Innenpolitische Determinanten der Außenhandelspolitik der Bush-Administration am Beispiel der Stahlzölle

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Innenpolitische Rahmenbedingungen für außenpolitisches Handeln
2.1 Liberale Grundannahmen
2.2 Innenpolitische Faktoren
2.2.1 Checks & balances
2.2.2 Öffentliche und veröffentlichte Meinung
2.2.3 Think tanks
2.2.4 Interessengruppen

3. ahlstreit in der WTO
3.1 Der ahlstreit
3.2 Determinanten dieser handelspolitischen Entscheidung
3.2.1 Die Erhaltung der TPA
3.2.2 Die Wiederwahl des Präsidenten
3.2.3 Zwischenfazit

4. Fazit

5. Literatur

6. Anhang

1. Einleitung

Immer wieder werden die transatlantischen Beziehungen, die Beziehungen zwischen den USA und ihren europäischen Verbündeten und Partnern¹, auf eine Bewährungsprobe gestellt. Seit dem Wegfall ihres gemeinsamen kommunistischen Feindes in den 90er Jahren treten eine Vielzahl von Konflikten in Bereichen von Wirtschaft und Handel sowie in der Politik auf. Nach den Terrorangriffen des 11. Septembers 2001 wurde von politischer Seite auf eine Festigung der transatlantischen Beziehungen und auf ein multilaterales Vorgehen der US- amerikanischen Außenpolitik spekuliert. Jedoch herrscht, was die Deutung dieses Begriffes anbelangt, Uneinigkeit zwischen beiden Seiten des Atlantiks. So spricht Europa von der Außenpolitik der USA als „Multilateralismus à la carte“ oder auch „selektiver Multilateralismus“, was besagt, dass Multilateralismus nur ein außenpolitisches Instrument unter vielen darstellt² und somit die USA vor einem quasi Alleingang, wie dem Krieg gegen Saddam Hussein im Irak, nicht zurück schrecken. Ähnlich wie in der Sicherheitspolitik, stehen die transatlantischen Beziehungen auch in ihren Wirtschaftbeziehungen auf einer Bewährungsprobe.

Diese Uneinigkeiten entstanden daraus, dass Präsident Bush dem Druck der Stahl- Lobby nachgab und im März 2002 Schutzzölle auf 70% des US- amerikanischen Importvolumens einführte. Die von den Zöllen am stärksten betroffenen Länder sind: die Europäische Union (EU), Japan, Brasilien, Südkorea, China und die Schweiz³. Jene Länder haben daraufhin Klage vor der Welthandelsorganisation (WTO) gegen den freihandelswidrigen Stahlprotektionismus Bushs erhoben. Die WTO, die 1947 als Nachfolgeorganisation des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) hervorging, ist ein internationaler, multilateraler Ausschuss, der die Handelspolitiken der Mitgliedsländer beobachtet, eventuelle Handelskonflikte löst und Entwicklungsländer unterstützt. Vor ihr wurden in den letzten Jahren Konflikte wie der Streit um die EU- Bananenmarktordnung, dem Importverbot von hormonbehandeltem US- Rindfleisch und anderen Kontroversen⁴ zwischen den USA und Europa ausgetragen und mit einem Urteil beigelegt. In der Auseinandersetzung um die Stahlzölle agiert die WTO wiederholt als ein den Freihandel wahrender Streitschlichtungsmechanismus. Ursprünglich sollte der Streit bis August 2003 mit einem Urteil gegen die US- Stahlzölle beigelegt worden sein, jedoch haben die USA den WTO- Entscheid angefochten, so dass das Verfahren zu einem langwierigen Prozess ausartet.⁵

Diese Arbeit wird sich, von dem Liberalismus der Internationalen Beziehungen ausgehend, mit der Frage beschäftigen, welche innenpolitischen Determinanten die Außenhandelspolitik der Bush Administration am Beispiel der Stahlzölle mitgestalten.⁶ Basierend auf liberale Grundannahmen, die subsystemische Bedingungsfaktoren für außenpolitisches Handeln heranziehen, werden zunächst innenpolitische Rahmenbedingen für außenpolitisches Handeln aufgezeigt. Durch diese Erläuterung innenpolitischer Faktoren wird eine Wissensgrundlage für die nachfolgende empirische Untersuchung der Entstehung des Stahlstreits vor der WTO geschaffen.

2. Innenpolitische Rahmenbedingungen für außenpolitisches Handeln

2.1. Liberale Grundannahmen

Dieser Arbeit ist der liberale Denkansatz der Internationalen Beziehungen nach Andrew Moravcsik zugrunde gelegt. Für Moravscik sind die innergesellschaftlichen Interessengruppen die wichtigsten Faktoren für außenpolitisches Agieren oder in seinen Worten: „For liberals, the configuration of state preferences matters most in world politics […]”⁷. Also bestimmt nicht das internationale System das Handeln der Staaten und ihre Präferenzen, sondern die entscheidenden Akteure sind Individuen und Gruppen, die ihren materiellen und ideellen Interessen nachgehen.⁸ Aufbauend auf die grundlegenden Prämissen der liberalen Theorie, dass staatliches Verhalten maßgeblich durch die Beziehungen zwischen Staaten und ihrem innerstaatlichen und transnationalen gesellschaftlichen Umfeld geformt wird, entwickelt Moravcsik drei Kernannahmen der Liberalismustheorie⁹. Diese sind:

1. Der Vorrang der sozialen Akteure vor dem Staat. 2. Innergesellschaftliche Repräsentation und Staatliche Präferenzbildung. 3. Die Interdependenzordnungen und das internationale System.

So besteht seine erste Annahme darin, dass „the fundamental actors in international politics are individuals and private groups, who are on the average rational and risk-averse and who organize exchange and collective action to promote differentiated interests under constraints imposed by material scarcity conflicting values, and variations in societal influence.”¹⁰ Die Interessengruppen verfügen über unterschiedlich starke Einflussmöglichkeiten auf die Politik des Staates und stehen im ständigen Wettbewerb zueinander. Die Wahrscheinlichkeit von innergesellschaftlichen Konflikten ist bei divergierenden Wertevorstellungen, Ressourcenknappheit, sowie ungleichen politischen Zugangschancen besonders hoch.¹¹ Unruhen entstehen oft dann, wenn gesellschaftlich einflussreiche Akteure die Möglichkeit haben Kosten auf die übrige Bevölkerung abzuwälzen.

Die zweite Annahme, die innergesellschaftliche Repräsentation und die staatlichen Präferenzbildung, bildet die logische Nachfolge der ersten Annahme Moravcsiks. Die „Blackbox“ des Handelns des Staates wird aufgebrochen und somit wird der Staat nicht als einheitlicher Akteur angesehen, sondern vielmehr als „a representative institution constantly subject to capture and recapture, construction and reconstruction by coalitions of social actors.“¹² Ihr Hauptmotiv ist dabei das Streben nach Wohlfahrtsgewinnen.

Als dritte Prämisse seiner liberalen Theorie sieht Moravcsik die interdependenten Präferenzordnungen und das internationale System. Die Hauptaussage dieser Prämisse fasst Moravcsik folgender Maßen zusammen: „What states want is the primary determinant of what they do“¹³, was bedeutet, dass die verschiedenen internationalen Handlungsmuster auf ihrem „sozialen Kontext“, wie Moravcsik es nennt, beruhen.

2.2 Innenpolitische Faktoren

Die innergesellschaftlichen Akteure bestimmen also laut Moravcsik vorwiegend das außenpolitische Verhalten der Staaten. Demgemäß wird dieser Abschnitt vier innenpolitische Faktoren außenpolitischen Handelns nach Josef Braml herausgreifen und beschreiben:

a) „Checks & balances“ zwischen Administration und Kongress
b) Öffentliche Meinung und veröffentlichte Meinung
c) Think Tanks
d) Interessengruppen¹⁴

Diese sollen im weiteren Verlauf der Arbeit dazu dienen die Einsetzung der Stahlzölle nachvollziehen zu können.

2.2.1) „Checks & balances“

Die USA haben ein präsidentielles System mit einer Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative. Der Präsident und der Kongress teilen sich die Entscheidungsgewalt nach innen und außen und sind durch komplementäre Kompetenzen sowie wechselseitige Kontrollen aufeinander verwiesen¹⁵. Der Präsident obliegt der Kontrolle durch den Kongress, gleichwohl dieser auch durch die selbe Partei wie die des Präsidenten gestellt sein kann, was man als „united government“ bezeichnet. In einer Legislaturperiode mit „united government“ könnten die Zielvorstellungen im Capitol Hill und Weißem Haus, genau wie mit „divided government“¹⁶, ungleich sein.¹⁷

Die Wahl der Legislative ist im amerikanischen System von der des Präsidenten getrennt, was den Abgeordneten einen großen Spielraum bezüglich ihres Abstimmungsverhaltens sowie ihren eigenen inhaltlichen Prioritäten überlässt.¹⁸ Bei zahlreichen innenpolitischen Themen wirkt massiver Druck von unterschiedlichen Partikularinteressen der Wahlkreise auf die Abgeordneten ein, die unabhängig ihrer Parteizugehörigkeit versuchen diese Interessen, nicht zuletzt aus wahlkampftechnischen Gründen, zu vertreten.¹⁹

Durch das System der „checks & balances“, der sich gegenseitig kontrollierender Gewalten, wird die Sicherung individueller Freiheitsrechte gewährleistet.²⁰

2.2.2) Öffentliche und veröffentlichte Meinung

Die Medien werden als Kommunikationsfaktor besonders in demokratischen Systemen immer wichtiger und unentbehrlicher. Diese Kommunikationsmittel werden als „Meinungsverbreiter“ sowie „Meinungsmacher“ verwandt, so dass sie Entscheidungen bzw. Meinungen gezielt bis zu einem gewissen Grad beeinflussen und steuern können. Medien geben Politikern Rückmeldung über ihre eigenen politischen Handlungen sowie über die ihrer Kontrahenten.

Gleichzeitig weisen sie auf die sich verändernden Bedürfnisse der Bevölkerung hin. Umgekehrt hat die Bevölkerung ebenfalls die Möglichkeit die Politik aktiv zu verfolgen und sie zu beeinflussen. Oftmals kann man verfolgen wie renommierte, machtvolle Zeitungen wie The New York Times, The Wall Street Journal oder auch der The Herold Tribune politische Entscheidungen durch politische Sensibilisierung der Bevölkerung beeinflussen. Nach Jürgen Wilzewski korrespondieren zwei Drittel der politischen Entscheidungen in den USA mit den Präferenzen der Mehrheit der amerikanischen Öffentlichkeit, gleichsam in der Außen-, Sicherheits- und Innenpolitik.²¹ Jedoch sollte man diese Aussage nicht überbewerten, da diese Interessen- Kongruenz sich nach den Ereignissen des 11. Septembers womöglich verschoben hat.

2.2.3) Think Tanks

Da US- Parteien in ihren Einflussmöglichkeiten im Gegensatz zu beispielsweise deutschen Parteien stark eingeschränkt sind, haben die so genannten Think Tanks ihre Rolle übernommen. Think Tanks sind Expertengruppen aller Fachrichtungen, die ihr Wissen gebündelt und ausgewertet an politische Entscheidungsträger zur Orientierung weitergeben. Die Wissenschaftler dieser auch „Denkfabriken“ genannten Think Tanks bilden darüber hinaus ein Frühwarnsystem für Politik und Gesellschaft.²²

Die Öffentlichkeitswirksamkeit von Think Tanks, d.h. ihre enge Zusammenarbeit mit den Medien dient ebenfalls dazu, ihren Einfluss sowie ihre Finanzierungswürdigkeit bei den Investoren zu demonstrieren.²³

2.2.4) Interessengruppen

Das US- amerikanische System der „checks & balances“ bietet eine Vielzahl von Einflussmöglichkeiten von Interessengruppen in der Administration sowie im Kongress. Um ihre Geltung zu maximieren bedienen sich Interessengruppen häufig Untersuchungen von Think Tanks und instrumentalisieren die Medien um Druck auf die Entscheidungsträger auszuüben. Die schwache Rolle der US- Parteien verstärkt das Einflusspotential von Interessengruppen, besonders solcher mit hoher Mitgliederzahl und ideologischer/religiöser Motivation oder Themenidentifikation.²⁴

Das Aufzeigen der wichtigsten Elemente der US- amerikanischen Politikgestaltung soll genügen, um sich nun dem eigentlichen Thema dieser Arbeit, den innenpolitischen Rahmenbedingungen für die Einsetzung der Schutzzölle auf Stahlimporte zu widmen.

3. Der Stahlstreit in der WTO

3.1 Der Stahlstreit

Nach der erfolgreichen Verhandlungsrunde von Doha, in der die USA Position zur Aufrechterhaltung multilateraler systemischer Stabilität bezogen hat²⁵, erscheinen die von Präsident Bush am 5. März 2002 verhängten Zölle auf Stahlimporte als ein handelspolitischer Rückschlag.

Schon vor Doha hat Präsident Bush die US International Trade Commission (ITC) angehalten, gemäß der Sektion 201 des US-amerikanischen Handelsgesetztes eine Untersuchung des internationalen Stahlhandels durchzuführen²⁶, da in den letzten vier Jahren 29 US- Stahlwerke Bankrott angemeldet haben, davon 21 seit dem Amtsantritt Bushs 2000.²⁷

[...]

¹ Vgl. Lübkemeier, Eckhard: Transatlantische Beziehungen, in: Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, 8.Auflage, Opladen 2000, S. 490.

² Vgl. Voigt, Karsten: Die amerikanische Außenpolitik nach dem 11. September, Rede im Rahmen der „Rhein-Main-Runde“ am 13. Mai 2002, http://www.europa- web.de/europa/03euinf/04AUS_BU/voiguade.htm [19.09.03], S. 5.

³ Vgl. USA fechten WTO- Entscheid gegen Stahlzölle an, in: Neue Züricher Zeitung, 12. August 2003, http://www.nzz.ch/2003/08/12/wi/page-article90Z2V.html [15.09.03].

⁴ Vgl. Lübkemeier, Eckhard: ebenda, S. 492.

⁵ Ebenda.

⁶ Da die Forschung in diesem Kontext begrenzt ist, stützt sich diese Arbeit auf Braml, Josef: Die transatlantischen Beziehungen nach den Terrorangriffen und die innenpolitische Determinanten arbeitsteiliger politische Systeme, sowie Falke, Andreas: Außenpolitik der USA im Licht der neuen Bedrohung, in: Kremp, Werner/Wilzewski, Jürgen (Hrsg.): Weltmacht vor neuer Bedrohung- Die BushAdministration und die US-Außenpolitik nach dem Angriff auf Amerika, S. 157-184.

⁷ Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics, in: International Organization, Nr. 4, 1997, S. 513.

⁸ Vgl. Krell, Gert: Liberalismus, in: Weltbilder und Weltordnung- Einführung in die Theorie der internationalen Beziehungen, Nomos 2000, S. 148.

⁹ Vgl. Schieder, Siegfried: Neuer Liberalismus in den Internationalen Beziehungen, in: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela: Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen 2003, S. 175.

¹⁰ Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics, a.a.O., S. 516.

¹¹ Ebenda, S. 517.

¹² Ebenda, S. 518.

¹³ Ebenda, S. 521.

¹⁴ Braml, Josef: Die transatlantischen Beziehungen nach den Terrorangriffen und die innenpolitische Determinanten arbeitsteiliger politische Systeme, S. 2.

¹⁵ Vgl. Wilzewski, Jürgen: Demokratie und Außenpolitik: Friktionen zwischen Präsident und Kongreß, in: Rudolf, Peter/ Jürgen Wilzewski (Hrsg.): Weltmacht ohne Gegner. Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Nomos 2000, S. 42.

¹⁶ Der Kongress und der Präsident sind unterschiedlicher parteilicher Zugehörigkeit

¹⁷ Vgl. Braml, Josef: Die transatlantischen Beziehungen nach den Terrorangriffen und die innenpolitische Determinanten arbeitsteiliger politische Systeme, S. 3.

¹⁸ Vgl. ebenda, S. 4.

¹⁹ Vgl. Braml, Josef: Freie Hand für Bush? - Auswirkungen der Kongresswahlen auf das innenpolitische Machtgefüge und die Außenpolitik der USA, Stiftung Wissenschaft und Politik 2002, http://www.swp- berlin.org/pdf/swp-aktu/swpaktu_55_02.pdf [23.09.03], S. 4.

²⁰ Vgl. Braml, Josef: Machtpolitische Stellung des Präsidenten als Schutzpatron in Zeiten nationaler Sicherheit, in: Rudolf, Peter et al.: Zwei Jahre Präsident Bush. Beiträge zum Kolloquium der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin am 13. Februar 2003, http://www.swp- berlin.org/produkte/pap_stud.html [17.09.03], S. 39.

²¹ Vgl. Wilzewski, Jürgen: Wandel und Kontinuität: Der Präsident, der Kongreß und die öffentliche Meinung in der amerikanischen Außenpolitik nach dem Ost- West- Konflikt, in: Medick-Krakau, Monika (Hrsg.): Außenpolitischer Wandel in theoretischer und vergleichender Perspektive: Die USA und die Bundesrepublik Deutschland, Nomos 1999, S. 132.

²² Vgl. Orientierung in der Informationsflut, http://www.br-on.line.de/wissen-bildung/thema/thinktanks/ [15.09.03].

²³ Vgl. Braml, Josef: Die transatlantischen Beziehungen nach den Terrorangriffen und die innenpolitische Determinanten arbeitsteiliger politische Systeme, S. 9.

²⁴ Vgl. Braml, Josef: From Softball to Hardball? Die Reform der Wahlkampffinanzierung in den USA, www.swp-berlin.org/pdf/swp_aktu/swpaktu_14_02.pdf [ 26.09.03], S. 7.

²⁵ Vgl. Falke, Andreas: Außenpolitik der USA im Licht der neuen Bedrohung, a.a.O., S. 175.

²⁶ Vgl. Braml, Josef: Die transatlantischen Beziehungen nach den Terrorangriffen und die innenpolitische Determinanten arbeitsteiliger politische Systeme, S. 11.

²⁷ Vgl. Hufbauer, Gray Clyde/Goodrich, Ben: Time for a Grand Bargain in Steel?, Policy Brief 02-1, http://www.iie.com/publications/pb/Pb02-1.htm [21.09.03], S. 1.