Umweltpolitik in der EU - Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips zur Gewährleistung einer effizienten Kompetenzverteilung

Inhaltsverzeichnis:

1. Die Rechtsentwicklung vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA)

2. Die umweltpolitischen Ziele und Prinzipien der Gemeinschaft nach Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Union (EUV)
2.1. Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik aus Art. 130r Abs. 1 EWGV
2.2. Gestaltungsprinzipien der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und die Querschnittsklausel aus Art. 130r Abs. 2 EWGV
2.3. „Berücksichtigungsgebot” gemeinschaftlicher Umweltpolitik aus Art. 130r Abs. 3 EWGV
2.4. Grenze der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und Finanzierung und Durchführung der gemeinschaftlichen Umweltmaßnahmen aus Art. 130r Abs. 4 EWGV
2.5. Umweltrechtliche Neuerungen des Art. 130r EWGV nach dem Vertrag von Maastricht

3. Kompetenzverteilung in der europäischen Umweltpolitik
3.1. Gemeinschaftliche Kompetenzgrundlagen für die Umweltpolitik
3.2. Mitgliedstaatliche Kompetenzen
3.3. Verteilung der umweltrechtlichen Kompetenzen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips
3.4. Subsidiarität als Kompetenzausübungsprinzip

4. Effiziente Verteilung der umweltpolitischen Kompetenzen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten im Lichte des Subsidiaritätsprinzips
4.1. Naturraumspezifische Charakteristika
4.2. Internationale Zusammenarbeit

5. Umsetzungsdefizite der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft

6. Schlußfolgerung

Umweltpolitik in der Europäischen Union (EU)

Im folgenden soll der Frage nachgegangen werden, inwieweit das Subsidiaritätsprinzip geeignet ist, um die umweltpolitischen Kompetenzen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten effizient zuzuordnen.

Dabei ist zunächst zu bemerken, daßdie Entwicklung der europäischen Integration grundsätzlich darauf ausgerichtet ist, eine handlungsfähige politische Einheit zur gemeinsamen Erfüllung von Aufgaben zu schaffen, die die Mitgliedstaaten allein nicht mehr bewältigen können. Deshalb gründeten sie die Europäische Union, in der vor allem der gemeinsame Umweltschutz von erheblicher Relevanz ist. Heute ist die Gemeinschaftspolitik ohne die Einbeziehung umweltpolitischer Belange überhaupt nicht mehr denkbar.

1. Die Rechtsentwicklung vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA)

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) vom 25. März 1957¹ enthielt in seiner ursprünglichen Form weder in der Präambel noch in den Artt. 2 und 3 EWGV eine ausdrückliche Erwähnung des Umweltschutzes, wobei Artt. 2 und 3 EWGV die Grundsätze waren, in denen die Aufgaben und Tätigkeiten der Gemeinschaft normiert wurden. Somit war zu dieser Zeit der Schutz der Umwelt noch kein allgemein anerkanntes Problemfeld. Die vorrangigen Ziele der Gemeinschaft lagen in anderen Bereichen, wie z.B. dem Wirtschaftswachstum.

In der Folgezeit rückte jedoch die steigende Umweltgefährdung in das Bewußtsein und Umweltschäden infolge des Wirtschaftswachstums wurden immer offensichtlicher. Zunächst reagierten die Mitgliedstaaten mit einzelstaatlichen Maßnahmen. Schon bald wuchs jedoch die Erkenntnis der stetig steigenden Umweltverschmutzung als eine zunehmend grenzüberschreitende Problematik, die Lösungsansätze allein auf nationalstaatlicher Ebene fraglich erscheinen lassen mußte. Außerdem bestand die Gefahr, daßmit der Ergreifung einzelstaatlicher Maßnahmen die wirtschaftspolitischen Ziele der Gemeinschaft hinsichtlich des Gemeinsamen Marktes und des freien Warenverkehrs gehemmt würden. Zwangsläufig stieg der Bedarf einer gemeinsamen Umweltpolitik.

Die führte zu Beginn der 70er Jahre zu einer Initiative der Kommission mit dem Ziel eines Tätigwerdens der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Umweltschutzes, da die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns immer offensichtlicher wurde. In deren Folge formulierte die Pariser Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in ihrer Schlußerklärung vom 25. Okt. 1971² nicht nur eine Bindung wirtschaftlichen Wachstums an eine Verbesserung der Lebensqualität und damit auch an den Schutz der Umwelt, sondern erteilte auch einen Auftrag an die Organe der Gemeinschaft zur Entwicklung eines umweltpolitischen Aktionsprogrammes³. Das umweltbezogene Tätigwerden der Gemeinschaft stützte sich dabei auf den in der Präambel bekräftigten Vorsatz der Vertragsunterzeichner, „die stetige Besserung der Lebens- und Bschäftigungsbedingungen ihrer Völker als wesentliches Ziel anzustreben”. Eine weitere Abstützung fand man auch in den Zielen des Gemeinsamen Marktes, die in Art. 2 EWGV festgeschrieben waren. Darin verpflichtete sich die Gemeinschaft, ...„eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung” ... und ... „eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung” ... „zu fördern”.

Aufgrund dieser Zielsetzung wurde dann durch eine Erklärung vom 22. Nov. 1973 durch den Rat und durch die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten das 1. Aktionsprogramm⁴ (1973-1976) der Gemeinschaft für den Umweltschutz verabschiedet. Dieses hatte zum Inhalt, daßeine wirtschaftliche Expansion ohne eine wirksame Bekämpfung der Umweltverschmutzungen und der Vermeidung von Umweltbelastungen nicht möglich sei, und auch die Zielsetzungen der Präambel und des Art. 2 EWGV unter den herrschenden Bedingungen nicht erreichbar seien⁵. Seitdem gehören die Verbesserung der Lebensqualität und der vorbeugende Schutz der natürlichen Umwelt zu den wesentlichen Zielen der Gemeinschaft.

Ergänzend wurde auch noch auf Art. 36 EWGV abgestellt, in dem der ...„Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen”... verankert wurde. Weiterhin berief man sich auf Art. 43 EWGV für die Landwirtschaft und auf Artt. 30 ff. EAGV⁶ für den Schutz gegen die Gefahren der ionisierenden Strahlen, so daßausgehend von diesen Vorschriften der gemeinschaftliche Umweltschutz als Leitprinzip der Gemeinschaft ins Leben gerufen wurde⁷.

Es folgte eine Phase, in der der gemeinschaftliche Umweltschutz konkretisiert wurde. Der Rat verabschiedete das 2. Aktionsprogramm⁸ (1977-1981), in dem das Verursacherprinzip sowie der Grundsatz der Suche nach der bestgeeigneten Aktionsebene festgehalten wurde. Im nachfolgenden 3. Aktionsprogramm⁹ (1982-1986) beschränkte man sich auf die Formulierung von Grundsätzen und auf die Betonung der Notwendigkeit, daßumweltschützende Gesichtspunkte jederzeit in andere Gemeinschaftspolitiken einzufließen haben.

In der Phase des 1. bis 3. Aktionsprogrammes entwickelte der Rat eine umfangreiche Rechtsetzungstätigkeit. So erließer auf Vorschlag der Kommission Verordnungen Empfehlungen, Entschließungen, Beschlüsse und Akte sui generis (= Akte eigener Art/ Verwaltungsverodnungen)¹⁰, überwiegend jedoch Richtlinien, wie z.B. die Richtlinie über den Bleigehalt von Benzin (1978), die Chemikalienrichtlinie (1979), die Schwefeldioxidrichtlinie (1980) und die Stickstoffdioxidrichtlinie (1985), die Richtlinie zur Bekämpfung der Luftverunreinigung durch Industrieanlagen (1984)¹¹ sowie die Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) von 1985¹², die auch erstmals eine umfassende Norm für den gesamten Umweltschutz - noch vor der EEA - darstellte¹³. Zur Umsetzung dieser umweltpolitischen Rechtsakte schieden die Aktionsprogramme - da nur poitische Absichtserklärungen ohne rechtliche Außenwirkung - als Rechtgrundlage gemeinschaftlichen Handelns aus, da sie den Organen keine kompetenzielle Rechtsetzungsbefugnis verliehen¹⁴, d.h. die ergangenen Rechtsakte konnten rechtlich nicht auf die Umweltprogramme der Gemeinschaft gestützt werden. Da es aber nun an einer ausdrücklichen Kompetenznorm im EWGV mangelte, diente als Handlungsermächtigung für ein Tätigwerden der Gemeinschaft Art. 100 EWGV¹⁵ und zwar im Hinblick auf die Beseitigung ungleicher Wettbewerbsbedingungen im Gemeinsamen Markt durch einheitliche Umweltstandards. Zusätzlich wurde hilfsweise auf die Generalklausel des Art. 235 EWGV zurückgegriffen¹⁶, die der Gemeinschaft eine Handlungskompetenz für „unvorhersehbare Fälle” zusprach, falls sich dies zur Erreichung ihrer Ziele als erforderlich erweist. Diese weite Auslegung des Art. 235 EWGV war jedoch umstritten, denn es war fraglich, ob der Umweltschutz als Ziel der Gemeinschaft im Sinne des Art. 235 EWGV ahgesehen werden konnte.

Insgesamt war auf diese Weise schon vor dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte ein in seinem Umfang bedeutsames Umweltrecht der Gemeinschaft entstanden, jedoch zeigte sich durch die Heranziehung der beiden genannten Normen schon die Begrenztheit des umweltrechtlichen Handlungsspielraums der Gemeinschaft, weil die Rechtsetzung im Bereich des Umweltschutzes gemäßden Anwendungsvoraussetzungen der genannten Normen stets im Rahmen der Bindung an den Gemeinsamen Markt zu erfolgen hatte. Damit erfuhren die erlassenen Rechtsakte eine Legitimation, die lediglich auf die wirtschaftliche Integration bezogen war¹⁷. Damit bleibt festzuhalten, daßdem EWGV vor Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte keine umfassende Kompetenz für den spezifischen Umweltschutz zu entnehmen war und es bestand Anlaßzu zweifeln, ob die Gemeinschaft überhaupt hinreichend befugt war, für einen wirksamen europäischen Umweltschutz zu sorgen¹⁸.

Aufgrund dieser Zweifel arbeitete das Europäische Parlament einen Vorentwurf für einen Vertrag zur Gründung der Europäischen Union aus, zu dem der Institutionelle Ausschußeine Stellungnahme abgab¹⁹. Darin hießes (u.a.): „In der Umweltpolitik zeigt sich immer mehr die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns auf der Ebenen der Union. Es ist evident, daßein Problem wie das des sauren Regens und des damit im Zusammenhang stehenden Waldsterbens nicht in sinnvoller Weise innerhalb der Grenzen eines Mitgliedstaates bekämpft oder gar gelöst werden kann ”²⁰. Weiter hießes: „Die Union wird daher eine eigene Umweltpolitik betreiben, die eine verantwortungsbewußte Erhaltung und Wiederherstellung der Natur und der natürlichen Ressourcen zum Ziel hat. Sie wird dabei auf dem Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft fußen”²¹ und „wenn unionsweite Entscheidungen erforderlich sind, soll die Union zum Zweck des präventiven Umweltschutzes oder der Beseitigung aufgetretener Schäden tätig werden können”²².

Am 14. Febr. 1984 legte das Europäische Parlament dem Rat den Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union vor. Als Reaktion auf diese Initiative setzte der Rat seinen Ausschußfür instititionelle Fragen unter der Leitung des Iren John Dooge ein. Dieser Ausschußsollte Vorschläge zum besseren Funktionieren der europäischen Integration unterbreiten. Dessen sogenannter „Dooge-Bereicht” wurde 1985 vorgelegt und erwähnte jedoch die Umweltfragen nur allgemein als einen Bereich, in dem zukünftig eine verstärkte Zusammenarbeit notwendig sein würde. Nach etlichen Vorlagen, Debatten und Beratungen legte die Kommission am 18. Okt. 1985 eine überarbeitete Fassung ihrer Vorschläge vor, in der auch erstmals eine Klausel über die Aufgabenverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten vorgesehen war. Nach weiteren Diskussionen und unwesentlichen Änderungen legte die Präsidentschaft der einberufenen Regierungskonferenz den Staats- und Regierungschefs dann für die Sitzungen am 02. und 03. Dez. 1985 einen Text für die Einheitliche Europäische Akte vor. Dabei entsprach dieser Text dem endgültig beschlossenen Text der Artt. 130r - 130t EWGV, die die Umweltpolitik der Gemeinschaft normierten und auf eine eigene Rechtsgrundlage stellten. Am 28. Febr. 1986 wurde die Einheitliche Europäische Akte (EEA) dann verabschiedet²³.

Die Kommission formulierte in einer Mitteilung an den Rat eine Einschätzung der Perspektive der Einheitlichen Europäischen Akte für Europa²⁴. Darin hießes, daßsich im gesamten gemeinsamen europäischen Wirtschaftsraum die Umweltprobleme stellen, und zwar entweder, weil die durch die Industrie oder die Energiewirtschaft verursachten Schädigungen und Verschmutzungen keine nationalen Grenzen kennen - zu dieser Zeit zeigten Ereignise wie die Katastrophe von Tschernobyl oder die Rheinverschmutzung durch ein Schweizer Chemieunternehmen dies besonders deutlich - , oder weil ein völlig freier Verkehr eine positive gegenseitige Anpassung (Harmonisierung) der nationalstaatlichen Vorschriften über Schadstoffemissionen und gefährliche Abfälle mitenthält. Somit könnten nur koordinierte Aktionen zum Umweltschutz Erfolg haben. Deshalb müsse die europäische Umweltpolitik auf einem System anspruchsvoller Normen basieren. Auch wenn sich die Umweltqualität in keiner Bilanz niederschlägt, stelle sie doch einen Gewinn sowohl in wirtschaftlicher Hinsicht als auch an Lebensqualität dar.

2. Die umweltpolitischen Ziele und Prinzipien der Gemeinschaft nach Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Union (EUV)

Am 01. Juli 1987 trat die Einheitliche Europäische Akte dann in Kraft²⁵.

Darin wurde gemäßArt. 25 EEA in den dritten Teil des EWG-Vertrages der Titel VII „Umwelt” mit den Artt. 130r - 130t eingeführt und den Organen der Gemeinschaft wurde damit eine ausdrückliche Umweltkompetenz und Zuständigkeit für den Umweltschutz eingeräumt, die ihnen bisher solange gefehlt hatte. Die umweltpolitischen Tätigkeiten der Gemeinschaft erhielten damit also eine eigene Rechtsgrundlage und mußten nicht mehr - wie bisher - auf die allgemeinen Rechtsangleichungskompetenzen der Artt. 100 und 235 EWGV gestützt werden. Mit der Einfügung des Umweltkapitels in den EWG-Vertrag war die Umweltpolitik zu einem eigenen Politikbereich geworden und sie verfolgte daher die Intention, gemeinschaftliche Umwelttätigkeiten aus der primär wirtschftlichen Bindung zu lösen und der Gemeinschaft die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Kompetenzen zuzuweisen²⁶.

Art. 130r EWGV gab der Gemeinschaft die Ziele ihrer Umweltpolitik vor. Außerdem wurden darin die Prinzipien und Grundsätze bestimmt, denen die Maßnahmen der Gemeinschaft genügen und die bei der Gestaltung ihrer Umweltpolitik berücksichtigt werden müssen.

2.1. Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik aus Art. 130r Abs. 1 EWGV

In Art. 130r Abs. 1 EWGV wurden durch die Einheitliche Europäische Akte die drei grundlegenden umweltpolitischen Ziele der Gemeinschaft aufgenommen. Die Ziele waren,

- die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern,
- zum Schutz der menschlichen Gesundheit beizutragen und
- eine umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten.

Bezüglich des ersten Zieles war es zunächst bemerkenswert, daßder Begriff „Umwelt” selbst nicht definiert ist und damit weite Auslegungsspielräume geöffnet wurden²⁷. Da also in keiner Norm der Begriff eindeutig definiert wurde, wurde er Laufe der Jahre durch verschiedene Richtlinien ausgestaltet. Eine zusammenfassende Aufzählung von Umweltelementen enthielt die Richtlinie über die „Absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt” vom 19. Aug. 1990²⁸ und zwar:

- Mensch
- Flora und Fauna
- natürliche Ressourcen
- Natürlicher Lebensraum
- Biotope
-ökosystem
- Boden
- Wasser
- Klima (wobei hier Klima erstmals von der Luft unterschieden wurde)

Durch den Verzicht auf eine detaillierte Definition sollte der Begriff „Umwelt” offen gehalten werden für zukünftige Entwicklungen. Mit der Erhaltung und dem Schutz der Umwelt wurde eine umweltverträgliche Nutzung der Arten undökosysteme gefordert²⁹, so daßdie notwendigen Lebensgrundlagen auch für zukünftige Generationen zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen erhalten bleiben³⁰.

Mit dem zweiten Ziel sollte auf die enge Wechselbeziehung zwischen Umweltschutz und der menschlichen Gesundheit hingewiesen werden, mit dem Hintergedanken, daßdas eine ohne das andere nicht möglich sei³¹.

Im dritten Ziel liegt eine besondere Hervorhebung, die sich auf die Ressourcen bezieht, die von wirtschaftlicher undökologischer Bedeutung sind, wie z.B. Wasser, Holz und Mineralien. Zurückzuführen ist dieses Ziel bereits auf das 1. Aktionsprogramm der Gemeinschaft für den Umweltschutz, in dem bereits auf die Bedrohung der Umwelt durch den Abbau bestimmter natürlicher Ressourcen, wie bestimmte Metalle,öl und Erdgas sowie andere nicht nachwachsende Rohstoffe hingewiesen wurde. Mit dieser Zielbstimmung wollte man also die Sicherstellung der Bestandserhaltung gewährleisten.

Die Umsetzung bzw. Ausfüllung dieser Ziele sollte auch zukünftig - wie vor Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte - den umweltpolitischen Aktionsprogrammen obliegen, wobei man jedoch jederzeit mit anderen zielweisenden Regelungen des Vertrages insbesondere im Bereich der Wirtschafts- und Agrarpolitik abzuwägen hat³².

2.2. Gestaltungsprinzipien der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und die Querschnittsklausel aus Art. 130r Abs. 2 EWGV

Die maßgeblichen Gestaltungsprinzipien der Umweltpolitik der Gemeinschaft wurden in Art. 130r Abs. 2 EWGV festgelegt.

Nach dem Vorbeugeprinzip unterliegt die Umweltpolitik der Gemeinschaft dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen vorzubeugen, d.h., daßbei allenöffentlichen Planungsüberlegungen die möglichen Umweltfolgen rechtzeitig mit einbezogen werden müssen, um bereits das Entstehen von Umweltbeeinträchtigungen zu vermeiden (durch das Instrument der Umweltverträglichkeitsprüfung)³³. An die Stelle der Schadensbeseitigung sollte also deren Prävention treten, z.b. Emissionsverhinderung statt Emissionsverminderung.

[...]

¹ BGBl. 1957 II S. 766, ber. S. 1678

² Bulletin der Europäischen Gemeinschaft 1972, Nr. 10, S. 9, 21

³ vgl. Krämer, in: Rengeling, S. 137 (238); Seidel, DVBl. 1989, 441 (443)

⁴ vgl. ABl.EG 1973, C 112/1

⁵ vgl EuGH 1985, RS 240/83, S. 531ff.

⁶ Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25. März 1957

⁷ Thiel, S. 11

⁸ vgl. ABl.EG 1977, C 139/1

⁹ vgl. ABl.EG 1983, C 46/1

¹⁰ Grabitz/Zacker, NvwZ 1989, 297 (297)

¹¹ vgl. Abl.EG 1978, L 179/19; 1979, L 259/10; 1980, L 229/30; 1985, L 87/1; 1984, L 188/20

¹² vgl. ABl.EG 1985, L 175/40, Richtlinie 85/337/EWG

¹³ Becker, S. 11

¹⁴ Grabitz/Zacker NVwZ 1989, 297 (298); Thiel, S. 12

¹⁵ EuGH 1980, 1099 (1106) / 1115 (1122); Glaesner, in: Rengeling, S. 6

¹⁶ Grabitz/Zacker NVwZ 1989, 297 (298); Seidel, DVBl. 1989, 441 (445)

¹⁷ Seidel, DVBl. 1989, 441 (446)

¹⁸ J.H. Kaiser, Grenzen der EG-Zuständigkeit, EuR 1980, 97 (107)

¹⁹ Europäisches Parlament Sitzungsdokumente (1983-1984), Bericht im Namen des Institutionellen Ausschusses, 15. Juli 1983 (Dokument 1-575/83/B)

²⁰ Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 22, Nr. 85

²¹ Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 23, Nr. 86

²² Europäisches Parlament (o. Fußn. 13), S. 23, Nr. 87

²³ vgl. BGBl. 1986 II S. 1104

²⁴ Bulletin der EG, Beilage 1/87, Mitteilung der Kommission (Dok. KOM(87) 100) an den Rat

²⁵ vgl. ABl.EG 1987, L 169; BGBl. 1987 II, S. 451

²⁶ Th. C. W. Beyer JuS 1990, 962 (963)

²⁷ Becker, S. 11

²⁸ Richtlinie 90/220/EWG, Abl.EG., 1990 L 117/15

²⁹ Grabitz/Grabitz/Nettesheim Art. 130r Rn. 17

³⁰ vgl. § 1 Abs. 1 BNatSchG: „...als Lebensgrundlagen des Menschen (...) nachhaltig gesichert sind”

³¹ Kahl, S. 20f.

³² Garbe, S. 87

³³ Garbe, S. 87