Der Wandel der Gesetzgebungsfunktion des Deutschen Bundestages im Zuge der Kompetenzabgabe an die Europäische Union

Gliederung

1. Einleitung

2. Der Begriff der Legitimation
2.1 input – Legitimation
2.2 output – Legitimation
2.3 Die Bedeutung von Legitimation in der parlamentarischen Demokratie

3. Die Legitimation der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages
3.1 Die input-Legitimation der Entscheidungen des Bundestages
3.2 Die output-Legitimation der Entscheidungen des Bundestages

4. Der Bundestag und sein Einfluss auf die europäische Gesetzgebung
4.1 Das Verhältnis der Bundesregierung zum Bundestag auf der europäischen Ebene
4.2 Der Art.23 Grundgesetz
4.3 Der Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union
4.4 Die Rolle des Bundestages im europäischen Gesetzgebungsprozess laut Maastrichturteil
4.5 Die nationalen Parlamente im europäischen Verfassungsentwurf

5. Die Legitimation der Gesetzgebung der Europäischen Union
5.1 Das Europäische Parlament im Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union
5.2 Die input-Legitimation der europäischen Entscheidungen
5.3 Die output-Legitimation der europäischen Entscheidungen

6. Fazit

7. Literaturliste

1. Einleitung

Die Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland kann man heutzutage nicht mehr ohne die Berücksichtigung des Einflusses der europäischen Ebene untersuchen. Im Zuge des Europäisierungsprozesses^[1] kam es zu einem stetigen Ausbau der europäischen Institutionen und damit einhergehend zur Übernahme von inhaltlichen Aufgaben, die vormals allein dem nationalstaatlichen Kompetenzbereich unterlagen. Diese neue Verteilung der Zuständigkeiten tangiert besonders die parlamentarischen Funktionen und dabei am wesentlichsten die der Gesetzgebung.

Das geltende Gemeinschaftsrecht wurde auf immer mehr Politikbereiche ausgedehnt und schränkt damit die nationale Beschlussfassung erheblich ein. Als zentrales Problem muss dabei die Legitimität der europäischen Entscheidungen angesehen werden. Sobald es zu einer Übergabe von Kompetenzen aus dem demokratischen Nationalstaat auf eine höhere politische Ebene kommt, muss sichergestellt sein, dass diese in ausreichendem Maß legitimiert ist. Ob diese Vorraussetzung für die Europäische Union gilt, wird noch zu untersuchen sein. Daraus ergibt sich das dieser Hausarbeit zugrunde liegende Problem, inwieweit durch den Funktionswandel des Deutschen Bundestages Legitimationsprobleme im Gesetzgebungsprozess entstehen?

Nahezu alle parlamentarischen Funktionen haben sich in den letzten Jahrzehnten gewandelt. Dabei ist davon auszugehen, dass die Veränderung der Gesetzgebung am folgenreichsten ausfiel. Diese Umgestaltung ist weiterhin nicht nur europäisch, sondern auch durch innerstaatliche Prozesse, wie die zunehmende Mitgestaltungsrolle des Bundesrates, beeinflusst. Der Rahmen dieser Hausarbeit ermöglicht es allerdings nicht umfassend, auf die einzelnen Faktoren einzugehen und konzentriert sich daher auf das Einwirken der europäischen Ebene auf den Bundestag im Bereich der Gesetzgebungsfunktion und die Legitimationsproblematik, die sich daraus entwickelt.

Vorerst soll daher geklärt werden, was Legitimation von Entscheidungen überhaupt meint, und in welchen Formen diese in politischen Systemen auftreten kann. Dies soll dazu dienen, untersuchen zu können, welchen Rechtmäßigkeitsanspruch sowohl die nationale, als auch die europäische Gesetzgebung aufweisen können. Folglich wird erst analysiert, ob man von einer legitimen Gesetzgebung des Bundestages sprechen kann, um dann nachzuvollziehen, wie der Deutsche Bundestag in den Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union integriert ist. Nur wenn man feststellt, welche Rolle der Bundestag auch europäisch noch wahrnimmt, kann man die Legitimationskette von Nationalstaat zur EU verfolgen. Schließlich folgt die Analyse der europäischen Gesetzgebung auf ihre Legitimität, wobei zuerst der Gesetzgebungsprozess an sich erörtert und dann das Europäische Parlament in diesem verortet wird. Da das Europäische Parlament theoretisch die gleiche Rolle im Entscheidungsprozess wie ein nationalstaatliches Parlament einnehmen könnte und dies nur einer Legitimationsverschiebung gleichkäme, wird seine Funktion im Gesetzgebungsprozess explizit erläutert. Daraus resultiert dann die Untersuchung der Legitimität der Beschlüsse auf europäischer Ebene. Es wird also versucht, anhand stufenweisen Vorgehens sich der komplexen Frage der Legitimitätsprobleme des Europäisierungsprozesses zu nähern. Dazu liegt der Hausarbeit eine Sekundärliteraturanalyse zugrunde unter Miteinbeziehung der europäischen Verfassungsentwurfes und des Maastrichturteils.

2. Der Begriff der Legitimation

Legitimation bezeichnet im Allgemeinen den Rechtmäßigkeitsanspruch von Herrschaft und den Glauben an diesen durch die Beherrschten.^[2] Für den Nachweis der Legitimität eines demokratischen Systems kann man verschiedene Kriterien anführen. Rechtmäßig ist ein System demnach, wenn seine Entscheidungsverfahren jedem, der durch sie berührt wird, die gleichen Möglichkeiten zur Beteiligung einräumen. Dies ist das demokratische Prinzip von politischer Gleichheit, das die authentische Einbringung von Interessen gewährleisten soll. Zwischen den Regierenden und den Regierten muss also ein ständiger Vermittlungsprozess stattfinden. Weiterhin müssen die politischen Prozesse und die aus ihnen hervorgehenden Entscheidungen eine Durchsichtigkeit aufweisen, die Nachvollziehbarkeit und damit auch Kontrollierbarkeit ermöglicht. Legitimität entsteht außerdem, wenn die hervorgebrachten Lösungen eine vom Bürger wahrnehmbare Effektivität aufweisen.^[3]

Die Differenzierung der Aspekte in zwei verschiedene Formen von Legitimation erfolgt vor allem für die nachstehende Untersuchung der Rechtmäßigkeit von politischen Prozessen im Nationalstaat und in der Europäischen Union.

2.1 input-Legitimation

Im Zentrum der Betrachtung steht bei einer Analyse der input-Legitimation immer, wie die Herrschaft durch das Volk durchgesetzt wird. Entscheidungen sind demnach als legitim anzusehen, sobald sie den Willen des Volkes widerspiegeln. Dabei wird die Zustimmung allerdings immer anhand des Mehrheitsprinzips festgemacht und verlangt nicht nach Einstimmigkeit.^[4] Die Konzentration einer Untersuchung von input-Faktoren liegt auf der Partizipation des Volkes und dem Konsens der verschiedenen Interessen. Legitimation ist nach input-Kriterien am größten, je höher der Grad an Beteiligung ist, und umso mehr Interessen in der letztendlichen Entscheidung berücksichtigt wurden. Je weiter sich Herrscher und Beherrschte von einander entfernen, desto geringer ist die Möglichkeit Entscheidungsprozesse so zu gestalten, dass eine input-Legitimation in ausreichendem Maße erreicht werden kann. Vor allem der Konsens kann nicht unter gleicher Berücksichtigung aller Interessen getroffen werden, womit sich sofort ein Beschluss der Mehrheit zu Lasten einer Minderheit einstellt. Die Akzeptanz dieser Situation kann nur stattfinden, wenn die Minderheit den anderen Beteiligten einen guten Willen – im Sinne der Verbesserung des Allgemeinwohls – unterstellt. Solch ein Vertrauen hat seine Grundlage nach Max Weber im Gemeinsamkeitsglauben. Geschichtliche, ethnische, kulturelle und sprachliche Gemeinsamkeiten formen eine kollektive Identität, die wiederum ein Vertrauen in die Entscheidungen einer Mehrheit ermöglicht.^[5] Diese kollektive Identität ist bei der output-Legitimation nicht von Bedeutung, da es hier vorwiegend um den Ausdruck eines gemeinsamen Interesses geht.

2.2 output-Legitimation

Ausschlaggebend bei dieser Art der Legitimation ist die Ansicht, dass Herrschaft für das Volk gemacht wird. Rechtmäßigkeit ergibt sich aus der Wirksamkeit der Entscheidungen, das allgemeine Wohl und damit das Gemeinwesen zu fördern. Hier findet Legitimität seine Ableitung aus der Problemlösefähigkeit.^[6] Sobald ein politisches System effektive Lösungen für gemeinsame Probleme hervorbringt, kann es als legitim angesehen werden.

Output-Legitimation erlaubt das Nebeneinander von kollektiven Identitäten, da diese Art der Rechtmäßigkeit eines politischen Systems lediglich eine politische Einheit mit klar abgegrenzten Mitgliedern sowie einen Bestand an gemeinsamen Interessen, der eine Institutionalisierung der Entscheidungsprozesse begünstigt (aufgrund von Größe und Dauerhaftigkeit), voraussetzt. An die Schaffung solcher Institutionen sind hohe Anforderungen geknüpft. Da keine kollektive Identität die Regierten miteinander verbindet, ist das Misstrauen gegenüber den Regierenden umso größer. Deshalb verlangen durch output-orientierte Legitimation existierende Institutionen nach ihnen zugrunde liegenden Normen. Dadurch sollen der mögliche Machtmissbrauch unterbunden und gleichzeitig auch Problemlösungen erleichtert werden.^[7]

Die output-Legitimation wird außerdem gefördert durch die Einbeziehung von Verbänden, Gewerkschaften und anderen Interessengruppen, die in der Lage sind, sowohl Politiknetzwerke, als auch Kontrolleinrichtungen, wie zum Beispiel unabhängige Expertengremien aufzubauen. Allgemein dient die Verantwortlichkeit von Entscheidungsträgern den Regierten gegenüber bereits zur Verbesserung der output-Legitimation. Demnach sind freie, allgemeine und gleiche Wahlen ebenfalls ein Kriterium zur Steigerung von Legitimität.^[8]

Hier zeigt sich bereits, dass sich input- und output-Legitimation gegenseitig ergänzen und zugleich auch stärken. Nationalstaatliche Gesetzgebungsprozesse in Europa bieten diese doppelte Legitimation, wohingegen in der Europäischen Union bestimmte legitimierende

Faktoren hervortreten (z.B. Expertengremien) und andere wiederum kaum ihre Berechtigung finden (z.B. die Schaffung von legislativen Gegengewichten zu den europäischen Netzwerkstrukturen).^[9] Nachfolgend wird nun darauf eingegangen, welche Schlussfolgerungen daraus für die parlamentarische Demokratie gezogen werden können.

2.3 Die Bedeutung von Legitimation in der parlamentarischen Demokratie

Im System parlamentarischer Demokratie gibt es wesentliche Merkmale, die eng verknüpft sind mit der oben aufgezeigten Begrifflichkeit von Legitimität. Die staatliche Steuerung gründet sich auf erlassenen Gesetzen des Parlaments, welches wiederum durch das Volk gewählt wurde. Dabei entstammen die Gewählten immer dem Kreis der Wähler. Man kann also von einer Interessengemeinsamkeit ausgehen und teilweise auch eine gemeinsame Identität vermuten (innerhalb des Nationalstaates ist diese definitiv gegeben). Allerdings entwickeln sich immer mehr außerstaatliche politische Problemfelder, die Entscheidungen fordern, welche auch internationalen Einfluss haben können. Die output-Legitimation ist dann nicht mehr für die Einzelperson nachvollziehbar, weil sich das Gemeinwohl entscheidend verändert hat.^[10]

Aber nicht nur die teilweise Übereinstimmung von Regierenden und Regierten (denn innerhalb einer Demokratie sind alle an der Herrschaft Beteiligten ihr gleichzeitig unterworfen), sondern vor allem die Bestellung der Entscheidungsträger durch Wahlen ist ein zentraler Aspekt der input-Legitimation, die der demokratische Parlamentarismus zu leisten vermag. Im Allgemeinen ist die Repräsentativität eng mit der Legitimität verknüpft, da sie immer auf Rechtmäßigkeit von Herrschaft basiert.^[11]

Weiterhin findet eine Ausrichtung der parlamentarischen Demokratie und ihrer Entscheidungen auf einen Pluralismus von Interessen statt. Die hohe Anzahl von Partizipierenden kann die Wirksamkeit und Effektivität der Entscheidungen besonders bezüglich der Gemeinwohlorientierung enorm voran bringen. Außerdem verstärkt sich die Kontrolle des Herrschaftsprozesses und führt damit ebenfalls zu einer Verbesserung der output-Faktoren.

Offensichtlich liegen die Grenzen des parlamentarischen Systems eher auf der output- als auf der input-Seite der Legitimation. Sowohl die wirksame Interesseneinbeziehung unter dem Aspekt der Gleichheit, als auch die Öffentlichkeit von Prozessen und deren Verantwortlichkeit kann man im demokratischen Parlamentarismus auffinden. Allerdings sind Schwierigkeiten bezüglich der output-Legitimation in der mangelnden Effektivität von Entscheidungen feststellbar.^[12]

Erkennbar wurde, dass sowohl input- als auch output-Legitimation einen Anteil an der Rechtmäßigkeit von parlamentarischen Systemen haben. Dabei muss Legitimation aber auch immer als Prozess begriffen werden, der Mängel wie Intransparenz von staatlichen Entscheidungen und fehlende kommunikative Rückbindung an die Wählerschaft versucht systemimmanent entgegenzuwirken.^[13] Ob die Dualität der Legitimation auch für den Gesetzgebungsprozess in Deutschland und in der Europäischen Union feststellbar ist, wird nachstehend erläutert.

[...]

^[1] Europäisierung wird hier als der Prozess verstanden, der die Organisation des Nationalstaates im Rahmen der Europäischen Union umschreibt. Hierbei werden vor allem der Institutionenausbau und dessen Einfluss auf die europäischen Mitgliedsstaaten fokussiert.

Hierzu: Börzel, Tanja: Demokratien im Wandel der Europäisierung, in: Katenhusen, Ines/Lamping, Wolfram (Hrsg.): Demokratien in Europa, Der Einfluss der europäischen Integration auf Institutionenwandel und neue Konturen des demokratischen Verfassungsstaates, Opladen 2003, S.183.

^[2] Nohlen, Dieter: Legitimität, in: Ders. (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, München 2001, S.275f.

^[3] Benz, Arthur: Postparlamentarische Demokratie?, Demokratische Legitimation im kooperativen Staat, in:

Greven, Michael (Hrsg.): Demokratie – Eine Kultur des Westens?, Opladen 1998, S.202.

^[4] Scharpf, Fritz W.: Demokratische Politik in der internationalisierten Ökonomie, in: Greven, Michael (Hrsg.):

a.a.O., S.85.

^[5] Ders.: Regieren in Europa, Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main 1999, S.17f.

^[6] ebd., S.20.

^[7] ebd., S.21f.

^[8] ebd., S.26f.

^[9] Scharpf, Fritz W.: Regieren in Europa, S.21.

^[10] Benz, Arthur: Postparlamentarische Demokratie?, S.202f.

^[11] Beyme, Klaus von: Die parlamentarische Demokratie, Entstehung und Funktionsweise 1789-1999, 3., völlig

überarbeitete Auflage, Wiesbaden 1999, S.255.

sowie: Alemann, Ulrich v.: Repräsentation, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): a.a.O., S.437.

^[12] Benz, Arthur: Postparlamentarische Demokratie, S.204.

^[13] Ismayr, Wolfgang: Der Deutsche Bundestag im politischen System der BRD, 2., überarbeitete Auflage,

Opladen 2001, S.452.