Interessenkonflikte zwischen Bankenaufsicht und Geldpolitik innerhalb der Europäischen Zentralbank

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung und ZielederArbeit
1.2 Gang der Untersuchung

2 Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus als erste Säule des Projekts Bankenunion
2.1 Europäische Bankenunion
2.1.1 Wesentliche Ursachen für die Reform der europäischen Finanzarchitektur
2.1.2 Säulen der europäischen Bankenunion
2.2 Bankenaufsicht im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus
2.2.1 Bankenaufsicht
2.2.1.1 Begriffsdefinition und Abgrenzung
2.2.1.2 Rechtfertigung der Bankenaufsicht
2.2.2 Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus
2.2.2.1 Ziele
2.2.2.2 Rechtliche Grundlagen
2.2.2.3 Geltungsbereich
2.2.2.4 Zuständigkeiten der beteiligten Institutionen

3 Europäische Zentralbank und ihr erweitertes Aufgabenspektrum
3.1 Europäische Zentralbank als integraler Bestandteil des Eurosystems und des Europäischen Systems der Zentralbanken
3.2 Handlungsfelder der Europäischen Zentralbank
3.2.1 Geldpolitik
3.2.1.1 Geldpolitische Strategie
3.2.1.2 Instrumente der Geldpolitik
3.2.2 Bankenaufsichtsfunktion
3.2.3 Sonstige Aufgaben der Europäischen Zentralbank

4 Analyse potenzieller Interessenkonflikte zwischen geldpolitischer und aufsichtsrechtlicher Funktion der Europäischen Zentralbank
4.1 Institutioneile Entscheidungsstrukturen
4.2 Mögliche Interessenkonflikte aufgrund einer auf Finanzstabilität ausgerichteten Geldpolitik
4.2.1 Europäische Zentralbank als Aufsichtsbehörde mit Zugang zu Zentralbankliquidität
4.2.2 Untersagung von Leitzinserhöhungen aufgrund aufsichtlicher Bedenken
4.3 Mögliche Interessenkonflikte aufgrund der Dominanz geldpolitischer Ziele
4.3.1 Untersagung von Eigenkapitalerhöhungen aufgrund geldpolitischer Bedenken
4.3.2 Mögliche Zielinkongruenzen zwischen Wirtschaftspolitik und Bankenaufsicht
4.3.3 Mögliche Folgen niedriger Leitzinsen für die Bankenaufsicht
4.4 Andere mögliche Interessenkonflikte
4.4.1 Reputationsverluste
4.4.2 Unvereinbarkeit des Strafzinses der Einlagefazilität mit aufsichtlichen Anforderungen
4.4.3 Studienergebnisse von loannidou

5 Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Zusammenfassung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Drei Säulen der europäischen Bankenunion

Abbildung 2: Geldpolitische Instrumente des Eurosystems

Abbildung 3: Leitzinsen des Eurosystems

Abbildung 4: Beschlussfassung bei aufsichtlichen Entscheidungen

Abbildung 5: Entwicklung der Zinsspanne

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Problemstellung und Ziele der Arbeit

Der 4. November 2014 ist ein historisches Datum für die europäische Banken­aufsicht. Seit diesem Zeitpunkt übt die Europäische Zentralbank (EZB) im Rah­men des einheitlichen europäischen Bankenaufsichtsmechanismus¹ die direkte Aufsicht über die bedeutendsten Banken bzw. Bankengruppen im Euroraum aus. Der einheitliche Aufsichtsmechanismus bildet ein Netzwerk aus der EZB sowie den nationalen Aufsichtsbehörden und stellt zugleich den ersten Baustein der europäischen Bankenunion dar. Dieses Projekt soll die Umgestaltung der euro­päischen Aufsichtsarchitektur vorantreiben. Es ist das Ergebnis des sich vollzie­henden regulatorischen Wandels der vergangenen Jahre und verkörpert eine notwendige Reform für einen widerstandsfähigeren europäischen Bankensektor, um die Schwächen der seit 2007 bestehenden Krisensituation² zu beseitigen. Als ein langfristig ausgelegtes Rahmenwerk komplettiert die Bankenunion die euro­päische Währungsunion.

In der wissenschaftlichen Literatur und auch in der Öffentlichkeit gibt es vermehrt Anhänger, die die Bestrebungen der europäischen Bankenunion in Frage stellen. Insbesondere wird die zusätzliche Übertragung der Aufsichtsverantwortung auf die EZB im Zuge des einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus kritisiert. Als Hauptgrund werden unvermeidbare Interessenkonflikte zwischen den geldpoliti­schen und den neuen aufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten der EZB genannt.³ Die zentrale Zielsetzung der folgenden Untersuchung besteht darin, das Span­nungsfeld dieser beiden Themenfelder aufzuzeigen und zu überprüfen, ob Inte­ressenkonflikte zwischen dem Mandat der Geldpolitik und der Bankenaufsichts­funktion innerhalb der Handlungsfelder der EZB bestehen. Ferner werden die wesentlichen Ziele und Inhalte des neu geschaffenen Bankenaufsichtsmecha­nismus vorgestellt. Bisher existieren wenige Forschungsergebnisse, die sich mit dieser expliziten Fragestellung auseinandersetzen.⁴

1.2 Gang der Untersuchung

Der Aufbau dieser Arbeit folgt einem induktiven Vorgehen. Das zweite Kapitel vermittelt wichtige theoretische Grundlagen zum einheitlichen Bankenaufsichts­mechanismus. Für ein besseres Verständnis werden zunächst die Ursachen für die Reform der europäischen Finanzarchitektur sowie die drei Säulen der europä­ischen Bankenunion vorgestellt (Abschnitt 2.1). Der Abschnitt 2.2 erläutert wichti­ge Grundlagen zum einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus. Da der Begriff Bankenaufsicht im weiteren Verlauf der Arbeit eine wichtige Rolle spielt, erfolgt in einem ersten Schritt eine Begriffsdefinition, eine Abgrenzung zum Begriff Ban­kenregulierung sowie eine Erläuterung der Notwendigkeit einer staatlichen bzw. supranationalen Überwachung von Banken. In einem weiteren Schritt werden dem Leser die Ziele, die rechtlichen Grundlagen, der Geltungsbereich sowie die Zuständigkeiten der beteiligten Institutionen des einheitlichen Bankenaufsichts­mechanismus nahe gebracht. Das dritte Kapitel gibt Aufschluss über die EZB und ihr erweitertes Aufgabenspektrum. Nachdem in Abschnitt 3.1 die Stellung der EZB im Europäischen System der Zentralbanken (ESZB) bzw. im Eurosystem skizziert wird, erfolgt eine detaillierte Erläuterung ihrer Aufgabenfelder (Abschnitt 3.2). Zu Beginn werden die geldpolitische Strategie sowie die Instrumente der Geldpolitik beschrieben, wobei der Fokus auf den Zielen der Geldpolitik liegt. Zudem behandelt der Abschnitt 3.2 die spezifischen Aufgaben der EZB im ein­heitlichen Aufsichtsmechanismus. Abschließend werden die sonstigen Aufgaben der EZB im Europäischen System der Zentralbanken genannt. Das Hauptau­genmerk der vorliegenden Arbeit liegt auf der Analyse möglicher Interessenkon­flikte zwischen Bankenaufsicht und Geldpolitik innerhalb der Handlungsfelder der EZB (Kapitel vier). Die Erkenntnisse der einführenden Kapitel zwei und drei wer­den hierbei in die eigene Argumentation eingebunden. Der Abschnitt 4.1 über­prüft die institutionelle Entscheidungsstruktur der EZB hinsichtlich ihrer Anfällig­keit für Zielkonflikte. Daraufhin erfolgt eine Untersuchung von potenziellen Inte­ressenkollisionen, bei denen zum einen die Finanzstabilität Vorrang vor geldpoli­tischen Aufgaben hat (Abschnitt 4.2) und zum anderen geldpolitische Ziele die aufsichtsrechtlichen Maßnahmen bestimmen (Abschnitt 4.3). Der Abschnitt 4.4 beschäftigt sich mit möglichen Konfliktfällen, die nicht den oben beschriebenen Kategorien zugeordnet werden können. Die Ausführungen schließen mit einem Fazit im Kapitel fünf.

2 Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus als erste Säule des Projekts Bankenunion

2.1 Europäische Bankenunion

2.1.1 Wesentliche Ursachen für die Reform der europäischen Finanzarchitektur

Wesentliche Gründe für die Errichtung der europäischen Bankenunion waren die enge Verknüpfung des Bankensektors und der Staatsfinanzen sowie die damit verbundenen negativen Wechselwirkungen. Angeschlagene, hoch verschuldete Banken wurden mit staatlichen Mitteln gerettet, um eine systemische Bankenkri­se zu vermeiden. Zahlreiche Länder⁵ gerieten wiederum aufgrund der zur Verfü­gung gestellten Gelder in finanzielle Schwierigkeiten, ihre Bonität wurde herab­gestuft und die Finanzierungskosten am Kapitalmarkt stiegen. Der Bankensektor war hierdurch stark belastet, weil er ein großes Portfolio an Staatsanleihen hielt, ohne dafür Eigenkapital als Verlustpuffer Vorhalten zu müssen. Bei einem Wert­verlust der Staatsanleihen verschlechterte sich somit die Solvenz-, Ertrags- und Eigenkapitalsituation der Banken⁶ in zunehmenden Maße.⁷

Die bestehenden Aufsichtsmechanismen waren ferner der starken Verflechtung der internationalen Finanzmärkte sowie den weltweit operierenden Bankkonzer­nen nicht mehr gewachsen.⁸ Die im Jahr 2007 begonnene Finanzkrise hat ge­zeigt, dass die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens eines systemrelevanten Kre­ditinstituts⁹ zu Ansteckungseffekten und einem Vertrauensverlust der Bankgläu­biger bzw. der Kreditinstitute untereinander führen kann. Zahlreiche Staaten mussten ihren inländischen Bankenmarkt in Form eines Bail-Out¹⁰ finanziell un­terstützen, um solche Kreditinstitute am Leben und die negativen Folgen für die Realwirtschaft in Grenzen zu halten. Die beschriebenen Vorgänge, die auf einer schlechten Risikoidentifikation beruhen, eine extreme Belastung für den Steuer­zahler darstellen und auf Anreizen für moralisches Fehlverhalten (Moral Hazard) ansetzen, sollten zukünftig vermieden werden.

Angesichts der Zunahme von grenzüberschreitenden Aktivitäten der Banken in den Jahren vor dem Ausbruch der Finanzkrise¹¹ und der in der Vergangenheit eher national ausgerichteten Aufsichtsbehörden entstanden Aufsichtslücken. Die nationalen Aufseher haben aus Eigeninteresse ausschließlich ihr inländisches Finanzsystem überwacht und Auswirkungen bzw. externe Effekte auf andere Staaten vernachlässigt.¹² ·¹³ Somit konnte die Stabilität des internationalen Fi­nanzsystems nicht mehr gewährleistet werden. Durch mangelnden Informations­austausch und Interessenkollisionen zwischen den Aufsichtsbehörden der ein­zelnen Staaten entstanden Ineffizienzen.¹⁴

In diesem Kontext gilt anzumerken, dass vor dem Ausbruch der Finanzkrise die Möglichkeit für Aufsichtsarbitrage bestand.¹⁵ Banken hatten den Anreiz, sich Standorte mit einer eher nachsichtigen Aufsichtspraxis auszuwählen, da die ein­zelnen Staaten zu diesem Zeitpunkt unterschiedliche Aufsichtsstandards nutzten. So kann es passieren, dass jedes Land aus Wettbewerbsgründen eine oberfläch­liche Aufsichtspolitik verfolgt und schließlich ein Rennen zu immer niedrigeren Aufsichtsstandards innerhalb der Staatengemeinschaft erfolgt.¹⁶ Mit den Rege­lungen zur europäischen Bankenunion sollen gleiche Wettbewerbs- und Auf­sichtsbedingungen für Banken in allen teilnehmenden Staaten durchgesetzt wer­den.¹⁷

2.1.2 Säulen der europäischen Bankenunion

Die europäische Bankenunion besteht aus drei Säulen, die in Abbildung eins dargestellt sind. Die erste Säule umfasst den einheitlichen europäischen Ban­kenaufsichtsmechanismus, der am 4. November 2014 seine Arbeit aufgenom­men hat. Die zweite Säule beinhaltet einen einheitlichen Mechanismus zur Rest­rukturierung und Abwicklung von Banken.¹⁸ Von zentraler Bedeutung sind hierbei die Richtlinie für die Harmonisierung des Abwicklungs- und Sanierungsrechts¹⁹,²⁰ sowie ein entsprechender Entscheidungsmechanismus, die SRM- Verordnung. ²¹ '²² Die beiden Elemente einheitlicher Aufsichtsmechanismus und einheitlicher Mechanismus zur Restrukturierung und Abwicklung von Banken müssen stets in einem Kontext betrachtet werden, da einer zentralisierten Haf­tung für Banken auch eine gemeinsame europäische Bankenaufsicht vorausgeht. Abgerundet wird die europäische Bankenunion durch harmonisierte Regelungen zur Einlagensicherung. Die am 16. April 2014 verabschiedete Einlagensiche­rungsrichtlinie, Deposit Guarantee Scheme Directive,²³ soll für einen verbesser­ten Einlegerschutz in der Europäischen Union sorgen. Die zweite und dritte Säule der Bankenunion werden im weiteren Verlauf der Untersuchung keine Rolle spie­len. Hierfür wird auf die vorhandene Literatur verwiesen.²⁴ Der einheitliche Ban­kenaufsichtsmechanismus ist im Rahmen dieser Arbeit von großer Bedeutung, weil die spätere Analyse im Kapitel vier in dieses Themengebiet fällt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Drei Säulen der europäischen Bankenunion Quelle: Eigene Darstellung.

2.2 Bankenaufsicht im Rahmen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus

2.2.1 Bankenaufsicht

2.2.1.1 Begriffsdefinition und Abgrenzung

Effiziente Finanzmärkte stellen eine wichtige Bedingung für ein funktionierendes Wirtschaftsgeschehen dar, in dem die Transformation und Bereitstellung finanzi­eller Mittel in geeigneter Weise erfüllt werden kann. Die Selbstregulierung, bei dem das freie Spiel der Kräfte für eine effektive Koordination der Wirtschaftstätig­keiten sorgt, stößt in den meisten Fällen an seine Grenzen. In nahezu jedem Staat werden Tätigkeiten im Finanz- und Bankensektor streng reguliert, um Marktversagen sowie Krisensituationen zu verhindern.

Unter dem Begriff Bankenaufsicht wird die Überwachung und Feststellung von Regelverstößen der bankgeschäftlichen Aktivitäten mithilfe eines Soll-Ist- Vergleichs sowie das Verhängen und Durchsetzen von Sanktionsmaßnahmen durch die Aufsichtsbehörden verstanden.²⁵ Die Aufsicht von Banken betrifft den Zeitraum der Erteilung einer Lizenz bis zur Beendigung der Geschäftstätigkeit. Die Aufsichtsbehörden prüfen in einem regelmäßigen zeitlichen Rhythmus oder bei einem vermuteten Regelverstoß.²⁶ Aus den Erkenntnissen der Aufsichtspra­xis ergeben sich zudem Wechselwirkungen mit der Bankenregulierung. Dies ist der Fall, wenn die Aufsichtsverantwortlichen erkennen, dass der Erlass von Ge­setzen und Verordnungen für eine erfolgreiche Überwachungstätigkeit notwendig wird.

In der betriebswirtschaftlichen Literatur herrscht weitgehend Übereinstimmung, was unter dem Begriff Bankenregulierung zu verstehen ist. Bankenregulierung ist der Erlass von Richtlinien, Gesetzen und Verordnungen für die Marktteilnehmer durch entsprechende Institutionen (Gesetzgeber, Regulierungsbehörden). Hier­bei wird die Handlungsfreiheit von Kreditinstituten in bedeutendem Maße einge­schränkt, um die Stabilität des Bankensektors zu gewährleisten.²⁷ Es existieren jedoch weitere Unterteilungen des Begriffs. Einige Autoren nehmen eine Unter­gliederung in eine enge sowie eine weite Definition vor,²⁸ während andere darauf verzichten.²⁹ Eine solche Spezifizierung ist von keiner wesentlichen Bedeutung für die weitere Arbeit.

2.2.1.2 Rechtfertigung der Bankenaufsicht

Die Bankenregulierung stellt eine staatliche Intervention in den Marktprozess dar, die bezwecken soll, dass die Ziele und Handlungen von Banken mit dem öffentli­chen Interesse übereinstimmen. Bankenregulierung kann mit der Theorie des Marktversagens erklärt werden.³⁰ Dieser Zustand ist durch eine unzureichende Allokation von Ressourcen und folglich einem nicht pareto-optimalen Ergebnis verbunden.³¹ Eine der Grundannahmen des Marktmodells der vollkommenen Konkurrenz ist außer Kraft gesetzt.³² Die für die Bankenaufsicht bedeutendsten Rechtfertigungsgründe werden im Folgenden erläutert.³³

Eine der am häufigsten angeführten Erklärungsansätze betrifft das Vorhanden­sein asymmetrischer Information innerhalb des Vertragsverhältnisses zwischen der Bank und dem Kunden. Dies kann sowohl die Informationslage im Hinblick auf das Kredit- als auch das Einlagengeschäft betreffen. Einerseits kann eine solche ungleiche Informationsverteilung vor einem Vertragsabschluss auftreten. Hierbei handelt es sich um adverse Selektion (Negativauslese).³⁴ In diesen Fäl­len kommt es zur Bildung von Durchschnittszinssätzen, da die schlechter infor­mierte Vertragspartei keine exakte Risikoabschätzung vornehmen kann. In der Folge verdrängen die risikofreudigen die risikoaversen Kunden bzw. Bankhäuser und es kommt jeweils zum Marktversagen.³⁵ Andererseits kann es zu einem ver­tragswidrigen Verhalten einer Marktseite nach Vertragsabschluss kommen. Dies ist die sogenannte Moral Hazard-Problematik.³⁶ Aufgrund von Wissensvorsprün­gen der Banken werden bewusst höhere Geschäftsrisiken eingegangen als von der Kundenseite ursprünglich angenommen. Banken gehen davon aus, dass der Staat bei einer Bankinsolvenz für den Großteil der entstandenen Verluste auf­kommt.³⁷ Die Folge ist Marktversagen.

Ein ebenfalls weit verbreiteter Erklärungsansatz für die Rechtfertigung der Ban­kenaufsicht ist das Auftreten von negativen externen Effekten. Schlechte Nach­richten über die wirtschaftliche Situation der Bank kursieren, was zu einem rasan­ten Einlagenabzug, einem Bank-Run, führen kann. Aufgrund der starken Ver­flechtung der Finanzmärkte kann es zu informellen sowie institutioneilen Anste­ckungseffekten und schließlich zu einer systemweiten Krise kommen.³⁸

Die Rechtfertigung und Zielsetzung der Bankenaufsicht sind eng miteinander verknüpft. In der betriebswirtschaftlichen Literatur erfolgt keine klare Trennung dieser Themenbereiche. Aus diesem Grund muss bei der Beantwortung der Fra­ge, ob eine bankenaufsichtsrechtliche Anforderung gerechtfertigt ist, immer die dazugehörige Zielsetzung berücksichtigt werden. Die Ziele des einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus werden im folgenden Unterabschnitt 2.2.2.1 erläu­tert.

2.2.2 Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus

2.2.2.1 Ziele

Das Hauptanliegen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus ist laut Artikel 1 der SSM-Verordnung³⁹ die Gewährleistung der Sicherheit und Solidität der Kreditin­stitute sowie die Stabilität des Finanzsystems in der EU und in jedem Mitglied­staat. Zudem sollen die im Unterabschnitt 2.1.1 aufgeführten Ursachen für die Reform der Finanzarchitektur in Europa beseitigt werden. Laut § 6 Absatz 2 KWG⁴⁰ sind die Hauptziele der Bankenaufsicht die Gewährleistung der Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenwerte, die Sicherstellung einer ord­nungsgemäßen Durchführung der Bankgeschäfte und die Vermeidung von Nach­teilen für die gesamte Volkswirtschaft. Diese Intentionen gelten anstandslos auch für den einheitlichen Aufsichtsmechanismus.

2.2.2.2 Rechtliche Grundlagen

Wesentliche Rechtsgrundlagen des einheitlichen Aufsichtsmechanismus sind die im vorangegangenen Unterabschnitt erwähnte SSM-Verordnung, die am 3. No­vember 2013 in Kraft getreten ist, die am 25. April 2014 veröffentlichte SSM- Rahmenverordnung,⁴¹ die SSM-Gebührenverordnung⁴² sowie die EBA- Änderungsverordnung.⁴³

Da ausschließlich die Regelungen der SSM-Verordnung und der SSM- Rahmenverordnung bei der weiteren Analyse relevant sind, werden diese kurz erläutert. Die SSM-Verordnung regelt insbesondere die Aufsichtsaufgaben und Befugnisse der EZB sowie der nationalen Aufsichtsbehörden über die von ihnen zu beaufsichtigten Kreditinstitute, die Form der Zusammenarbeit sowie institutio­nelle und organisatorische Grundsätze. Die SSM-Rahmenverordnung hingegen spezifiziert und ergänzt die Regelungen der SSM-Verordnung. Sie erläutert ne­ben der Organisation und der praktischen Arbeitsweise des einheitlichen Auf­sichtsmechanismus die Vorschriften und Verfahren der Zusammenarbeit und des Informationsaustauschs zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehör­den.

2.2.2.3 Geltungsbereich

Am einheitlichen Aufsichtsmechanismus nehmen alle Staaten teil, deren Wäh­rung der Euro ist42 43⁴⁴ und lediglich die Kreditinstitute, die sowohl das Einlagen- als auch das Kreditgeschäft betreiben. Dazu gehören auch die Muttergesellschaften von Kreditinstituten auf der obersten Konsolidierungsebene, einschließlich Fi­nanzholdinggesellschaften und gemischte Finanzholdinggesellschaften.⁴⁵ Zudem werden niedergelassene Zweigstellen von Kreditinstituten in der Eurozone be­aufsichtigt, die ihren Hauptsitz in einem EU-Land haben, deren Währung nicht der Euro ist. Alle anderen Kreditinstitute, die nicht unter diese Definition fallen, werden wie bisher von ihrer national zuständigen Aufsichtsbehörde überwacht. Andere Länder der EU, deren Währung nicht der Euro ist, können zudem auf freiwilliger Basis dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus beitreten (Möglichkeit des Opt-in).⁴⁶

2.2.2.4 Zuständigkeiten der beteiligten Institutionen

Die EZB übernimmt die direkte Aufsicht über die bedeutenden Kreditinstitute so­wie die vollumfängliche Verantwortung für den reibungslosen Ablauf der Auf­sichtstätigkeiten im einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus. Die Bedeutung eines Kreditinstituts wird anhand der Größe, der Relevanz für die Wirtschaft der EU oder eines teilnehmenden Mitgliedstaates des einheitlichen Aufsichtsmecha­nismus sowie der Bedeutung der grenzüberschreitenden Tätigkeiten bemes­sen.⁴⁷ Um als bedeutendes Kreditinstitut eingestuft zu werden, muss eines der folgenden Bedingungen erfüllt sein:

1) der Gesamtwert der Aktiva übersteigt 30 Mrd. Euro
2) das Verhältnis der gesamten Aktiva zum Bruttoinlandsprodukt des am einheitlichen Aufsichtsmechanismus teilnehmenden Landes übersteigt 20 Prozent, wobei der Gesamtwert der Aktiva mindes­tens 5 Mrd. Euro betragen muss
3) Kreditinstitute mit direkter Unterstützung aus der Europäischen Fi­nanzstabilisierungsfazilität EFSF⁴⁸ bzw. dem Europäischen Stabili­tätsmechanismus ESM⁴⁹
4) die drei bedeutendsten Kreditinstitute in jedem teilnehmenden Staat.

Ferner kann die EZB ein Kreditinstitut von sich aus als bedeutsam einstufen, wenn Tochterbanken in mehr als einem am einheitlichen Aufsichtsmechanismus teilnehmenden Land errichtet worden sind sowie Aktiva bzw. Passiva einen we­sentlichen Teil der Gesamtaktiva bzw. -passiva ausmachen. Des Weiteren be­steht die Möglichkeit einer direkten Aufsichtsübernahme eines Kreditinstituts, wenn dieses für die Volkswirtschaft eines Staates oder für die Sicherstellung ko­härenter Aufsichtsstandards von besonderer Bedeutung ist.⁵⁰ Alle Bankhäuser, die die oben beschriebenen Kriterien hinsichtlich der Bedeutung nicht erfüllen, werden als weniger bedeutend eingestuft und von den nationalen Aufsichtsbe­hörden überwacht. Hierbei arbeiten die nationalen Aufsichtsverantwortlichen eng mit der EZB zusammen.⁵¹

3 Europäische Zentralbank und ihr erweitertes Aufgabenspektrum

3.1 Europäische Zentralbank als integraler Bestandteil des Eurosystems und des Europäischen Systems der Zentralbanken

Das ESZB beinhaltet die rechtlich unabhängige EZB und die rechtlich selbstän­digen nationalen Zentralbanken aller EU-Mitgliedstaaten, ungeachtet dessen, ob sie den Euro eingeführt haben oder nicht. Das Eurosystem hingegen umfasst die EZB sowie die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Länder, die offi­ziell den Euro eingeführt haben.⁵² Die Arbeit des Eurosystems beruht auf vier Elementen der Unabhängigkeit: die institutionelle, personelle, finanzielle und die funktionelle Säule. Während die institutionelle Unabhängigkeit auf dem Verbot der Entgegennahme bzw. der Beeinflussung durch dritte Parteien abzielt, ist das personelle Element auf längere Amtszeiten der Entscheidungsträger gerichtet, so dass diese nicht sofort abberufen oder unter Druck gesetzt werden können. Fer­ner soll das Eurosystem in finanzieller Hinsicht im Stande sein sich aus eigenen Mitteln zu refinanzieren sowie eigenständig über die Anwendung seiner Metho­den und Instrumente entscheiden zu dürfen.⁵³ Würden alle EU-Mitgliedstaaten dem Euro beitreten, dann könnten die Begriffe Eurosystem und ESZB als Syno­nyme verwendet werden.⁵⁴

Die EZB wurde am 1. Juni 1998 gegründet und ist ein Tochterinstitut der nationa­len Zentralbanken mit Sitz in Frankfurt am Main. Sie ist eine supranationale Insti­tution mit eigener Rechtspersönlichkeit und übernimmt die Verantwortung dafür, dass alle Aufgaben des Eurosystems entweder durch ihre eigene Tätigkeit oder mithilfe der nationalen Zentralbanken erfüllt werden. Die EZB ist das Exekutiv- und Beschlussorgan und die nationalen Zentralbanken sind funktional unterge­ordnet, d.h. sie sind die operativen Organe.⁵⁵ Das Eurosystem bzw. das ESZB werden von den Beschlussorganen der EZB geleitet.⁵⁶ Der EZB-Rat ist in diesem Zusammenhang das wichtigste Entscheidungsgremium. Für die Erfüllung der aufsichtsrechtlichen Aufgaben, auf die im Unterabschnitt 3.2.2 noch näher einge­gangen wird, ist das Aufsichtsgremium verantwortlich.⁵⁷

3.2 Handlungsfelder der Europäischen Zentralbank

3.2.1 Geldpolitik

3.2.1.1 Geldpolitische Strategie

Laut Artikel 127 Absatz 1 Satz 1 AEUV^{58 59 60} ist das oberste Ziel des ESZB, Preis­stabilität auf mittelfristige Sicht zu gewährleisten.59,60 Die EZB misst die Preissta­bilität mithilfe des Harmonisierten Verbraucherpreisindexes (HVPI)⁶¹ und will eine Inflationsrate von unter, aber nahe bei zwei Prozent gegenüber dem Vorjahr er­zielen. Kurzzeitige Abweichungen sind durchaus dem Ziel der Preisstabilität ver­einbar. Der Grundgedanke der geldpolitischen Strategie der EZB folgt somit einer quantitativen Definition von Preisstabilität.⁶² Bisher existiert jedoch keine Definiti­on, was die EZB unter einem mittelfristigen Zeitraum versteht. Sofern das Ziel der Preisstabilität erfüllt ist, trägt das ESZB zur Verwirklichung der in Artikel 3 des EU-Vertrages⁶³ festgelegten Zielsetzungen bei:

1) eine harmonische Wirtschaftsentwicklung innerhalb der Teilneh­merstaaten
2) ein beständiges und umweltfreundliches Wachstum ohne Inflation
3) eine hohe Konvergenz der Wirtschaftstätigkeit
4) ein hohes Maß an sozialem Schutz
5) Vollbeschäftigung in der Europäischen Union
6) Solidarität innerhalb der Gemeinschaft
7) Förderung der Lebenshaltung und -qualität.

Aus dieser grundlegenden Zielstellung lässt sich die Geldpolitik als wichtigste Aufgabe ableiten. Zur Bewertung und Abschätzung von Risiken in Bezug auf die

Preisstabilität nutzt das ESZB eine „Zwei-Säulen-Strategie.“⁶⁴ Das erste Element ist die wirtschaftliche Analyse.⁶⁵ Diese legt den Fokus auf vorherrschende real­wirtschaftliche Bedingungen. Finanzielle sowie realwirtschaftliche Faktoren wer­den untersucht, die für die EZB kurz- bis mittelfristig inflationsverursachend sind. Beispielsweise werden die Güternachfrage der Wirtschaft, die Fiskalpolitik, die Wechselkurse und verschiedene Preis- und Kostenindikatoren analysiert. Somit werden alle denkbaren ökonomischen Störungen in Form von kurzfristigen, exo­genen Schocks⁶⁶ charakterisiert. Die EZB ignoriert diese Schocks, wenn sie le­diglich für eine kurze Zeit wirken. Haben die beschriebenen Faktoren mittel- oder langfristige Wirkungen auf die Preisstabilität, dann erfolgt eine Gegenprüfung mit der zweiten Säule der geldpolitischen Strategie, der monetären Analyse.⁶⁷ Sie bewertet die vorhandene Liquiditätssituation anhand der Geldmengenaggregate, ihrer Bestandteile und der Bilanzgegenposten, hierbei vor allem die Kreditverga­be. Die EZB verfolgt den Ansatz, Inflation sei ein monetäres Phänomen.⁶⁸ Nach ihrer Auffassung ist ein überhöhtes Geldmengenwachstum aus mittel- bis lang­fristiger Sicht für Inflation verantwortlich. Demnach führt eine Erhöhung des weit gefassten Geldmengenaggregats М3⁶⁹ mit einer zeitlichen Verzögerung zu einem Anstieg der Inflationsrate.⁷⁰ Das Geldmengenaggregat М3 hat die beste Progno­seeigenschaft für inflationäre Entwicklungen. Demnach stellt eine expansive Geldpolitik die Ausweitung des im Umlauf befindlichen Geldmengenaggregats М3 bzw. eine Maßnahme zur Erhöhung des allgemeinen Preisniveaus dar. Eine restriktive Geldpolitik wiederum verfolgt eine Verringerung des Geldmengenag­gregats М3 bzw. eine Reduzierung des Preisniveaus.

Der geldpolitische Impuls, der in Form einer Wirkungskette von statten geht und die oben beschriebenen realwirtschaftlichen Ziele erreichen soll, wird als Trans­missionsmechanismus⁷¹ bezeichnet. Er erfolgt durch verschiedene und komplexe Übertragungskanäle, wie z.B. Zins-, Kredit-, Wechselkurs- oder Erwartungskanä­le, und wird durch das Einwirken exogener Schocks erschwert.⁷²

Mit der „Zwei-Säulen-Strategie“ verfolgt die EZB eine Mischstrategie, die als fle­xibles Inflationsziel bezeichnet wird. Dies bedeutet, dass das Eurosystem mittel­fristig Preisstabilität gewährleisten will. Es lässt aber kurzfristige Preisschwan­kungen aufgrund exogener Schocks zu, die nicht durch geldpolitische Maßnah­men beeinflusst werden können.⁷³

3.2.1.2 Instrumente der Geldpolitik

Im Rahmen der Durchführung der Geldpolitik sind die im vorangegangenen Ab­schnitt beschriebene geldpolitische Strategie und der Handlungsrahmen zur Um­setzung der geldpolitischen Beschlüsse von herausragender Bedeutung. Wäh­rend die geldpolitische Strategie bestimmt, welches Niveau die Zinsen am Geld­markt⁷⁴ für die Einhaltung der Geldwertstabilität haben müssen, beruht der Hand­lungsrahmen darauf, wie dieses Zinsniveau mithilfe der geldpolitischen Instru­mente erzielt werden kann. Die EZB wirkt auf die Entwicklung der kurzfristigen Geldmarktzinssätze ein. Die Leitzinsbeschlüsse⁷⁵ des EZB-Rats geben hierbei Signale über den beabsichtigten Kurs der Geldpolitik ab. Des Weiteren werden durch die vorhandenen Instrumente der Liquiditätsbedarf der Kreditinstitute ge­deckt und Liquiditätsschwankungen ausgeglichen.⁷⁶

Die Ausführung der geldpolitischen Geschäfte erfolgt durch die nationalen Zent­ralbanken. Nur in Einzelfällen führt die EZB diese selbst aus.⁷⁷ Gemäß Artikel 20 der ESZB-Satzung ist das Eurosystem ermächtigt, jederzeit neue Instrumente zuzulassen und Bedingungen, Verfahren sowie Zulassungskriterien der beste­henden Instrumente anzupassen, um auf veränderte Marktbedingungen ange­messen reagieren zu können. Als Geschäftspartner des Eurosystems gelten alle soliden und mindestreservepflichtigen Kreditinstitute.⁷⁸ Jedoch gibt es hierbei folgende Ausnahmeregelungen:⁷⁹

1) Devisenswapgeschäfte⁸⁰ werden lediglich mit devisenmarktaktiven Instituten durchgeführt
2) Bei Feinsteuerungsoperationen, die im Schnelltenderverfahren⁸¹ veranlasst werden, ist das Eurosystem berechtigt eine limitierte Anzahl von Geschäftspartnern zuzulassen
3) Bei endgültigen Käufen bzw. Verkäufen gibt es von vornherein keine Einschränkung in Bezug auf die Anzahl der Geschäfts­partner.

Alle liquiditätszuführenden Kreditgeschäfte, d.h. Offenmarktoperationen sowie die Spitzenrefinanzierungsfazilität, müssen laut Artikel 18.1 ESZB-Satzung durch ausreichende Sicherheiten gedeckt sein, die in einem Sicherheitsverzeichnis⁸² dokumentiert sind.⁸³ Die Abbildung zwei zeigt die aktuellen geldpolitischen In­strumente des ESZB: Offenmarktgeschäfte, ständige Fazilitäten, Mindestreser­veinstrumente sowie verschiedene Ankaufprogramme von Vermögenswerten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Geldpolitische Instrumente des Eurosystems Quelle: Eigene Darstellung.

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¹ Die englische Bezeichnung lautet Single Supervisory Mechanism (SSM).

² Der Ausgangspunkt war die durch die sogenannte Subprime-Krise in den USA im Jahr 2007 ent­fachte Finanzmarkt- und Schuldenkrise.

³ Beispielsweise vgl. Deutsche Bundesbank (2014d), S. 49, vgl. Deutsche Bundesbank (2013a), S. 23.

⁴ Zu dieser Feststellung kommt auch Benoit Coeuré. Vgl. Coeuré (2013), S. 18.

⁵ Die Länder Griechenland, Spanien, Italien, Portugal und Irland waren davon besonders betroffen.

⁶ In dieser Arbeit werden die Begriffe „Bank“ und „Kreditinstitut“ als Synonyme verwendet.

⁷ Zu diesem Absatz vgl. Demary (26.4.2015), S. 7f., vgl. Deutsche Bundesbank (2014d), S. 46, vgl. Deutsche Bundesbank (2014a), S. 25.

⁸ Vgl. Deutsche Bundesbank (2014b), S. 32, vgl. Deutsche Bundesbank (2014a), S. 24.

⁹ Ein Kreditinstitut wird als systemrelevant bezeichnet, wenn seine Insolvenz die Zahlungsfähigkeit anderer Banken verschlechtert sowie das gesamte Finanzsystem und die Realwirtschaft bedroht. Vgl. Mock/Halm/Wolsing (27.4.2015), S. 1.

¹⁰ Ein Bail-Out ist eine Rettungsmaßnahme bei einer sich anbahnenden Insolvenz eines Kreditinsti­tuts, eines Unternehmens oder staatlichen Einrichtung.

¹¹ Vgl. Europäische Zentralbank (26.4.2015), S. 29, vgl. Europäische Zentralbank (27.4.2015), S. 27f., 57f.

¹² Dies ist der sogenannte „home bias“.

¹³ Geeignete Praxisbeispiele liefern vgl. Neyer/Vieten (2014), S. 343f.

¹⁴ Zu diesem Absatz vgl. Neyer/Vieten (2014), S. 343f., 350f., vgl. Deutsche Bundesbank (2014d), S. 46, vgl. Demary (26.4.2015), S. 9, vgl. Deutsche Bundesbank (2013a), S. 16.

¹⁵ Zu dieserArgumentation vgl. Demary (26.4.2015), S. 9, vgl. Neyer/Vieten (2014), S. 351f.

¹⁶ Dies wird als „race-to-the-bottom“ bezeichnet.

¹⁷ Vgl. Neyer/Vieten (2014), S. 351.

¹⁸ Die englische Bezeichnung lautet Single Resolution Mechanism (SRM).

¹⁹ Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Fest­legung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfir­men, Amtsblatt der Europäischen Union vom 12. Juni 2014. Die englische Bezeichnung lautet Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD).

²⁰ Diese Richtlinie ist ein Rechtsakt der Europäischen Union und muss hinsichtlich ihrer Zielsetzung in das nationale Recht umgesetzt werden.

²¹ Verordnung (EU) Nr. 806/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Juli 2014 zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen, Amtsblatt der Europäischen Union vom 30. Juli 2014.

²² Diese Verordnung ist ein Rechtsakt der Europäischen Union. Sie ist in allen teilnehmenden Mit­gliedsstaaten gleichermaßen anzuwenden.

²³ Richtlinie 2014/49/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über Einlagensicherungssysteme, Amtsblatt der Europäischen Union vom 12. Juni 2014.

²⁴ Beispielsweise vgl. Deutsche Bundesbank (2014a), S. 36-41, vgl. Demary (26.4.2015), S. 15-28, vgl. Europäische Kommission (27.4.2015), S. 1-10.

²⁵ Vgl. Zitzmann (1966), S. 9f., vgl. Fest (2008), S. 25.

²⁶ Vgl. Blumer (1996), S. 45.

²⁷ Vgl. Fest (2008), S. 25, vgl. Huang (1992), S. 11, vgl. Dötz (2002), S. 5.

²⁸ Vgl. Huang (1992), S. 9, vgl. Fest (2008), S. 22.

²⁹ Vgl. Kohtamäki (2012), S. 8.

³⁰ Es existieren noch weitere Begründungen zur Erklärung des Marktversagens. Diese stehen in dieserArbeitjedoch im Hintergrund, weil sie im Rahmen der Bankenregulierung eine unwesentliche Rolle spielen.

³¹ Ein pareto-optimales Ergebnis ist dadurch gekennzeichnet, dass positive Abweichungen dieser Ressourcenallokation mindestens eine Nutzenverringerung eines anderen Marktteilnehmers zur Folge haben.

³² Vgl. Fritsch (2014), S. 79-321, vgl. Burghof/Rudolph (1996), S. 29f.

³³ Diese gelten auch als Rechtfertigungsgründe für die Bankenregulierung.

³⁴ Mehr dazu vgl. Akerlof (1970), S. 488-500, vgl. Mankiw (2012), S. 575f.

³⁵ Vgl. Kohtamäki (2012), S. 15-17, vgl. Dötz (2002), S. 16-19, vgl. Senger(2004), S. 59-61.

³⁶ Einen Überblick bietet vgl. Mankiw (2012), S. 574f.

³⁷ Vgl. Goodhart (2011), S. 2, vgl. Burghof/Rudolph (1996), S. 32, vgl. Senger (2004), S. 61f.

³⁸ Mehrdazu vgl. Dötz (2002), S. 29-32, vgl. Burghof/Rudolph (1996), S. 31.

³⁹ Verordnung (EU) Nr. 1024/2013 des Rates vom 15. Oktober 2013 zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank, Amtsblatt der Europäischen Union vom 29. Oktober 2013 (SSM-Verordnung).

⁴⁰ Gesetz über das Kreditwesen, Bundesgesetzblatt Teil I S. 2776, zuletzt geändert im Bundesge­setzblatt Teil I S. 2085 vom 10.12.2014.

⁴¹ Verordnung (EU) Nr. 468/2014 der Europäischen Zentralbank vom 16. April 2014 zur Einrichtung eines Rahmenwerks für die Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Zentralbank und den nationalen zuständigen Behörden und den nationalen benannten Behörden innerhalb des einheitli­chen Aufsichtsmechanismus, Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. Mai 2014.

⁴² Verordnung (EU) Nr. 1163/2014 der Europäischen Zentralbank vom 22. Oktober 2014 über Auf­sichtsgebühren, Amtsblatt der Europäischen Union vom 31. Oktober 2014.

⁴³ Verordnung (EU) Nr. 1022/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013, Amtsblatt der Europäischen Union vom 29. Oktober 2013.

⁴⁴ Eine Übersicht über alle Länderder Eurozone gibt Anhang 1.

⁴⁵ Vgl. Deutsche Bundesbank (2014d), S. 46.

⁴⁶ Artikel 7 der SSM-Verordnung.

⁴⁷ Artikel 6 Absatz 4 der SSM-Verordnung.

⁴⁸ Näheres dazu vgl. European Financial Stability Facility (7.5.2015), o. S.

⁴⁹ Näheres dazu vgl. Europäische Zentralbank (2011b), S. 76-90.

⁵⁰ Artikel 6 Absätze 4 und 5 der SSM-Verordnung.

⁵¹ Mehr dazu vgl. Deutsche Bundesbank (2014d), S. 52, vgl. Deutsche Bundesbank (2014a), S. 31f.

⁵² Vgl. Anhang 1 und 2.

⁵³ Vgl. Görgens/Rückriegel/Seitz (2014), S. 94.

⁵⁴ Zu diesem Absatz vgl. Görgens/Rückriegel/Seitz (2014), S. 98-109, vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 13, vgl. Europäische Zentralbank(1999a), S. 7.

⁵⁵ Artikel 14 des Protokolls (Nr. 4) der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung), Amtsblatt der Europäischen Union vom 26. Okto­ber 2012.

⁵⁶ Für einen Überblick über die einzelnen Beschlussorgane der EZB vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 19.

⁵⁷ Eine genauere Analyse der institutionellen Entscheidungsstrukturen sowie der Aufgaben von EZB-Rat und Aufsichtsgremium erfolgen im Abschnitt 4.1.

⁵⁸ Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 115 vom 9. Mai 2008.

⁵⁹ Vgl. Görgens/Ruckriegel/Seitz (2014), S. 178, vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 14.

⁶⁰ Zu den Vorteilen der Preisstabilität vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 60-62.

⁶¹ Der Harmonisierte Verbraucherpreisindex ist ein repräsentativer Warenkorb aus Dienstleistungen und Konsumgütern, der in der Europäischen Union Anwendung findet. Vgl. Europäische Zentral­bank (2011c), S. 70f.

⁶² Näheres hierzu vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 69.

⁶³ Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 115 vom 9. Mai 2008.

⁶⁴ Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 59-100, vgl. Görgens/Ruckriegel/Seitz (2014), S. 177­209, vgl. Vollmer (2005), S. 134-136.

⁶⁵ Im Detail hierzu vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 77-86.

⁶⁶ Schocks sind beispielsweise Änderungen von Rohstoffpreisen, weltwirtschaftliche, finanzpoliti­sche oderÄnderungen der Risikoprämien.

⁶⁷ Im Detail hierzu vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 86-90.

⁶⁸ Vgl. Vollmer (2005), S. 135.

⁶⁹ Die Geldmenge М3 setzt sich aus dem Bargeldumlauf, täglich fälligen Einlagen, Einlagen mit einer vereinbarten Laufzeit von bis zu 2 Jahren, Einlagen mit einer vereinbarten Kündigungsfrist von bis zu drei Monaten, Repogeschäften, Geldmarktfondsanteilen sowie Schuldverschreibungen mit einer Laufzeit von bis zu zwei Jahren zusammen. Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 52.

⁷⁰ Vgl. Anhang 3 und 4.

⁷¹ Vgl. Borchert (2003), S. 242.

⁷² Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 62-67.

⁷³ Vgl. Svensson (1998), S. 14-18.

⁷⁴ Auf dem Geldmarkt werden Geschäfte gehandelt, die eine Laufzeit von weniger als einem Jahr haben.Vgl. Europäische Zentralbank(2011c), S. 104.

⁷⁵ Als Leitzinsen bezeichnet die EZB den Hauptrefinanzierungssatz, die Spitzenrefinanzierungsfazi­lität sowie die Einlagefazilität. Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 153.

⁷⁶ Zudiesem Absatzvgl. EuropäischeZentralbank (2011c), S. 101-104.

⁷⁷ Vgl. Vollmer (2005), S. 149.

⁷⁸ Eine explizite Erklärung über die Zulassungskriterien vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 105f.

⁷⁹ Zu den Ausnahmeregelungen vgl. Vollmer (2005), S. 152.

⁸⁰ Hierbei erwirbt das Eurosystem Forderungen in Fremdwährung und veräußert sie per Terminge­schäft an sie zurück. Vgl. Görgens/Ruckriegel/Seitz (2014), S. 223.

⁸¹ Schnelltender werden innerhalb von 90 Minuten nach der Ankündigung des Tenders ausgeführt. Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 117.

⁸² Das Sicherheitenverzeichnis umfasst zwei Kategorien von Sicherheiten: marktfähige und nicht­marktfähige Sicherheiten. Vgl. Europäische Zentralbank (2011c), S. 106f.

⁸³ Solche Sicherheiten werden entweder bei den nationalen Zentralbanken oder bei einer Wertpa­pierverwahrstelle hinterlegt.