Wer spricht für Europa? Die europäische Außenpolitik zwischen EG und GASP.

Inhaltsverzeichnis:

1 Einleitung

2 Die Außenbeziehungen der EG in der ersten EU- Säule

3 Die GASP, zweite Säule der europäischen Außenpolitik

4 Die Außenbeziehungen der Europäischen Union zwischen Kommission und GASP

5 Resümee und Ausblick im Lichte des Verfassungsvertrags für Europa

6 Literaturverzeichnis:

1 Einleitung

In einem Kommentar^[1] für den Euobserver schrieb Tomas Kozak am 19.06.2003, dass es drei wesentliche Defekte gäbe, die der optimalen Funktionsfähigkeit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik im Wege stehen: der Mangel an einer gemeinsamen Identität, die damit verbundenen Schwierigkeiten, gemeinsame Interessen und Ziele zu definieren und die schwache externe Repräsentation.

Von all diesen sei vor allem die schwache und vielstimmige Außenvertretung der EU das größte Handicap bei der Ausfüllung und Wahrnehmung einer angemessenen Rolle auf internationaler Ebene.

In der Tat stellt sich die EU der Außenwelt mit vielen unterschiedlichen Gesichten dar. Gemäß den Verträgen vertritt die Präsidentschaft die Positionen der EU nach außen. Im Dialog mit Drittstaaten wird diese vom Hohen Vertreter für die GASP unterstützt, wobei die Kommission im vollen Umfang beteiligt sein sollte. In verschiedenen anderen Situationen wird die EU von der Präsidentschaft und dem Präsident der Kommission vertreten, und es ist auch nicht selten, dass im VN- Rahmen Vertreter aller Mitgliedstaaten in der EU Stimme zusammentreffen.

Bei so einem Gemisch ist es für die Gesprächspartner der Europäischen Union schwierig, die EU als internationaler Akteur zu begreifen und ihre Vertreter zu identifizieren.

Die vorliegende Hausarbeit will ein Blick hinter die Gesichter der EU- Außenvertretung werfen und die Ursachen für die Vielköpfigkeit der externen Repräsentation der Europäischen Union untersuchen.

Hierfür werden die am außenpolitischen Politikprozess beteiligten Strukturen betrachtet, ihre Entwicklung, Funktionsweisen und Interaktionen sowie die sich daraus ergebenden Auswirkungen auf die weltpolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union.

Bei der Untersuchung wird die Mehrdimensionalität der EU-Außenbeziehungen berücksichtigt und sowohl das außenpolitische Handeln der Europäischen Gemeinschaft als auch der Tätigkeitsbereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik geprüft.

Dementsprechend gliedert sich die Hausarbeit in vier Teilen: der erste Teil beschäftigt sich mit den außenpolitischen Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft und deren Auswirkungen auf die Außendarstellung der EU.

Im zweiten Teil wird die GASP analysiert und die Gründe für die Vielstimmigkeit der EU innerhalb dieser Säule herausgestellt.

Der dritte Teil betrachtet die Auswirkungen der geteilten Struktur der EU auf die Formulierung und Umsetzung der (im weiten Sinn verstandenen) Außenpolitik sowie auf die Wahrnehmung der EU durch ihre Dialogpartner.

Im vierten Teil wird, im Lichte des Verfassungsvertrags für die Europäische Union und den darin enthaltenen Reformmaßnahmen bezüglich der Außenpolitik, ein Fazit gezogen.

2 Die Außenbeziehungen der EG in der ersten EU- Säule

Im Bereich der Europäischen Gemeinschaft (EG) vertritt die Kommission die Interessen der Union nach außen.

Die Grundlagen dafür wurden 1958 in den Römischen Verträgen gelegt, als der Kommission die alleinige Kompetenz über den gemeinsamen Außenhandel und implizit die außenwirtschaftliche Vertretung übertragen wurde. Der Kommission wurde hinzu auch das Recht eingeräumt

„mit einem oder mehreren Staaten oder einer oder mehreren internationalen Organisationen Abkommen zu schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamen Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen.“ (Art 310, EGV- Nizza)

Davon ausgehend hat die Kommission ein weites Netz von weltweiten Kooperationen entwickelt, die ihre Präsenz auf der internationalen Bühne konsolidiert haben.

In Verbindung mit dem Ausbau der Handelspolitik und vor dem Hintergrund der neuen internationalen Lage nach dem Ende des kalten Krieges hat die EG ihre Handlungsbereiche ausgeweitet. So hat die Kommission eine aktive Rolle in der Entwicklungspolitik übernommen und, bedingt durch die kontinuierliche Erweiterung der Union, die wirtschaftlichen und politischen Aspekte dieses Prozesses weitgehend koordiniert.

Die Einführung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) durch den Maastrichter Vertrag hat zudem, obwohl von den EG Strukturen getrennt, zur Steigerung der Kommissionsrolle in außenpolitisch relevanten Bereichen geführt, so dass ihre Aufgaben empfindlich gewachsen sind. So ist heutzutage die Kommission zugleich^[2]:

- Trade negotiator, also Hauptunterhändler der Europäischen Union in Handelsabkommen und gemischten Abkommen nach Art. 300 EGV^[3],
- Alleiniger Akteur in eigener Verantwortung bei Verhandlungen von internationalen Abkommen im Binnenmarktbereich,
- supporting- actor in der GASP,
- manager of enlargement: Hauptberater des Rates bei Erweiterungen,
- Manager der Entwicklungshilfe -Programme der Gemeinschaft und
- Repräsentant der EG innerhalb internationaler Organisationen, wie die UN-Agenturen oder die OECD sowie gegenüber den Nicht-Mitgliedstaaten.

Angesichts dieser vielfältigen Beziehungen zu Dritten stellt sich nun die Frage wer und wie die Kommission nach außen vertritt.

Im Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik hat das alleinige Recht der Kommission, Politik in diesem Bereich zu formulieren und umzusetzen, dazu geführt, dass die EG zu einem wichtigen Akteur auf internationaler Ebene geworden ist und dass die Common Commercial Policy „the oldest and most potent manifestation of the EC as an actor“^[4] wurde.

Gemäß Art. 133 EUV führt die Kommission auf ihre Initiative und nach Beauftragung durch den Rat Verhandlungen mit Drittstaaten/Organisationen durch. Während den Verhandlungen wird der Rat durch ein hierfür eingerichteten Ausschuss (der sogenannte Ausschuss 133) kontinuierlich informiert, so dass er bei Bedarf das Mandat der Kommission anpassen kann. Nach Abschluss der Verhandlungen billigt der Rat das Abkommen mit qualifizierter Mehrheit, womit dieser in Kraft tritt.

Auf diesem Handlungsmuster basierend und durch den Handelskommissar vertreten konnte die EG nach außen kohärent auftreten, so dass „mittels dieser als „soft-power“ zu verstehenden immensen Wirtschaftsmacht“ die Europäische Gemeinschaft zu einem „zentralen Akteur der Weltwirtschaft aufgestiegen (ist), der seine Interessen und Grundwerte durchaus effektiv wahrzunehmen versteht“^[5].

Mit der Erweiterung der Bereiche des Welthandels und der Angst mancher Mitgliedstaaten, dass die Kommission ihre Kompetenzen schleichend auf nicht vergemeinschaftete Bereiche erweitern wird, ist gemischtes Handeln (mixity) der Kommission und der Mitgliedstaten in der EG Säule weitgehend zur Praxis geworden. Dadurch kommt es vor, dass die Union je nach Bereich, obwohl der einheitliche Rahmen der EG vorausgesetzt ist, auf unterschiedlicher vertraglichen Basis, mit unterschiedlichen Instrumenten und Akteuren handeln. Nicht nur der Handel mit Dienstleistungen und handelsbezogene Aspekte des Urheberechtes sind davon betroffen, sondern auch „specific external Community competencies on development, association, international environmental and cooperation policies, which theoretically allow autonomous Community action.“^[6]

Obwohl mixity allgemein als „a protection of the Member States’ legitimate interests and autonomy by preventing a gradual usurpation of their external competencies by the Community without weakening the strenght inherent in united action“^[7] akzeptiert wird, stellt es aus zwei Gründen eine Schwächung der einheitlichen Vertretung der EG dar: Erstens setzt gemischtes Handeln eine enge Koordination zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten voraus, um die einheitliche Vorgehensweise der Gemeinschaft zu sichern. Diese ist aber aufgrund der Säulenstruktur der Europäischen Union sowie der divergierenden Interessen der Mitgliedstaaten nicht immer gewährleistet. Zweitens ist die Entscheidungsfindung in den Bereichen gemischten Handelns schwerfällig, weil der Einstimmigkeit unterworfen. Zudem müssen Gemischte Abkommen von jedem Mitgliedstaat einzeln ratifiziert werden. Dies stellt nicht nur die Effizienz der EG in Frage, sondern führt auch zu entsprechenden Verspätungen beim In-Kraft-Treten der Abkommen und zu Transparenz und Kompetenz-Zuordnungsproblemen seitens den Vertragspartnern, die häufig Schwierigkeiten haben, den Akteur EU zu fassen, zu verstehen und sich auf seinen Entscheidungs- und Handlungsbedingungen einzustellen.^[8]

Das Eingreifen der Mitgliedstaaten im Tätigkeitsbereich der EG kann zudem die Verhandlungsposition der Kommission schwächen, denn die internen Konflikte der Europäischen Union erleichtern es den Verhandlungspartnern die EU-Mitglieder gegeneinander auszuspielen.^[9]

Zur außenpolitischen Fragmentierung der EG trägt neben den policy -bedingten Faktoren auch die interne Organisation der Kommission bei.

Die Etablierung der GASP durch den Maastrichter Vertrag 1992 und die dadurch erfolgte Erweiterung der außenpolitischen Verantwortungen der Kommission führte zu wichtigen strukturellen Änderungen innerhalb der EU-Exekutive. Die externen Dienste wurden reorganisiert und ein eigenständiges DG für Außenbeziehungen und GASP wurde aufgebaut. In den letzten zwei Amtsjahren der Delors Kommission existierten demzufolge zwei außenpolitische Portofolios: „Außenhandel“ und „Außenbeziehungen einschließlich GASP“.

In der Santer-Kommisson wurden ab 1994 die Außenbeziehungen nach geographischen Regionen und Politikfeldern^[10] organisiert, so dass es vier außenpolitisch relevante Kommissare (die sogenannten Relex-Kommissare) gab. Um die vertikale und horizontale Kohärenz der Außenbeziehungen zu gewährleisten trafen sich die Relex-Kommissare regelmäßig. Die unvermeidlichen Kompetenzüberlappungen und die Spannungen zwischen den DGs ließen aber deren Erfolg minimal bleiben.

Kommissionspräsident Prodi reagierte auf diese Mängel und verteilte 1999 in seiner Kommission vier außenpolitische Posten: ein Relex Kommissar, der die Aufgabe hat die außenpolitischen Tätigkeiten der Kommission zu koordinieren und Ansprechpartner für die Mitgliedstaaten und den Rat zu sein. Er ist dafür verantwortlich, dass die Kommission über eine klare Identität verfügt und in den externen Geschäften einem kohärenten Ansatz folgt.^[11] Der Erweiterungskommissar vertritt die Kommission in den Beziehungen zu den Beitrittskandidaten und hat die Aufgabe, den reibungslosen Verlauf der Verhandlungen zu sichern. Der Handelskommissar vertritt die Europäische Gemeinschaft bei handelsbezogenen Verhandlungen mit Dritten und der Entwicklungskommissar überwacht die Beziehungen der Europäischen Gemeinschaft zu den AKP Staaten und den überseeischen Gebieten und koordiniert zugleich die Entwicklungspolitiken der Mitgliedstaaten.

Diese Umorganisierung hat sicherlich dazu geführt, dass die Interessenwahrnehmung der EG verbessert wurde. Da sich aber die Uneinheitlichkeit der externen Repräsentation als ein inhärentes Merkmal der Kommissionsstruktur darstellt, konnte und kann diese nicht beseitigt werden.

Dadurch werden die Bereiche der EG-Außenbeziehungen Koordinierungsproblemen und Reibungsverlusten ausgesetzt, die sich auf die Gestaltung und Umsetzung der Politik negativ auswirken können und die letztlich dazu führen, dass die Kommission nach außen nicht als einheitlicher Akteur handeln kann.

[...]

^[1] Kozak, T: Multi-headed foreign representation (salt &pepper). Aus: http://www.euobserver.com/index.phtml?aid=11774. Abgerufen am 20.10.2003

^[2] Vgl. Nugent, N: The European Commission, Hampshire/New York 2001 (künftig zitiert: Nugent 2001)

^[3] bei gemischten Abkommen sind sowohl die Kommission für die EG als auch die EU-Mitgliedstaaten im eigenen Interessen an den Verhandlungen der internationalen Abkommen beteiligt.

^[4] Bretherton, Ch/ Vogler, J: The European Union as a Global Actor, London 1999, S. 49 (künftig zitiert: Bretherton/Vogler 1999)

^[5] Müller Brandeck-Bouquet Die Mehrdimensionalität der EU-Außenbeziehungen. In: Schubert, K/ Brandeck-Bouquet, G. (Hrsg.): Die Europäische Union als Akteur der Weltpolitik, Opladen 2000, S. 40

^[6] Pernice, I/ Thym , D.: A New Institutional Balance for European Foreign Policy? In: European Foreign Affairs Review 7, 2002, S. 369 - 400 (künftig zitiert: Pernice/Thym 2002)

^[7] Ebenda, S. 373

^[8] vgl. Schubert, K./ Brandeck-Bouquet, G. (Hrsg.): Die Europäische Union als Akteur der Weltpoltik, Opladen 2000, S. 283f

^[9] vgl. Nugent 2001,Devuyst 2002

^[10] Somit entstanden der:

- DG 1 (Sir Leon Brittan): Gemeinsame Handelspolitik, Beziehungen zu Nordamerika, Ferner Osten, Australien und Neuseeland,
- DG 1A (Hans van den Broek): Europa und der Commonwealth unabhängiger Staaten, GASP und externe Delegationen,
- DG 1 B (Manuel Marin): südliches Mittelmeer, Naher Osten, Lateinamerika, Südost-Asien und Nord-Süd Kooperation,
- DG VIII (Joao de Deus Pinheirho): Entwicklungszusammenarbeit mit den AKP Staaten einschließlich des Lomé- Abkommens.

^[11] mehr dazu in: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/index.htm