Das dritte Griechenlandrettungspaket. Eine politökonomische Analyse einer weiteren Eurorettungsmaßnahme

Inhalt

I. Abbildungsverzeichnis

II. Tabellenverzeichnis

III. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Methode
1.3 Forschungsstand

2. Ursachen der Währungskrise
2.1 Verträge und VERTRAGSUNTREUE
2.2 Nichtoptimaler Währungsraum
2.3 Das verstopfte Wechselkursventil
2.4 INSTUTIONELLE KONSTRUKTIONSFEHLER

3. Griechenland als HÄrtefall der EUROZONE
3.1 ANSTECKUNGSGEFAHR UNTER DEN PIIGS
3.2 Der EURO NÄHRT DEN STAATSHUNGER
3.3 SCHATTENWIRTSCHAFT UND KORRUPTION
3.4 GRiECHENLANDHilfen Seit 2010
3.4.1 ERSTES GRIECHENLANDrettungsPAKet
3.4.2 ZWEITES GRIECHENLANDRettungsPAKET

4. Das Dritte GriechenlandPAKET
4.1 Vorleistung, Leistung und Gegenleistung
4.2 POLITISCHE AKTEURE UND INTERESSEN
4.2.1 Vereinigte Staaten und IWF
4.2.2 EUROLÄNDER und EZB
4.2.3 GRIECHENLAND
4.3 ÖKONOMISCHE WIRKUNGEN
4.3.1 Haircut: Der DRITTE Schuldenschnitt
4.3.2 MORAL HAZARD: FALSCHE ANREIZSETZUNG
4.3.3 FREE LUNCH: Vollendung der TRANSFERUNION

5. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

6. Quellenverzeichnis

7. Anhang

I. Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Schuldenrisiko: Teufelskreis zwischen Staaten und Banken

Abb. 2: Europäische Verträge

Abb. 3: Überschreitung der Konvergenzkriterien bei Euro-Einführung

Abb. 4: Realzinsen im Euroraum 1999-

Abb. 5: Rating-Entwicklungen in ausgewählten EU-Staaten seit

Abb. 6: Entwicklung der Lohnstückkosten in der Eurozone 1999-

Abb. 7: Schuldenentwicklung in der Eurozone seit

Abb. 8: Ausschöpfung der EFSF in Mrd. Euro

Abb. 9: ESM-Prüfverfahren zur Gewährung von Finanzhilfen

Abb. 10: Ausschöpfung des ESM-Ausleihvolumens in Mrd. Euro

Abb. 11: Realitätsabgleich der IWF-Prognosen zum griechischen BIP

Abb. 12: Griechischer Schuldenschnitt 2012 in historischer Perspektive

Abb. 13: Öffentliche Kredite Griechenlands bis Juni

II. Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Dimensionen des Politikbegriffs

Tab. 2: Finanzhilfen des 1. Griechenlandrettungspakets 2010-2011 in Mrd. Euro

Tab. 3: Wichtige private Gläubiger und der Wert ihrer Anleihen im Juni

Tab. 4: Finanzhilfen des 2. Griechenlandrettungspakets 2012-2015 in Mrd. Euro

Tab. 5: Öffentliche Kredite an Griechenland bis Juni 2015 in Mrd. Euro

Tab. 6: Ansätze zur weiteren Vergemeinschaftung von Politikfeldern

Tab. 7: Synopse zu den drei Griechenlandrettungspaketen 2010-

Tab. 8: Meilensteine des 3. Griechenlandrettungspakets 2015-

III. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1 Fragestellung

Das 3. Hilfspaket für Griechenland stellt das bislang letzte Glied einer langen Kette staatlicher Maßnahmen zur Rettung der europäischen Gemeinschaftswährung dar. Über ihre bloße Anzahl dürften auch Experten den Überblick verloren haben, der interessierte Zeitungsleser kapituliert angesichts ihrer Komplexität. Längst haben die Regierungen der Euroländer mit den verschiedenen Rettungsschirmen wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ein Kriseninstrumentarium institutionalisiert, das die nationalen Parlamente weitgehend zu Akklamationsorganen von Exekutiventscheidungen degradiert hat. Neben den EU-Institutionen, den Rettungsmechanismen und den Regierungen treten zudem internationale Akteure wie der IWF auf den Plan, um als Agenten einer internationalen Finanzordnung Interessen ihrer Prinzipale (USA als Mehrheitseigner) zu artikulieren und durchzusetzen. Wie kompliziert die Dinge im europäischen Mehrebenensystem mittlerweile liegen, zeigt ein Blick in den Abstimmungsunterlagen des Deutschen Bundestags.

Während die Presse vereinfachend vom 3. Griechenlandhilfs- oder -rettungspaket berichtete,^[1] bat der Bundesfinanzminister das deutsche Parlament am 19. August 2015, „der Hellenischen Republik Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität zu gewähren“ sowie einer „Vereinbarung über ein Memorandum of Understanding zwischen der Hellenischen Republik und dem Europäischen Stabiliätsmechanismus (ESM)“^[2] zuzustimmen. Das Parlament ermächtigte damit die deutschen Regierungsvertreter im Gouverneursrat und Direktorium des ESM, 26 Milliarden Euro von bis 2018 geplanten 86 Milliarden Euro nach Griechenland zu transferieren. Im Gegenzug hatte sich das monatelang kurz vor der Zahlungsunfähigkeit stehende Land verpflichtet, die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren, das Rentensystem zu reformieren, eine funktionierende Steuerverwaltung zu etablieren, Schwarzarbeit und Korruption zu bekämpfen sowie Staatsbetriebe zu privatisieren.^[3] Der 140seitige Antrag des Finanzministeriums diente vor allem der Legitimation eines Exekutivhandelns, das weitab von den Haftungssubjekten stattfindet: den Nationalstaaten und ihren Steuerzahlern.

Auch die Abstimmung im Deutschen Bundestag machte deutlich, wie umstritten zudem die wiederholten Transfers an Griechenland sind. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble wies in einer Regierungserklärung selbst darauf hin, dass die Einheit von Handlung und Haftung auf der Akteursebene nicht mehr gegeben sei. Die Probleme resultierten aus der „unvollständigen Konstruktion der Währungsunion, der eben eine gemeinsame Haushalts-, Finanz- und Wirtschaftspolitik fehlt. So konnten einzelne Euro-Länder Entscheidungen auf Kosten der Gemeinschaft treffen, weil Verantwortung und Haftung immer wieder auseinanderzufallen drohten“.^[4] Insgesamt stimmten 67 Abgeordnete aus der Regierungsfraktionen CDU/CSU (63) und SPD (4) mit Nein, 3 enthielten sich. Bei keinem der Rettungspakete zuvor war die Zahl der Abweichler im Regierungslager höher.

Die vorliegende Arbeit will Licht in das Dunkel dieses umstrittenen Hilfspakets bringen. Zentrales Erkenntnisinteresse ist es, die politischen Akteure, ihre Kalküle und die ökonomischen Wirkungen ihrer Entscheidungen transparent zu machen. Zu fragen ist auch nach den Ursachen der Krise, die sich – so eine Hypothese des Verfassers – aus der fatalen Logik des europäischen Integrationsprozesses ergibt. Die Entscheidung zur europäischen Währungsunion Anfang der 1990er Jahren war eine bewusste Abkehr von der sogenannten Krönungstheorie, wonach der Gemeinschaftswährung zunächst eine politische Union im Sinne einer Staatswerdung vorauszugehen habe. Stattdessen präferierte die Kohl-Regierung unter starkem Einfluss Frankreichs, das sich aus der Dominanz der DM befreien wollte, die Theorie von der Gemeinschaftswährung als Integrationsmotor.^[5] Die Daueraufgabe der Griechenlandrettung hat hier ihre Wurzeln, insofern muss der Gang der Untersuchung auf die strukturellen Ursachen der Währungskrise eingehen.

Der Fokus liegt freilich auf Griechenland als Präzedenzfall für den institutionalisierten Regelbruch, den gerade die aufgeweichte Nichtbeistandsklausel des Art. 125 AEU-Vertrag verhindert sollte. In diesem Zusammenhang sind vor allem die politischen Ausgangsbedingungen und ökonomischen Anreizwirkungen der Griechenlandhilfen zu eruieren. Zuvor müssen die speziellen griechischen Verhältnisse beleuchtet werden. Der Euro beendete nämlich die südeuropäische Finanzierungsvariante wohlfahrtsstaatlicher Leistungen mittels Inflationierung der eigenen Währung. Es gilt daher auch, die gefährliche Mischung aus Staatsverschuldung, Korruption, Wettbewerbsunfähigkeit, Leistungsbilanzdefiziten, geringer Spar- und hoher Konsumorientierung nachzuzeichnen. Erst dann kann ein angemessenes Verständnis des 3. Griechenlandrettungspakets entwickelt werden.

1.2 Methode

Die vorliegende Arbeit ist als politökonomische Analyse konzipiert. Sie analysiert das dritte Griechenlandhilfspaket vor der Hintergrundfolie der in der Politikwissenschaft gängigen drei Dimensionen des Politischen, die mit den englischen Termini polity, policy und politics bezeichnet werden und damit das Politische formal, materiell bzw. inhaltlich und prozessual zu erfassen suchen.

Tab. 1: Dimensionen des Politikbegriffs

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Böhret 1988, S. 7.

Diese drei politischen Dimensionen und ihre Merkmale bilden den Ausgangspunkt politikwissenschaftlicher Analysen. Im klassischen Untersuchungsaufbau soll die institutionelle Form von politischen Organisationen aus den politischen Inhalten und Prozessen erklärt werden. Polity stellt damit die abhängige Variable (explandum) dar, Policy und Politics die unabhängige Variable (explanans). In der moderneren Politikfeldanalyse rückt dagegen die Policy-Dimension in den Forschungsfokus, daher ist auch von der Policy Analysis die Rede. Unter Policy wird dabei das konkrete Regierungs- und Verwaltungshandeln verstanden, das sich letztlich immer als eine Auswahlentscheidung zwischen Handlungsalternativen charakterisieren lässt: „public policy is whatever governments choose to do or not to do“.^[6]

In der vorliegenden Untersuchung tritt nun neben die drei politischen Dimensionen eine ökonomische, die nach dem Kosten-Nutzen-Kalkül politischer Entscheidungen fragt. Die Leitfragen der Policy-Forschung

- Wie handeln politische Akteure?
- Warum handeln sie so?
- Und was bewirken sie dadurch?

sind damit um die Frage zu ergänzen, welche Kosten-Nutzen-Abwägung ihren Entscheidungen zugrunde liegt: Welchen Nutzen haben sie davon? Das Analyseinstrument der drei Politikdimensionen hat freilich auch Schwächen, die an dieser Stelle zu thematisieren sind. So lassen Form, Inhalt und Prozess des Politischen zwar für Analysezwecke isolieren, der Forscher läuft aber Gefahr, den Realzusammenhang zu zergliedern und aus den Augen zu verlieren, dass es sich um ein Bedingungsgefüge handelt. Zu Recht haben Kritiker ins Feld geführt, die Dimensionen seien trotz der Prozessdimension statisch und spiegelten nur wie eine Fotografie den Augenblick während der Analyse wider.^[7] Für das Analysevorhaben heißt dies, dass historische Kontexte, wo es notwendig erscheint, in die Darstellung einfließen müssen.

Das Forschungsdesign folgt einem Top-Down-Ansatz. Dahinter verbirgt sich eine deduktive Vorgehensweise, die die Griechenlandkrise als Folge einer fehlkonstruierten Gemeinschaftswährung deutet. In einem ersten Abschnitt sind aus der Literatur zunächst die Ursachen der Währungskrise zu extrahieren. Ein zweiter Abschnitt widmet sich Griechenland als Härtefall der Eurozone. Darin muss vor allem die historische Perspektive ihr Recht bekommen, zumal die konzertierten Rettungsmaßnahmen im Verlauf der Eurokrise ohne den befürchteten Dominoeffekt unter den Schuldnerstaaten gar nicht verstanden werden können. Deskriptiv darzustellen sind dabei die vorangegangenen Hilfsmaßnahmen für Griechenland, die sich letzten Endes als unzureichend erwiesen haben. Der Widerstand gegen weitere Rettungsmaßnahmen von deutscher Seite findet hierin seine Gründe. Ein dritter Abschnitt untersucht schließlich das 3. Griechenlandhilfspaket, beschreibt die Akteure, ihre Interessen und versucht die Auswirkungen ökonomisch zu werten. Mithilfe einer Barwertberechnung^[8] kann zum Beispiel die Zinsersparnis ermittelt werden, die Griechenland wegen des ausbleibenden Risikoaufschlags für griechische Staatsanleihen erwächst. In einem letzten Abschnitt wird der sich abzeichnende institutionelle Umbau zu einer Transferunion diskutiert.

1.3 Forschungsstand

Die Finanzmarktkrise 2007/2008 und die Eurokrise ab 2009/2010 folgten nicht nur zeitlich aufeinander, sondern stehen in einem Interdependenzverhältnis. Hatte man es bei der Finanzmarktkrise vor allem mit einer Krise staatlicher Finanzmarktregulierung zutun,^[9] die von dem kollabierenden US-Immobilienmarkt auf den internationalen Bankensektor übersprang, war nun von einer Währungs- und Staatsschuldenkrise die Rede. Der Zusammenhang zwischen dem privaten Bankensektor und den öffentlichen Haushalten liegt auf der Hand, wenn man sich die Kreditfinanzierung moderner wohlfahrtstaatlicher Ausgabenprogramme vor Augen führt.

Abb. 1: Schuldenrisiko: Teufelskreis zwischen Staaten und Banken

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Brunnermeier 2014, S. 16.

Europäische Banken und Investmentfonds hatten in die von dem US-amerikanischen Ratingagenturen mit hoher Bonität versehenen Kreditverbriefungen (ABS) investiert, hinter denen sich unsichere Forderungen an Eigenheimbesitzer aus dem geldpolitisch überhitzten US-Immobilienmarkt verbargen. Dadurch importierten auch deutsche Landesbanken den amerikanischen „Virus“ und mussten „faule Kredite“ aus den Bilanzen abschreiben.^[10] Zahlreichen Großbanken drohte die Insolvenz, weshalb die Nationalstaaten mit dem ordnungspolitisch zweifelhaften Argument der Systemrelevanz ihren Bankensektor abschirmten und die Anleger von dem Verlustrisiko freikauften.

Argumente und Terminologie der Bankenrettung wiesen erstaunliche Parallelen zur Eurorettung auf: Der Steuergeld finanzierte Bailout diente hier wie da dazu, ein Übergreifen der Krise auf weitere Länder zu verhindern; die Regierungen fürchteten den „Dominoeffekt“, zogen „Brandmauern“ ein und spannten „Rettungsschirme“ auf. Auf den realwirtschaftlichen Konjunktureinbruch reagierten die europäischen Regierungen nach dem Vorbild der USA mit staatlichen Konjunkturprogrammen. Der Rückgriff auf die keynesianische Defizitfinanzierung erhöhte die Staatsverschuldung vor allem in der Peripherie der Eurozone, während der Konjunktureinbruch für ein Ende des dortigen Baubooms sorgte.

Nach einhelliger Meinung der Ökonomen lag Griechenland schon damals im Auge des Orkans. Bereits im Januar 2009 stufte die Ratingagentur Standard&Poor’s die Bonität griechischer Staatsanleihen – mit dem Resultat höherer Risikoaufschläge, die sich letztlich in höheren Zinsen niederschlugen.^[11] Der Forschungsbefund ist relativ eindeutig: „Die Eurokrise setzte mit der Staatsschuldenkrise Griechenlands, Portugals, Irlands, Spaniens und Italien ein. Kern dieser Krise war die Staatsschuldenkrise Griechenlands. [...] Italien vor dem Hintergrund der hohen Gesamtverschuldung sowie Portugal, Irland und Spanien auf der Grundlage ihrer extrem hohen Defizitquoten 2009 und insbesondere 2010 wurden in die Griechenlandkrise involviert, die sich damit zu einer Euro-Staatsschuldenkrise ausweitete“.^[12]

Übereinstimmung findet sich in der Literatur auch darüber, worin die Gründe der griechischen Misere liegen:

- mangelnde Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit,
- hoher öffentlicher Schuldenstand und mangelnde Schuldentragfähigkeit,
- hohe Arbeitslosigkeit und inflexibler Arbeitsmarkt,
- hohe Lohn(stück)kosten,
- hohe Durchschnittsrenten,
- geringes Steueraufkommen bei hohem Steuerwiderstand,
- ineffektive Verwaltung, Korruption und Schattenwirtschaft.^[13]

Der Weg aus der Misere ist dagegen umstritten. Drei Handlungsalternativen sind in der Öffentlichkeit, der Politik und der Wissenschaft immer wieder diskutiert worden:

1. Der Austritt Griechenlands aus der Euro-Zone. Er hätte den Vorteil, dass Griechenland seine geld- und währungspolitischen Hoheitsrechte zurückerlangte, die von außen aufoktroyierte, unpopuläre Austeritätspolitik beenden und über eine Abwertung seiner Währung auf der Kostenseite die eigene wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit verbessern könnte. Für die in der Eurozone verbliebenen Länder würde sich der sogenannte Grexit ebenfalls lohnen: zum einen blieben ihnen alle künftigen Transfer- und Kontrollkosten gegenüber Griechenland erspart, die sich aus weiteren Hilfsprogrammen ergeben; zum anderen würde der Austritt disziplinierend wirken, weil er einen Präzedenzfall dafür böte, welche Folge unsolide Staatsfinanzen für alle Teilnehmerstaaten haben. Für die gesamte EU dürfte der Grexit eine stabilisierende Wirkung entfalten, wenn er zu einer Wiedereinsetzung geltenden EU-Rechts, insbesondere der Prinzipien des Nichtbeistands (Art. 125 AEUV), des Verbots monetärer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und der unabhängigen Zentralbank (Art. 130 AEUV) beitrüge.^[14] Allerdings wären mit dem Austritt Griechenlands aus der EWU auch Nachteile verbunden, vor allem weil die Finanzmärkte das aus der Eurozone ausgeschiedene Land nur mit hohen Zinsaufschlägen kreditieren würden. Liquiditätsprobleme und Kapitalflucht könnten das griechische Geschäftsbankensystem kollabieren lassen. Zudem verteuerte sich die Tilgung von Staats- und Auslandsschulden; die EU-Staaten und andere Gläubiger müssten den Austritt daher entsprechend abfedern.^[15]

2. Die Aufspaltung der Eurozone. Leitmotiv dieser Überlegungen ist die These, dass unterschiedliche Einstellungen gegenüber der Geldwertstabilität in Nord- und Südeuropa für die Probleme der Währungsunion verantwortlich seien. Während sich die nordeuropäischen Staaten der Eurozone wie Deutschland, Niederlande, Finnland usw. einer langfristigen Stabilitätskultur verpflichtet hätten, würden die südeuropäischen Länder wie Frankreich, Italien, Spanien und Griechenland eher eine Inflationskultur pflegen, die mit Haushaltsdefiziten und einer „weichen“, tendenziell abwertenden Währung einhergehe. Deshalb, so die Verfechter einer Sezession der Eurozone, müsse man einen nördlichen Hart- und einen südlichen Weichwährungsblock etablieren, nicht zuletzt um dem Ideal eines optimalen Währungsraumes näher zu kommen.^[16]

3. Die Rettung Griechenlands. Die Kritiker von Handlungsalternative 1 gehen davon aus, dass der Austritt Griechenlands aus der Währungszone Ansteckungseffekte für die größeren Defizitländer wie Italien und Spanien zeitigen könnte und hoffen dementsprechend auf die Reformfähigkeit Griechenlands, auf die die institutionelle Troika aus EU, EZB und IWF mit „Zuckerbrot und Peitsche“ hinsteuert.^[17] Sie befürworten deshalb die Eurorettungsmaßnahmen, die von Rettungsfonds/Rettungsschirmen, über Schuldenschnitte/geordnete Staatsinsolvenzen, Tilgungs- und Zinsmoratorien bis hin zu Aufkaufprogrammen von Staatsanleihen reichen.^[18] Lediglich vor der offiziellen Schuldenvergemeinschaftung in Form von Eurobonds und EU-Sondersteuern schrecken die meisten Befürworter der Eurorettung zurück. Ihr Kalkül ist es, die Krise der Währungsunion zu nutzen, um den politischen Integrationsprozess weiter voranzutreiben und die politische Union aus der wirtschaftlichen Krise zu erzwingen.

So plädierte der von der Bundesregierung bestellte Sachverständigenrat für die Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten 2011/2012 dafür, weitere finanzielle Mittel und stärkere Kontrollerechte auf die Gemeinschaftsebene zu verlagern. Die Sachverständigen hielten zwar eine Fiskalunion angesichts der Krise politisch nicht für besonders aussichtsreich, setzten ihre Hoffnungen aber stattdessen auf institutionelle Lösungen wie Sondersteuern für defizitäre Eurostaaten, nationalstaatliche Schuldenbremsen, einen Währungskommissar mit alleinigen Befugnissen für das Vertragsverletzungsverfahren sowie einen Schuldentilgungspakt. Darüber hinaus konnten sie sich auch für den Vorschlag des ehemaligen EZB-Präsidenten Jean-Claude Trichet erwärmen, einen europäischen Finanzminister zu etablieren.^[19] Noch radikaler klangen die Forderungen aus dem Berliner Jacques-Delors-Institut, die unmittelbar nach dem 3. Griechenlandhilfspaket selbst Gemeinschaftsanleihen nicht für ausreichend erachteten, sondern zusätzlich auf eine europäische Investitionsoffensive auf Kosten der Mitgliedsstaaten drängten.^[20]

2. Ursachen der Währungskrise

2.1 Verträge und Vertragsuntreue

Die EU in ihrer jetzigen Gestalt entstand 1993 aus den Europäischen Gemeinschaften (EG), die ihrerseits 1967 aus der vertraglichen Bündelung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG), der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) hervorging.

Abb. 2: Europäische Verträge

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://www.crp-infotec.de (letzter Zugriff: 15.10.2015)

Der Vertrag von Maastricht 1992/1993 ergänzte die EG-Verträge um die Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in den Bereichen Polizei und Justiz zu einem Drei-Säulen-Modell. Zudem sah er vor, eine Wirtschafts- und Währungsunion stufenweise einzuführen, die die gescheiterten Pläne einer Expertenkommission unter dem luxemburgischen Premierminister Pierre Werner (Werner-Plan) in den 1970er Jahren aufgriff und an die Erfahrungen des Europäischen Währungssystems (EWS) von 1979 anknüpfte. Diese Wirtschafts- und Währungsunion wurde auf der Akteursebene maßgeblich von der deutschen und französischen Regierung befördert – jedoch aus ganz unterschiedlichen Motiven. Beide Staaten verstanden sich zwar als Motoren der europäischen Integration. Aber während Frankreich sich aus der geldpolitischen Dominanz der Bundesbank befreien wollte – dem französischen Staatspräsidenten Francois Mitterand bzw. seinem Berater Jacques Attali wird der Satz zugeschrieben: „Die Macht Deutschlands beruht auf der Wirtschaft, und die D-Mark ist Deutschlands Atombombe“^[21] –, hatte die Kohl-Regierung die Absicht, nach der deutschen Wiedervereinigung alle Ängste vor einer mächtigen Wirtschaftsnation zu zerstreuen. Dazu war Bundeskanzler Helmut Kohl bereit, hoheitliche Aufgaben wie die Geldpolitik an eine supranationale Organisation abzutreten, wenn gleichzeitig auch die politische Union, d. h. der europäische Bundesstaat inauguriert würde. Anders als häufig kolportiert, war die Preisgabe der eigenen Währung nach Meinung des Kohlbiographen und Zeithistorikers Hans-Peter Schwarz keineswegs der Preis für die deutsche Einheit, sondern eine freiwillige Vorleistung und Selbstentmachtung, die auch ohne deutsche Einheit gekommen wäre und dem gebrochenen Nationalgefühl der bundesrepublikanischen Eliten entsprach.^[22] Die deutsche Wirtschaft unterstützte diesen Eurokurs der politischen Eliten, weil sie sich von einer tendenziell schwächeren Gemeinschaftswährung günstigere Exportbedingungen versprach.

Einig waren sich Deutschland und Frankreich hingegen, dass die dritte Stufe der EWU unumkehrbar sei, sowohl was die Fixierung der Wechselkurse als auch die Möglichkeit des Austritts betreffe.^[23] Die deutsche Forderung nach einer politischen Union lief dem nationalstaatlichen Interesse Frankreichs zuwider, sich aus dem Einflussbereich der deutschen Leitwährung zu befreien. In einem geschickten diplomatischen Spiel über Bande mit dem damaligen EG-Kommissionspräsidenten Jacques Delors gelang es Mitterand – beide waren Genossen der Sozialistischen Partei Frankreichs – dem nachgiebigen Kohl, ein Plazet zu einer Währungsunion ohne politische Union abzuringen.^[24] Im Gegenzug mussten die Franzosen hinnehmen, dass die Deutschen eine unabhängige Zentralbank nach dem Vorbild der Bundesbank im System der europäischen Notenbanken etablierten und auf Initiative des damaligen Bundesfinanzministers Theo Waigel die Maastricht-Kriterien dauerhaft als sogenannten Stabilitäts- und Wachstumspakt im Vertrag von Amsterdam verankerten.^[25] Wieder war es Helmut Kohl, der sich von den Franzosen die angedachte automatische Bestrafung von Defizitsünder abringen ließ. Dennoch ist die stabilitätsorientierte Handschrift im EU-Recht bis heute unverkennbar, mit der die deutsche Regierung die unpopuläre Gemeinschaftswährung dem Volk schmackhaft machen wollte. Als Vorkehrungen für eine stabile Währung flossen Überwachungsmechanismen zur Sicherstellung einer konvergenzorientieren Wirtschafts- (Art. 121 AEUV) und Haushaltspolitik ein (Art. 126). Zudem wurde die EZB auf Preisstabilität verpflichtet (Art. 127), sie sollte weisungsunabhängig sein (Art. 130) und durfte weder Mitgliedsstaaten noch ihre Notenbanken kreditieren oder Staatsanleihen aufkaufen (Art. 123). Noch stärker sollte das Prinzip des Nichtbeistands ungewollten Kostenexternalisierungen von Euroländern vorbeugen. Es schließt die Durchgriffs- und Gemeinschaftshaftung zwischen EU und Mitgliedsstaaten sowie den Mitgliedsstaaten untereinander aus (Art. 125).

Der von Deutschland maßgeblich errichtete vertragliche Schutzwall gegen Inflationstendenzen und Schuldenvergemeinschaftung überlebte den Ernstfall nicht. Im Gegenteil: Bereits im ersten Jahrfünft nach der Jahrtausendwende unterminierte die deutsche Schröder-Regierung das Regelwerk ihrer Amtsvorgängerin, als sie sich mit Frankreich dafür einsetzte, die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes aufzuweichen, um einem Defizitverfahren wegen Nicht-Einhaltung der Maastricht-Kriterien zu entgehen. Für die anderen Euroländer war das eine willkommene Einladung zu einem moralisch riskanten Vabanque-Spiel, weil sich der Spielerfinder selbst nicht mehr an die eigenen Regeln hielt.^[26] Finanzkrise und Eurorettung entkernten den Stabilitäts- und Wachstumspakt völlig: Die EZB begann 2007/2008 regelwidrig, Refinanzierungskredite für die Peripherie des Euroraumes auszureichen, 2010 brach sie völlig mit dem Verbot der monetären Staatsfinanzierung und stieg in den Aufkauf von Staatsanleihen ein. Die juristische Argumentation der EZB war spitzfindig; sie stellte darauf ab, dass Art. 123 AEUV nur unmittelbare Staatspapierkäufe verbiete, nicht aber mittelbare.^[27] Ähnlich verfuhren die EU-Juristen 2010, um den Bailout der südeuropäischen Schuldenländer zu legitimieren. Art. 136 AEUV wurde um einen Abs. 3 ergänzt, der das Bailout-Verbot nach Art. 125 AEUV relativierte: „Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen“.^[28] Die Devise lautete: Not kennt kein Gebot. Sie trat an die Stelle des römischen Rechtsgrundsatzes pacta sunt servanda.

2.2 Nichtoptimaler Währungsraum

Voraussetzung für die Teilnahme an der Vergemeinschaftung der Geldpolitik sollte die wirtschaftliche Konvergenz der Teilnehmerstaaten sein. Die Volkswirtschaften der Euroländer müssten sich in ihrer Produktionsstruktur, die Wirtschaftssubjekte in ihrer Sparneigung und ihrem Konsumverhalten angleichen, so die Überlegung der Experten, wenn asymmetrische Schocks in Zukunft vermieden werden sollten. Dazu griffen sie auf die Theorie des optimalen Währungsraumes aus dem Jahre 1961 zurück,^[29] für die der kanadische Ökonom Robert Mundell 1999 mit dem Wirtschaftsnobelpreis ausgezeichnet wurde. Die Theorie fragt nach der optimalen Größe von Währungsräumen und versucht Kenngrößen für das Gelingen der monetären Integration von Volkswirtschaften zu definieren. Sie geht dabei von Vorteilen wie steigender Transparenz und sinkender Transaktionskosten für gemeinsame Währungsgebiete aus und untersucht, wie die Nachteile des Verzichts auf flexible Wechselkurse und eigenständige Geldpolitik minimiert werden können.^[30] Diese Bedingungsanalyse der Theorie des optimalen Währungsraumes stand auch bei der Bildung der Konvergenzkriterien Pate. Letztere hielten Einzug in den Maastrichter Vertrag und sollten das Auswahlraster für die Aufnahme in die EWU sowie das Kontrollraster für die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes bilden. Demnach kann ein EU-Mitgliedsstaat dann dem Euroraum beitreten, wenn es die kritischen Schwellenwerte der Kriterien nicht überschreitet. Zulässig sind danach nur Überschreitungen bei der

- Preisniveaustabilität: max. 1,5 Prozent vom Durchschnitt der drei preisstabilsten Länder
- Staatsverschuldung: Neuverschuldung max. 3 Prozent, Gesamtschulden 60 Prozent/BIP
- Wechselkursstabilität: max. +/- 15 Prozent (normale Bandbreite) innerhalb von 2 Jahren
- Zinsstabilität: max. 2 Prozent über Zinsen der drei preisstabilsten Länder.^[31]

Die EU überwacht die Einhaltung dieser Kriterien mithilfe der Konvergenzberichte nach Art. 140 AEUV und des Defizitverfahrens nach Art. 126 AEUV. In der Praxis hat sich vor allem das „Verfahren bei einem übermäßigen Defizit“^[32] als besonders relevant herauskristallisiert. Dies sieht vor, dass die Mitgliedsstaaten der EWU „übermäßige öffentliche Defizite“^[33] vermeiden und bei Abweichungen von den Referenzwerten den Empfehlungen von Rat und Kommission folgen. Bei Zuwiderhandlungen kann die EU Sanktionen verhängen, etwa dem Defizitsünder Dokumentationspflichten auferlegen, Darlehen der Europäischen Investitionsbank verweigern, Einlagenpfand verlangen oder Geldbußen verhängen.^[34]

Die Konvergenzkriterien sowie ihre Einhaltung und Überwachung sind massiv kritisiert worden. Die Kritik entzündet sich an der willkürlichen Selektivität, der mangelnden Operationalisierbarkeit, der fehlenden Zukunftsbezogenheit, der inhaltlichen Unbestimmtheit und Inkonsistenz. Kritiker monieren beispielsweise, dass die Geldwertstabilität nicht nur von der Inflationsrate, den Wechselkurs- und Zinsschwankungen abhänge, sondern im höheren Maße von der Stabilitätsorientierung der Zentralbank beeinflusst werde. Diese wiederum werde von den Interessen der Teilnehmerstaaten der Eurozone programmiert, wobei Zielkonflikte aufgrund unterschiedlicher Finanzlagen nicht ausgeschlossen seien.^[35]

Überdies bilde das Schuldenkriterium nicht die vollständige Staatsverschuldung ab, sondern nur die explizite. Implizite Staatsschulden wie zukünftige Pensionslasten oder zukünftige Ansprüche auf Sozial-, Kranken- und Rentenleistungen würden nicht erfasst. Noch schwerer wögen die Ermessenspielräume bei der Überwachung der Referenzwerte im Falle vorübergehender Überschreitungen, positiver Entwicklungstendenzen oder Annäherungen: „Diese Hinweise machen deutlich, dass sich der Rat der Europäischen Union mit dem Maastricht-Vertrag keinem strengen Regelmechanismus für den Beitritt unterwerfen wollte, sondern sich einen erheblichen diskretionären Spielraum eingeräumt hat, um so politisch über die Aufnahme der Mitglieder der Währungsunion zu entscheiden“.^[36]

Abb. 3: Überschreitung der Konvergenzkriterien bei Euro-Einführung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://www.crp-infotec.de (letzter Zugriff: 17.10.2015)

Ein Blick auf den Erfüllungsgrad der Konvergenzkriterien in den 15 damaligen Mitgliedsstaaten der EU zu Beginn der Währungsunion lässt Zweifel aufkommen, ob die Konvergenzkriterien als Auswahlraster der Eurozone tatsächlich eine Rolle spielten. Länder wie Belgien und Italien überschritten das Staatsschuldenkriterium 1998 um mehr als 100 Prozent und wurden dennoch Mitglieder in der Eurozone. Griechenland, das als einziger Staat 1998 alle Kriterien signifikant verfehlte, durfte 2001 dem Euro-Klub beitreten. Wie sich 2004 herausstellte, hatte das Land Militärausgaben aus der Schuldenstatistik ausgelagert und manipulierte Daten an die europäische Statistikbehörde EUROSTAT übermittelt.^[37] Angesichts der Inhomogenität der europäischen Volkswirtschaften vor Einführung der Gemeinschaftswährung im Hinblick auf die Produktionstechnologien, die Lohnkostenstruktur und die Inflationspräferenzen ist es sehr naheliegend, die EWU eher als suboptimalen Währungsraum zu charakterisieren.^[38]

2.3 Das verstopfte Wechselkursventil

In einer Gemeinschaftswährung können sich die Mitgliedsstaaten nicht mehr des Wechselkursmechanismus bedienen, um ihre Wettbewerbsfähigkeit untereinander zu erhöhen. Der Weg der Abwertung der eigenen Währung ist verbaut, weil es eben keine eigenständige Geldpolitik mehr gibt. Den Staaten bleibt bei exogenen Schocks wie Nachfrageeinbrüchen nur noch die innere Abwertung über die Senkung der Produktionsfaktorpreise (Zinsen und Löhne) und die Faktormobilität (Arbeitskräfteabwanderung und oder Kapitalflucht), weil die äußere Abwertung nicht mehr möglich ist. Der Tübinger Ökonom Joachim Starbatty hat dafür das Sprachbild des verstopften Wechselkursventils geprägt. „Bewegliche Wechselkurse“, so Starbatty, „sind ein Ventil, um die unterschiedliche Qualität nationaler Wirtschaftspolitiken auszudrücken“.^[39]

Italien habe beispielsweise von 1960 bis zur Währungsunion 1999 den Wert seiner Lira um 4/5 reduzieren müssen, um gegenüber der deutschen Wirtschaft wettbewerbsfähig bleiben zu können. Der französische Franc verlor im gleichen Zeitraum rund zwei Drittel seines Wertes. Für Starbatty steht fest: „Wenn sich zwei Länder zu einer Währungsunion zusammenschließen, dann müssen sich Inflationsraten und wirtschaftliche Leistungsfähigkeiten in die gleiche Richtung entwickeln. Andernfalls bricht die Währungsunion auseinander, oder politische Interventionen, die in aller Regel auf Transfers hinauslaufen, müssen die politische Verstopfung des Wechselkursventils kompensieren“.^[40] Starbatty gehörte zu den Eurokritikern der ersten Stunde und klagte zusammen mit Kollegen gegen die Euro-Einführung vor dem Bundesverfassungsgericht.^[41]

Deren Hauptargument war genau dieses, nämlich dass der Euro als währungspolitische Einheitsuniform für die disparaten Volkswirtschaften wie eine Zwangsjacke wirke. Was für Nordeuropa zu weich sei, sei für den Süden zu hart. Die einheitlichen Zinssätze innerhalb des gemeinsamen Währungsraumes bildeten nicht die Unterschiede in der Kapitalausstattung, im Lohngefüge, in der Arbeitsproduktivität und der Arbeitsmoral in Nord und Süd ab, sie führten zu Fehlallokationen und Investitionsblasen – die Keimstätten kommender Krisen. Während zu niedrige Zinsen den Süden zum Überkonsum und zur Überschuldung verleiten würden, sorgten zu hohe Zinsen im Norden für Kapitalabfluss und Investitionsschwäche. Die Ungleichgewichte in den Zahlungsbilanzen – eine Ursache für die weltweite Finanzkrise 2007/2008 – wüchsen und mit ihnen die Probleme der Länder mit den Zahlungsbilanzdefiziten. Der Verzicht auf das Wechselkursventil führt aus Sicht der Experten in einem gemeinsamen Währungsraum zu einer Art Zinssozialismus, wobei das Zinssignal verzerrt wird und Blasenbildungen induziert. So erkläre sich das Verschwinden der Zinsspreizungen nach Euro-Einführung, das lange Zeit als Ausweis einer gelungenen Währungsunion interpretiert wurde.

Abb. 4: Realzinsen im Euroraum 1999-2011

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: http://wirtschaftlichefreiheit.de (letzter Zugriff: 20.10.2015)

In der Grafik ist deutlich erkennbar, dass diese Phase der Konvergenz mit der Finanzkrise 2007/2008 endete und gerade Krisenstaaten wie Griechenland deutliche Risikoaufschläge auf das durchschnittliche Zinsniveau hinnehmen mussten. Dahinter verbarg sich die Notwendigkeit für Kreditoren hochverschuldeter Staaten, Ausfallrisiken abzusichern und bei Kreditgewährung einzupreisen. Erst die Eurorettungsmaßnahmen haben die Zinsspreizungen wieder verringert. Die Griechenlandhilfen kamen dabei weniger dem Staat zugute, sondern wurden zur Umschuldung an die Kreditoren des Staates – die Banken – weitergeleitet, die auf diese Weise von ihren Investitionsrisiken befreit und bilanziell entlastet wurden.^[42] Langfristig dürfte weder der Zinssozialismus noch der Verzicht auf flexible Wechselkurse – und damit der Währungswettbewerb – zu halten sein: „Wenn Länder durch internes falsches Vorgehen in monetären Angelegenheiten oder aus einem anderen Grund in ernste Schwierigkeiten gerieten, mussten sie am Ende stets ihre Zuflucht bei freien Wechselkursen suchen“.^[43] Die Gesetze des Marktes – insbesondere des einen Preises – werden das verstopfte Wechselkursventil auf lange Sicht wieder freispülen.

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^[1] Siehe z. B. Kafsack 2015 o. S.

^[2] Deutscher Bundestag 2015a, S. 11455.

^[3] Vgl. Deutscher Bundestag 2015b, S. 2.

^[4] Deutscher Bundestag 2015a, S. 11455.

^[5] Vgl. Andersen 2013, o. S.

^[6] Dye 1992, S. 4.

^[7] Vgl. Ackermann 1994, S. 33.

^[8] Vgl. Olfert 2011, S. 86ff.

^[9] Unüberhörbar war in der Forschung die These vom Marktversagen, wo staatliches Handeln für Fehlanreize beispielsweise in der Geldpolitik, der Bankenaufsicht, der Regulierung von Ratingagenturen, Hedgefonds und anderen Finanzmarktakteuren sorgte. Siehe beispielsweise Schäfer 2009, Sinn 2009 und kritisch dazu Ilgmann/Suntum 2009, S. 741ff. Die staatlichen und privatwirtschaftlichen Gegenmaßnahmen zur Eindämmung der Finanzmarktkrise hat der Verfasser in einer Magisterarbeit an der DHV Speyer systematisiert. Vgl. Schwießelmann 2009, S. 17ff.

^[10] Siehe dazu Hank 2009.

^[11] Vgl. Bagus 2011, S. 119.

^[12] Schuppan 2013, S. 119. Siehe dazu auch Keuschnigg/Weyerstraß 2014, S. 10, wonach die Wirtschaftskrise 2007/2008 die Staatsschuldenkrise ausgelöst habe: „Die Staatsverschuldung kann nicht losgelöst von den anderen Problemen der Eurokrise gesehen werden“.

^[13] Vgl. Kritikos 2014, S. 907ff; Sinn 2015a, S. 8ff; Deutscher Bundestag 2015b, S. 10ff.

^[14] Vgl. Meyer 2015a, S. 326.

^[15] Vgl. Meyer 2012, S. 26ff.

^[16] Siehe dazu Henkel 2010 und Meyer 2011.

^[17] Vgl. Matthes 2012, S. 169ff.

^[18] Vgl. Felber 2012, S. 53.

^[19] Vgl. Sachverständigenrat 2011, S. 120ff.

^[20] Vgl. Delors 2015, S. 3.

^[21] Zit. n. Blasius 2012, o. S.

^[22] Vgl. ebd. Siehe dazu ausführlich Schwarz 2012. Falsch etwa bei Sinn 2012, S. 38: „Der Preis der Einheit“. Sinn missinterpretiert einen gleichnamigen Spiegel-Artikel vom 27.9.2010. Die Autoren berufen sich auf Protokolle des Auswärtigen Amtes, lassen die Beantwortung der Frage aber offen, ob es sich bei der Deutschen Einheit und der Gemeinschaftswährung um ein Junktim handelte. Vgl. Sauga/Simons/Wiegrefe 2010, S. 34ff.

^[23] Vgl. Nölling 2011, S. 67.

^[24] Der Ökonom Hans-Werner Sinn hat die deutsche Position zur europäischen Idee in einem bildhaften Vergleich auf den Punkt gebracht: „Das ist wie bei einem Paar, bei dem der eine liebt und heiraten will und der andere hauptsächlich an das Geld des Partners heran möchte, am liebsten noch, bevor der Ehevertrag geschlossen wird“. Vgl. Sinn 2014, S. 168.

^[25] Vgl. Möschel 2013, S. 479ff.

^[26] Vgl. Sinn 2012, S. 88ff.

^[27] Vgl. ebd., S. 140.

^[28] Art. 136 Abs. 3 AEUV. Vgl. dazu Schachtschneider 2011, S. 146f.

^[29] Siehe dazu Mundell 1961.

^[30] Vgl. Belke/Bernoth/Fichtner 2011, S. 15.

^[31] Vgl. Ungerer 2015, o. S.

^[32] Art. 126 Abs. 1 AEUV.

^[33] Art. 126 Abs. 2 Satz 3 AEUV.

^[34] Vgl. Art. 126 Abs. 11 AEUV.

^[35] Vgl. Ribhegge 2011, S. 110. Siehe auch Kapitel 2.4.

^[36] Ebd., S. 112.

^[37] Vgl. Friedrichs 2004, o. S.

^[38] Vgl. Schuppan 2013, S. 32f. Siehe auch van Suntum 2001, S. 224.

^[39] Starbatty 2011, S. 217.

^[40] Ebd.

^[41] Siehe dazu Hankel 1998, 2001, 2007, 2011.

^[42] Vgl. Hankel 2011, S. 18.

^[43] Friedman 2004, S. 91.