Internationale Währungspolitik und Wechselkursmanipulationen. Interventionsmöglichkeiten des Völkerrechts

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung
1. Internationales Währungssystem
a) Währungskonvertibilität
b) Wechselkurssysteme
2. Internationale Währungsordnung
a) Zahlungsbilanz

B. Beispiel China-Konflikt: Währungskrieg mit dem Yuan
1. Währungspolitik Chinas
2. Folgen und internationale Reaktionen

C. Verletzung von Internationalem Recht
1. Übereinkommen über den Internationalen Währungsfond
a) Manipulation i.S.d. Art. IV Abs.1 iii) IWF
aa) Überwachungsentscheidungen
bb) Rechtsfolge
2. Recht der Welthandelsorganisation
a) Verbotene Subvention i.S.d. Art. 1, 2, 3 WTO-Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (SCM)
aa) Finanzielle Beihilfe, Art. 1.1 a) (1) SCM
bb) Vorteil, Art. 1.1 b) SCM
cc) Spezifität, Art 2, 3 SCM
dd) Rechtsfolge
b) Zweckvereitelung der Abkommen i.S.d. Art. XV:4 Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen
3. Zusammenfassung

D. Andere mögliche Vorgehensweisen
1. Änderung des WTO-Abkommens
2. Änderung des IWF-WTO-Übereinkommens
3. Änderung des IWF-Abkommens

A. Einleitung

Das Wort Wechselkursmanipulation hat in jüngster Zeit an Bedeutung gewonnen. Länder, die aufgrund rein nationaler Interessen ihre Wechselkurse am internationalen Devisenmarkt mit Hilfe von staatlichen Interventionen bewusst beeinflussen, sehen sich angesichts der internationalen wirtschaftlichen Auswirkungen in der Kritik der internationalen Gemeinschaft.

Als „Währungskrieg“ wird die überspitzte Darstellung der kollidierenden Staateninteressen am internationalen Kapitalmarkt bezeichnet, was die hochpolitische Brisanz des Themas wiederspiegelt. Es kollidiert das national motivierte Wirtschaftsinteresse der Staaten, eine souveräne Währungspolitik zu betreiben, um möglichst hohen nationalen Reichtum und damit Wohlstand zu erreichen, mit dem Interesse der internationalen Gemeinschaft nach einer internationalen Geldwertstabilität und der Erhaltung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts, also einem internationalen Wohlstandszuwachs nach den Regeln des fairen Wettbewerbs. Das Thema Geld und Geldpolitik galt schon früher als eines der Kernelemente staatlicher Souveränität und wird von vielen Staaten auch heute noch als rein innerstaatliche Angelegenheit angesehen, hinter der eine stark nationale Motivation steht. Zu den nationalen währungspolitischen Zielen gehören Preisstabilität, Senkung von Transaktionskosten, hohe Wettbewerbsfähigkeit und eine hohe inländische Kaufkraft, aber auch ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht und der Zugang zu internationalen Krediten.^[1] Gerade zur Koordination dieser letzt genannten Wirtschaftsinteressen ist eine internationale Zusammenarbeit unumgänglich, die darauf abzielt, die Geldwertstabilität und das außenwirtschaftliche Gleichgewicht zu erhalten, indem ein geordnetes und stabiles Wechselkurssystem etabliert wird. Im Folgenden soll eine kurze Einführung in das internationale Währungssystem und die internationale Währungsordnung gegeben werden, um dann am Beispiel des Staates China die aktuelle Problematik aufzuzeigen und eine Verletzung von internationalem Recht durch die nationale Währungspolitik zu prüfen. Insbesondere kommen hier das Übereinkommen über den Internationalen Währungsfond und das Recht der Welthandelsorganisation in Betracht.

1. Internationales Währungssystem

Das internationale Währungssystem ist ein System von Regeln der internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Währungspolitik, dessen Regelwerk in wesentlichen Teilen die Ordnung des internationalen Zahlungs- und Kapitalverkehrs betrifft. Es soll auf zwischenstaatlicher Ebene die verschiedenen nationalen Währungssysteme in möglichst vorteilhafter und harmonischer Weise verbinden, sie kompatibel gestalten und deren jeweilige Ziele weitestmöglich zu unterstützen suchen.^[2] Die Ziele nationaler Währungssysteme werden i.d.R. aus den Zielen der Wirtschaftspolitik abgeleitet. Sie liegen daher meist in der Stabilisierung des Geldwerts und der Aufrechterhaltung außenwirtschaftlichen Gleichgewichts. Durch die zunehmende internationale wirtschaftliche Verflechtung ist für die Erreichung der nationalen wirtschaftspolitischen Ziele ein internationales Währungssystem, das die Abwicklung des internationalen Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs ermöglicht, von zunehmender Bedeutung. Voraussetzung für ein funktionierendes internationales Währungssystem ist, dass Wechselkurse für den Umtausch der Währungen existieren, und zum anderen die Konvertibilität der Währungen gegeben ist.

a) Währungskonvertibilität

Währungskonvertibilität meint die Möglichkeit, eine Währung in andere Währungen umzutauschen und über diesen Devisenbestand dann frei zu verfügen. Eine volle Konvertibilität gilt ohne jede Einschränkung, d.h. für in- und ausländische natürliche und juristische Personen, für laufende Zahlungen und Kapitaltransaktionen sowie sämtliche Währungen. Die beschränkte Konvertibilität wird entscheidend durch nationale Vorschriften geprägt, die das Ausmaß staatlicher Einflussnahme auf die Verwendung bzw. den Umtausch von Devisen festlegen. Die Abstufungen der Konvertibilität variieren dabei von der Beschränkung auf bestimmte Personen bzw. Institutionen, wie z.B. die Beschränkung auf Inländer bzw. inländische Zentralbanken, bestimmten Ländern bzw. Währungen oder der Konvertibilität nur bestimmter Transaktionsarten, wie z.B. laufende Zahlungen aus dem Waren- und Dienstleistungsverkehr.^[3]

b) Wechselkurssysteme

Das Wechselkurssystem legt fest, nach welchen Regeln sich der Wechselkurs als das Austauschverhältnis zwischen zwei Währungen bildet. Dabei sind zwei extreme Ausprägungen von besonderer Bedeutung. In einem System absolut fester Wechselkurse wird der festgelegte Kurs der Währung verbindlich an einen Gegenwert gebunden, der durch zwingende Interventionen der Zentralbank garantiert wird. Es entsteht somit ein fixierter Wechselkurs, auf den bei Schwankungen durch Maßnahmen der Zentralbank oder der Regierung, wie Devisenmarktinterventionen oder einer abgestimmten Zinspolitik, eingewirkt werden kann. Dahingegen bestimmt sich in einem System flexibler Wechselkurse der Kurs ohne wirtschaftspolitisch motivierte Devisenmarktinterventionen durch Devisenangebot und Devisennachfrage am Markt (sog. „free floating“).^[4]

2. Internationale Währungsordnung

Innerhalb des internationalen Währungssystems gelten verbindliche Rechtsregeln durch die internationale Währungsordnung. Sie stellt ein System rechtlich allgemein anerkannter Regeln für die Gestaltung der internationalen währungspolitischen Zusammenarbeit dar, die das Ziel hat, den reibungslosen Ablauf des Außenwirtschaftsverkehrs zwischen einer Vielzahl von Ländern zu gewährleisten.^[5] Besonders geprägt wird die internationale Währungsordnung durch das 1944 im US-amerikanischen Bretton Woods geschlossene Abkommen über den Internationalen Währungsfonds (IWF), das als rechtliches Rückgrat des internationalen Währungsrechts und der internationalen Währungsbeziehungen gilt. In Art. I IWF-Abkommen werden als Hauptziele die Förderung der internationalen währungspolitischen Zusammenarbeit, Währungsstabilität und geordnete Währungsbeziehungen sowie die Verringerung von Zahlungsbilanzungleichgewichten festgelegt. Die Verpflichtungen der Mitglieder gem. Art. IV Abschnitt 1 des IWF- Abkommens liegen insbesondere in der Gewährleistung geordneter Wechselkurse in einem stabilen Wechselkurssystem und der Vermeidung von Manipulationen dieser Wechselkurse. In der Wahl ihrer Wechselkurse sind die Länder prinzipiell frei, vgl. Art. IV Abschnitt 2 IWF. Die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen soll durch eine strikte Überwachung der mitgliedsstaatlichen Wechselkurspolitiken durch den Fonds sowie einer hohen Transparenz der Währungspolitik der Mitgliedstaaten gewährleistet werden, Art. IV Abschnitt 3 IWF-Abkommen.

a) Zahlungsbilanz

In der Zahlungsbilanz^[6] werden alle wirtschaftlichen Transaktionen des Inlands mit dem Ausland innerhalb einer bestimmten Periode als Stromgrößen erfasst. Dabei wird die Währungspolitik des Landes analysiert und die Einhaltung der IWF-Regelungen überwacht. Es wird somit eine volkswirtschaftliche Größe dargestellt, die in ihren wichtigsten Teilbilanzen aus der Leistungs- (Handels-, Dienstleistungs-, Übertragungsbilanz), der Kapital- und der Devisenbilanz besteht. Wie jede Bilanz muss die Zahlungsbilanz definitionsgemäß ausgeglichen sein, da für sie der Grundsatz der doppelten Buchführung gilt. Als eines der Hauptziele wird in Art. I vi) IWF-Abkommen die Verringerung von Zahlungsbilanzungleichgewichten genannt. Diese können sich entweder in einem Zahlungsbilanzdefizit oder in einem Zahlungsbilanzüberschuss äußern. Ein Zahlungsbilanzdefizit liegt vor, wenn die Devisennachfrage das Devisenangebot übersteigt. Dies entsteht z.B. bei einer passiven Leistungsbilanz, d.h. wenn die Importe von Waren und Dienstleistungen die Exporte übersteigen. Ein Zahlungsbilanzüberschuss liegt somit vor, wenn das Devisenangebot größer ist als die Devisennachfrage, was z.B. durch eine aktive Leistungsbilanz entsteht, also wenn die Exporte die Importe übersteigen. Diese Zahlungsbilanzungleichgewichte erfordern eine Korrektur der Bilanz, die sich abhängig vom jeweiligen Wechselkurssystem unterscheidet. In einem System flexibler Wechselkurse erfolgt der Ausgleich selbsttätig am Markt. Bei einem Zahlungsbilanzdefizit zum Beispiel erfährt die eigene Währung eine Abwertung. Dies erklärt sich damit, dass eine hohe Nachfrage nach Devisen besteht, um die Schulden an das Ausland zu begleichen, wodurch er Wechselkurs steigt, was einer Abwertung der inländischen Währung gleichkommt. Inländische Produkte werden damit für das Ausland billiger, der Export steigt bei gleichzeitig sinkendem Import, da ausländische Produkte gleichzeitig für das Inland teurer werden, das Zahlungsbilanzdefizit wird somit ausgeglichen.

Bei einem Zahlungsbilanzüberschuss hingegen erfährt die eigene Währung eine Aufwertung, wodurch weniger exportiert wird bei steigender Importrate, der Zahlungsbilanzüberschuss wird ausgeglichen. In einem System fester Wechselkurse hingegen ist eine Korrektur nur durch aufwendige staatliche Eingriffe bzw. Interventionen der Zentralbank möglich, wie Importzölle und Kontingente, Auf- bzw. Abwertung der Währung, Devisenbewirtschaftung oder andere geld- oder fiskalpolitische Maßnahmen.

B. Beispiel China-Konflikt: Währungskrieg mit dem Yuan

Die kollidierenden Interessen Chinas und der USA am internationalen Finanzmarkt werden überspitzt als Währungskrieg bezeichnet. Um diese Darstellung zu erklären, soll zunächst die finanzpolitische Entwicklung in China umrissen werden.

1. Währungspolitik Chinas

Erst^[7] in den späten siebziger Jahren begann China seine bis damals rein planwirtschaftliche geschlossene Wirtschaftsstruktur, in der es keinen Außenhandel gab, durch Reformprogramme schrittweise dem internationalen Handel und seinem Finanzsektor zu öffnen. In den neunziger Jahren folgten weitere, zunehmend marktorientiertere Reformen vornehmlich im Handels- und Bankensektor sowie der Abbau von Handelshemmnissen, zunehmende Privatisierungen und Investitionen. 1994 wurde ein festes Wechselkurssystem eingeführt, das eine starre Anbindung der chinesischen Währung Renminbi (RMB, auch Yuan) an den US-Dollar (USD) vorsah. Die Einführung der Konvertibilität des RMB folgte 1996, jedoch weiterhin unter starker Reglementierung des Devisenmarktes. Seit 2001 ist China Mitglied der Welthandelsorganisation, was den wohl wichtigsten Schritt des Landes in seiner marktorientierten Entwicklung darstellt. China hat damit seinen Markt für den internationalen Handel geöffnet und sich verpflichtet Handelshemmnissen abzubauen und zu vermeiden. Seit dem Beitritt zur WTO weist China jährliche Wachstumsraten des BIP von über 10 % auf sowie stetig steigende Exportraten. Die letzte Reform des chinesischen Wechselkurssystems fand im Jahre 2005 statt. Neben einer Aufwertung der Währung um 2,1 % sollte der RMB von nun nicht mehr nur an den USD, sondern an einen Währungskorb gebunden sein. Dieser enthält mehr als zehn Währungen der wichtigsten Handelspartner Chinas, u.a. den USD, den Euro und den japanischen Yen. Dieses sog. „crawling-peg“ System (auch „managed floating plus“) stellt ein Mischung aus einem festen und einem flexiblen Wechselkurssystem dar, da es nach wie vor die Parität des RMB zum USD festlegt, dieser selbst jedoch nicht durch Devisenangebot und -nachfrage bestimmt wird. Eine tägliche Schwankung von +/- 0,5% (seit Mai 2007) ist aber erlaubt. Um die Kursstabilität zu gewährleisten ist jedoch ein aktives Eingreifen der chinesischen Regierung in den Devisenmarkt erforderlich, indem sie z.B. Devisen, überwiegend USD, aufkauft. Diese Wechselkursstützung in einem Festkurssystem („pegging“) erfordert erhebliche geldpolitische Anstrengungen, für die China aufgrund seines wenig entwickelten und noch immer stark staatlich kontrollierten Geld- und Kapitalmarktes über wenig geeignete Instrumente verfügt.^[8] Der zusätzliche jährliche Handelsbilanzüberschuss im Handel mit den USA führt zu einer großen Menge an USD-Devisenreserven. Derzeit verfügt China über einen Devisenbetrag von 3,04 Billionen Dollar,^[9] was mehr als 20 % der gesamten US-Staatsverschuldung darstellt.

[...]

^[1] Franke, Chinas Währungspolitik, B. I. (S. 7).

^[2] Wirtschafslexikon24, „internationales Währungssystem“, (http://www.wirtschaftslexikon24.net/e/internationales-waehrungssystem/internationales- waehrungssystem.htm).

^[3] Sperber/Sprink, Int. Wirtschaft und Finanzen, S. 84.

^[4] Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 247ff..

^[5] Wirtschafslexikon24, „internationales Währungsordnung“, (http://www.wirtschaftslexikon24.net/d/internationale-waehrungsordnung/internationale- waehrungsordnung.htm).

^[6] Zum folgenden: Sperber/Sprink, Int. Wirtschaft und Finanzen, S. 91ff.; Dieckheuer, Internationale Wirtschaftsbeziehungen, S. 2ff..

^[7] Zum folgenden: Klenner, Chinas Finanz- und Währungspolitik, Kap. II, III (V); Goldstein/Lardy, Debating China's exchange rate policy, Kap.I.

^[8] van Scherpenberg, China und die Lage der Weltwirtschaft, S. 4.

^[9] Handelsblatt online vom 14.04.2011, Chinas Devisenreserven bei drei Billionen Dollar, (http://www.handelsblatt.com/finanzen/rohstoffe-devisen/devisen/chinas-devisenreserven-bei-drei-billionen- dollar/4061094.html).