Auswirkungen der europäischen Integration auf das politisch-administrative System in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Föderalismus in Deutschland
2.1 Der Bundesstaat
2.2 Föderalismus als Prinzip des Staatsaufbaus
2.3 Kooperativer Föderalismus

3 Durchsetzbarkeit von Politik auf europäischer Ebene
3.1 Was ist Europa?
3.2 Die Institutionen der europäischen Union
3.3 Kompetenzaufteilung zwischen EU und den Mitgliedsstaaten
3.3.1 Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
3.3.2 Ausschließliche, konkurrierende und parallele Kompetenzen
3.4 Möglichkeiten der Politikdurchsetzung
3.4.1 Supranationale Effektivität negativer Integration
3.4.2 Möglichkeiten der positiven Integration

4 Auswirkungen europäischer Integration auf die Politik Deutschlands
4.1 Bereitschaft der Nationen zur europäischen Integration
4.2 Strukturelle Ähnlichkeiten Deutschlands zur EU
4.3 Anpassungsleistungen in Deutschland
4.3.1 Veränderte Rahmenbedingungen für die Politik der Bundesländer
4.3.2 Neues Verhältnis zwischen Bund und Bundesländer
4.4 Droht die „doppelte Politikverflechtungsfalle“?
4.4.1 Institutionelle Voraussetzungen der Politikverflechtung
4.4.2 Entscheidungsfindung in Deutschland
4.4.2.1 Unterschiede zum „joint decision system“
4.4.2.2 Veränderte Entscheidungslogik im Bundesrat

5 Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

In den letzten Jahrzehnten ist die europäische Integration weit fortgeschritten. Die Politikgestaltung der europäischen Ebene hat deutlich an Wirkung hinzugewonnen. Sie wirkt sich in den unterschiedlichsten Bereichen auf nationale Politik aus. Wie weit dieser Einfluss von Europa gehen soll oder darf, ist zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union sehr umstritten. Trotz vieler Gemeinsamkeiten zwischen den Mitgliedsstaaten ist die Europäische Union bzgl. der Wirtschaftskraft aber auch bzgl. des nationalen Staatsaufbaus durch Heterogenität gekennzeichnet. Diese Heterogenität wird sich in absehbarer Zukunft durch die Osterweiterung noch verstärken.

Die unterschiedliche Ausgangslage der Mitgliedstaaten hat die Herausbildung unterschiedlicher Zielvorstellungen und Prioritäten, insbesondere bzgl. der Notwendigkeit europäischer Kompetenzen zur Folge. Auch besitzen die einzelnen Staaten unterschiedliche wirtschaftliche wie politische Macht, die sie auf vielfältige Weise im Prozess der europäischen Politikformulierung einsetzen können.

Zunächst werden der deutsche kooperative Föderalismus und die Möglichkeiten der Problembearbeitung in Grundzügen dargestellt. Die Beschreibung der auf europäischer Ebene vorhanden Institutionen, deren Rolle im politischen Prozess und die Möglichkeit der Politikdurchsetzung schließt sich an. Die Frage danach, welche Auswirkungen die Europäische Union auf die Konflikt- und Konsensprozesse in Deutschland hat, insbesondere welche Anpassungen in Deutschland notwendig waren und welche neuen Chancen die Europäische Union bietet, wird im letzten Teil dieser Arbeit behandelt.

Im speziellen werde ich den von Fritz Scharpf geprägten Begriff der Politikverflechtung und die Gefahr der „doppelten Politikverflechtungsfalle“ durch das Hinzukommen einer weiteren Ebene, der europäischen, untersuchen (s.u. 4.4).

2 Föderalismus in Deutschland

Das politische System eines Staates prägt in entscheidendem Maße die Art und Weise wie Problemlösungsprozesse ablaufen und Lösungen zustande kommen. Daher liegt es nahe, zunächst den Begriff „Föderalismus“ speziell für Deutschland in seiner Ausprägung als „Kooperativer Föderalismus“ zu erläutern. Besonders die von Scharpf beschriebenen Verflechtungen^[1] der politischen Strukturen in Deutschland erscheinen mir hier für die Untersuchung der Auswirkungen der europäischen Integration auf politische Entscheidungsprozesse in Deutschland von Bedeutung.

2.1 Der Bundesstaat

Die Bundesrepublik Deutschland setzt sich aus 16 Bundesländern zusammen, die zusammen den Bund bilden. Die Bundesrepublik ist ein Staat und tritt als solcher nach Außen auf. Der innere Aufbau ist aber trotz der Einheit nach Außen deutlich ausdifferenziert. Die 16 Bundesländer sind selbst Staaten, also Staaten im Staat. Im Art. 20 GG wird die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat bezeichnet.^[2]

2.2 Föderalismus als Prinzip des Staatsaufbaus

Allgemein wird heute unter Föderalismus fast ausschließlich ein Struktur- und Organisationsprinzip von politischen Systemen verstanden, in denen mehr oder weniger selbständige Glieder zu einem übergeordneten Ganzen zusammengeschlossen sind. Grundlage der Staatsorganisation ist also das bündische Prinzip.^[3]

Die Integration heterogener Gesellschaften, speziell die ökonomische, politische oder militärische Integration bei gleichzeitiger Beibehaltung soziokultureller Eigenständigkeit und politischer Autonomie der Glieder, ist eine Hauptfunktion des Föderalismus.^[4] Weitere Funktion ist die Machtaufgliederung durch vertikale Gewaltenteilung und Minoritätenschutz mittels territorialer Eigenständigkeit.^[5]

Charakteristisch für das föderale System in Deutschland, im Gegensatz zu anderen westlichen Staaten, ist eine stärkere institutionelle Fragmentierung der Handlungskompetenzen sowohl in der horizontalen Differenzierung zwischen den Ressorts als auch in der vertikalen Differenzierung von Bund, Ländern und Kommunen (Kreise, Gemeinden und Städte). Vor allem die ausgeprägte vertikale Differenzierung und das größere politische Eigengewicht der Bundesländer grenzt das deutsche System von anderen föderal aufgebauten Staaten wie den Vereinigten Staaten, Kanada, Australien oder der Schweiz ab.

2.3 Kooperativer Föderalismus

Föderalismus sieht nicht vor, dass die Gliedstaaten untereinander oder mit der übergeordneten Ebene ausschließlich in Konkurrenz zueinander stehen. Vielmehr müssen die bundesstaatlichen Ebenen oftmals aus spezifischen Eigeninteresse und aufgrund verfassungsrechtlich-institutioneller Vorgaben kooperieren und neben einem gewissen Konkurrenzverhältnis auf einen grundsätzlichen Ausgleich – ein bundesfreundliches Verhalten – bedacht sein. Aufgrund der Komplexität der zu lösenden Aufgaben sind die unterschiedlichen staatlichen Ebenen ohnehin auf Verhandlungen und Kooperationen angewiesen damit überhaupt Politik zustande kommt.^[6]

Diese Kooperation dient nicht nur der Bewältigung von Problemen, die auf einzelstaatlicher Ebene nicht zu lösen sind, sondern auch der Vermeidung bzw. Dämpfung von Konflikten und der Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse.^[7] Diese Art der Zusammenarbeit wird als „Kooperativer Föderalismus“ beschrieben.

Gerade bzgl. des Problemverarbeitungsprozesses, zeigt der deutsche kooperative Föderalismus starke Vorteile vor zentralistisch aufgebauten Staaten. Dies hängt mit der starken horizontalen und vertikalen Differenzierung des politischen Systems und die ihr entsprechende pluralistische Spezialisierung zusammen. Derjenige, der Forderungen durchsetzen will, sieht sich in spezialisierten Diskussions- und Handlungssystemen den jeweiligen „Spezialisten“ der beteiligten Gruppen gegenüber. Dies sind einerseits die Fordernden selbst, oder auch ihre professionalisierten Verbandsvertreter und andererseits die spezialisierten Mitglieder der zuständigen staatlichen Verwaltung und der Parlaments- und Parteipolitik.^[8] „In diesen aus dem gesellschaftlichen tief in den staatlichen Bereich hineinreichenden pluralistisch-bürokratischen Interaktion ist eine unkontrollierte Eskalation der Erwartungen und Forderungen schon deshalb weniger wahrscheinlich“ (Scharpf, Fritz W. (1976), S. 18)

Der kooperative Föderalismus wird aber nicht nur positiv betrachtet. Kritiker sehen diese Entwicklung hin zu mehr Kooperation auch als Strategie, Kompetenzverlagerung auf den Bund zugunsten einheitlicher Regelungen zu verhindern. Auf diesem Wege versuche der Föderalismus sich vor den Sachzwängen des modernen Wirtschafts- und Sozialstaates zu retten.^[9] Scharpf bringt diese Kritik mit dem Begriff der „Politikverflechtung“ zum Ausdruck.^[10] Die Extremsituation dieser Politikverflechtung bezeichnet er als Politikverflechtungsfalle, in der die Akteure sich befinden, wenn sie sich des Dilemmas bewusst sind, sie aber nicht mehr in der Lage sind sich daraus befreien können. In dieser Situation kommt es zu Politikblockaden und damit zum Reformstau. Durch das Hinzukommen einer weiteren vernetzten supranationalen Entscheidungsebene wird sogar die Gefahr der „doppelten Politikverflechtungsfalle“ für Deutschland gesehen.^[11] (s.u. 4.4)

3 Durchsetzbarkeit von Politik auf europäischer Ebene

3.1 Was ist Europa?

Europa ist kein Staat im eigentlichen Sinne. Das höchste deutsche Gericht hat die EU als bloßen „Staatenverbund“ charakterisiert und betonte damit aus seiner Sicht die zentrale Rolle der Mitgliedstaaten im Integrationsprozess der Europäischen Union.^[12]

Die EU ist weder eine Föderation wie die USA, noch einfach eine Organisation für die Zusammenarbeit von Regierungen wie die UNO. Sie ist in der Tat einzigartig. Die Staaten, aus denen die EU besteht, bündeln ihre Hoheitsrechte, um Stärke und internationalen Einfluss zu erreichen, über die keiner von ihnen allein verfügen würde. Das Bündeln der Hoheitsrechte bedeutet in der Praxis, dass die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Entscheidungsbefugnisse an die von ihnen geschaffenen gemeinsamen Einrichtungen abgeben, damit Entscheidungen zu spezifischen Fragen von gemeinsamem Interesse auf europäischer Ebene demokratisch getroffen werden können.^[13]

[...]

^[1] Scharpf, Fritz W. (1976).

^[2] Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland (1996), S. 27.

^[3] Oberreuter, Heinrich (1986).

^[4] Schultze, Rainer-Olaf (1983), S. 93.

^[5] Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland (1996), S. 30f.

^[6] Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland (1996), S. 28.

^[7] Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland (1996), S. 29.

^[8] Scharpf, Fritz W. (1976), S. 18.

^[9] Rudzio, Wolfgang (2003), S. 390.

^[10] Scharpf/Reissert/Schnabel (1976).

^[11] Scharpf, Fritz W. (1985).

^[12] Schild, Joachim (2002), S. 18.

^[13] http://europa.eu.int/institutions/index_de.htm.