Vom Paria zum Partner? Die Auswirkungen des internationalen Nonproliferationsregimes auf den Konflikt um das iranische Atomprogramm

Inhalt

1. Einleitung

2. After Hegemony und die Theorie internationaler Regime
2.1. Konstruktion und Erhaltung von Regimen
2.2. Das Funktionieren von Regimen

3. Chronik eines Konflikts

4. Das Nonproliferationsregime
4.1. Nichtverbreitungsvertrag und Zusatzprotokoll
4.2. Joint Comprehensive Plan of Action

5. Bewertung (Konstruktion, Erhaltung und Funktionen)

6. Resümee

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Relations between Iran and the IAEA [Internationale Atomenergie Behörde; M.K.] now enter a new Phase. It is an important day for the international community” (Amano 2016). Was der Generaldirektor der Internationalen Atomenergie Behörde IAEA, Yukiya Amano, Anfang dieses Jahres zum aktuellen Stand der Verhandlungenüber das Atomprogramms des Iran sagte, steht in enormem Gegensatz zu Bezeichnungen wie Paria-Staat (Laurence 2011) oder gar ein Teil der „Achse des Bösen“ (Sanger 2002). Es scheint, als würden sich nun nach Jahren der Anspannung die Wogen glätten. Doch wie kam es zu dieser Annäherung? Wie lässt sich der Verlauf dieses Konflikts erklären? Vor der Erfüllung der Forderungen von Theoretikern der (neo)realistischen Schule, die entweder wie Kenneth Waltz einen nuklearen Iran als „probably the best possible result“(Waltz 2012: 120) bezeichnen, oder wie Matthew Kroenig einen Angriff auf den Iran forderten (Kroenig 2012), blieb die internationale Gemeinschaft bis dato gefeit. Auch scheint es, als sei diese Annäherung nicht, wie der (Neo)realismus fordert, durch eine bi- oder multilaterale, rein zwischenstaatliche Balance of Power, zustande gekommen. Vielmehr war und ist hier die supranationale Ebene von Bedeutung. Die Anfangs erwähnte IAEA ist ein supranational agierender, signifikanter Akteur des internationalen Nonproliferationsregimes. Welche Auswirkungen also hatte dieses Regime auf den Konflikt um das iranische Atomprogramm? Um diese Frage zu beantworten, wird im Folgenden zuerst die Theorie internationaler Regime vorgestellt. Diese Theorie wurde maßgeblich durch das Buch „After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy“ des amerikanischen Politikwissenschaftlers Robert O. Keohane entwickelt und soll aus diesem Grund auch für den theoretischen Teil der vorliegenden Arbeit maßgeblich sein. Anschließend wird zuerst empirisch-deskriptiv der Atomkonflikt mit dem Iran chronologisch nachgezeichnet, woraufhin sich der darauffolgende Teil explizit dem Nonproliferationsregime widmet. Hierzu wird, nach einer Begriffsklärung, der wichtigste Vertrag des Regimes, der Nichtverbreitungsvertrag (NVV) und sein Zusatzprotokoll dargestellt, um im Folgenden den letztes Jahr beschlossenen Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) darzustellen. Dies bildet die Basis, um in einem letzten Punkt Theorie und Empirie zusammenzubringen, und deduktiv die Frage, nach den Auswirkungen des Nonproliferationsregimes auf den Konflikt zu beantworten. Genannter JCPOA hat zuletzt zu unterschiedlichen Reaktionen geführt. So wird er zum einen als „angemessener Rahmenvertrag“ (Tertrais 2015: 62) bezeichnet, „ein Verletzer des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrag“ könne nun „in das Vertragsregime zurückgeführt werden“ (Thränert 2015, S.66). Andererseits gibt es aber auch kritischere Stimmen, die fordern, dass dieser Plan „in order to keep Iran from going nuclear [needs] to be supplemented by an explicit, credible threat of military action“ (Mandelbaum 2015: 24). Zuvor sahen bereits einige das gesamte Regime in Gefahr: „Der Fall Iran birgt erhebliches Erosionspotenzial für den Atomwaffensperrvertrag (Neuneck 2006: 14). Die vorliegende Arbeit greift neben dem bereits erwähnten Standardwerk „After Hegemony“ sowohl auf die Monographie „Iran. Die drohende Katastrophe“ des iranisch-deutschen Autoren Bahman Nirumand, als auch auf den Sammelband „Der Streit um die iranische Atompolitik“ zurück, welche beide empirisches Material auf politischer und völkerrechtlicher Ebene bieten. Wichtig zum Verständnis der Verhärtung der Verhandlungen in der Regierungszeit Mahmud Ahmadinedschads ist auch das etwas kritischere Werk des Islamwissenschaftlers Michael Lüders „Iran: Der falsche Krieg“.

2. After Hegemony und die Theorie internationaler Regime

Die Regimetheorie geht zuerst einmal davon aus, dass es in der zwischenstaatlichen Interaktion zu Kooperationshindernissen kommt, welche durch „Mikroinstitutionen, d.h. internationale Regime, die Kooperation institutionalisieren“ (Krell 2009: 256) behoben werden sollen. Es besteht also ein signifikanter Unterschied zwischen Mikro- (Regime) und Makroinistitutionen (internationale Organisationen, wie z.B. die UNO). Wichtig ist auch, dass wie der Titel schon besagt, Keohane diese Theorie auf eine posthegemoniale Staatengemeinschaft bezieht (Keohane 1984: 6). Er unterscheidet von der Kooperation, welche ohne Uneinigkeit nicht zustande käme, den Begriff der Harmonie, denn „without discord, there would be no cooperation, only harmony“(ebd.: 12). Harmonie ist also ein völlig apolitischer Zustand, welcher apriori gleich(artig)e Interessen und Ziele beinhaltet. Kooperation dagegen „is highly political: somehow, patterns of behavior must be altered. This change may be accomplished through negative as well as positive inducements“(ebd.: 53). Es kommt also zu einem Verhandlungsprozess, einer Koordinierung der Politiken. Seine Theorie ist jedoch keine Antithese zur (Neo)realistischen Schule, vielmehr sollen die zentralen Kategorien des Realismus, Interessen und Macht, durch den Faktor der internationalen Institutionen ergänzt werden (vgl. ebd.: 14).

2.1. Konstruktion und Erhaltung von Regimen

Keohane erkennt zwar an, dass Kooperation in der Vergangenheit hauptsächlich durch die Initiative von hegemonialen Mächten manifestiert wurde. Jedoch könne diese auch in einer posthegemonialen Phase, geteilte Interessen vorausgesetzt, geschaffen werden. Zumal die Regimeerhaltung wesentlich einfacher als deren Konstruktion ist (vgl. ebd.: 50). Keohane nennt hierfür vier hierarchisch miteinander verbundene Mechanismen (vgl. ebd.: 57f). Die Basis bilden die Prinzipien, welche eine gemeinsame Perzeptionswirklichkeit und ein gemeinsam Ziel, welches zur Kooperation animiert, voraussetzen. Die nächste Ebene bilden die Normen, die nichts anderes sind, als allgemeine Verhaltensstandards, also Rechte und Pflichten der Mitglieder definieren sollen. Den Normen folgen die Regeln, spezifische Vorschriften und Verbote, welche sich von ersteren dadurch unterscheiden, dass sie sich zum einen expliziter auf die Praxis beziehen und zum anderen weitaus einfacher an sich verändernde Objektivitäten angepasst werden können. Auf der gleichen Ebene, jedoch mehr auf den technischen, als auf den inhaltlichen Aspekt gerichtet, befindet sich das, was Keohane als decisionmaking procedures und Krell (vgl. Krell 2009: 242) als Verfahren bezeichnet. Diese „sind eine Art Regeln für den Umgang mit den Regeln bzw. mit dem Regime als Ganzem“(ebd.: 242). Dass diese Mechanismen jedoch in der praktischen internationalen Politik fragil sind, liegt an der Tatsache, dass sie immer der Gefahr ausgesetzt sind, in Konflikt mit den nationalen Souveränitäten zu kommen. Die Teilnahme an internationalen Regimen geschieht außerdem nicht immer auf absolut freiem Willen, sondern kann auch durch äußerlich auferlegte Zwänge geschehen. Keohane nennt hierbei sowohl umweltbedingte Zwänge, beispielsweise geographischer Natur, als auch Zwänge durch mächtigere Akteure, denn „actors' choices will be constrained in such a way that the preferences of the most powerful actors will be accorded the greatest weight“(Keohane 1984: 71). An der Erhaltung von internationalen Regimen sind auch sogenannte Kollektivgüter beteiligt, also Güter, welche nur für mitwirkende Staaten zugänglich, folglich also von öffentlichen Gütern (definierend ist hierfür die Unmöglichkeit, nicht Mitwirkende auszuschließen) zu unterscheiden sind (vgl. ebd.: 77f). Nachdem nun Entstehung und Erhaltung erläutert wurden, bezieht sich der nächste Abschnitt auf die funktionale Theorie von internationalen Regimen.

2.2. Das Funktionieren von Regimen

Keohane baut seine funktionale Theorie internationaler Regime auf den ökonomischen Theorien des Marktversagens und des Coase Theorems auf. Das Coase Theorem besagt, dass die Marktteilnehmer das Marktversagen durch Verhandlungen selbstüberwinden können, jedoch setzt es hierfür drei Konditionen voraus: rechtlich abgesicherte Zuverlässigkeit, perfekt und vollständig informierte Akteure und keinerlei Transaktionskosten (vgl. ebd.: 87). Keohane bestreitet nicht, dass diese Konditionen in der weltpolitischen Staatengemeinschaft nicht vorhanden sind. Jedoch begreift er sie eher als Konditionen im idealtypischen Sinne Max Webers. Es handelt sich somit eher um Annäherungen: „[I]nternational regimes perform the functions of establishing patterns of legal liability, providing relatively symmetrical information, and arranging the costs of bargaining so that specific agreements can be more easily be made“ (ebd.: 88). Da die Grundlage der Verhaltenserwartungen unter der Souveränität der einzelnen Staaten liegt, sind diese rechtlich nicht vollstreckbar. Es geht vielmehr um stabile gemeinsame Erwartungen und die Organisierung von internationalen Beziehungen, wodurch die gemeinsame Kooperation verbessert werden soll (vgl. ebd.: 89). Bei der Kategorie der Transaktionskosten handelt es sich in der internationale Politik um Kosten (materiell und immateriell), welche den einzelnen Akteuren für ihre Teilhabe am Regime entstehen. Jedoch wird hier unterschieden: „International regimes reduce transaction costs of legitimate bargains and increase them for illegitimate ones“ (ebd.: 90). Die wichtigste Funktion internationaler Regime ist jedoch die Information. Keohane nennt drei Quellen, die zu Unsicherheit führen können: Asymmetrische Information, Moral Hazard und Verantwortungslosigkeit. Bei Ersterem geht es nicht um falsche, sondern um vorurteilsgeladene Informationen. In einer gleichberechtigten Beziehung wäre so etwas nicht denkbar: „This problem of asymmetrical information only appears when dishonest behavior is possible“(ebd.: 93). Der Begriff des Moral Hazard dagegen kommt aus der Versicherungswirtschaft und wird von Keohane in die Sphäre der internationalen Politik dergestalt eingeführt, dass internationale Vereinbarungen auch in einzelnen Fällen dazu führen können, dass sich individuelle Akteure zu weniger Kooperation ermutigen lassen (vgl. ebd.: 95). Die dritte Quelle von Unsicherheit in der internationalen Politik schließlich ist das, was man auch in der Ökonomie unter dem Begriff des Trittbrettfahrens kennt, bezogen auf die einzelnen Akteure jedoch letztlich zu verstärkter Unsicherheit führt: „Countries that are enthusiastic about cooperation are likely to be those that expect to gain more, proportionately, than they contribute“(ebd.: 96). Abschließend soll nun noch kurz das Problem der Regelverletzung im internationalen Regime dargestellt werden. Das was gemeinhin als die Anarchie in der internationalen Staatengemeinschaft bekannt ist, führt auch in der Theorie Keohanes dazu, dass Regelverletzungen von keinerübergeordneten Instanz, sondern von den einzelnen Mitgliedern geahndet werden müssen. Bei diesen Problemen der Konformität wird unterschieden zwischen dem kurz- und dem weitsichtigen Eigeninteresse, wobei ersteres durch die Regelverletzung meistens befriedigt wird, letzteres bei selbigem Schaden nimmt. Die Auswirkungen sind sozialer Druck, das Beobachten des Verhaltens, die Verurteilung und schließlich Vergeltung durch die Staatengemeinschaft (vgl. ebd.: 103). Wichtig für die Regelkonformität ist schließlich auch das eigene Ansehen: „For reasons of reputation, as well as fear of retaliation and concern about the effects of precedents, egoistic governments may follow the rules and principles of international regimes even when myopic self-interest counsels them not to“(Keohane 1984: 106).

3. Chronik eines Konflikts

Obwohl ein iranisches Atomprogramm bereits seit den frühen 1960er Jahren besteht, gab es zwischen dem prä-revolutionären Iran und der internationalen Staatengemeinschaft keine Konflikte darüber. Gerade die USA und das Schah Regime pflegten eine enge Beziehung zwischen Verbündeten. Die USA unterstützte sogar das damalige Programm zur nuklearen Energieversorgung, was schließlich dazu führte, dass der Iran als einer der ersten Staaten 1968 den Nichtverbreitungsvertrag unterschrieb und 1974 die zivile iranische Atomorganisation (AEOI) gründete (Choices o.J.). Die islamische Revolution 1979 und die darauffolgende 444-tägige Geiselnahme amerikanischer Diplomaten, für viele u.a. auch die verspätete Reaktion auf die Absetzung des populären Präsidenten Mohamed Mossadegh 1953 durch die amerikanische CIA (Naceur 2013), führten jedoch zu einer schweren und nachhaltigen Zäsur in den iranisch-amerikanischen Beziehungen, denn „während der Schah sein Heil in London und New York suchte, träumte [Ayatollah Ruhollah Musawi; M.K.] Chomeini von Mekka und Medina“(Nirumand 2006: 81) und „im Iran spielt die historische Erfahrung eine sehr bedeutende Rolle“(Meier-Walser/Münch-Heubner 2013: 148). Fortlaufend basierte und basiert zumindest offiziell die islamische Republik auf den Säulen der Mostafazin (die sozial Entrechteten), der Velayet-e Faqih (Herrschaft der Geistlichen) und der „Feindschaft zum Westen, namentlich zu den Vereinigten Staaten und Israel“ (Nirumand 2006: 166). Jedoch gab es keinen expliziten Konfliktüber ein nukleares Programm, u.a. weil der Iran-Irak Krieg dieses bremste, jedoch auch, weil die IAEA bei ihrerüberwachung und regelmäßiger Kontrolle kaum gestört wurde. Dies änderte sich jedoch, als 2002 durch die Aussagen iranischer Dissidenten darauf hingewiesen wurde, dass der Iran, entgegen des Gebots der Transparenz, der IAEA die Unterhaltung einiger Atomanlagen verschwieg. Sowohl der Druck, der daraufhin seitens der IAEA und der internationalen Staatengemeinschaft aufgebaut wurde, als auch die Tatsache, dass zwischen den Hardlinern Ali-Akbar Haschemi Rafsandschani und Mahmud Ahmadinedschad der als gemäßigt geltende Mohammad Chatami iranischer Präsident war, führten dazu, dass sein Chefunterhändler und damaliger ständiger Vertreter des Irans in der IAEA Ali Akbar Salehi das Zusatzprotokoll des NVV, welches im nächsten Abschnitt genauer analysiert wird, 2003 unterschrieb. Der Konflikt verschärfte sich allerdings erneut mit der Wahl von Ahmadinedschad zum iranischen Präsidenten 2005. Dies wurde auch möglich durch die zunehmende Isolierung des Irans durch die internationale Staatengemeinschaft, wobei dies auch vermieden hätte wäre können: „A foreign policy that choses to integrate, not isolate, despotic regimes can be the Trojan Horse that moderates their behaviour in the short run and in their nature in the long run.“ (Haass 2005: 68) Neben einem expliziten Antisemitismus, hoch aggressiver Rhetorik und der Leugnung des Holocausts durch Ahmadinedschad (Ehrich 2013), wurde der Konflikt auch durch die Tatsache befeuert, dass es sich bei der nuklearen Technologie um eine Dual Use Methode handelt, weswegen auch von einer nuklearen Ambivalenz die Rede ist: „With the politcal leadership of the Islamic Republic lacking any major consensus about the future course of the program, Tehran clearly has a case of nuclear ambivalence“ (Disney 2012: 163). Nachdem der Iran nun von der IAEA versiegelte Anlagen wieder in Betrieb nahm, diese die Causa Iran an den Sicherheitsrat der Vereinten Nationenüberwies und somit den Weg frei für weitere Sanktionen, bis hin zum Militärschlag machte, reagierte der Iran mit einer totalen Abschirmung der nuklearen Produktion und somit auch einem Widerrufen der Unterschrift unter das Zusatzprotokoll des NVV. In den Jahren bis 2010 kam es bereits zu sechs UN Resolutionen, die von „intelligenten Sanktionen“ (Rudolf 2006: 99), also beispielsweise der Einfrierung von sich auf ausländischen Banken befindlichem Vermögen, bis hin zum Export- oder Importverbot von europäischen Waffen und iranischem Öl reichten. Während bis dato die Verhandlungen mit dem Iran hauptsächlich von der EU3, also Deutschland, Frankreich und Großbritannien geführt wurden, vergrößerte sich dieser Kreis nun auf die E3+3, respektive P5+1, also die ständigen Mitglieder des UN Sicherheitsrates, Frankreich, Großbritannien, Russland, China und die USA plus Deutschland. Hiermit setzte sich auch die Strategie der USA durch, mehr Druck auf Teheran aufzubauen: „The move [dieüberweisung der Causa Iran an den Sicherheitsrat; M.K.], which highlighted the determination of the major western powers to tame Iran's nuclear ambitions, was a major defeat for Tehran and a major victory for Washington“(Milani 2009: 42). Während also mit Pakistan und Indien zwei Staaten in der näheren Umgebung Atommächte sind, welche von der Staatengemeinschaft diesbezüglich zumindest keine nachhaltigen Gegenmaßnahmen erfuhren, geriet der Iran in den folgenden Jahren unter einen sukzessiv wachsenden internationalen Druck. Bahman Nirumand spricht hierbei von einer „Arroganz der Macht“ (Nirumand 2006: 66). Während Ahmadinedschad im April 2006 deklarierte: „Wir gehören nun zu den Atommächten der Welt“ (ebd.: 71) und jegliche Konzessionen bezüglich einer iranischen Urananreicherung ablehnte, forderte die IAEA weiterhin vertrauensbildende Maßnahmen (Bednarz/Follath 2009). Obwohl zwar zwischenzeitlich multilaterale Diskussionenüber eine Auslagerung der iranischen nuklearen Produktion nach Russland stattfanden, verschärfte sich der Konflikt weiter und Ahmadinedschad bestätigte 2010 die Urananreicherung auf 20%. Die Schwelle von Low Enriched Uranium zu Highly Enriched Uranium und somit die weitere Annäherung an kernwaffenfähiges Uranium wurde somit genommen, worauf der amerikanische Präsident Obama schwerwiegende Sanktionen ankündigte, welche hauptsächlich den Bausektor betrafen (Zeitonline 2010). Nach Anschlägen auf iranische Atomwissenschaftler und Sanktionen, die die europäische Einfuhr iranischen Erdöls verboten, kam es mit der Wahl Hassan Rohanis 2013 und der Ersetzung des Hardliners Said Dschalili, durch Mohammed Dschawad Sarif jedoch wieder zu einer Zäsur in den Verhandlungen. Während für Dschalili ähnlich wie für dessen Vorgänger Ali Laridschani das Atomprogramm ein „Symbol der Würde des iranischen Volkes“(Nirumand 2006: 144) war, änderte sich nun der Verhandlungston. Bereits kurz nach der Wahl Rohanis kam es im November 2013 zu einem „Durchbruch im Iran“ (SZ 2013). Das in Genf vereinbarteübergangsabkommen, welches u.a. eine Beschränkung der Uran Anreicherung auf 5%, sowie der Lockerung der Sanktionen beinhaltet, wurde vom damaligen Bundesaußenminister Guido Westerwelle als „Wendepunkt“ bezeichnet (ebd.). Die Verhandlungen in Lausanne und Wien 2015 führten schließlich zum Joint Comprehensive Plan of Action, welcher, als maßgeblicher Bestandteil des Nonproliferationsregimes, neben dem Nichtverbreitungsvertrag, Gegenstand des folgenden Abschnittes sein soll.

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