Lokale Agenda 21 - Ein Instrument zur nachhaltigen Stadtentwicklung in Berlin am Beispiel des Bezirks Treptow- Köpenick

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2. Einführung in die Agenda 21
2.1. UNCED in Rio de Janeiro 1992
2.2. Die Agenda 21
2.3. Der Artikel 28

3.Lokale Agenda 21 in Deutschland an Beispielen aus Berlin
3.1.Lokale Agenda Prozesse
3.1.1. Dialog
3.1.2. Handlungsprogramm und Leitbilder
3.1.3. Die Systematische Umsetzung der Ziele
3.2. Akteure der Lokale Agenda 21 in Berlin

4. Indikatoren
4.1. Entwicklungsstand und Funktionen von Indikatorensystemen
4.2. Bildung von Indikatoren
4.3. Bildung einer lokalen Agenda21

5.Lokale Agenda21 Treptow Köpenick
5.1. Der Bezirk Treptow-Köpenick
5.1. Chronik der Lokalen Agenda21 in Treptow-Köpenick
5.1.1. Das politische Mandat
5.1.2. Erarbeitung der lokalen Agenda21
5.1.3. Fertigstellung der lokalen Agenda21
5.2. Akteure der Agenda21 in Treptow-Köpenick
5.3.Die Themenfelder der lokaler Agenda
5.4. Die Leitbilder der lokalen Agenda des Bezirks
5.5. Indikatoren der lokalen Agenda
5.5.1. Ansatz für das Lokale Indikatorensystem
5.5.2. Berechnung des Nachhaltigkeitsindex
5.6. Agendaprojekte
5.7. Fortführung der Agenda

6. Fazit

Literatur:

1.Einleitung

Am Beginn eines jeden Buches oder Artikels, der lokale Agenden 21 zum Thema hat, wird der innovative, ganzheitliche und zukunftsfähige Charakter der lokalen Agenden 21 auf dem Weg zu einer nachhaltigen Nutzung der Erde gelobt. Quasi ein Allheilmittel für die Krankheiten der Welt. Ganzheitlich meint hier die Einbeziehung sowohl ökologischer, ökonomischer als auch sozialer Aspekte und die Berücksichtigung der Interessen aller gesellschaftlichen Gruppen in jedem Planungsbereich. Über die Bedeutung der Begriffe Nachhaltigkeit oder Zukunftsfähigkeit, die vom englischen Begriff „sustainability” abgeleitet wurden, gab es in der jüngeren Vergangenheit viele Interpretationsversuche, weshalb im Rahmen dieser Arbeit auf eine weitreichende Interpretation verzichtet werden soll. Nur eine kurze Definition, um klar zu machen was gemeint ist: Nachhaltigkeit hat die Bewahrung der Leistungsfähigkeit vorhandener Potentiale oder die Erschließung neuer Potentiale mit gleicher Leistungsfähigkeit zur dauerhaften Sicherung natürlicher Grundlagen und der Existenz der Menschheit zum Ziel.^[1] In den Begriffen „Ganzheitlich“ und „Nachhaltigkeit“ stellt sich auch schon das Problem der Agenda 21, ob sie in dem geforderten Maße umsetzbar ist, oder ob es von den Kommunen nicht zu viel verlangt ist, zwar in kleinem Maßstab, die Krankheiten der Welt zu heilen.

Diese Arbeit soll einen Einblick in die lokalen Agenda 21 Prozesse geben. Voraussetzung hierfür ist das Wissen, was die Agenda 21 ist, weswegen im nachfolgenden Kapitel eine Einführung in die Agenda 21 gegeben wird. Hier werden die UNCED^[2] in Rio de Janeiro und ihre Dokumente, im Speziellen die Agenda 21, vorgestellt. Der Artikel 28, der die Rolle der Kommunen hervorhebt und die Aufstellung einer lokalen Agenda 21 in jeder Kommune fordert, wird genauer erläutert. Im darauf folgenden Kapitel wird der lokale Agenda- Prozess in Deutschland sowie die Akteure der Lokalen Agenda 21 in Berlin vorgestellt. Im Anschluss werden die zur Überprüfung der Qualität einer lokalen Agenda notwendigen Indikatoren und Ansätze zur Indikatorenfindung vorgestellt. Am Beispiel Treptow- Köpenick wird dann ein Umsetzungsbeispiel gegeben.

2. Einführung in die Agenda 21

2.1. UNCED in Rio de Janeiro 1992

1992 trafen sich in Rio de Janeiro Staatschefs und Regierungsvertreter aus 179 Ländern mit Delegierten von UN- Organisationen, internationalen Organisationen und vielen Vertretern von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) zu einer Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung. Der Grundstein für diesen Erdgipfel wurde 1972 an der Stockholmer Konferenz für menschliche Umwelt gelegt. 1983 gründeten die Vereinten Nationen die Weltkommission für Umwelt und Entwicklung. Diese veröffentlichte 1987 den Bericht „Our Common Future“, aus dem hervorging, dass wenn die Menschen viele ihrer Tätigkeiten und Lebensweisen nicht änderten, die Welt mit unvertretbaren menschlichen Leiden und Umweltschäden konfrontiert werden würde. Zudem kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Wirtschaft zwar wachsen müsse, um die menschlichen Bedürfnisse befriedigen zu können, dies aber nicht auf der bisherigen Art und Weise, die wohl letztendlich die ökologischen Grenzen der Erde sprengen würde, geschehen dürfe. Vielmehr sei ein Richtungswechsel erforderlich, hin zu einer nachhaltigen und zukunftsfähigen Entwicklung. Wie eine solche Entwicklung konkret aussehen sollte, war bis dato nicht näher ausgeführt worden. 1989 begannen die UN mit den Vorbereitungen zu einer Konferenz, die klären sollte, wie eine nachhaltige Entwicklung erreicht werden kann.^[3]

In den vorbereitenden Verhandlungen zu dem Erdgipfel in Rio de Janeiro beteiligten sich so viele verschiedene gesellschaftliche Gruppen (Fachleute aus aller Welt und Beteiligte aus NGOs, Wirtschaft, Erziehung, Frauengruppen, Eingeborenenvölkern usw.) wie nie zuvor. Das eigentlich Neue an der Konferenz in Rio 1992 war das Vorgehen, alle gesellschaftlichen Gruppen in die Entscheidungs- und Konsensfindung mit einzubeziehen. Es war ein Experiment für eine demokratische intergouvernementale Entscheidungsfindung.

2.2. Die Agenda 21

Als Ergebnis des Erdgipfels von Rio kamen fünf Dokumente zustande; zwei internationale Abkommen, zwei Grundsatzerklärungen und ein Aktionsprogramm für eine weltweite nachhaltige Entwicklung:

- Die Agenda 21 als ein Plan für eine sozial, wirtschaftlich und umweltmäßig nachhaltige Entwicklung
- Die Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung
- Die Rahmenprinzipien für die Bewirtschaftung, Erhaltung und nachhaltige Entwicklung von Wäldern
- Die Rahmenkonvention der Vereinten Nationen über Klimaveränderung
- Die Konvention über biologische Vielfalt

Die Agenda 21 ist ein vierzig Artikel umfassendes Dokument, welches ein Aktionsprogramm für den Übergang in das 21. Jahrhundert darstellt, gemäß der Bedeutung des lateinischen Wortes Agenda – was zu tun ist. Das sich in vier Teile gliedernde Dokument behandelt die größten Probleme dieser Welt, die einer dauerhaften Zukunft der Menschheit im Wege stehen.

Im ersten Abschnitt werden Fragen zu sozialen und wirtschaftlichen Aspekten behandelt. In diesen Bereich fallen z.B. die Armutsbekämpfung, die Problematik des Konsumverhaltens und des Schutzes der menschlichen Gesundheit.

Der zweite Abschnitt steht unter dem Titel „Erhaltung und Bewirtschaftung von Ressourcen für die Entwicklung“ und befasst sich vorrangig mit dem Umwelt- und Klimaschutz und der nachhaltigen Nutzung der Ressourcen, womit u.a. auch Boden und Ozeane einerseits als natürliche Ressourcen, andererseits aber auch in ihrer Funktion als Puffer- und Speicherkapazitäten für Emissionen gemeint sind. Zudem befasst sich dieser Teil mit der Entsorgungsproblematik verschiedener Stoffe.

Die Artikel 24 bis 32 befassen sich mit der Stärkung der Partnerschaften. Dieser dritte Abschnitt beschreibt, was getan werden muss, v.a. von staatlicher Seite, um die Partnerschaften mit größeren Gruppen im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung zu festigen. Besonders hervorzuheben sei hier der Artikel 28, der sich mit der gesonderten Stellung der Lokalbehörden im Umsetzungsprozess der Agenda 21 befasst, auf den aber an anderer Stelle näher eingegangen wird.

Abschnitt Vier zeigt die Umsetzungsmöglichkeiten der Agenda 21 auf. Die Möglichkeit eines Landes, ihre Planungen auf eine nachhaltige Entwicklung auszurichten, hängt entscheidend davon ab, inwiefern die Personen und Institutionen über das Fachwissen verfügen, um die ökologische Situation und die Bedürfnisse der Bevölkerung einschätzen zu können, um daraus Handlungsfelder ableiten zu können. Ziel muss es daher sein, personelle und institutionelle Kapazitäten zu stärken. Dies betrifft alle Länder, insbesondere jedoch die Entwicklungsländer^[4]. So wird hier auf die Finanzierung einer nachhaltigen Entwicklung und den Transfer von Wissen und umweltgerechter Technologie, v.a. in die Entwicklungsländer, hingewiesen, sowie auf die Bedeutung von Bildung, Erziehung und die Sensibilisierung für den Umweltschutz in allen Ländern. Außerdem muss der Zugang zu Informationen für die Entscheidungsfindung und die Fähigkeit, diese nutzen zu können, gefördert werden, damit, wie grundsätzlich in der Agenda gefordert, sich alle an dem Prozess beteiligen können. Die internationale Gesetzgebung und internationalen institutionellen Rahmenbedingungen müssen so gestaltet werden, dass die Integration von Umwelt- und Entwicklungsfragen auf allen institutionellen Ebenen ermöglicht wird.

Durchgängig wird in allen Artikeln die Notwendigkeit hervorgehoben, die Entwicklungsländer, aufgrund ihrer großen sozialen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten, besonders bei der Umsetzung der Agenda 21 zu unterstützen.

2.3. Der Artikel 28

Die Umsetzung der von den Staaten mit der Unterzeichnung der Agenda 21 eingegangenen Verpflichtungen obliegt den Staaten selbst. Alle Länder sollen auf nationaler Ebene Aktionspläne für eine nachhaltige Entwicklung ausarbeiten

Wichtige Akteure bei der Gestaltung und Umsetzung der Agenda 21 sind die Kommunen, denn dies ist die Ebene, auf der die Agenda 21 umgesetzt wird. In Städten und Gemeinden treten die Umwelt- und Entwicklungsprobleme besonders sichtbar zutage, denn die Bevölkerung, Güterproduktion, Energie- und Stoffumsätze, die intensive Nutzung von Flächen und Verkehrsvorgänge konzentrieren sich dort. Deswegen wurde den Kommunen in der Agenda 21 ein eigener Artikel gewidmet, der Artikel 28. Handlungsgrundlage ist die Tatsache, dass ein Großteil der in der Agenda 21 genannten Probleme und Lösungsansätze auf örtlicher Aktivitäten zurückzuführen ist. Kommunen sind für die Infrastruktur verantwortlich, überwachen Planungsabläufe und sorgen dafür, dass Umweltvorschriften eingehalten werden. Zudem ist dies die Verwaltungs- und Regierungsebene, die den Bürgern am nächsten ist. Wichtigstes Ziel bei der Durchführung der Agenda 21 ist die Entwicklung einer Lokalen Agenda 21 in jeder Stadt und jeder Gemeinde unter Einbeziehung der Bürger und Bürgerinnen, von denen besonders Frauen und Jugendliche am Entscheidungs- und Umsetzungsprozess beteiligt werden sollen, örtlicher Organisationen und der Privatwirtschaft. Eine lokale Agenda 21 ist ein eigener, den besonderen Bedingungen vor Ort angepasster Entwurf einer Agenda 21 der Kommunen, also ein langfristiger Aktionsplan einer Stadt oder einer Gemeinde für eine nachhaltige Entwicklung vor Ort. Bei der Ausarbeitung der lokalen Agenda müssen soziale, ökologische und ökonomische Aspekte gleichermaßen berücksichtigt werden.

3.Lokale Agenda 21 in Deutschland an Beispielen aus Berlin

Die Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunalen Spitzenverbänden ist, unter Berücksichtigung der grundsätzlich verbrieften Selbstverwaltungsgarantie der Kommunen, den lokalen Agenda 21-Prozess im Dialog mit allen Akteuren zu unterstützen und zu forcieren. Die Rolle der Kommune hingegen ist um einiges vielfältiger. Die Kommunen sollen die Aufstellung einer lokalen Agenda 21 initiieren, vor allem dort, wo örtliche Organisationen noch keinen solchen Anstoß gegeben haben. Denn schon vor der Agenda 21 existierten in Deutschland Gruppen, die meist auf Initiative von Umweltverbänden, Entwicklungshilfegruppen, kirchlichen Einrichtungen oder Wissenschafts- und Bildungseinrichtungen entstanden und für eine zukunftsfähige Planungspolitik eintraten. Zudem sollte die Kommunalverwaltung den Prozess organisieren und koordinieren.

3.1.Lokale Agenda Prozesse

Eine lokale Agenda hat drei Prozessstufen :

1. Die Initiierung eines Dialogs mit dem Ziel der Konsensfindung zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Akteuren (Kommunalverwaltung, Wirtschaft, Kirchen, Umweltverbände, Vereine usw.)
2. Die Erarbeitung eines Handlungsprogramms durch die Gemeinde für eine nachhaltige Entwicklung mit festgelegten Maßnahmen zur Zielerreichung.
3. Die systematische Umsetzung der Ziele in konkrete Handlungsschritte und Projekte

3.1.1. Dialog

Der Dialog zwischen allen Akteuren ist der Weg zu einer lokalen Agenda 21, wie sie in Rio gefordert wird. Voraussetzung für einen sinnvollen Dialog ist es, die Bürgerinteressen ernst zu nehmen. Die Befragten sollten kompetente Ansprechpartner und Akteure bei der Lösung kommunaler Probleme sein und über Expertenwissen verfügen. Ziel eines solchen Dialogprozesses ist ein weitestgehender Konsens aller Beteiligten darüber, welche Ziele für eine nachhaltige Entwicklung verfolgt werden. Konsensbildung ist nicht mit einer Mehrheitsentscheidung zu verwechseln, da bei einer solchen Entscheidung die Interessen einzelner Gruppen gar nicht berücksichtigt werden. Wohingegen sich eine Entscheidung, die auf einem allgemeinen Übereinkommen beruht, sich einer breiteren Basis und Unterstützung einer größeren Mehrheit über einen längeren Zeitraum hinweg sicher sein kann. Die Beteiligung erfolgt in offenen Bürgerforen, repräsentativen Foren aus öffentlichen Interessenvertretern und speziellen themenorientierten Arbeitsgruppen oder Fachforen. Um konsensfähige Ergebnisse zu erreichen, ist es nützlich, in den einzelnen Gesprächsgruppen Moderatoren einzusetzen, die in Moderationstechniken und Konfliktlösungsmethoden geschult sind. Diese Aufgabe wird in der Regel von einem Vertreter der Kommune übernommen, oder es wird ein professioneller Moderator engagiert.

Nachteil eines solch intensiven Dialoges ist, dass er sehr zeitaufwendig ist. In Rio wurde gefordert, bis 1996 in allen Kommunen eine lokale Agenda aufzustellen. Dass dies eine unrealistische Zeitspanne ist, ist heute klar, denn selbst jetzt, mittlerweile 12 Jahre nach Rio, haben in Deutschland und Europa, geschweige denn in anderen Ländern der Welt, noch längst nicht alle Kommunen eine lokale Agenda aufgestellt. Es stellt sich also die Frage, ob man diesen Prozess nicht beschleunigen kann indem man den Dialogprozess verkürzt oder ganz weglässt, und direkt ein Maßnahmenkatalog erstellt. Hier besteht jedoch die Gefahr, ein Bündel von öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen unter dem Titel „Lokale Agenda 21“ zu veranlassen, ohne eine wirkliche Veränderung von Verhaltens- und Entscheidungsmustern zu erzielen. Häufige Praxis in den Gemeinden ist es dennoch den Dialog auf die Weise zu verkürzen, indem die Kommunalverwaltung einen Verwaltungsentwurf ohne Beteiligung von außen erstellt, um diesen dann den Gemeinderat passieren zu lassen^[5]. Erst im Nachhinein wird dann eine Bürgerbeteiligung initiiert, die aber eigentlich nur der Akzeptanzschaffung dient. Gründe für diese Praxis gibt es genug. Erstens ist sie schneller und schont personelle und finanzielle Ressourcen, da sich langwierige Dialoge mit dem Ziel der Konsensfindung erübrigen. Zum anderen sind die in der Bauleitplanung und Stadtentwicklungsplanung gesammelten Erfahrungen, in denen die Bürgerbeteiligung schon eine längere Tradition hat, wohl eher ernüchternd gewesen. Zu langwierig seien die Diskussionen bei denen von den Beteiligten nur die jeweils eigenen Interessen vertreten wurden. Außerdem ist es nicht gegeben, dass Nicht-Fachleute oder externe Akteure die besseren Vorschläge im Hinblick auf die angestrebte Nachhaltigkeit des Gemeinwesens haben. Zudem existieren in Deutschland schon Projekte in diese Richtung, die nicht noch einmal durchgeführt werden müssen.

Andererseits geht durch diese Praxis der innovative Charakter der Agenda 21 verloren, denn die Idee war ja gerade die Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen am Entscheidungsprozess, und das Programm läuft Gefahr, zu einem Planungswerk im herkömmlichen Sinn zu werden. Dadurch wird wertvolles Potential für die Umsetzung verschenkt. Da die gemachten Vorschläge nicht die der Bürger sind, werden sie sich nicht als Akteure der lokalen Agenda 21 wahrnehmen, und somit wird ihre Beteiligung bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen schwieriger zu erlangen sein, als wenn man die Bürger und andere Interessengruppen schon am Entscheidungsprozess beteiligt. „Vorgeschlagene Maßnahmen setzen sich eben am leichtesten um, wenn es sich dabei um eigene Vorschläge handelt.“^[6]

In Berlin wurde eine andere Praxis versucht. Zur Initiierung der Lokalen Agenda21 wurde ein Runder Tisch einberufen. Als es daran ging, alle Interessengruppen an einen Tisch zu bringen wurde bei dem Dialogprozess das sogenannte „Bänkemodell“ eingeführt: „Hierfür organisiert jeder gesellschaftliche Bereich eigenständig auf einer »Bank« mit fünf Mitgliedern. VertreterInnen der Interessenbereiche, die bereits im Runden Tisch mitgearbeitet hatten, erklärten sich bereit, Organisationen und Personen zur Mitwirkung einzuladen und gemeinsam die Besetzung der jeweiligen Bank festzulegen.“^[7] Diese Praxis hat sich im Prozess der Konsensfindung jedoch als eher hinderlich erwiesen, da jede „Bank“ nur ihre Partikularinteressen vertritt und bei einer Abwägung der Gewichtung der zu bearbeitenden Handlungsfelder jede Interessengruppe auf ihren Standpunkten beharrte. Obwohl dieses Modell im Juni diesen Jahres als gescheitert erklärt und aufgegeben wurde, hat das Agendaforum im April diesen Jahres einen Entwurf für eine Lokale Agenda 21 in Berlin vorlegen können. Nach der Aufgabe des „Bänkemodells“ kehrte man zum bewährten Modell des „ Runden Tisch“ zurück.

[...]

^[1] Definition aus einem Referat zu Erneuerbaren Ressourcen, Quelle unbekannt.

^[2] UNCED: United Nations Conference of Enviroment and Developement

^[3] UNCED: United Nations Conference of Enviroment and Developement

^[4] Der Begriff „Entwicklungsländer“ wird in allen Dokumenten von Rio verwendet und bezieht sich im Allgemeinen auf das wirtschaftliche Einkommen.

^[5] Vgl. Kuhn, Suchy, Zimmermann (Hrsg.)1998: Lokale Agenda 21 – Deutschland, Springer- Verlag Berlin, Heidelberg.

^[6] Vgl. Kuhn, Suchy, Zimmermann (Hrsg.)1998: Lokale Agenda 21 – Deutschland, Springer- Verlag Berlin, Heidelberg.

^[7] Vgl. http://www.mitarbeit.de/publikationen/rundbrief/rund01i/rund_01i_05.htm