischer Arbeitskräfte abhängig geworden waren, zwang die Regierung die Zuzugssperre wieder aufzugeben. 1976 wurde von der Bundesregierung unter Helmut Schmidt eine Bund-Länder-Kommission eingesetzt. Sie sollte ein langfristiges Konzept zur Ausländerpolitik vorschlagen und die Bundesregierung bei der Ausländerproblematik beraten. Ein Jahr später legte die Kommission einen Konzeptionsentwurf vor, der konkrete Forderungen für die Ausländerbeschäftigung beinhaltete.⁹³ Das Prinzip, dass Deutschland kein Einwanderungsland sei, sollte weiterhin gelten. Auch machte sich die Kommission stark für die Beibehaltung des Anwerbestopps, die Verstärkung der Rückkehrbereitschaft, Verbesserungen bei den Regelungen zur Arbeits- erlaubnis und zum Aufenthaltsrecht und die Ablehnung von Zwangs- maßnahmen bei der Rückkehrförderung.⁹⁴ Die Rückkehrförderung sollte auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhen. Zusätzlich wurde bei der sozialen Integration eine besondere Konzentration auf die zweite Generation der Ausländer verlangt.⁹⁵ Die Empfehlungen der Bund-Länder-Kommission bildete die Grundlage für die zukünftige deutsche Ausländerpolitik. 1978 stimmte der Bundesrat den Empfehlungen der Kommission zu. Die sozial-liberale Bundesregierung festigte den aufenthaltsrechtlichen Status der Ausländer in Deutschland. Es galt von nun an, dass ein Ausländer nach fünfjährigem Aufenthalt eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis und nach achtjährigem Aufenthalt eine Aufenthaltsberechtigung erhielt.⁹⁶

Trotz all dieser Gegebenheiten und einer Neuorientierung in der Ausländer- politik dominierte bei der Mehrheit weiterhin ein Grundsatz. ,,Herrschende Meinung war, dass die Zuwanderung von Arbeitsmigranten notwendig gewesen sei, um einen Engpass zu beseitigen, sie werde sich nicht wiederholen.“⁹⁷ Dennoch gab es auch einen Teil unter den politischen Kräften, die Ende 1970er Jahre erstmals von dieser Auffassung abkehrten. Es wurden langsam auch Stimmen laut, dass in Deutschland eine Einwanderungssituation vorhanden sei. Der SPD-Abgeordnete Horst Krockert war einer von Vielen, der die Entwicklung zu einer Einwanderungssituation schon Ende 1970er eingesehen hatte. ,,Wir können nicht übersehen, daß unser Land, in dem wir jetzt mit Ausländern zusammenleben, de facto bis zur Einführung des Anwerbestopps ein Einwanderungsland gewesen ist und daß wir es jetzt mit ausländischen Mitbürgern vor allem in der zweiten und dritten Generation zu tun haben.“⁹⁸ Er merkte zumindest an, dass man die Bundesrepublik von Beginn der Anwerbephase 1955 bis zum Anwerbestopp 1973 als ein Einwanderungsland ansehen müsse.⁹⁹ Damals war diese Meinung ein großer Schritt in die Richtung, die Realität zu akzeptieren. Klaus Bade betont diesen Übergang zu einer Einwanderungssituation: ,,Was Mitte der 1950er Jahre als amtlich organisierte Arbeitswanderung auf Zeit begann, mündete spätestens Ende der 1970er Jahre mit fließenden Übergängen in eine echte Einwanderungs- situation.“¹⁰⁰ Im Großen und Ganzen wurden unter Helmut Schmidt die Weichen für die zukünftige Ausländerpolitik gelegt, bei der auch die Integration hier lebender Ausländer thematisiert wurde. In der Konsolidierungsphase stieg die Ausländerzahl von 3.966.200 im Jahre 1973 auf 4.143.800 im Jahre 1979. So bildeten die Ausländer 1979 einen Anteil an der Gesamtbevölkerung von 7,2%.¹⁰¹

2.3. Die dritte Phase 1979/80: Phase der Integrationskonzepte

Nach der zweiten Phase der Ausländerpolitik kam eine kurze Phase, bei dem plötzlich die Integration der hier lebenden Ausländer im Mittelpunkt der Ausländerpolitik stand. Meier-Braun beschreibt diese kurze Phase folgendermaßen: ,,Es war die Zeit der Integrationskonzepte, die fast wie aus dem Boden schossen. Jede Landesregierung, jede Partei und jeder Verband nahm an diesem >>Wettlauf<< teil.“¹⁰² Der Stellenwert der Ausländerfrage nahm ab 1979 in allen öffentlichen Bereichen zu. ,,In der dritten Phase 1979/80 standen in der Diskussion um das magische Dreieck von ‘Anwerbestopp‘, Rückkehrförderung und sozialer Integration konkurrierende Integrations- entwürfe im Vordergrund.“¹⁰³ Spätestens nach dem starken Familiennachzug in der Konsolidierungsphase realisierte die Politik, dass der Großteil der ausländischen Arbeitnehmer, die ehemals nur als Gäste wahrgenommen wurden, sich in Deutschland niederließ und seine Lebensplanung revidierte. Nach dem Anwerbestopp von 1973 hatte sich unter den Ausländern ein Trend zum Daueraufenthalt entwickelt. Die bis dahin vernachlässigte soziale und wirtschaftliche Integration der Ausländer wurde plötzlich thematisiert, um soziale Konflikte im Zusammenleben zwischen den Deutschen und den Ausländern zu vermeiden.¹⁰⁴ Insbesondere gewann die soziale Integration der zweiten Ausländergeneration, die in Deutschland geboren und aufgewachsen war, an Bedeutung. Die Tatsache, dass in der Integration der ersten Ausländergeneration bisher wertvolle Zeit versäumt wurde, sollte sich nicht auch bei der zweiten Ausländergeneration wiederholen. Schon in den Jahren zwischen 1973-79 wurde die Ausländerpolitik mit der sozialen Integration hier lebender Ausländer als einen weiteren Eckpfeiler erweitert.¹⁰⁵ Nun waren die politischen Kräfte gefragt, diesen Grundsatz in die Wege zu leiten. 1979 legte die sozial-liberale Bundesregierung nach einer kleinen Anfrage der SPD- und FDP-Bundestagsfraktionen ihre Politik gegenüber den Ausländern in Deutschland offen. ,,Sie zielt auf eine verbesserte Integration der hier lebenden Ausländer- insbesondere der Kinder und Jugendlichen- während ihres Aufenthalts im Bundesgebiet. Zugleich hält sie an dem mit dem Anwerbestopp eingeleiteten Konsolidierungskurs im Bereich der Ausländerbeschäftigung fest.“¹⁰⁶ An erster Stelle setzte die Bundesregierung die Integration der zweiten Ausländergeneration. Der Bundesinnenminister Gerhart Baum forderte 1980 im Bundestag die Aufmerksamkeit auf die ausländischen Kinder zu richten. ,,Ihre Eingliederung in Gesellschaft und Beruf der Bundesrepublik ist deshalb vorrangiges Ziel im Rahmen der Integrationspolitik.“¹⁰⁷ 1978 lebten bereits 953.000 ausländische Kinder unter 16 Jahren in Deutschland.¹⁰⁸ Der Großteil unter ihnen war im Bundesgebiet geboren worden und ist hier aufgewachsen. Das Schicksal der ausländischen Kinder aus der zweiten Generation gestaltete sich sehr schwierig.

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¹ OHNE VERFASSER: Ausländer: Schmerzhafte Grenze gezogen, in: Der Spiegel, Grenzen dicht für Ausländer?, 50/1981 von 07.12.1981. Online: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-14351381.html (Stand 15.07.2015).

² Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, Frankfurt am Main 2002, S.39.

³ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?. Zur Ausländerpolitik des Bundes und der Länder, insbesondere Baden-Württembergs, München 1988, S.26.

⁴ Klaus Jürgen BADE: Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland: Grundprobleme und Entwicklungslinien, in: Einwanderungsland Deutschland, hrsg. vom Forschungsinstitut der Friedrich Ebert-Stiftung, Bonn 1992, S.53.

⁵ Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, hrsg. von Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2004, S.75.

⁶ Ebd., S.75.

⁷ Vgl. Ebd., S.77.

⁸ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.18.

⁹ Karl-Heinz MEIER-BRAUN / Reinhold WEBER: "Kleine Geschichte der Ein- und Auswanderung in BadenWürttemberg". Regionalgeschichte - fundiert und kompakt, Leinfelden-Echterdingen 2009, S.90.

¹⁰ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge, München 2001, S.202.

¹¹ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.202.

¹² Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.71.

¹³ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.202.

¹⁴ Drs. 2/3343, 29.03.1957, BT: Sicherung des Bedarfs an Arbeitskräften in der Bundesrepublik.

¹⁵ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.203.

¹⁶ PlPr. 2/59, 09.12.1954, BT, S. 3056.

¹⁷ Drs. 2/2728, 28.09.1956, BT: Betr. Beschaffung von Arbeitskräften in der Bundesrepublik.

¹⁸ PlPr. 2/66, 17.02.1955, BT, S. 3390.

¹⁹ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.202.

²⁰ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN, Reinhold WEBER: "Kleine Geschichte der Ein- und Auswanderung in Baden-Württemberg", S.118.

²¹ Drs. 2/3343, 29.03.1957, BT: Sicherung des Bedarfs an Arbeitskräften in der Bundesrepublik.

²² Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.10.

²³ Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.53.

²⁴ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.39.

²⁵ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.54.

²⁶ Vgl. Gerd ANDRES: Einwanderungsland Deutschland: Bisherige Ausländer- und Asylpolitik- Lebenssituation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien, in: Einwanderungsland Deutschland, hrsg. vom Forschungsinstitut der Friedrich Ebert-Stiftung, Bonn 1992, S.24.

²⁷ Vgl. Ebd., S.24.

²⁸ Vgl. Seyran ATES: Der Multikulti-Irrtum. Wie wir in Deutschland besser zusammenleben können, Berlin 2007, S.21.

²⁹ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.42.

³⁰ Vgl. Ebd., S.42.

³¹ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.36.

³² Vgl. Ebd., S.36.

³³ Vgl. Jochen OLTMER: Anwerbeabkommen, in: Deutschland Einwanderungsland. Begriffe - Fakten - Kontroversen, hrsg. von Meier-Braun, Karl-Heinz / Weber, Reinhold, Stuttgart 2013, S. 39.

³⁴ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN / Reinhold WEBER: "Kleine Geschichte der Ein- und Auswanderung in Baden-Württemberg", S.95.

³⁵ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.35.

³⁶ Ebd., S.30.

³⁷ Karl- Heinz MEIER-BRAUN: Einleitung: Deutschland Einwanderungsland, in: Deutschland Einwanderungsland. Begriffe - Fakten - Kontroversen, hrsg. von Meier-Braun, Karl-Heinz / Weber, Reinhold, Stuttgart 2013, S.17.

³⁸ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.53.

³⁹ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.36.

⁴⁰ Vgl. Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.73.

⁴¹ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.36.

⁴² Vgl. Ebd., S.36.

⁴³ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.32/3.

⁴⁴ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.53.

⁴⁵ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.33.

⁴⁶ Ebd., S.42.

⁴⁷ Vgl. Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.77.

⁴⁸ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.54.

⁴⁹ Vgl. Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.71.

⁵⁰ Vgl. Ebd., S.72.

⁵¹ Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.50.

⁵² Vgl. Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.77.

⁵³ Vgl. Ebd., S.77.

⁵⁴ Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.73.

⁵⁵ Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.46.

⁵⁶ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.232.

⁵⁷ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.42.

⁵⁸ Vgl. Harald SCHUMACHER: Einwanderungsland BRD, Düsseldorf 1995, S.75.

⁵⁹ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.43.

⁶⁰ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.232.

⁶¹ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.43.

⁶² Klaus Jürgen BADE / Jochen OLTMER: Normalfall Migration, S.78.

⁶³ Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.232.

⁶⁴ Vgl. Ebd., S.239.

⁶⁵ Vgl. Andreas WIRSCHING: Abschied vom Provisorium. Geschichte der Bundesrepublik Deutschland 1982-1990, München 2006, S.297.

⁶⁶ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.237.

⁶⁷ Vgl. Ebd., S.237.

⁶⁸ Vgl. Ebd., S.239.

⁶⁹ Vgl. Ebd., S.235.

⁷⁰ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.235.

⁷¹ Vgl. Ebd., S.235.

⁷² Karl-Heinz MEIER-BRAUN / Reinhold WEBER: "Kleine Geschichte der Ein- und Auswanderung in Baden-Württemberg", S.134.

⁷³ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.11.

⁷⁴ Vgl. Ebd., S.12.

⁷⁵ Vgl. Ebd., S.12.

⁷⁶ Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.234.

⁷⁷ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.44.

⁷⁸ Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.11.

⁷⁹ Vgl. Ebd., S.12.

⁸⁰ Ebd., S.12.

⁸¹ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S.54.

⁸² Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.244.

⁸³ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.12.

⁸⁴ Vgl. Ebd., S.12/3.

⁸⁵ Drs. 8/2538, 07.02.1979, BT: Arbeitserlaubnis für Ehegatten und Kinder ausländischer Arbeitnehmer.

⁸⁶ Ebd.

⁸⁷ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.13.

⁸⁸ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.244.

⁸⁹ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Deutschland, Einwanderungsland, S.45.

⁹⁰ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.13.

⁹¹ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S. 54.

⁹² Vgl. Ebd., S.55.

⁹³ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.244.

⁹⁴ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.14.

⁹⁵ Vgl. Ebd., S.14.

⁹⁶ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S.54.

⁹⁷ Ursula MEHRLÄNDER / Günther SCHULTZE: ,…und es bewegt sich doch…“. Von der Ausländer- zur Einwanderungspolitik, in: Einwanderungsland Deutschland. Neue Wege nachhaltiger Integration, hrsg. von U. Mehrländer und G. Schultze, Bonn 2001, S.10.

⁹⁸ PlPr. 8/114, 09.11.1978, BT, S. 8953.

⁹⁹ PlPr. 8/114, 09.11.1978, BT, S. 8953.

¹⁰⁰ Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.41/2.

¹⁰¹ Vgl. Ulrich HERBERT: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland, S.199.

¹⁰² Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.15.

¹⁰³ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer- und Asylpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S.54.

¹⁰⁴ Vgl. Klaus Jürgen BADE: Ausländer - Aussiedler - Asyl, S.55.

¹⁰⁵ Vgl. Karl-Heinz MEIER-BRAUN: Integration und Rückkehr?, S.12.

¹⁰⁶ Drs. 8/2716, 29.03.1979, BT: Politik der Bundesregierung gegenüber den in der Bundesrepublik Deutschland lebenden ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familienangehörigen.

¹⁰⁷ Ebd.

¹⁰⁸ Ebd.