Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die GASP in ihrer derzeit gültigen Form gemäß dem Vertrag von Nizza (2001)
2.1 Historische Entwicklung
2.2 Strukturen und Institutionen

3. Zukunftschancen und Entwicklungsmöglichkeiten der GASP
3.1 Vor- und Nachteile einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik
3.2 Enge Kooperation oder verstärkte Integration
3.3 GASP und NATO

4. Die GASP im Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents (EVE)

5. Die Reform der GASP zwischen EU-Vertrag und Europäischem Konvent.

Versuch einer Bewertung (Schlussteil)

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Europa braucht GASP“^[1] hat Franz Borkenhagen bereits 1993 gefordert, kurz nachdem im Vertrag von Maastricht erstmals Richtlinien und Möglichkeiten einer gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in einem Vertragswerk der Europäischen Union verankert worden waren. Mehrmals wurden die Grundsätze und Kompetenzen der GASP seitdem reformiert und erweitert, ohne dass zentrale Fragen nach der Aufgabe, dem Sinn und der Handlungsfähigkeit einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik abschließend geklärt werden konnten.

Während einige Skeptiker eine über die wirtschaftlichen und diplomatischen Verbindungen hinausgehende Außen- und Sicherheitspolitik weder für durchsetzbar noch wünschenswert halten, kritisieren Befürworter einer stärkeren Integration der EU auf allen Politikfeldern vor allem die unzureichende Effektivität der GASP. Gerade in Hinblick auf den Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents und die Erweiterung der Union ist daher unklar, ob es auch im außen- und sicherheitspolitischen Bereich zu einem mit der zunehmenden ökonomischen Integration vergleichbaren Prozess kommen wird.

Im Folgenden sollen daher zunächst Institutionen und Verfahren der GASP in ihrer derzeit gültigen Form gemäß dem Vertrag von Nizza (2001) kurz erläutert werden, um dann die unterschiedlichen Auffassungen zu einer solchen Form der Außen- und Sicherheitspolitik darzustellen. Insbesondere soll auf die Kritik an der Handlungsfähigkeit der GASP angesichts der sich wandelnden geopolitischen Rahmenverhältnisse eingegangen werden.

In einem dritten Teil wird dargestellt, ob und inwiefern der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents aus dem Jahr 2003 Reformvorschläge aufgreift und die Verwirklichung einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik vorantreibt.

Abschließend soll dann unter Betrachtung dieser neusten Reformvorhaben versucht werden, die Entwicklungsmöglichkeiten und den Sinn einer gemeinsamen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik zu bewerten.

2. Die GASP in ihrer derzeit gültigen Form gemäß dem Vertrag von Nizza (2001)

2.1 Historische Entwicklung

Die GASP bildet erst seit dem Inkrafttreten des EU-Vertrags am 1. November 1993 eine der „drei Säulen“^[2][3] der Europäischen Union. Noch in den 70er und 80er Jahren hat die Mehrzahl der Einzelstaaten eine Verknüpfung von Außen- und Sicherheitspolitik als Eingriff in ihre Souveränität abgelehnt. Erste Versuche einer Koordination der außenpolitischen Interessen wie die Europäische Politische Zusammenarbeit (1970) und die Einheitliche Europäische Akte (1984) sind daher organisatorisch strikt von der Europäischen (Wirtschafts-) Gemeinschaft getrennt geblieben. Der EPZ hat es daher weitgehend an den juristischen und institutionellen Grundlagen gefehlt, um die außenpolitischen Interessen wirksam zu koordinieren. Aufgrund neuer außenpolitischer Herausforderungen nach 1990, der fortschreitenden Integration des Wirtschaftsraumes (Binnenmarkt, Debatte um Währungsunion) und des Willens, das wiedervereinigte Deutschland auch außen- und wirtschaftspolitisch stärker zu integrieren, ist die GASP Bestandteil der in Maastricht begründeten Europäischen Union geworden. Dass die in Maastricht begonnene außen- und sicherheitspolitische Integration jedoch noch keineswegs abgeschlossen ist, zeigt sich in der evolutionären Weiterentwicklung des Vertrages in den letzten zehn Jahren durch die Verträge von Amsterdam und Nizza.^[4]

2.2 Strukturen und Institutionen

Gemäß dem EU-Vertrag dient die GASP der Wahrung der territorialen Unversehrtheit der Union, der Stärkung der Sicherheit der Union, der aktiven Sicherung des internationalen Friedens durch den Eintritt für gemeinsame Werte (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit) und der Förderung der internationalen Zusammenarbeit. Zur Verwirklichung dieser Ziele dienen sowohl vom Europäischen Rat bzw. dem Ministerrat beschlossene Grundsätze, allgemeine Leitlinien, gemeinsame Strategien, gemeinsame Standpunkte^[5] als auch eine möglichst enge diplomatische Zusammenarbeit und die Berufung von Sonderbeauftragten. Zur Durchführung operativer Einsätze (humanitäre Aufgaben, Rettungseinsätze, friedenserhaltende und -schaffende Maßnahmen, Einsätze zur Krisenbewältigung) kann auf die Mittel der WEU zurückgegriffen werden, die integraler Bestandteil der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist.^[6]

In Angelegenheiten der GASP wird die Union gegenüber Drittländern, in internationalen Organisationen und auf Konferenzen vom Vorsitzenden des Europäischen Rates vertreten. Dem Ratsvorsitz obliegt auch die Durchführungsverantwortung und –überwachung bei Maßnahmen im Rahmen der GASP: Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben steht dem Vorsitzenden der Hohe Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik zur Seite. Dieser übernimmt in erster Linie koordinierende Aufgaben, wie die Information der Kommission, des Europaparlaments und kleinerer Mitgliedsstaaten sowie die Vorbereitung, Formulierung und Durchführung von Entscheidungen des Ministerrates.^[7] Einer weitergehenden Koordination und Verflechtung der außenpolitischen Aktivitäten dienen auch zahlreiche Komitees, Ausschüsse und Arbeitskreise, wie z.B. das Politische und Sicherheitspolitische Komitee, der Militärausschuss der EU und Botschafterräte in Drittstaaten.

Innerhalb der GASP wird die Entscheidungskompetenz jedoch nur sehr begrenzt an übernationale Entscheidungsgremien abgegeben. Dem intergouvernementalen Charakter entsprechend kommt daher den weisungsunabhängigen Organen wie der Kommission und dem Europäischen Parlament eine geringere Bedeutung zu als in der Europäischen (Wirtschafts-) Gemeinschaft. So ist die Kommission zwar „in vollem Umfang an den Arbeiten im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (zu) beteiligen“ (Art. 27 EUV), von der eigentlichen Entscheidungsfindung ist sie jedoch ausgeschlossen. Ähnliches gilt für das Europäische Parlament, dem sich jedoch Einflussmöglichkeiten eröffnen, wenn Maßnahmen der GASP über den Gemeinschaftshaushalt finanziert werden.^[8]

Grundsätzlich liegt die Entscheidungsfindung beim Ministerrat. Hier muss die Beschlussfassung einstimmig erfolgen, da auch in den Fällen, in denen der EU-Vertrag eine Abstimmung nach qualifizierter Mehrheit vorsieht (Beschlüsse zur Durchführung einer gemeinsamen Strategie, Aktion oder eines Standpunktes), eine solche unter Verweis auf einen wichtigen Grund nationaler Politik von einem einzelnen Mitgliedsstaat verhindert werden kann. Außerdem hat ein sich bei der Abstimmung enthaltender Staat die Möglichkeit, eine förmliche Erklärung abzugeben, wonach er sich an der Durchführung des für die Union rechtlich bindenden Beschlusses nicht beteiligen muss. Folglich kann ein einzelner Mitgliedsstaat die Verabschiedung einer GASP-Maßnahme verhindern.

Einmal im Rahmen der GASP getroffene Entscheidungen sind für die einzelnen Staaten jedoch sowohl europa- als auch völkerrechtlich bindend. Durch die GASP wird die Union zum völkerrechtlichen Subjekt.^[9] Die GASP verpflichtet ihre Mitglieder dazu, sich jeder politischen Aktion zu enthalten, die den Interessen der Union zuwiderläuft und das Handeln in internationalen Organisationen miteinander abzustimmen. Gleichzeitig erhält jeder Staat jedoch auch die Möglichkeit, den Rat jederzeit mit außen- und sicherheitspolitischen Fragen zu befassen sowie in Notsituationen auf gemeinsame militärische Strukturen zurückzugreifen. Einzelne Staaten haben gemäß Art. 43 EU-Vertrag die Möglichkeit einer verstärkten Zusammenarbeit, wenn sie eine über die GASP hinausgehende Kooperation anstreben. Eine solche verstärkte Zusammenarbeit darf jedoch nicht zur Bildung militärischer Sonderbündnisse führen.

3. Zukunftschancen und Entwicklungsmöglichkeiten der GASP

3.1 Vor- und Nachteile einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Vor allem in Großbritannien und in einigen der neuen Beitrittsländer, die sich in einem Prozess nationaler Identitätsbildung befinden, wird der Sinn einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik grundsätzlich in Frage gestellt. Auf der einen Seite sind dies die Boulevardpresse und populistische Parteien, die in der Gesellschaft vorhandene Vorurteile gegenüber der EU ausnutzen und verstärken. Die EU und mit ihr die GASP wird als bürokratisches Ungetüm dargestellt, das die Souveränität der einzelnen Länder langfristig aushöhlt und diese zur Beteiligung an Maßnahmen zwingt, die dem nationalen Interesse zuwiderlaufen.^[10] Diese Auffassungen beruhen größtenteils auf Vorurteilen, beziehen sich im Kern aber durchaus auf Argumente, die in der politischen und wissenschaftlichen Diskussion gegen eine integrierte Außen- und Sicherheitspolitik angeführt werden.

Erstens sieht man die Gefahr, durch eine enge Vernetzung der außenpolitischen Aktivitäten in Konflikte involviert zu werden, die ohne Bedeutung für den eigenen Nationalstaat seien und lehnt deshalb eine Übertragung von Kompetenzen auf überstaatliche Institutionen ab.

Zweitens glauben die Kritiker in der GASP eine unnötige Konkurrenz zur NATO und zur transatlantischen Partnerschaft mit den USA erkennen zu können. Sie argumentieren, jeder Versuch die EU zu einem sicherheitspolitischen Machfaktor auszubauen, gefährde langfristig die Partnerschaft zu den Vereinigten Staaten. Die lange Friedensphase in Europa seit 1945 sei gerade darauf zurückzuführen, dass die NATO militärisch und die EG wirtschaftlich stabilisierend gewirkt hätten. Der Aufbau einer auch militärpolitisch handlungsfähigen EU führe nicht nur zu unkalkulierbaren Kosten, sondern beraube die „Zivilmacht Europa“ auch der ihr eigenen Möglichkeiten.^[11]

Im Gegensatz zu den populistischen Parteien fordern die Kritiker in Wissenschaft und Publizistik heute jedoch kaum mehr eine vollständige Abschaffung der GASP. Stattdessen wendet man sich vor allem gegen den Aufbau eigenständiger militärischer Strukturen und eine weitergehende Integration, die das praktisch vorhandene Vetorecht der Einzelstaaten in Frage stellen könnte.

[...]

^[1] Borkenhagen, Franz H. U.: Europa braucht GASP. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in und für Europa, Bonn 1993.

^[2] Zum Inhalt der Verträge vgl. Vertrag von Nizza (in der Fassung vom 10. März 2001) und insbesondere: Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union (in der Fassung vom 24.12.2002).

^[3] Vgl. Jopp, Mathias: Gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in: Weidenfeld, Werner/ Wessels, Wolfgang (Hg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration, 8. Auflage, Bonn 2002, S. 227-231, S. 229.

^[4] Vgl. Burkard, Johannes: Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und ihre Berührungspunkte mit der Europäischen Gemeinschaft, Frankfurt/Main 2000, S. 25-46; Regelsberger, Elfriede: Gemeinsame Außen und Sicherheitspolitik, in: Weidenfeld, Werner / Wessels, Wolfgang (Hg.): Europa von A bis Z. Taschenbuch der europäischen Integration, 8. Auflage, Bonn 2002, S. 221-226, S. 221 f..

^[5] zur Definition der einzelnen Begriffe vgl. Wörterbuch des Informationsnetzwerks der Europäischen Kommission in Österreich, www.europainfo.at/woerterbuch/seite1.asp?id=9, abgerufen am 11.08.2004.

^[6] Vgl. Hüwelmeier, Hans-Joachim: Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zwischen Union, Gemeinschaft und Mitgliedstaaten. Rechtliche Bedeutung eines politischen Phänomens, Köln/Berlin/Bonn/München 2002, S. 79 f./82 f..

^[7] Vgl. ebd., S. 198-202/247-250.

^[8] Vgl. Burkard, Außen- und Sicherheitspolitik, S. 62-64; Siems, Kirsten: Das Kohärenzgebot in der Europäischen Union und seine Justitiabilität, Baden-Baden 1999, S. 167.

^[9] Vgl. Burkard, Außen- und Sicherheitspolitik, S. 47-53.

^[10] Vgl. beispielsweise: Official website of the U.K. Independence Party, in: www.independenceuk.org.uk, abgerufen am 11.08.2004.

^[11] Vgl. Berndt, Michael: Die neue Europäische Sicherheits-(?)-architektur, in: www.uni-kassel.de/fb10/frieden/rat/2001/berndt.html, abgerufen am 12.08.2004, S. 6; BECKER, Johannes M.: Die Militarisierung der Europäischen Union oder: Alternative Europa? in: www.uni-kassel.de/fb10/frieden/themen/Europa/becker.html, abgerufen am 12.08.2004 , S. 6.