Die ökologische Steuerreform in der BRD - Konzepte, Umsetzung, Perspektiven

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Marktversagen im Umweltbereich
2.1. Ordnungsrecht oder Ökonomische Instrumente?

3. Die Grundgedanken einer Ökologischen Steuerreform

4. Geschichtliche Entwicklung der Umweltsteueridee

5. Konzepte einer ökologischen Steuerreform
5.1. Konzept des Umwelt- und Prognose- Instituts UPI von 1988
5.2. Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung DIW von 1994
5.3. Kurze Darstellung der wichtigsten Unterschiede der beiden Konzeptionen

6. Diskussion der Probleme der Ökologischen Steuerreform
6.1. Problematik der Internalisierung der durch Umweltschäden bedingten externen Kosten
6.2. Problematik des internationalen Wettbewerbsdrucks auf die deutsche
Wirtschaft
6.2.1. Import-/Export-Problematik
6.2.2. Ist mit einer Abnahme der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu rechnen?
6.3. Beschäftigungswirkung
6.4. Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen
6.5. Was passiert, wenn die Ökosteuer greift?

7. Umsetzung der Ökologischen Steuerreform durch die Rot/Grüne
Bundesregierung
7.1. Einführung der Ökologischen Steuerreform
7.2. Die weitere Entwicklung
7.3. Kritische Bewertungen zur derzeitigen Ausgestaltung der Ökosteuer in der BRD
7.3.1. Das Steueraufkommen
7.3.2. Die ökologische Lenkungswirkung
7.3.3. Der Arbeitsmarkt
7.3.4. Die sozialen Auswirkungen
7.3.4. Zusammenfassende Bewertung hinsichtlich der erwarteten „Doppelten
Dividende“

8. Öffentliche Bewertung und daraus resultierende Perspektiven der Ökologischen Steuerreform in der BRD

9. Literaturverzeichnis

10. Anhang

1. Einleitung

Unter dem Eindruck der andauernden Verschlechterung der globalen Umweltsituation erlangte in der Bundesrepublik Deutschland im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte die Forderung nach einen veränderten Instrumentarium in der Umweltpolitik zunehmend an Bedeutung. Die Kritik an der Umweltpolitik in der BRD richtete sich gegen ihre Ausrichtung auf vornehmlich ordnungspolitische Mittel, die wenig geeignet erscheinen, den bestehenden und zukünftigen Umweltprobleme wirksam zu begegnen.

Als marktwirtschaftliches Instrument der Umweltpolitik ist dabei die Ökosteuer seit einigen Jahren ein viel diskutiertes Thema. Lange hatte sich nur ein relativ kleiner Kreis von Wissenschaftlern und Politikern mit dem Gedanken an eine umweltgerechte Umstrukturierung des Steuer- und Abgabensystems befasst. Es wurden die verschiedensten Modelle entwickelt, die jedoch alle nicht politisch umsetz- bzw. durchsetzbar waren. Spätestens seit Regierungsantritt der rot-grünen Bundesregierung und der darauf folgenden Einführung der Ökologische Steuerreform, wird sie auch in der Öffentlichkeit heftig diskutiert. Die öffentliche Ökosteuerdebatte erweist sich dabei häufig als wenig tiefgründig und orientiert sich in erster Linie an plakativ populistischen Argumentationen.^[1]

Nach einer kurzen Einführung umweltökonomischer Grundlagen und umweltpolitischer Instrumente möchte ich in dieser Hausarbeit der Frage nachgehen, was eine Ökologische Steuerreform überhaupt ist, wo die Probleme liegen, welches aus heutiger Sicht die wichtigsten Konzepte sind und wie diese in der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt werden. Darauf folgend soll die aktuelle öffentliche Bewertung der Ökosteuer dargestellt werden. Die Arbeit schließt mit einem perspektivischen Ausblick auf die mögliche Fortführung der Ökologischen Steuerreform nach der kommenden Bundestagswahl 2002.

2. Das Marktversagen im Umweltbereich

Die Umweltökonomie ist ein Teilgebiet der Volkswirtschaftslehre, die sich ausgehend von der Analyse externer Effekte entwickelt hat^[2]. Sie beschäftigt sich mit dem Problem der Knappheit

der Umweltressourcen und der Internalisierung von negativen externen Effekten. Externe Effekte sind hierbei außerhalb von Marktbeziehungen auftretende Wirkungen, bei denen Verursacher und Betroffene nicht übereinstimmen^[3]. (z.B. Luftverschmutzung)

Die Umwelt wurde seit jeher mit Ausnahme des Bodens als freies Gut betrachtet, für dessen Nutzen es weder einen Markt noch einen Preis gibt. Der Verbrauch und die Verschmutzung der Ressource Umwelt ist für den Verbraucher unter solchen Umständen demnach kostenlos. Da es sich bei der Umwelt allerdings um ein knappes Gut handelt, ergibt sich das Problem des Aufteilens (Allokationsproblem). In der ökonomischen Theorie haben knappe Güter unter idealen Bedingungen jedoch einen Preis, der ihre Verwendung auf dem Markt reguliert. In Folge dessen, dass Umweltgüter meist keinen Preis haben oder zumindest keinen, der die wahren Knappheitsverhältnisse bzw. die „ökologische Wahrheit“ wiederspiegelt, kommt es zur Übernutzung der Umwelt und damit zur allgemeinen Abnahme der Umweltqualität^[4].

Durch die Internalisierung von externen Effekten lässt sich dieses Problem lösen. Öffentliche Güter wie z.B. saubere Luft besitzen an sich einen unbezahlbaren Wert, den man schwer in einen Geldwert ausdrücken kann. Die kostenlose Nutzung von öffentlichen Gütern hat zur Folge, dass die an ihr durch Verschmutzung entstandenen Schäden, nicht von den Verursachern gedeckt werden, sondern die Gesellschaft als Ganzes mit den Kosten belastet wird. Im Falle von Luftverschmutzung ist diese Problematik beispielsweise nicht nur grenzüberschreitend, sondern zudem noch generationenüberschreitend zu sehen. (z.B. Treibhauseffekt). Bei der Internalisierung von (negativen) externen Effekten wird versucht, öffentlichen Gütern einen Preis zu geben. Das Ziel dabei ist, dass anfallende Kosten auch von den Verursachern getragen werden und Dritte nicht damit belasten.

2.1. Ordnungsrecht oder Ökonomische Instrumente?

Neben den im Kontext dieser Arbeit weniger relevanten planerischen, kooperativen und informellen Instrumentengruppen der Umweltpolitik möchte ich an dieser Stelle die ordnungsrechtlichen und marktwirtschaftlichen Instrumente näher beleuchten.

Das ordnungsrechtliche und auflagenbezogene Instrumentarium des Umweltschutzes bildet die bevorzugte umweltpolitische Regulierungsmethode in Deutschland. Die Einführung von ordnungspolitischen Maßnahmen, d.h. umweltschädliches Verhalten wird durch Gebote, Normen (z.B. Einhaltung von Emissionsgrenzwerten) oder Verbote (Verzicht auf FCKWs) unterbunden. Die Festsetzung von Geboten, Normen und Verboten geschieht innerhalb von Auflagen. Die Erfüllung der Auflagen wird dabei durch ein Sanktionssystem sichergestellt. Der Vorteil von Auflagen ist, dass von einer hohen ökologischen Effektivität ausgegangen werden kann, also einer sicheren und relativ schnellen Wirkungsweise in bezug auf die umweltpolitische Zielsetzung. Auflagen sind auch die einzigen Instrumente, um besonders umweltschädliche Stoffe vom Markt zu nehmen. Sie liefern einen klaren Handlungsrahmen, der dazu geeignet ist, genaue Umweltqualitätsziele zu formulieren. Allerdings sind Auflagen undynamisch, da sie keine Spielräume für Anpassungsreaktionen lassen. Außerdem geben sie keinen Anreiz, über die Vorschriften hinausgehende Vermeidungsstrategien zu entwickeln. Umwelttechnische Innovationen werden hierbei beispielweise nicht gefördert.

Umweltpolitik mit Hilfe von Abgaben heißt, bestimmte umweltbelastende Vorgänge mit Preisen zu belegen. Steuern gehören zu diesem Instrument der Umweltabgaben, das auch Gebühren und Beiträge beinhaltet. Steuer sind definiert als „Übertragungen ökonomischer Werte von dazu gesetzlich verpflichteten natürlichen oder juristischen Personen an den Staat oder an von ihm mit Besteuerungsbefugnissen ausgestattete Körperschaften. Aufgrund von Steuerabgaben können keine Ansprüche auf konkrete staatliche Gegenleistungen gemacht werden, (...).“^[5] Umweltsteuern sind hierbei Steuern, die umweltrelevante Auswirkungen haben (z.B. Mineralöl- oder KFZ - Steuer).^[6] Hierbei können Umweltsteuern sowohl Finanzierungs- wie auch Lenkungsaufgaben erfüllen. Die Finanzierungsaufgabe wäre die Beschaffung von Geldern zur Finanzierung des Staatshaushalts, was aber für sich allein genommen keine umweltpolitisch relevante Auswirkungen hätte. Bei der Lenkungsaufgabe hingegen haben Umweltsteuern die Funktion, das Verursacherprinzip zu verwirklichen und somit externe Kosten zu internalisieren.^[7]

3. Die Grundgedanken einer Ökologischen Steuerreform

Wie kann man nun eine Ökologische Steuerreform konkret definieren? Diese Frage ist nicht leicht zu beantworten, da es kein allgemeingültiges Konzept einer solchen Reform gibt. Vielmehr handelt es sich um ein allgemeines Prinzip, welches den Umweltverbrauch durch Steuern, Abgaben oder Ähnliches verteuern will. Durch das Steueraufkommen sollen je nach Modell andere Abgaben gesenkt und zum Teil auch langfristige ökologische Investitionen finanziert werden. Eine strukturelle Änderung des Steuer- und Abgabensystems, wobei der Faktor Umwelt stärker belastet werden soll und der Faktor Arbeit entlasten werden soll, ist das allgemeingültige Hauptziel einer Ökologischen Steuerreform. Obwohl eine Vielzahl von verschiedenen Modellen existieren, gibt es einige Grundthesen, die sich bei fast allen Konzepten wiederfinden. Eine kurze Zusammenfassung dieser Kernpunkte findet sich bei Krebs/Reiche.^[8]

Erstens ist es das Ziel der Ökologischen Steuerreform, die Nutzung der Ressource Umwelt stärker zu belasten und damit eine Lenkungsaufgabe zu erfüllen. Dies soll dadurch gewährleistet sein, dass die Preise die externen Kosten internalisieren und der Verbrauch von Umweltgüter somit verteuert wird. Dies geschieht aus den zwei folgenden Gründen: Zum einen soll umweltschädliches Verhalten verteuert werden, zum anderen die sinnvolle, effektive Nutzung von Umweltgütern gefördert werden.

Zweitens soll sie zu einer Dynamisierung der Steuersätze führen, wobei sich der strukturelle Wandel des Steuersystems in angekündigten Schritten und in einem vorher festgelegten längeren Zeitraum vollzieht. Dadurch soll es Unternehmen und Konsumenten ermöglicht werden, sich auf die Veränderungen langfristig einzustellen und Vorkehrungen zu treffen, um einer erhöhten Steuerlast zu entgehen. Von diesen fiskalischen Änderungen verspricht man sich sowohl eine Entlastung der Umwelt als auch positive Effekte für den Arbeitsmarkt. („Doppelte Dividende“)^[9]

Ein weiteres drittes Ziel ist die aufkommensneutrale Verwendung des aus der Ökosteuer resultierenden Steueraufkommens. Andere Steuern und Abgaben sollen also durch sie gezielt vermindert werden.^[10] Je nach Modell sollen die zusätzlichen Einnahmen zur Senkung der Lohnnebenkosten, der Einkommens- oder Unternehmenssteuern eingesetzt werden. Dadurch werden in der Theorie positive Effekte für die Konjunktur und den Arbeitsmarkt einer Volkswirtschaft erwartet.

Neben den bisher aufgezeigten Grundgedanken einer Ökologischen Steuerreform möchte ich nun die aus den einzelnen Reformvorschlägen resultierenden, differenzierten acht Merkmale darstellen. Sie bilden zugleich die wesentliche Grundlage der wissenschaftlichen und politischen Diskussion in Deutschland.^[11]

1. Die Frage des Erhebungsraumes:

- Einführung im nationalen Alleingang?
- Einführung auf EU-Ebene?
- Einführung auf der Ebene der OECD-Staaten?

2. Die Frage des Erhebungsbeginns:

- Sofortiger Einstieg?
- Mehrjährige Ankündigungsphase?

3. Die Frage des Erhebungszeitraumes:

- Begrenzung auf die jeweilige Wahlperiode?
- Wahl eines längeren Zeitraumes?

4. Die Frage der Erhebungsart:

- Primärsteuer in Anlehnung an Energiegehalt und CO2 – Ausstoß?
- Gleiche Besteuerung aller Energieträger durch eine Energiesteuer?
- Besteuerung von welchen weiteren Ressourcen?

5. Die Frage der Aufkommensverwendung:

- Einsatz der Einnahmen zur Absenkung der Sozialversicherungsbeiträge?
- Einsatz der Einnahmen zur Absenkung der Mehrwertsteuer?
- Einsatz der Einnahmen zur Absenkung der Einkommenssteuer?
- Einsatz der Einnahmen zur Förderung ökologischer Investitionen?
- Einsatz der Einnahmen zur Erhöhung sozialer Transferleistungen?

6. Die Frage zur Höhe der Steuersätze:

- Die Forderungen nach der Größenordnung der Be- und Entlastungen ist abhängig von der Sichtweise der jeweiligen Interessengruppe

7. Die Frage nach Ausnahmeregelungen bei der Besteuerung:

- Entlastung energieintensiver Branchen?
- Entlastung unterer Einkommensschichten?

8. Die Frage der Verknüpfung mit anderen Instrumenten:

- Nutzung zur quantitativen Verringerung der gesetzlichen Verbote und Gebote?
- Nutzung als Ergänzung zu den bisherigen Instrumenten?
- Nutzung zum Abbau von ökologisch kontraproduktiven Subventionen?

Diese Merkmale deuten die Komplexität des Diskurses um eine Ökologische Steuerreform an und hinterlassen viele Fragen, denen in den unten vorgestellten Modellen auf unterschiedliche Art und Weise Rechnung getragen wird.

4. Geschichtliche Entwicklung der Umweltsteueridee

Die oben genannten Kennzeichen einer Ökologischen Steuerreform stehen lediglich am Ende eines gedanklichen Entwicklungsprozesses. Der britische Ökonom A.C. Pigou^[12] entwickelte bereits im Jahre 1920 die Idee der Internalisierung externer Effekte durch Steuern.^[13] Den emittierten Schadstoffen sollte ein Preis zugewiesen werden, der den sozialen Grenzkosten entsprach. Somit entstünde ein Gleichgewicht, bei dem der Grenzumweltschaden gleich dem Grenzvorteil wäre, das Steueraufkommen würde die entstandenen Kosten also exakt decken.^[14]

Der Versuch die optimale Nutzung von Ressourcen und deren langfristige Verfügbarkeit zu verbinden wurde dann erstmals von Harald Hotelling^[15] unternommen. Ende der siebziger Jahre wurde in der Bundesrepublik die Idee der Umweltsteuer dann unter anderem von Bruno Frey und Hans Christian Binswanger wieder aufgegriffen, die den Norden zu tiefgreifenden Wachstumsreduktionen zu bewegen versuchten, um Programme der Entwicklungshilfe zu verwirklichen.^[16] Während der als Konsequenz auf dem Reaktorunfall in Tschernobyl folgenden Energiediskussion, wurde von Ernst Ulrich von Weizsäcker 1987 eine aufkommensneutrale Energiebesteuerung vorgeschlagen, die er später zu einem allgemeineren Konzept von Umweltsteuern ausbaute. Im selben Jahr gelangte der Gedanke der Ökologischen Steuerreform in die breite Öffentlichkeit. In einer Bundestagsdebatte führte Dieter Teufel aus, dass im Vergleich zu anderen Steuern der dramatische Anstieg der Lohn- und Einkommenssteuer in den letzten Jahren eine stetige Verteuerung des Faktors Arbeit bedingt hatte.^[17] Als Konsequenz aus dieser Erkenntnis schlug er die Ökologische Steuerreform vor. Das Umwelt- und Prognoseinstitut UPI legte dann 1988 im Rahmen eines interdisziplinären Forschungsprojektes erstmals eine umfassende Studie über die ökologische Ausgestaltung des Steuersystems der BRD vor. Auf dieses Konzept möchte ich nun, neben dem in diesem Kontext für den Agenda-setting-Prozeß wohl wichtigsten Gutachten des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, näher eingehen.^[18]

[...]

^[1] siehe unten, S. 26

^[2] vgl. Wicke, Lutz: Umweltökonomie. Eine praxisorientierte Einführung 1993, S. 41-46

^[3] vlg. Olsen, Michael; Piekenbrock, Dirk: Kompakt-Lexikon Umwelt- und Wirtschaftspolitik 1998; S. 188

^[4] vgl. Ernst Ulrich von Weizsäcker: Erdpolitik, 5. Aktualisierte Auflage 1997, S. 143 f.

^[5] vgl. Armingeon, Klaus: Steuerpolitik; in: Nohlen, Dieter (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik 1998, S. 745 f.

^[6] vgl. Reiche, Daniel T.; Krebs, Carsten: Der Einstieg in die Ökologische Steuerreform 1999, S. 61

^[7] vgl. Jänicke, Kunig, Stitzel: Umweltpolitik 1997, S. 99 f.

^[8] ebda., S. 25 ff.

^[9] siehe unten, S. 21

^[10] siehe unten, S. 8 und Anlage 1

^[11] vgl. Reiche/Krebs 1999, S. 27 ff.

^[12] vgl. Pigou, Arthur Cecil: The economics of welfare; London 1920; in: Ernst Ulrich von Weizsäcker 1997,

S. 161

^[13] vgl. Weizsäcker 1997, S. 161

^[14] vlg. Schöb, Ronnie: Ökologische Steuersysteme, 1995, S. 44 f.

^[15] vgl. Hotelling, Harald: The Economics of Exhaustible Resources; in: Journal of Political Economy 1931;

in: Ernst Ulrich von Weizsäcker 1997, S. 161

^[16] vgl. Weizsäcker 1997, S.162

^[17] siehe ANLAGE 1

^[18] vgl. Reiche/Krebs 1999, S.103