Generationengerechtigkeit am Beispiel der Pflegeversicherung

GLIEDERUNG

1. Einleitung

2. Begriffsdefinition:
2.1 Generationengerechtigkeit
2.2 Nachhaltigkeit
2.3 Generationenvertrag

3. Generationengerechtigkeit und gesetzliche Pflegeversicherung (GPV)?
3.1. Einflussfaktoren auf die Pflegeversicherung: Entwicklung der Zahl Pflegebedürftiger und „überproportionaler Kostenanstieg“
3.2. Zur Methodik der Generationenbilanzierung
3.3. Generationenbilanz der GPV
3.4. Nachhaltigkeitslücke der GPV
3.5. Beitragssatzentwicklung der GPV

4. Reformoptionen für die gesetzliche Pflegeversicherung
4.1. Integrativer Lastenausgleich
4.2. Auslaufmodell

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Frage nach dem Verhältnis zwischen den Generationen hat durch die anwachsenden Finanzierungsprobleme des Sozialstaates an Aktualität gewonnen. Die umlagefinanzierten Sozialversicherungssysteme, im besonderen hier die gesetzliche Pflegeversicherung stehen vor einer generationenübergreifenden Zerreißprobe.

Die soziale Pflegeversicherung fußt auf dem Prinzip des Generationenvertrages. Die absehbare demographische Entwicklung führt zu einem, sich permanent verschärfenden Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben der gesetzlichen Pflegeversicherung.

Hinzu kommen weitere Disproportionalitäten, die den Druck auf das umlagefinanzierte Subsystem verstärken und somit einen gerechten Generationenvertrag in Gefahr bringen.

Ziel der Arbeit ist es, unter dem Gesichtspunkt einer nachhaltigen Finanzierung, die Frage zu beantworten, ob die gesetzliche Pflegeversicherung in ihrer heutigen Form ein funktionierender intragenerationeller Generationenvertrag ist und ob auf der Grundlage des Ergebnisses eine intergenerationelle Gerechtigkeit gewährleistet ist.

Im Weiteren ist die Arbeit wie folgt gegliedert. Abschnitt 2 definiert zunächst die Begriffe, die grundlegend für ein Verständnis der weiteren Analyse sind. Daran anschließend sollen in Abschnitt 3 die Konsequenzen quantifiziert werden, die sich aus dem demographischen Wandel ergeben und sich aus weiteren im System begründeten Kostenanstiegen für die Nachhaltigkeit der gesetzlichen Pflegeversicherung ableiten lassen - mit Hilfe der Generationenbilanzierung und anhand ergänzender Beitragssatzprojektionen auf derzeitiger Gesetzesgrundlage. Abschnitt 4 geht auf zwei wesentliche Reformoptionen ein, bevor die Arbeit mit einem Fazit schließt.

2. Grundlagen und Begriffsdefinitionen

Die Verwendung von „Generationengerechtigkeit“ in den unterschiedlichsten Kontexten macht es zunächst notwendig, den Begriff zu präzisieren und mit Inhalt zu füllen, bevor zur Analyse vorgedrungen werden kann. Was ist mit dem, dieser Arbeit zu Grunde liegenden Leitbild der „Generationengerechtigkeit“ gemeint ?

2.1. Generationengerechtigkeit

Generationengerechtigkeit setzt sich aus den beiden Einzelwörtern „Generationen“ und „Gerechtigkeit“ zusammen. „Der Substantiv Generation“ wurde im 17. Jahrhundert aus lat. „generatio“ (Zeugungsfähigkeit) entlehnt.“^[1]

„Generationen“ sind letztendlich Gruppen. Ob man, im Hinblick auf temporale Generationengerechtigkeit heute lebende Menschen, junge, mittelalte und ältere vergleicht oder im Hinblick auf intertemporale Generationengerechtigkeit Menschen gegenüberstellt, die gestern lebten, heute leben und morgen leben werden. Der Unterschied zwischen beiden Perspektiven ist lediglich im Kriterium zu sehen, nach dem die Gruppen unterschieden werden: Lebensalter im einen und „Lebenszeitalter“ im anderen Fall.

Nur kurz sei hier auf den Begriff der „Gerechtigkeit“ eingegangen.^[2] Was bedeutet Gerechtigkeit? Man geht zunächst von dem Grundsatz aus, dass es ungerecht sei, gleichartiges bzw. gleichwertiges ungleich zu behandeln.^[3]

Betrachtet man Generationen als gleichwertig und folgt dem Gleichbehandlungsgrundsatz, so könnte eine erste Arbeitsdefinition von Gerechtigkeit im Sinne von Generationengerechtigkeit lauten, dass keine Generation besser oder schlechter gestellt werden sollte als die andere.

Innerhalb des Konzepts der Generationengerechtigkeit könnte man also, abgestellt auf eine intertemporalen Vergleich, sagen:

„Generationengerechtigkeit ist erreicht, wenn die Chancen zukünftiger Generationen auf Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse mindestens so groß sind wie die der heutigen.“^[4]

Ersetzt man „zukünftige Generationen“ mit „nachrückende Generationen“ und „heutige Generation“ durch „heute mittlere und ältere Generationen“, so führt dies zur Definition der temporalen Generationengerechtigkeit, innerhalb der sich im Gegensatz zur obigen ein Vergleich nicht nur indirekt, sondern auch direkt ziehen lässt:^[5]

„Generationengerechtigkeit ist erreicht, wenn die Chancen nachrückender Generationen auf Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse mindestens so groß sind wie die der ihnen vorangegangenen Generationen.“^[6]

Diese zwei Sichtweisen führen zu einer analytischen Abgrenzung von inter- und intragenerationeller/-generativer Gerechtigkeit.^[7] Hierbei handelt es sich also einmal um die Gerechtigkeit zwischen Generationen und zweitens um die Gerechtigkeit innerhalb einer Generation. „Die „Zukunft“ wird bei intragenerationeller Gerechtigkeit meist kürzer gefasst. Nicht erst die nächste Generation soll in größerer sozialer Gerechtigkeit leben, sondern möglichst schon die heutigen Generationen.“^[8] Der wichtigste Unterschied von Generationengerechtigkeit und intragenerationeller Gerechtigkeit ist, dass man bei ersterer die Vergleichsobjekte, also die verschiedenen Generationen, jeweils in einem Durchschnittsindividuum zusammenfasst. Während bei letzterer gerade die verschiedenen Zustände und Lebensbedingungen von Individuen ein und derselben Generation Gegenstand der Betrachtung sind. Gerade diese Zusammenfassung in Durchschnittsindividuen wird gelegentlich, grundsätzlich dem Konzept der Generationengerechtigkeit vorgeworfen. Und die Kritik geht noch weiter: „Zu kompliziert ist das, was eine Generation vereint und von anderen Generationen unterscheidet (...).“

2.2. Nachhaltigkeit

Die meisten Finanzwissenschaftler verbinden mit Nachhaltigkeit im wesentlichen eine Zurückführung der expliziten und impliziten Staatsverschuldung.^[9]

Es wird die Frage gestellt,

„ob die gegenwärtige Finanzpolitik die haushaltspolitische Handlungsfähigkeit auch für kommende Generationen sichert oder ob in Zukunft Finanzierungslücken auftreten, die durch Steuererhöhungen oder Ausgabenerhöhungen geschlossen werden müssen.“^[10]

Hier insbesondere von Interesse ist, dass die intergenerative Wirkung der Fiskalpolitik samt Sozialversicherungen zu einer sog. Nachhaltigkeitslücke zusammengefasst wird.

„Sie gibt an, um welchen Betrag der Staat seine Einnahmen steigern oder Ausgaben senken muss, um die Finanzierungslücke zu schließen und im intertemporalen Sinne generationengerecht zu handeln.“^[11]

Bezogen auf die Pflege lässt sich die Nachhaltigkeitslücke als Summe aus dem expliziten Pflegeversicherungsvermögen und den unverbrieften Ansprüchen aller gegenwärtig und in Zukunft lebenden Generationen an die GPV interpretieren. Sie wird in Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) ausgedrückt.

Ist diese Nachhaltigkeitslücke positiv, so impliziert dies eine intergenerative Lastverschiebung und die Politik kann langfristig nicht aufrecht erhalten werden.

Um Nachhaltigkeit zu gewährleisten, bedarf es entweder einer Ausgabenkürzung (geringere Pflegeleistungen) oder Beitragssatzsteigerungen (höhere Einnahmen) um das derzeitige Leistungsniveau zu finanzieren.

2.3. Generationenvertrag

Wie kommt ein Generationenvertrag zustande? Hierzu ist es sinnvoll, den Begriff der Generationen als Teil eines funktionierenden Kreislaufs im Sozialstaat näher zu definieren.

„Sozialstaatlichen Generationen“ lassen sich durch die am Lebenslauf festgemachte Bestreitung des Lebensunterhalts durch Erwerbseinkommen oder durch sozialpolitische Transfers abgrenzen.

Die mittlere, im Arbeitsleben stehende und von ihrem Erwerbseinkommen lebende Generation kommt mit ihren Beiträgen für die umlagefinanzierten Sozialsysteme auf und erfährt dadurch eine entsprechende Minderung des verfügbaren Einkommens. Die ältere Generation, die zu den Leistungsempfängern im Sozialstaat gehört, hat im Lebensverlauf durch die zeitlich versetzte Teilnahme am Erwerbsleben Beitragszahlungen (vor)geleistet.

Am anderen Ende des Generationenverlaufs steht die junge, nachrückende Generation, die in dem Augenblick des Eintritts auf den Arbeitsmarkt die Aufgabe übernehmen, die dann aus dem Erwerbsleben ausscheidende „neue“ ältere Generation zu alimentieren. Dieser Kreislauf wird in der deutschen Debatte als „Generationenvertrag“ bezeichnet und ist eine Grundlage von Generationengerechtigkeit im umlagefinanzierten Sozialstaat. Natürlich fußt gerade auch die langfristige Finanzierbarkeit der gesetzlichen Pflegeversicherung auf diesem Prinzip des Generationenvertrages, d.h. alle Ausgaben an Pflegebedürftige finanzieren sich aus den laufenden Einnahmen der lohnabhängigen Beiträge der erwerbstätigen Generation.

3. Generationengerechtigkeit und Pflegeversicherung

Die gesetzliche Pflegeversicherung (GPV) wurde in Deutschland 1995 als fünfte Säule einer umlagefinanzierten Sozialversicherung eingeführt. Damit ist die letzte große Lücke in der sozialen Versorgung geschlossen und das Risiko der Pflegebedürftigkeit erfährt mit ihr eine neue Art der Absicherung. Ihre Hauptziele sind es,

„die finanziellen Risiken bei Pflegebedürftigkeit abzumildern und damit die Notwendigkeit der Inanspruchnahme von Sozialhilfe möglichst zu vermeiden, pflegende Familienangehörige sozial besser abzusichern und den Aufbau einer Pflegeinfrastruktur zu fördern.“^[12]

Als eigenständiger Zweig der Sozialversicherung wird sie auch unter der Bezeichnung „Soziale Pflegeversicherung“ und im Rahmen einer privaten Pflege-Pflichtversicherung durchgeführt. Durch Ihre Beitrags- bzw. Prämienzahlungen erwerben die Versicherten einen Rechtsanspruch darauf, dass sie Hilfe erhalten, wenn sie einmal pflegebedürftig werden. Die Pflegeversicherung ist jedoch keine Vollversicherung, die sämtliche Kosten im Zusammenhang mit der Pflegebedürftigkeit übernimmt, sondern trägt dazu bei, „die mit der Pflegebedürftigkeit verbundenen persönlichen und finanziellen Belastungen der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen zu tragen.“^[13]

„Bei Verabschiedung des Pflegegesetzes am 1. Januar 1995 wurde ein nominal fixiertes Leistungsniveau für die Pflegestufen I bis III festgesetzt. Seither sind jegliche Leistungsniveauanpassungen unterblieben.“^[14]

Der Beitragssatz ist in einer Höhe von 1,7 Prozent der beitragspflichtigen Einnahmen gesetzlich festgelegt und hat sich seither nicht verändert (§ 55 SGB XI). Durch den verzögerten Beginn der Leistungsausgaben wurde zunächst sogar ein Vermögen akkumuliert. Fraglich ist, ob die Pflegeversicherung in dieser Form, bei der sich abzeichnenden Kostenentwicklung generationenübergreifend konstante Realleistungen für die Zukunft garantieren kann. Ist der Generationenvertrag denn heute gewährleistet?

Das Verhältnis von altersspezifischen Beitragszahlungen und Leistungen ist für die Analyse bzw. Beurteilung von Generationengerechtigkeit in der GPV entscheidendes Kriterium. Sie bilden den „Ausgangspunkt für die Umsetzung einer isolierten Generationenbilanz in der GPV“^[15], auf die im nächsten Abschnitt eingegangen wird.

[...]

^[1] Jörg Tremmel: „Generationengerechtigkeit – Versuch einer Definition“, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen: Handbuch Generationengerechtigkeit, Ökom Verlag. München, 2003 (S.30)

^[2] Die umfangreiche Debatte über Gerechtigkeit von Aristoteles bis Rawls kann hier natürlich nicht einmal ansatzweise rekapituliert werden.

^[3] Zechmeister, M.: Generationengerechtigkeit in der gesetzlichen Rentenversicherung. Gesellschaft für Generationengerechtigkeit e.V., Bochum. 2001, S.3

^[4] Tremmel (2003), S.34

^[5] Tremmel (2003), S.40

^[6] Ebd., S.35

^[7] Ebd., S.43

^[8] Ebd., S.45

^[9] Ebd., S.59

^[10] Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen: Gutachten Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik – Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte (Heft 71). Berlin. 2001 http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage9127/Gutachten-zur-Nachhaltigkeit-in-der-Finanzpolitik.pdf; Rev. 2002-08-21.

^[11] Tremmel (2003), S.60

^[12] Schulz, Erika, Leidl, Reiner und Hans-Helmut König (2001): Auswirkungen der demographischen Entwicklung auf die Zahl der Pflegefälle. Vorausschätzungen bis 2020 mit Ausblick auf 2050. DIW Diskussionspapier Nr. 240., 2001, S. 5

^[13] Bundesministerium für Gesundheit: Zweiter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung. Berlin. 2000, S. 13

^[14] Haecker, Jasmin und Bernd Raffelhüschen: Denn sie wussten nicht, was sie taten - Zur Reform der Sozialen Pflegeversicherung. Institut fuer Finanzwissenschaft der Albert-Ludwigs-Universitaet Freiburg im Breisgau, Diskussionsbeitrag 110/03. 2003, S.4

^[15] Fetzer, S., S. Moog und B. Raffelhüschen: Die Nachhaltigkeit der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung: Diagnose und Therapie. Diskussionsbeiträge, Institut für Finanzwissenschaft der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, Nr. 106. 2003, S. 19