Die Ausdifferenzierung des Beamtenrechts auf Länderebene nach der Föderalismusreform

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Forschungsinteresse
1.2 Forschungsstand
1.3 Aufbau der Untersuchung

2. Das deutsche Berufsbeamtentum
2.1 Kurze Geschichte des Beamtentums
2.2 Die FöderalismusreformI
2.2.1 Änderung der Gesetzgebungskompetenz
2.2.2 Gesetzliche Regelungen auf Bundesebene

3. Theoretischer Rahmen
3.1 Finanzielle Leistungsfähigkeit
3.2 Parteienwettbewerb
3.3 Institutionelle Faktoren

4. Die Dienstrechtsreformen der Länder
4.1 Baden-Württemberg
4.2 Bayern
4.3 Brandenburg
4.4 Rheinland-Pfalz
4.5 Sachsen

5. Analyse der Länderentscheidungen
5.1 Finanzielle Leistungsfähigkeit
5.1.1 Laufbahnrecht
5.1.2 Besoldungs- und Versorgungsrecht
5.1.3 Die Verschuldung der Bundesländer
5.1.4 Bewertung
5.2 Parteienwettbewerb
5.2.1 Laufbahnrecht
5.2.2 Besoldungs- und Versorgungsrecht
5.2.3 Bewertung
5.3 Institutionelle Faktoren
5.3.1 Parteiensysteme
5.3.2 Regierungen
5.3.3 Parlamente und ihre Beziehungen zu den Regierungen
5.3.4 Bewertung

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Dienstrechtsreformen der Bundesländer

Tabelle 2: Übersicht zu den Dienstrechtsreformen

Tabelle 3: Anpassungen der Besoldung und Versorgung seit der Föderalismusreform

Tabelle 4: Besoldungsvergleich Besoldungsgruppe A 9 (in Euro)

Tabelle 5: Besoldungsvergleich Besoldungsgruppe A 13 (in Euro)

Tabelle 6: Besoldungsvergleich Besoldungsgruppe B 3 (in Euro )

Tabelle 7: Zahl der Beamten (inklusive Richter) im Verhältnis zur Bevölkerungszahl

Tabelle 8: Parteipolitische Zusammensetzungen der Länderregierungen im Untersuchungszeitraum 2006 – 2014

Tabelle 9: Einführung von Leistungselementen im Beamtenrecht

Tabelle 10: Möglichkeiten von Teilzeitbeschäftigung

Tabelle 11: Regierende Parteien zum Zeitpunkt der Besoldungsrunde 2007/2008

Tabelle 12: Regierende Parteien zum Zeitpunkt der Besoldungsrunde 2009/2010

Tabelle 13: Regierende Parteien zum Zeitpunkt der Besoldungsrunde 2011/2012

Tabelle 14: Regierende Parteien zum Zeitpunkt der Besoldungsrunde 2013/2014

Tabelle 15: Reale Anzahl von Parteien und effektive Anzahl von Parteien in den Landesparlamenten auf Basis der Parlamentssitze 2005 bis 2015

Tabelle 16: Zeitanteile von kleinstmöglichen Gewinnregierungen und Einparteienmehrheitsregierungen in den deutschen Bundesländern 2005 bis 2015

Tabelle 17: Übersicht über die Novellierungen der Landesbeamtengesetze

Tabelle 18: Übersicht über die Novellierungen der Landesbesoldungs- und versorgungsgesetze

Tabelle 19: Übersicht über die Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetze 2007-2014

Tabelle 20: Determinanten landespolitischer Entscheidungen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Jahresbruttobesoldung A9 bei Annahme einer 40-Stunden-Woche (in Euro)

Abbildung 2: Jahresbruttobesoldung A13 bei Annahme einer 40-Stunden-Woche (in Euro)

Abbildung 3: Jahresbruttobesoldung B3 bei Annahme einer 40-Stunden-Woche (in Euro)

Abbildung 4: Verschuldung der Bundesländer am 31.12.2014 (in Euro je Einwohner)

Abbildung 5: Verschuldung der Länder und Gemeinden 2010–

Abbildung 6: Streudiagramm Besoldungsgruppe A9 im Verhältnis zum Schuldenstand

Abbildung 7: Streudiagramm Besoldungsgruppe A13 im Verhältnis zum Schuldenstand

Abbildung 8: Streudiagramm Besoldungsgruppe B3 im Verhältnis zum Schuldenstand

Abbildung 9: Streudiagramm Besoldungsgruppe B3 im Verhältnis zum Schuldenstand

Abbildung 10: Einordnung der untersuchten Bundesländer auf dem Kontinuum zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie anhand der effektiven Parteienzahl 2005 bis 2015

Abbildung 11: Einordnung der untersuchten Bundesländer auf dem Kontinuum der Regierungsformen zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie

Abbildung 12: Kontinuum der untersuchten Bundesländer zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie hinsichtlich des Exekutivdominanzindex

1. Einleitung

1.1 Forschungsinteresse

Zum 1. September 2006 trat die bis zu diesem Zeitpunkt umfangreichste Reform des Grundgesetzes in Kraft. Die Reformierung der bundesstaatlichen Ordnung stand seit vielen Jahren im Fokus von Wissenschaft und Politik. Mit der unter dem Namen „FöderalismusreformI“ bekannt gewordenen Reform sollten die seit der Gründung der Bundesrepublik entstandenen Kompetenz- und Verantwortungsverflechtungen zwischen Bund und Ländern aufgelöst und die nur noch schwach ausgeprägten Gesetzgebungskompetenzen der Länder gestärkt werden. Das postulierte Ziel der Neuausrichtung der bundesstaatlichen Ordnung durch die Föderalismusreform war, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern (Bundestag 2006: 1).

Im Zuge der Föderalismusreform erhielten die Bundesländer eine Reihe von Kompetenztiteln übertragen, die vormals in der Zuständigkeit des Bundes lagen. Die entscheidenden empirischen Fragen hierzu sind bisher noch unzureichend untersucht worden: In welchem Umfang haben die Länder von der neuen Gesetzgebungskompetenz in den einzelnen Bereichen Gebrauch gemacht und eigene Wege beschritten? Kam es zu Ausdifferenzierungen oder wurde auf bewährte Instrumente von Politikverflechtung und Koordination zurückgegriffen? Auch knapp zehn Jahre nach der Reform ist weitgehend unklar, wie sich die Kompetenzverlagerung vom Bund an die Länder ausgewirkt hat. Hierbei stellt sich auch die Frage, ob sich der deutsche Föderalismus in Richtung einer Ausdifferenzierung und Asymmetrie entwickelt oder weiterhin der inkrementelle Wandel vorherrscht, der dem deutschen Bundesstaatsmodell nachgesagt wird. Orientieren sich die politischen Akteure auf Landesebene eher an unitarischen Modellen (in diesem Fall an den Regelungen des Bundes), oder wurden Modelle entwickelt und umgesetzt, die stärker an regionale Bedürfnisse angelehnt sind?

Diese Überlegungen bilden den Ausgangspunkt der vorliegenden Arbeit. Untersucht wird der Teilbereich des Beamtenrechts, womit die Regelungen der Landesbeamtengesetze und die Besoldung von Landes- und Kommunalbeamten gemeint sind. Hierin eingeschlossen sind auch die Landesrichter sowie das verbeamtete Hochschulpersonal, für die jedoch teilweise eigenständige Regelungen und Gesetze gelten, auf die in der Arbeit nicht gesondert eingegangen wird. Als Beamte sollen diejenigen Personen verstanden werden, die im staatsrechtlichen Sinne in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis zu einem dienstherrenfähigen Hoheitsträger stehen. Die Definition lehnt sich somit an die Vorschrift des Art.33 Abs.4 GG an. Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichermaßen für beiderlei Geschlecht.

Mit der Föderalismusreform wurde die bestehende Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich der Beamten abgeschafft. Die Gesetzgebungskompetenzen für Laufbahnrecht, Besoldung und Versorgung wurden auf die Länder übertragen. Beim Bund verblieben ist lediglich das Recht zur Festlegung von Statusrechten und -pflichten der Beamten, um einen bundeseinheitlichen Kern zu wahren (Risse 2012: 511).

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zur Änderung des Grundgesetzes plädierten die Ministerpräsidenten leistungsstärkerer Länder für eine wettbewerbsorientierte Reform deutscher Bundesstaatlichkeit. Die Änderung im Bereich des Beamtenrechts rückte im Anschluss tatsächlich die wettbewerblichen Elemente des Föderalismus in den Vordergrund. Als Abkehr vom vorherrschenden kooperativen Föderalismus kann der Bereich jedoch nur dann betrachtet werden, wenn die gesetzgeberischen Möglichkeiten der Länder von diesen auch ausgeübt werden.

1.2 Forschungsstand

Für den Bereich der Politik auf Länderebene spricht der Politikwissenschaftler Werner Reutter von einem „Desinteresse der Politikwissenschaft“ an diesem Forschungsgegenstand. Diese halte die Landespolitik für „unwichtig“ und konzentriere sich vorwiegend auf die bundespolitische Arbeit (Reutter 2008: 20f.). Das Gesamtsystem des deutschen Föderalismus gilt als gut erforscht, einzelne Entscheidungsprozesse in den Ländern sind jedoch weitgehend unerforscht. So konstatiert Julia von Blumenthal vor allem einen Mangel an qualitativen Studien in diesem Bereich (Blumenthal 2010: 183f.).

Bezüglich der konkreten Folgen der Föderalismusreform liegen nicht für alle Regelungsbereiche genauere Untersuchungen vor. Sven Leunig und Martin Pock untersuchten in einem Sammelbandeintrag aus dem Jahr 2010 die Diversität im Jugendstrafvollzug (Leunig/Pock 2010), während sich Julia von Blumenthal in ihrer Habilitationsschrift mit den Landesgesetzgebungen zum Thema „Kopftuchverbot“ beschäftigte (Blumenthal 2009). Simon Obermeier stellte die Abweichungsgesetzgebung im Bereich des Jagdwesens dar (Obermeier 2012), Fabian Leber wiederum beschäftigte sich im Rahmen seiner Dissertation mit dem Jugendstrafvollzug, dem Ladenschluss und dem Nichtraucherschutz (Leber 2014). Iris Reus untersuchte in einem Zeitschriftenaufsatz ebenfalls die landespolitischen Ausgestaltungen zum Nichtraucherschutz (Reus 2014).

An weiter gehenden Untersuchungen zum Politikfeld „Beamtenrecht“ fehlt es indes. Der Bereich ist insofern interessant, als dieses Kompetenzfeld zu den Kernaufgaben eines Staates zählt und damit für die Staatsqualität des jeweiligen Kompetenzinhabers eine herausgehobene Bedeutung besitzt. Von Sven Leunig und Felix Neumann findet sich in einem Sammelbandeintrag eine kurze Gegenüberstellung der Gesetzgebungsfestlegungen auf Länderebene (Leunig/Neumann 2012), während sich andere Darstellungen vor allem auf die Änderungen im Laufbahnrecht auf Länderebene beschränken (u.a. Pechstein 2015, Holland-Letz 2011; Lorig 2011), ohne dabei den Gesetzgebungsprozess an sich in den Blick zu nehmen. An der Universität Duisburg-Essen findet derzeit unter der Leitung von Nicolai Dose eine von der Hans-Böckler-Stiftung geförderte Untersuchung zu den Auswirkungen der Länderreformen im Beamtenbereich statt. Ausführlichere Analysen bzw. politikfeldanalytische Arbeiten liegen bisher nicht vor.

1.3 Aufbau der Untersuchung

Das Vorliegen einer „Dienstrechtsreform“ in den entsprechenden Ländern stellt in der Arbeit die abhängige Variable dar. Mit dem Begriff der „Dienstrechtsreform“ soll zum Ausdruck gebracht werden, dass es sich hierbei um umfassende Änderungen handelt und die Länder keine inhaltsgleiche Übernahme der bundesgesetzlichen Regelungen vorgenommen haben. Dementsprechend sollen die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Rheinland-Pfalz und Sachsen in die Untersuchung einbezogen werden. Die Auswahl beinhaltet ausschließlich Flächenländer. Bei der Untersuchung werden sowohl die Stadtstaaten aufgrund ihrer speziellen Struktur als auch die in der Arbeitsgemeinschaft „Küstenländer“ organisierten Länder ausgeklammert (Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein, Bremen, Hamburg). Diese haben einheitliche Regelungen für die an der Arbeitsgemeinschaft beteiligten Bundesländer getroffen. In allen untersuchten Ländern erfolgte eine tatsächliche Abkehr von den auf Bundesebene getroffenen Regelungen zum Beamtenrecht. Diese vollzog sich sowohl im Bereich des Laufbahnrechts (in dieser Arbeit auch als allgemeines Dienstrecht bezeichnet) als auch bei der Besoldung und Versorgung.

Untersucht wird, welche Faktoren die landespolitischen Entscheidungen, die zu einer „Föderalisierung“ führen, bestimmen. Hierbei spielen neben der finanziellen Lage eines Landes weitere Determinanten eine Rolle. So hat die unterschiedlich vorherrschende Parteienkonstellation der Länderregierungen aller Voraussicht nach Einfluss auf die Entscheidung, in welche Richtung sich das jeweilige Beamtenrecht entwickelt. Als weiterer Erklärungsansatz können institutionelle Faktoren als Einflussvariablen in Betracht gezogen werden. Ausgehend von den angenommenen Faktoren werden folgende Hypothesen einer Prüfung unterzogen:

1. Die finanzielle Lage eines Bundeslandes hat Einfluss auf die Ausgestaltung der beamtenrechtlichen Regelungen, vor allem im Besoldungs- und Versorgungsbereich.
2. Der Parteienwettbewerb in den Bundesländern führt zu einer Ausdifferenzierung der Regelungen im Politikfeld „Beamtenrecht“.
3. Länderspezifische Entscheidungen werden unter dem Eindruck institutioneller Eigenheiten getroffen.

Die Untersuchung der Hypothesen erfolgt anhand von Theorien der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung. Die Hypothese des Einflusses der finanziellen Lage eines Bundeslandes auf dessen Entscheidungen im Rahmen des Beamtenrechts soll mithilfe der Theorie der sozioökonomischen Determination erfolgen. Hierbei wird auf die Ausführungen von Streeck und Mertens zur Austeritätspolitik (Streeck/Mertens 2010a) Bezug genommen. Sie gehen davon aus, dass in Deutschland bereits ein Regime fiskalischer Austerität fest etabliert worden ist. Dementsprechend müsste feststellbar sein, dass besonders in Bundesländern mit hoher Verschuldung eine Verminderung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus eingetreten ist.

Anhand der Parteiendifferenztheorie soll untersucht werden, ob die Regierungskonstellationen in den Ländern eine Determinante der Regelungsdifferenzen darstellen. Der Theorie liegt die Annahme zugrunde, dass Parteiorientierungen eine wesentliche Entscheidungsgrundlage zur Durchsetzung von Politiken darstellen. Die gewählte Fallauswahl bietet die Möglichkeit, dies in Bezug auf das Beamtenrecht zu untersuchen.

Für die Prüfung der dritten Hypothese werden abschließend die institutionellen Gegebenheiten der zu untersuchenden Bundesländer herangezogen. Hierbei soll eine Einteilung der Länder nach Mehrheits- und Konsensusdemokratien entsprechend der Unterscheidung nach Arend Lijphart (1999) erfolgen. Unter Bezugnahme auf eine von Freitag und Vatter (2008) durchgeführte Modifizierung ist es möglich, diese für die Analyse von Landespolitiken einzusetzen.

Die Kombination der Theorien bildet den analytischen Rahmen der Arbeit. Da diese Theorien auf der Makrountersuchungsebene angesiedelt sind und dementsprechend mit wenigen Erklärungsvariablen arbeiten, ist ihre jeweilige Aussagekraft für sich genommen eingeschränkt. Diese Schwäche soll durch die Untersuchung verschiedener möglicherweise zusammenwirkender Erklärungsfaktoren beseitigt werden.

Der Aufbau der Arbeit ist folgendermaßen gegliedert: In einem ersten Schritt werden ein kurzer Überblick zur Entwicklung des Berufsbeamtentums in Deutschland sowie ein Abriss zur Entstehung der FöderalismusreformI unter besonderer Berücksichtigung der Entscheidungsfindung im Bereich des Beamtenrechts gegeben. Anschließend wird das theoretische Konzept der Arbeit umrissen. Für die ausgewählten Bundesländer werden dann die verabschiedeten Rechtsausgestaltungen dargestellt. Dies ist notwendig, da eine Erklärung der Vielfalt zwischen den Ländern erst möglich wird, wenn deren Unterschiede bekannt sind. Im Anschluss werden die Rechtsausgestaltungen in Bezug auf den vorher skizzierten theoretischen Rahmen einer Analyse unterzogen. Den Abschluss der Arbeit bildet schließlich ein Fazit, in dem die zentralen Befunde der Arbeit zusammengefasst werden.

2. Das deutsche Berufsbeamtentum

2.1 Kurze Geschichte des Beamtentums

Die Entstehung des deutschen Berufsbeamtentums geht zurück auf die Zeit der Feudalherrschaft. Eine erste umfassende Regelung der Rechtsverhältnisse der Beamten entstand mit dem Reichsbeamtengesetz im Jahr 1873. Das Berufsbeamtentum überdauerte sowohl die Zeit der Weimarer Republik als auch die des Nationalsozialismus. Nach dem Zweiten Weltkrieg übernahm der Grundgesetzgeber in Form des parlamentarischen Rats das Berufsbeamtentum als Element des Rechtsstaats in die Verfassung (Günther 2010:1). Hierbei war die Entscheidung für ein neuerliches Berufsbeamtentum nach Ende des Dritten Reichs zunächst nicht selbstverständlich, erfolgte nach kontroverser Diskussion jedoch fast einhellig (ebd.: 8). Mit der Schaffung des Artikels 33 des Grundgesetzes kam der Wille des Parlamentarischen Rats zum Erhalt des Berufsbeamtentums bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland zum Ausdruck (Leppek 2011: 13ff.).

Die Ausgestaltung des Beamtenrechts blieb zu Beginn auf Länderebene zersplittert, bis mit der Verabschiedung des Beamtenrechtsrahmengesetzes im Jahr 1957 Vorgaben für die Landesgesetzgebung in diesem Bereich geschaffen wurden. Die Regelungen des Grundgesetzes sahen ausschließliche Zuständigkeiten des Bundes und der Länder neben konkurrierenden Zuständigkeiten und Rahmenkompetenzen des Bundes vor. Unter Bezugnahme auf die Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse innerhalb der BRD wurden die Kompetenzen des Bundes, teilweise auf Initiative der Länder, jahrzehntelang erweitert (Günther 2010: 13). So wurde die Einführung einer konkurrierenden Kompetenz für die Besoldung und Versorgung der Landesbediensteten von den Ländern selbst gefordert, um eine bestehende Überbietungskonkurrenz untereinander zu beenden. Sie erfolgte durch die Einfügung des damaligen Artikels74a in das Grundgesetz und bedeutete einen der weitgehendsten Eingriffe in die institutionelle Autonomie der Länder nach 1949 (Hermann 2012: 36).

In den Neunzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts begannen weitgehende Diskussionen um eine Reform des deutschen Föderalismus (Deja 2012: 33). Die von Hesse bereits in den 1960er-Jahren postulierte Tendenz zum „unitarischen Bundesstaat“ (Hesse 1962) wurde hinterfragt und auf den Prüfstand gestellt. Die Föderalismusdebatte erfasste auch den Bereich des öffentlichen Dienstes. Ein im Jahr 1997 verabschiedetes Dienstrechtsreformgesetz formulierte erstmals eine Weiterentwicklung der öffentlichen Verwaltung als Ziel. Eine weitreichende Reform des Dienstrechts war 2005 mit dem Strukturreformgesetz geplant, welches vor allem eine Neuregelung der Besoldung vorsah. Das Gesetz kam aufgrund der vorgezogenen Neuwahlen des Bundestages im September 2005 jedoch nicht zur Verabschiedung (Leppek 2011: 10). Eine im Jahr 2003 konstituierte „Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“, die auch Reformvorschläge für den öffentlichen Dienst unterbreitete, scheiterte im Dezember 2004 (Deja 2012: 35ff.).

2.2 Die FöderalismusreformI

Die Föderalisierung des Beamtenrechts vollzog sich in mehreren Schritten. Den ersten Schritt stellte die Föderalismusreform im Jahr 2006 dar, welche die Gesetzgebungskompetenzen veränderte. Ein zweiter Schritt war die Verabschiedung des Beamtenstatusgesetzes im April 2008, nach der die Länder begannen, länderspezifische Gesetzesvorhaben zu initiieren.

2.2.1 Änderung der Gesetzgebungskompetenz

Nachdem der erste Versuch einer Reform des bundesdeutschen Föderalismus im Jahr 2004 gescheitert war, sorgte die nach der Bundestagswahl 2005 entstandene Große Koalition mittels einer Neuauflage der Föderalismuskommission für deren Umsetzung. Bereits im Koalitionsvertrag legten sich die Regierungsparteien CDU, CSU und SPD auf eine „Modernisierung der staatlichen Ordnung“ fest (Koalitionsvertrag 2005: 93). Die Föderalismusreform sollte unter anderem eine Kompetenzverlagerung in Richtung der Bundesländer erwirken (Schlüter 2010: 64). Den Schlusspunkt in den sich in der Folgezeit anschließenden Diskussionen setzten das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 sowie das Föderalismus-Reformbegleitgesetz vom 5. September 2006 (Häde 2009: 37).

Ein Leitmotiv der Föderalismusreform stellte die Entflechtung von Zuständigkeiten dar. Infolgedessen wurde die bis dahin geltende Rahmengesetzgebung abgeschafft und die dort verorteten Materien entweder dem Bund oder den Ländern zugeschrieben (ebd.: 37f.). Entflechtung bedeutete dabei einerseits, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu erweitern, damit diese in größerem Umfang eigenständig handeln konnten. Andererseits sollten die Länder im Gegenzug auf Teile ihrer Vetorechte in Bezug auf die Bundesgesetzgebung verzichten, indem der Anteil der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze verringert wurde (Zohlnhöfer 2009: 41). Mit der Verfassungsrevision sollten die „föderalen Elemente der Solidarität und der Kooperation einerseits und des Wettbewerbs andererseits“ neu ausbalanciert werden (Bundestag 2006: 7).

Die FöderalismusreformI stellte die bis dahin umfangreichste Änderung des Grundgesetzes dar (Busch 2006: 42; Reutter 2006: 1250). Als Ausfluss der Reform wurde die Rahmengesetzgebung abgeschafft, die konkurrierende Gesetzgebung blieb erhalten und wurde erweitert. Eine Abweichungsgesetzgebung schuf den Ländern die Möglichkeit, in einzelnen Politikfeldern eigenständige Regelungen zu treffen oder den Bundesregeln zu folgen. Die Gemeinschaftsaufgaben wurden reduziert (Sturm 2010: 192ff.).

Im Ergebnis wurden 16 eng umgrenzte Regelungsmaterien in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übertragen (Zohlnhöfer 2009: 42). Hierunter fiel auch die Zuständigkeit für das öffentliche Dienstrecht. Für die Bundesländer bedeutete die Grundgesetzänderung diesbezüglich eine Übertragung von Sachentscheidungsbefugnissen in einem Bereich, der laut Gesetzesbegründung der Regierungsfraktionen die Landeshaushalte mit 40 bis 50Prozent der jährlichen Ausgaben belastete. Neben der Stärkung der Länder in ihrer Organisations- und Personalhoheit war ein weiteres Ziel der Übertragung die Konsolidierung der Staatsfinanzen und somit fiskalpolitischer Art (Bundestag 2006: 1, 8). Bei den beteiligten Akteuren lagen unterschiedliche Interessenlagen vor. Die Übertragung der Kompetenz für das Besoldungs-, Versorgungs- und Laufbahnrecht für die Landesbeamten und Richter war eine Kompetenzforderung der Länder von herausragender Bedeutung (Kommission bundesstaatliche Ordnung 2004: 5f.). Einer Forderung des Bundes nach Belassung von Elementen des Laufbahnrechts bei diesem widersprachen die Länder vehement (Dietsche 2007: 25). Die Änderungen für den Beamtenbereich waren politisch umstritten und sorgten im Bundesrat für eine Verweigerung der Zustimmung zur Reform der Länder Mecklenburg-Vorpommern (Ablehnung) und Schleswig-Holstein (Stimmenthaltung). Sie befürchteten einen föderalen Wettbewerb, bei dem finanzschwächere Länder ins Hintertreffen geraten würden (Bundesrat 2006: 216ff.).

Durch die Reform wurden letztendlich die Rahmengesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden und weiterer Körperschaften, die in Art.75 Abs.1 GG a.F. verankert waren, aufgehoben und die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingefügt. Die Zuständigkeiten für Laufbahnen, Besoldung und Versorgung wurden den Ländern übertragen (Koch 2008: 805). Eine Beteiligung des Bundes war für diese Bereiche nicht mehr vorgesehen (Günther 2010: 14).

Neben der Verlagerung der Gesetzgebungskompetenz erfolgte eine Erweiterung des Art.33 Abs.5 GG, indem die verfassungsrechtlich verankerten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach dem Willen der Reformgeber künftig nicht nur „geregelt“, sondern auch „fortentwickelt“ werden sollten (Knopp 2006: 1216). Zu dieser sogenannten Fortentwicklungsklausel sind in der Zwischenzeit zahlreiche wissenschaftliche Publikationen erschienen. Für die vorliegende Arbeit spielt diese Regelung jedoch nur eine untergeordnete Rolle, weshalb an dieser Stelle auf weitere Ausführungen hierzu verzichtet wird.

Vonseiten der Wissenschaft wurde zunächst bezweifelt, ob die Länder sich nach über sechzigjähriger praktizierter „Selbstunitarisierung“ zu einer bewusst eigenständigen Nutzung ihrer neu gewonnenen Gestaltungsmöglichkeiten durchringen könnten (Leunig 2008: 523). Diese reagierten zu Beginn tatsächlich eher zögerlich auf die neue Gesetzgebungskompetenz. So wollten die meisten vor Änderung ihres Laufbahnrechts auf die Verabschiedung des Beamtenstatusgesetzes des Bundes warten, die im April 2008 erfolgte (Bundestag 2008: 9).

2.2.2 Gesetzliche Regelungen auf Bundesebene

Durch die FöderalismusreformI konnten die Bereiche Laufbahn, Besoldung und Versorgung in Bund und Ländern unterschiedlich gestaltet werden. Lediglich die den Status der Beamten betreffenden Vorschriften mussten in Bund und Ländern gleich geregelt sein. Diesen Gleichklang hat der Bund für den Bereich der Länder mit dem Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) und für den eigenen Bereich durch die Integration der entsprechenden Vorschriften des bisherigen Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) in das Bundesbeamtengesetz gesichert. Das Recht der Bundesbeamten erfuhr seine neuen Regelungen durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG). Waren die Länder bis zur Föderalismusreform verpflichtet, ihre Landesbeamtengesetze an den Vorgaben des BRRG auszurichten, trat mit Inkrafttreten der Föderalismusreform an die Stelle der Rahmengesetzgebung eine auf das Statusrecht begrenzte konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nach Art.74 Abs.1 Nr.27 GG (Grunewald/Lösch 2008: 201).

Unterschiede in den Statusrechten und ‑pflichten wirken sich nach Meinung der Macher der Föderalismusreform nachhaltig als Mobilitätshindernisse aus. Aus diesem Grund musste bei der Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des öffentlichen Dienstrechts ein bundeseinheitlicher Rahmen gewahrt bleiben, der Übergänge zwischen Ländern oder zwischen Bund und Ländern sicherstellt (Kluth 2007: 169). Die den Status prägenden Elemente Amt, Laufbahn und Besoldung blieben auch nach der Föderalismusreform über Art.33 Abs.5 GG als Kernbestand der Strukturprinzipien erhalten und sorgen so dafür, dass die Einheitlichkeit des Statusrechts nicht in Gefahr ist (Auerbach 2008: 399).

Mit der Verabschiedung des BeamtStG regelte der Bund das Statusrecht für Landes- und Kommunalbeamte. Ziel des Gesetzes war die Festlegung beamtenrechtlicher Grundstrukturen zum Erhalt eines Mindestmaßes an Einheitlichkeit des Dienstrechts. Die Regelungen des BeamtStG sperren die Regelungskompetenz der Länder, die auch an einer gleichlautenden Gesetzgebung gehindert sind. Zu den Statusrechten und ‑pflichten zählen unter anderem Regelungen zur Begründung, Dauer und Art von Beamtenverhältnissen, die Bestimmung der Dienstherrenfähigkeit, Voraussetzungen und Formen der Beendigung von Beamtenverhältnissen sowie Abordnungen und Versetzungen (Kugele 2011: 5). Die Begründung zur Änderung des Grundgesetzes enthält eine genauere Aufzählung dessen, was unter „Statusrechten und ‑pflichten“ im Sinne der Kompetenznorm des Art.74 Abs.1 Nr.27 GG zu verstehen ist (Bundestag 2006: 14). Für Bereiche, in denen der Bund keine Regelungen getroffen hat, sind die Länder zur Gesetzgebung befugt. Dies gilt unter anderem für die Festlegung landesspezifischer Besonderheiten, von Verfahrensfragen und von Fristen (Grunewald/Lösch 2008: 201). Bereits während des Gesetzgebungsprozesses zum BeamtStG kritisierten Sachverständige, Gewerkschaften und teilweise der Bundesrat, dass sich das Gesetz auf einige Eckpunkte beschränke und somit den Landesgesetzgebern zu weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten eröffne (Battis 2008: 1). Im Abstimmungsprozess zum BeamtStG haben andererseits zahlreiche Länder darauf geachtet, dass vonseiten des Bundes keine laufbahnrechtlichen Regelungen getroffen werden, die ihren durch die Föderalismusreform gewonnenen Spielraum einschränken (Peters 2008: 98). Dementsprechend fanden sich im abgestimmten Gesetzentwurf keine Regelungen, die über die Statusrechte und ‑pflichten hinausgehen (Ziekow 2007: 344). Die rechtlich geschaffenen Möglichkeiten der Länder zur Ausdifferenzierung ihrer Landesbestimmungen wurden von diesen in der Folgezeit ausführlich genutzt, wie noch zu zeigen sein wird.

Die bisherigen laufbahnrechtlichen Bestimmungen des BRRG, des Beamtenversorgungsgesetzes sowie des Bundesbesoldungsgesetzes unterlagen nach der Föderalismusreform einer Übergangsklausel (Art.125a Abs.1 GG). Dies sorgte dafür, dass die bisherigen bundesgesetzlichen Regelungen auf Länderebene weiter galten, solange die Länder keine eigenen Vorschriften erließen (Kugele 2011: 4). Eine Verpflichtung der Länder zu abweichenden Regelungen bestand jedoch nicht. Zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach der Föderalismusreform gehörten gemäß Art.73 Abs.1 Nr.8 GG die Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen (Baßlsperger 2008: 404). Für die Beamten des Bundes galt somit nicht das BeamtStG, sondern das Bundesbeamtengesetz (Auerbach 2008: 399).

Das DNeuG regelte für den Bund das Beamten-, Besoldungs- und Versorgungsrecht neu. Wesentliche Änderungen zur bis dahin geltenden Rechtslage stellten die stufenweise Anhebung des Pensionseintrittsalters auf 67 Jahre, die Ablösung des altersbezogenen Aufstiegs in den Stufen durch Ausrichtung an den tatsächlich geleisteten Dienstzeiten, der Einbau der bis dahin gezahlten jährlichen Sonderzahlung in die monatliche Besoldung sowie die wirkungsgleiche Übernahme von Maßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung dar (Heynckes 2010: 149f.). Der Bund selbst bezeichnete das DNeuG als „übergreifende“ Dienstrechtsreform (Wolff 2009: 73). Durch die Neuregelungen sollte die Leistungsfähigkeit der Beamten gefördert, der Personaleinsatz flexibilisiert und die Eigenverantwortung und Motivation der Beamten erhöht werden.

Mit dem Erlass der Bundeslaufbahnverordnung am 12.Februar 2009 stellte der Bund das Laufbahnrecht der Bundesbeamten ebenfalls neu auf (Hoffmann 2012: 25). In Bezug auf die Laufbahngruppen ist es beim ursprünglichen System der Unterscheidung in den einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst geblieben (ebd.: 26). Die Unterscheidung zwischen Fachrichtungs- und Regellaufbahnen wurde aufgegeben (ebd.: 27). In den einzelnen Laufbahngruppen wurden jeweils neun Laufbahnen eingerichtet (ebd.: 28). Ein vormals möglicher Praxisaufstieg ist entfallen, möglich bleibt ein Ausbildungsaufstieg (ebd.: 29). Die Förderung des Leistungsprinzips erfolgte dadurch, dass eine Einstellung in ein höheres Amt als das Eingangsamt, die Vergabe von Führungsämtern auf Probe und der Wegfall des Mindestalters von 27 Jahren für die Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ermöglicht wurden (Koehler 2009: 59). Von den Reformmaßnahmen ausgenommen wurden Beamte in Sonderlaufbahnen, für die bereits eigenständige gesetzliche Grundlagen bestanden, beispielsweise der Polizeivollzugsdienst (Peters et al. 2009: 1).

3. Theoretischer Rahmen

Den theoretischen Rahmen dieser Arbeit bildet die komparative Staatstätigkeitsforschung, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede in verschiedenen Politikfeldern erklären will. Als Grundlage der Untersuchung dienen die drei oben angesprochenen Theorien (siehe Punkt 1.3). Diese fragen eher nach der Wirkung spezifischer unabhängiger Variablen als nach dem gesamten Variablenbündel, das eine bestimmte Politik erklärt (Schneider/Janning 2006: 79). Durch die Kombination der Theorien wird versucht, ein derartiges Variablenbündel zu schnüren.

3.1 Finanzielle Leistungsfähigkeit

Gemäß der sozioökonomischen Schule sind Regierungen gezwungen, mit geringem Gestaltungsspielraum auf verschiedene soziale und wirtschaftliche Herausforderungen zu reagieren (Zöllner 1963: 158). Sie erklärt somit, welche langfristigen sozioökonomischen Entwicklungen Zwänge für die Politik setzen (Schmidt 1997: 578). Die sozioökonomische Schule stellt den ersten und ältesten maßgeblichen Theoriestrang der Wohlfahrtsstaatsforschung dar (Schmidt/Ostheim 2007: 29). Vertreter dieser Schule sind neben Karl Marx und Harold Wilensky mit ihren Theorien der kapitalistischen Industriegesellschaft (Marx 1970; Wilensky 1975) vor allem Adolph Wagner, der das Wagner’sche Gesetz der wachsenden Staatsausgaben entwickelte (Wagner 1893, 1911), und Detlev Zöllner mit Analysen zur wohlfahrtsstaatlichen Politik (Zöllner 1963). Anwendung finden sozioökonomische Ansätze vor allem in Studien über die politisch-ökonomische Entwicklung, die staatlichen Eingriffe in das Arbeitsleben und die Staatsfinanzen (Schmidt 1993: 373).

Das Tätigwerden des Staates führen die Vertreter der Schule auf die Existenz und den Wandel bestimmter sozialer und ökonomischer Rahmengrößen zurück (Reiter/Töller 2014: 38). In der Theoriefamilie dominieren deshalb vor allem bedarfs- und ressourcenbasierte Erklärungen von Politikinhalten (Schmidt/Ostheim 2007: 29). Das Interesse fokussiert sich auf Veränderungen staatlichen Handelns vor dem Hintergrund sozialer und ökonomischer Entwicklungen. Als potenzielle Erklärungsvariablen werden hierbei beispielsweise das Wirtschaftswachstum, die Verteilung materieller Ressourcen, gesellschaftliche Bedarfslagen oder der demografische Wandel herangezogen (Reiter/Töller 2014: 38). Die in dieser Arbeit herangezogene Rahmengröße stellen ökonomische Sparzwänge (sog. Austerität) dar, die infolge öffentlicher Verschuldung entstanden sind.

Die Ansätze der sozioökonomischen Theoriefamilie haben gemein, dass die genannten Einflussgrößen als ursächlich für soziale und wirtschaftliche Problemlagen gelten und als Auslöser staatlicher Policy-Entscheidungen betrachtet werden müssen (Reiter/Töller 2014: 39). Staatstätigkeit wird in diesem Zusammenhang als direkte Reaktion auf sozioökonomische und politisch-ökonomische Entwicklungen und Problemlagen verstanden (Schmidt 1993: 372).

Die Stärke des Erklärungsansatzes liegt darin, dass er auf die Wechselbeziehung zwischen dem politischen und dem wirtschaftlichen System hinweist. Er zeigt, wie staatliche Entscheidungen an soziale und ökonomische Entwicklungen rückgekoppelt werden. Die Betonung dieser Entwicklungstrends, der Zwänge sowie der Handlungsmöglichkeiten und -sperren sind als weitere Vorzüge zu nennen. Zentrale Größen der sozioökonomischen Theorien erweisen sich als wichtige Einflussfaktoren für Ausgabenniveaus und Ausgabenänderungen (Schmidt/Ostheim 2007: 34). Kritik am Ansatz wurde dahin gehend geäußert, dass die automatisierte Annahme einer Rückkopplung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen auf die Staatstätigkeit das Politische an öffentlichen Policy-Entscheidungen ausblende (Reiter/Töller 2014: 41f.). Diese Schwäche wird in der vorliegenden Arbeit durch eine Kombination mit weiteren Erklärungsvariablen korrigiert.

In dieser Arbeit stehen nicht rein sozioökonomische Variablen wie Arbeitslosigkeit, Urbanisierungsgrad oder Wirtschaftsstruktur im Vordergrund, sondern vornehmlich die Frage, inwieweit ein Land finanziell in der Lage ist, im Politikfeld Beamtenrecht spezifische Akzente zu setzen. In den Blick genommen wird hierzu der Verschuldungsgrad der Länder, der die unabhängige Variable darstellt.

Seit Beginn der Siebzigerjahre des vergangenen Jahrhunderts konstatiert man in Deutschland stetig wachsende Staatsschulden, die mittlerweile zu einem gesellschaftlichen Problem avanciert sind und der politischen Intervention zur Bekämpfung bedürfen (u.a. Streeck 2010; Streeck 2013; Streeck/Mertens 2010a, 2010b; Stützle 2014). Wolfgang Streeck und Daniel Mertens haben sich mit den Entwicklungen, die auf politischer und gesellschaftlicher Ebene mit der Verschuldung einhergehen, beschäftigt und kommen zu folgendem Ergebnis:

„Chronisch gewordene Defizite und eine dramatisch gestiegene Staatsverschuldung sind zu einer beherrschenden Rahmenbedingung wohlfahrtsstaatlicher Politik geworden“ (Streeck/Mertens 2010a: 3).

In Anlehnung an den amerikanischen Politikwissenschaftler Paul Pierson sprechen Streeck und Mertens in diesem Zusammenhang von Austerität, die mehr als nur eine Sparpolitik des Staates impliziert (Pierson 1996, 2001). Austerität wird hier als Regime verstanden, das eine „institutionalisierte fiskalische Dauerkrise“ darstellt (ebd.: 13). Pierson lehnt sich bei der Definition der Austerität als Regime an Gøsta Esping-Andersen an, der Regime als die Gesamtheit der „komplexen institutionellen und organisatorischen Verbindungslinien zwischen Staat und Gesellschaft, die dem politischen Handeln zu einem gegebenen Zeitpunkt seine spezifischen Bedingungen und eine jeweils besondere Logik vorgeben“, betrachtet (Esping-Andersen 1990). Das hauptsächliche Merkmal des Austeritätsregimes ist hierbei, dass alle politischen Entscheidungen unter die Bedingungen des defizitären Staatshaushalts gestellt werden und somit die Konsolidierung der staatlichen Haushalte das zentrale Thema des öffentlichen Diskurses und oberstes Gebot des politischen Handelns darstellt (Streeck 2010: 165).

Die Erkenntnisse Piersons haben Streeck und Mertens in ihrem Artikel „Politik im Defizit – Austerität als fiskalpolitisches Regime“ auf das deutsche Austeritätsregime übertragen (Streeck/Mertens 2010a). Sie stellten darin fest, dass sich wie in den USA auch in Deutschland Ausgabenposten festmachen lassen, die aus rechtlichen oder praktischen Gründen nicht zur politischen Disposition stehen (Streeck/Mertens 2010b: 4). Neben den Kriegsfolgelasten, die seit den 1970er-Jahren fast verschwunden sind, sind dies die Zuschüsse zu den Sozialversicherungen, Leistungen bei Arbeitslosigkeit sowie Personalausgaben (ebd.: 4f.). Diese vier Positionen können als verbindliche Ausgaben des Bundes angesehen werden, die lediglich durch Veränderungen des Leistungskatalogs oder innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen beeinflussbar sind. Hinzu kommen Zinszahlungen aus dem Schuldendienst, die den Handlungsspielraum weiter einschränken (Streeck/Mertens 2010a, 2010b). Diese Erkenntnisse lassen sich auch auf die Haushalte der Bundesländer übertragen. Die Höhe der Personalausgaben, in denen die Kosten der Beamtenbesoldung und -versorgung enthalten sind, machen einen Anteil von über 40Prozent an den Länderausgaben aus.

Durch die beginnende Krise der Finanzmärkte im Jahr 2008 und die anschließend im Jahr 2009 in das Grundgesetz aufgenommene „Schuldenbremse“ hat sich die fiskalische Situation weiter verschärft. Letztere schreibt eine Reduzierung der Neuverschuldung des Bundes auf 0,35Prozent des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2016 vor (Streeck/Mertens 2010a: 27). Die Schuldenbremse gilt gemäß Art.109 Abs.3 Satz 1 GG auch für die Haushalte der Bundesländer. Diese müssen bis zum Jahr 2020 die Vorgabe eines ausgeglichenen Haushalts einhalten. Einzelne Bundesländer haben in der Zwischenzeit Regelungen zu Schuldenbremsen in ihre Landesverfassungen aufgenommen. Diese „fiskalische Zwangsjacke“ (ebd.: 25) erfordert umfassende Konsolidierungsmaßnahmen. Konsolidierung kann dabei durch Steuererhöhungen, Ausgabenkürzungen oder eine Kombination von beidem erreicht werden. In der seitherigen Logik des deutschen Austeritätsregimes wurden Steuererhöhungen trotz steigender Staatsausgaben tendenziell verhindert. Dies hat laut Streeck vor allem mit dem gesellschaftlichen „Steuerwiderstand“ zu tun, der seit den 1980er-Jahren in Deutschland vorherrscht (Streeck 2013: 14). Die gestalterische Fähigkeit geht hierdurch im Austeritätsregime auf der Ebene der fiskalpolitischen Handlungsfähigkeit immer weiter zurück. Im Ergebnis führt dies dazu, dass Konsolidierungsstrategien auf der Ausgabenseite ansetzen. Da im deutschen Bundesstaat der weitaus größte Teil des zivilen Personals des öffentlichen Dienstes auf Länder- und Gemeindeebene beschäftigt ist (Streeck/Mertens 2010a: 18f.), bietet sich dort der Personalbereich als größter Ausgabeposten an. Vor allem in den Pensionszahlungen für Landesbeamte bestehen für die Länder hohe finanzielle Lasten (Besendorfer et al. 2005).

Die Entwicklungen in den Bundesländern werden letztendlich über das Funktionieren der Schuldenbremse entscheiden. Im Gegensatz zum Bund ist der Anteil der Personalkosten in den Ländern wie geschildert deutlich höher. Gleichzeitig verfügen die Länder lediglich über eine eingeschränkte Autonomie bei den Einnahmen, was Konsolidierungsbemühungen bereits in der Ausgangslage erschwert (Fiedler/​Maderspacher 2014: 272). In der Folge wird zu untersuchen sein, in welchem Umfang in den betrachteten Bundesländern finanzielle Restriktionen vorhanden sind und wie sich die personelle Situation im Beamtenbereich darstellt. Bezug nehmend auf die skizzierten Überlegungen ergibt sich dann die folgende Hypothese: Die finanzielle Lage eines Bundeslandes hat Einfluss auf die Ausgestaltung der beamtenrechtlichen Regelungen, vor allem im Besoldungs- und Versorgungsbereich.

3.2 Parteienwettbewerb

Zur Messung des Parteienwettbewerbs eignet sich die Parteiendifferenzhypothese. Für diese liegen die Schlüsselgrößen für Staatstätigkeit nicht außerhalb, sondern innerhalb des politischen Systems, hier vor allem im Parteienwettbewerb und in der parteipolitischen Prägung der Interessenartikulation (Schmidt 1993: 374). Die Theorie sieht politische Entscheidungen nicht durch soziale oder wirtschaftliche Entwicklungen determiniert, sondern unterschiedliche Parteiorientierungen als wesentliche Größe der politischen Gestaltbarkeit von Staatstätigkeit (Blum/Schubert 2011: 42). Die zentrale Annahme ist dabei, dass Unterschiede in der parteipolitischen Zusammensetzung von Regierungen sowohl bei der Politikproduktion (Policy-Output) als auch bei den erzielten Ergebnissen (Policy-Outcome) zu feststellbaren Unterschieden in der Staatstätigkeit führen (Schmidt/​Ostheim 2007: 51, Zohlnhöfer 2008: 159). Regierungen sind demnach Policy-Seeker, die in der Lage sind, formulierte politische Programme tatsächlich umzusetzen (Schneider/Janning 2006: 81). Da Parteien darauf angewiesen sind, die Interessen ihrer Wähler und Parteimitglieder zu vertreten, wird erwartet, dass sie bei einer Regierungsbeteiligung entsprechende Politiken ihrer Klientel durchsetzen (Blum/Schubert 2011: 42).

Der Grundgedanke der Parteiendifferenztheorie ist der ökonomischen Lehre vom nachfrageinduzierten Angebot sowie der Konsumentensouveränität nachgebildet (Schmidt 2010: 358). Der Urvertreter der Theorie ist Douglas A. Hibbs. In seiner im Jahr 1977 erschienenen Studie „Political Parties and Macroeconomic Policy“ unterzieht er zwölf Industrieländer einer umfassenden Analyse von Arbeitslosenquoten und Inflationsraten zwischen 1960 bis Ende 1969 (Hibbs 1977). Hibbs geht in seiner Untersuchung davon aus, dass eine modifizierte Phillips-Kurve, welche einen Zielkonflikt zwischen Vollbeschäftigung und Preisniveaustabilität postuliert, in der Lage ist, die parteipolitische Wirklichkeit angemessen zu beschreiben. Aus diesem Grund besteht prinzipiell für jede Regierung die Möglichkeit eines „Phillips-Kurven-Tradeoff“. Hiermit ist die Möglichkeit einer Wahl zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation in der Weise gemeint, dass eine Regierung die Arbeitslosenquote auf Kosten einer steigenden Inflationsrate senken kann und umgekehrt (Zohlnhöfer 2003: 48).

Die unterschiedlichen Zielsetzungen von Links- und Rechtsparteien führte Hibbs auf die Präferenzen der soziostrukturell verschiedenartig zusammengesetzten Wählerschaft und Mitglieder der Parteien zurück. Er verweist dabei auf die abweichende sozialstrukturelle Zusammensetzung der Kernwählerschaft von Rechts- und Linksparteien, die zu einer unterschiedlichen politischen Prioritätensetzung der Parteien führt. Auf die Wählerpräferenzen bezogen führt dies dazu, dass sich die ökonomische Situation der sozial schlechtergestellten Bürger bei geringer Arbeitslosigkeit verbessert, auch wenn hierdurch im Ergebnis eine höhere Inflation in Kauf genommen werden muss. Gruppen mit niedrigem und mittlerem Einkommen und Beschäftigungsstatus befürworten Vollbeschäftigung und lehnen Inflation weniger stark ab als Arbeitslosigkeit, wohingegen Gruppen mit hohem Einkommen und Beschäftigungsstatus die Inflation ablehnen (Schmidt/​Ostheim 2007: 52f.). Im Ergebnis greifen Linksparteien eher zu nachfragebegünstigenden Instrumenten, indem sie beispielsweise die Staatsquote zugunsten individueller Umverteilungsmaßnahmen erhöhen, während liberale und konservative Parteien eher angebotsbegünstigende Instrumente wählen und versuchen, die Staatsausgaben zu begrenzen. Nach Hibbs versuchen die an der Regierung beteiligten Parteien also eine den Interessen der Wählerschaft zuträgliche Politik zu realisieren, um ihren Stimmenanteil bei Wahlen zu maximieren (Hibbs 1977).

Die genuine Aussage der Parteiendifferenztheorie wurde inzwischen im Rahmen sowohl der US-amerikanischen als auch der europäischen Policy-Forschung vielfach präzisiert und modifiziert (Reiter/Töller: 48). So ergänzte Edward R. Tufte die Theorie um zwei weitere Bestimmungsfaktoren, nämlich den Wahlzeitpunkt und das vorherrschende wirtschaftspolitische Problem (Tufte 1980). Er geht davon aus, dass die Wirtschaftspolitik und die Outcomes der Regierungen zyklisch um den Wahltermin herum schwanken (Schmidt/Ostheim 2007: 53). In einem neueren Ansatz von Alexander M. Hicks und Duane H. Swank stellten diese fest, dass nicht nur Regierungs-, sondern auch Oppositionsparteien und kleine Koalitionspartner für die öffentliche Wohlfahrtspolitik eine Rolle spielen (Hicks/Swank 1992). Hicks und Swank wiesen außerdem auf die Bedeutung politischer Institutionen sowie auf Größen, die wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedarfslagen ermitteln, hin. Sie knüpfen damit, analog dem Vorgehen in dieser Arbeit, an Erkenntnisse der sozioökonomischen Schule und politisch-institutionalistischer Theorien an (Schmidt/Ostheim 2007: 53).

James Allan und Lyle Scruggs wiederum haben sich mit der Rücknahme wohlfahrtspolitischer Entscheidungen früherer Regierungen und dem Einfluss parteipolitischer Färbungen von Regierungen beim Rückbau des Wohlfahrtsstaates unter den Bedingungen der fiskalischen Austerität (siehe Punkt 3.1) beschäftigt. Sie gehen davon aus, dass entgegen der von Pierson in den Neunzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts postulierten These nachlassender Parteieffekte auf öffentliche Politik (Pierson 2001) Parteien weiterhin Einfluss auf politische Entscheidungen haben (Allan/Scruggs 2004: 496).

Die Stärken der Parteiendifferenzhypothese liegen zum einen in ihrer guten Verknüpfbarkeit mit anderen Ansätzen und zum anderen in ihrer relativ einfachen empirischen Überprüfbarkeit (Schmidt/Ostheim 2007: 55). Eine wesentliche Schwäche stellt die Berufung der Hypothese auf eine in der Realität tatsächlich nicht vorhandene ungehinderte Fähigkeit politischer Parteien, ihre Ziele durchzusetzen, dar. Parteipolitische Akteure handeln, wie alle Akteure, im Rahmen institutioneller Kontexte und unterliegen sozioökonomischen Zwängen. So ist die Aussagekraft der Theorie unter den Bedingungen fiskalischer und ökonomischer Krisensituationen mitunter eingeschränkt (Reiter/Töller 2014: 52). Je nach Politikfeld sind hier unterschiedliche Kontextfaktoren relevant, wobei die institutionellen und sozioökonomischen Rahmenbedingungen wahrscheinlich bei nahezu allen Policies eine Rolle spielen (Wenzelburger 2015: 103). Ein ursprünglicher Einwand, nach dem die Parteiendifferenzhypothese Policy-Entscheidungen außerhalb der Bereiche der Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht plausibel erklären kann, ist heute weitestgehend ausgeräumt, sodass die Annahmen auch auf weitere Politiken angewandt werden können (Reiter/Töller 2014: 52). In der Summe spricht der Forschungsstand mittlerweile deutlich mehr für die Parteiendifferenztheorie als gegen sie (Boix 2000, Schmidt 2002, Zohlnhöfer 2009).

Zwischenzeitlich haben sich verschiedene Studien auch mit der Frage nach dem Einfluss der Parteiendifferenz auf Bundesländerebene beschäftigt (z.B. Schmidt 1980; Seeger 2003; Payk 2009; Turner 2011). Ed Turner kommt in seiner Untersuchung beispielsweise zum Ergebnis, dass Parteipolitik auf Landesebene prinzipiell eine Rolle spielt, auch wenn sich der Effekt nach Politikfeldern und der Zusammensetzung der jeweiligen Landesregierung unterscheidet (Turner 2011: 219ff.). Zur Beantwortung der Frage, ob der Parteienwettbewerb landesspezifische Bearbeitungen eines politischen Problems begünstigt, sind mehrere Dinge zu beachten. Eine solche Begünstigung ist dort wahrscheinlich, wo es bei einem Thema an einer bundespolitischen Überformung fehlt. Dies ist im Bereich des Beamtenrechts seit der Föderalismusreform eindeutig der Fall, da der Bund bei Laufbahnen, Besoldung und Versorgung kein Mitspracherecht mehr in den Ländern hat. Des Weiteren ist eine eigenständige Landespolitik dann wahrscheinlich, wenn in einem Land eine dem Bund und anderen Ländern gegenläufige Wettbewerbsdynamik herrscht. Auch dies kann im Fall der Beamtenregelungen angenommen werden, da die Länder unterschiedliche Voraussetzungen mitbringen. Drittens sind landespolitische Ausdifferenzierungen begünstigt, wenn im spezifischen Politikfeld die Landespartei über eine der Mehrheitslinie der Bundespartei gegenläufige Position verfügt (Blumenthal 2010: 189).

Im weiteren Verlauf der Untersuchung wird zu überprüfen sein, inwieweit ein Zusammenhang zwischen der parteipolitischen Färbung der untersuchten Länderregierungen und ihrem Policy-Output besteht und inwieweit eine der Wählerschaft zuträgliche Politik realisiert wurde. Diese Vorgehensweise schließt an die originäre Aussage der Parteiendifferenzhypothese nach Hibbs an und ist ein gangbarer Weg, da in den Ländern verschiedenartige Regierungskoalitionen zum Zeitpunkt der Verabschiedung von Dienstrechtsreformen bestanden. Insofern ergibt sich folgende Hypothese: Der Parteienwettbewerb in den Bundesländern führt zu einer Ausdifferenzierung der Regelungen im Politikfeld „Beamtenrecht“.

3.3 Institutionelle Faktoren

Weitere Faktoren, die eine Ausdifferenzierung des Beamtenrechts auf Länderebene erklären können, sind Überlegungen zu politisch-institutionellen Theorien. Diese attestieren der Gestaltungsfähigkeit politischer Akteure bzw. der Politics-Dimension einen weniger großen Spielraum als die Parteiendifferenztheorie. Stattdessen heben sie die Bedeutung politischer Institutionen und Strukturen hervor. Die zentrale These der institutionalistischen Schule besagt, dass die Art der Staatstätigkeit in ganz wesentlichem Maße durch institutionelle Arrangements geprägt wird (Blum/Schubert 2011: 42).

Bedeutendes Merkmal der Theorieschule ist eine große Ausdifferenzierung ihrer Untersuchungsgegenstände und Themen (Reiter/Töller 2014: 54). Neben klassischen Studien, deren Fokus auf dem Einfluss ganzer politischer Institutionensysteme auf die Staatstätigkeit und öffentliche Politik liegt, umfasst das Vetospieler-Theorem nach George Tsebelis einen der hauptsächlichen Ansätze der Theoriefamilie. Ziel des Theorems ist die Messung der Wahrscheinlichkeit von Policy-Wechseln, also der Änderung des bestehenden Status quo in einzelnen Politikfeldern. Hierbei werden Vetospieler als zentrale Untersuchungsgegenstände identifiziert (u.a. Tsebelis 1995). Darüber hinaus existiert eine große Zahl von Studien, die sich mit Policy-Effekten bestimmter Teilstrukturen oder institutionellen Aspekten ausgewählter Regierungssysteme oder mit deren Vergleich beschäftigen (Töller/Reiter 2014: 54).

Ihre Stärke ziehen die Ansätze der politisch-institutionalistischen Theorieschule aus der guten Anschlussfähigkeit an andere politikfeldanalytische Erklärungsansätze wie beispielsweise die Parteiendifferenzhypothese sowie aus einer breiten Anwendbarkeit in methodischer und politisch-inhaltlicher Hinsicht (Schmidt/​Ostheim 2007: 69). Schwächen weisen institutionalistische Ansätze bei der Erklärung von Policy-Wandeln auf. Institutionensysteme wurden dabei als regelhaft verfestigtes politisches Erbe interpretiert, das jeweils von der Vorgängerregierung übernommen wurde. Aus diesem Grund hat die politisch-institutionalistische Policy-Forschung in der Vergangenheit institutionelle Faktoren als Erklärungsfaktoren für eine fehlende Veränderung von Policies wahrgenommen (ebd.: 63). Um also tatsächlich stattfindende politische Veränderungen erklären zu können, bedarf es einer Ergänzung institutionalistischer Forschungen durch weitere Erklärungsansätze (Reiter/Töller 2014: 57).

Die ursprüngliche Variante politisch-institutioneller Theorie bezieht sich auf die formalen Strukturen des Staates. Dabei wird unter dem Begriff der „Institution“ ein Zusammenwirken von verfassungs- und staatsrechtlichen Interaktions- und Organisationsstrukturen, Organen und Organisationen subsumiert, die gemeinsam das politisch-administrative System eines Staates ausmachen. Auch heute noch hat diese Variante, deren bekanntester Vertreter der niederländische Politikwissenschaftler Arend Lijphart ist, einen hohen Stellenwert in der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung (ebd.: 53). Auf diese Variante wird in der vorliegenden Arbeit Bezug genommen.

Lijphart untersucht in seiner Studie „Patterns of Democracy“ 36 Demokratien und typologisiert diese nach Mehrheitsdemokratien und Konsensdemokratien (Lijphart 2012, 1999). Merkmale einer Mehrheitsdemokratie sind demnach häufige Machtwechsel bei Bildung stabiler Regierungen sowie das Vorhandensein einer unbeschränkten Mehrheitsherrschaft. Demgegenüber sind Konsensdemokratien weniger für rasches Reagieren auf Herausforderungen oder klare Kurswechsel geeignet. Sie zielen vor allem auf Machtteilung bei gleichzeitiger Einbindung verschiedener gesellschaftlicher Gruppen und dem Schutz von Minderheiten. Die Mehrheitsherrschaft wird in dieser Demokratieform gezügelt. Konsensdemokratien sorgen laut Lijphart für eine stärkere Eindämmung sozialer Ungleichheit, was unter anderem an einer höheren Sozialleistungsquote ablesbar ist (Schmidt/Ostheim 2007: 64f.). Eine Klassifikation der Staaten erfolgt bei Lijphart auf zwei Ebenen, nämlich der Exekutive-Parteien-Dimension und der Föderalismus-Unitarismus-Dimension (Schmidt 2010: 320ff.). Während Erstere vor allem die Entwicklungen des Regierungs-, Parteien- und Wahlsystems betrachtet, verlegt sich die zweite Dimension in erster Linie auf die Identifikation von Besonderheiten im Staatsaufbau (Freitag/Vatter 2008: 11). Neben der Beantwortung der Frage nach der Entstehung der Demokratietypen konzentriert sich die Studie auch auf deren Auswirkungen. Zum Leistungsprofil gehören sowohl wirtschaftliche und soziale Faktoren als auch Aspekte der Demokratiezufriedenheit. Gemäß Lijpharts Studie ist die Konsensdemokratie die zu bevorzugende Demokratievariante (Lijphart 1999: 301f.), wobei lediglich das Wirtschaftswachstum eine partielle Ausnahme darstellt (Lijphart 2012: 266).

Da sich Lijpharts Analyse auf internationale Staaten konzentriert, bedarf es im vorliegenden Fall einer Anpassung der Untersuchungsdimensionen zur Anwendung auf die deutschen Bundesländer. Gemäß der Homogenitätsklausel des Art.28 GG muss die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Angesichts dessen sowie der Tatsache, dass alle Länder parlamentarische Regierungssysteme aufweisen, scheint sich die institutionelle Vielfalt im Vergleich der Bundesländer auf den ersten Blick in Grenzen zu halten (Blumenthal 2010: 185). Diesem Grundgedanken widersprechen jedoch detaillierte Studien über die politischen Systeme der Länder, die durchaus Unterschiede konstatieren (z.B. Leunig 2012, Reutter 2008). Markus Freitag und Adrian Vatter kommen in ihrer Untersuchung zu den Demokratien der deutschen Bundesländer zum Ergebnis, dass

„trotz der immer wieder deklarierten Homogenität der deutschen Gliedstaaten und der durch das Grundgesetz vorgegebenen Rahmenbedingungen eine sichtbare Varianz politisch-institutioneller Konfigurationen zwischen den Bundesländern besteht. Diese institutionelle Vielfalt spiegelt die ungleichen Demokratiekonzeptionen auf Deutschlands subnationaler Ebene wider“ (Freitag/Vatter 2008: 326f.).

In ihrer Untersuchung analysieren Freitag und Vatter die Länder entsprechend der Lijphart’schen Unterscheidung von Mehrheits- und Konsensusdemokratie, wobei sie dessen Analyseraster angepasst und weiterentwickelt haben. Die Untersuchung der Demokratiemuster erfolgt hier auf drei Dimensionen. Die konkordanzdemokratisch-zentralisierte Dimension umfasst die Faktoren Regierungs-, Parteien- und Wahlsystem sowie die kommunale Selbstverwaltung. Dies entspricht weitgehend der Executive-Parteien-Dimension von Lijphart. Die zweite Dimension umfasst die Faktoren der Verfassungsrigidität und Verfassungsgerichtsbarkeit. Diese wird als Judikative-Machtteilungsdimension bezeichnet und ersetzt die Lijphart’sche Unitarismus-Föderalismus-Dimension. Die neu eingeführte dritte Dimension beschäftigt sich mit dem Verhältnis der Exekutive zur Legislative und mit der Nutzung direktdemokratischer Verfahren (Freitag/Vatter 2008: 309ff.). Im Gegensatz zu Lijphart messen Freitag und Vatter das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive nicht mithilfe der Betrachtung der Dauer des Bestehens von Kabinetten, sondern berücksichtigen Regelungen zu Wahl-, Gesetzgebungs- und Kontrollfunktionen der Länderparlamente, die sie zu einem „additiven Index“ bündeln (Freitag/Vatter 2008: 313; Flick 2008). Sie konstatierten in ihrer Untersuchung unter anderem erhebliche Unterschiede in der Ausgestaltung der Verhältnisse von Legislative und Exekutive, wobei generell eine länderübergreifende Tendenz hin zu einer Stärkung der Exekutive zu beobachten ist (Freitag/Vatter 2008: 313).

Einige Autoren führen Entscheidungen für oder gegen gesetzliche Regelungen zuvorderst auf die parteipolitische Ausrichtungen der jeweiligen Landesregierungen zurück (u.a. Henkes/Kneip 2009; Henkes 2008: 128–132; Liedhegener 2005). Genauere Rekonstruktionen der Regelungen und Entscheidungsprozesse zeigen jedoch, dass neben der parteipolitischen Ausrichtung einer Landesregierung auch die Art der Behandlung der Fragestellung, nämlich konfrontativ oder kooperativ, auf das Politikergebnis wirkt (Blumenthal 2009). Insofern liefern die Ergebnisse der Studie von Freitag und Vatter zu den Demokratiekonzeptionen auf Länderebene Hinweise, in welche Richtung landespolitische Entscheidungen fallen können. In der vorliegenden Arbeit wird folgender Hypothese nachgegangen: Länderspezifische Entscheidungen werden unter dem Eindruck institutioneller Eigenheiten getroffen.

4. Die Dienstrechtsreformen der Länder

Ausgehend von den beamtenrechtlichen Vorschriften des Bundes (siehe Abschnitt2.2.2) werden nachfolgend die abweichenden Regelungen der zu untersuchenden Länder dargestellt. Diese haben alle Dienstrechtsreformen verabschiedet und sich somit gegen eine inhaltsgleiche Übernahme der Bundesgesetze entschieden. Zwar konnten die Länder bereits nach dem Inkrafttreten der Föderalismusreform zum 1.September 2006 eigene Entscheidungen treffen, jedoch warteten alle damit bis zur Verabschiedung des BeamtStG auf Bundesebene (Drescher 2007: 263).

Die vorgestellten Regelungen beleuchten die unabhängige Variable der Arbeit und beschreiben den vorhandenen Grad der Ausdifferenzierung der Beamtenregelungen auf Länderebene. Bei den dargestellten Gesetzesausgestaltungen wird auf die Regelfälle eingegangen. Spezialnormen, beispielsweise besondere Altersgrenzen für einzelne Laufbahnen, werden ausgeblendet. Für den weiteren Fortgang der Untersuchung ist deren Darstellung nicht notwendig.

Tabelle1: Dienstrechtsreformen der Bundesländer

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Anmerkung: Das jeweilige Datum stellt den Tag des Inkrafttretens dar.

Quelle: eigene Darstellung

4.1 Baden-Württemberg

Das baden-württembergische Beamtengesetz und die dazugehörige Laufbahnverordnung wurden nach der Föderalismusreform zunächst mit Hinweisen des Innenministeriums an die Vorgaben des BeamtStG angepasst. Sie traten gleichzeitig mit dem BeamtStG zum 1.April 2009 in Kraft (Holland-Letz 2011: 26). Das Land bekundete früh seine Intention, das Recht über Laufbahn, Besoldung und Versorgung der Beamten einer Generalrevision zu unterziehen. Die internen Abstimmungen über die Eckpunkte sollten bis Anfang 2008 abgeschlossen sein (Drescher 2007: 263). Zur internen Beratung wurde eine Arbeitsgruppe Dienstrechtsreform gebildet (Knopp/Schröder 2009: 158). Der politische Diskussionsprozess setzte im Land zwar früh ein, blieb dann jedoch hinter den Reformentwicklungen anderer Bundesländer zeitlich zurück (Lorse 2011: 3).

Erst am 20.Juli 2010 beschloss die Landesregierung den Entwurf eines Dienstrechtsreformgesetzes. Dem vorausgegangen war ein ressortinterner Diskussions­prozess, der auf einem Beschluss der Landesregierung zu Eckpunkten der Reform vom 15.Dezember 2009 basierte. Erklärtes Ziel war es, den Gesetzgebungsprozess derart zu gestalten, dass ein Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelungen zum 1.Januar 2011 erfolgen konnte (Lorse 2011: 1). Als Kernelemente der Revision wurden für den Bereich des Landesbeamtengesetzes die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Dienstherren sowie die Attraktivität des öffentlichen Dienstes angesehen. Den steigenden Pensionslasten sollte mit einem Pensionsfonds begegnet werden. Im Besoldungsrecht war eine Neugestaltung der Grundgehaltstabelle vorgesehen (Drescher 2007: 264f.). Gesetzlich normiert wurden für alle Laufbahnen geltende Mindeststandards sowie zur Sicherung der Mobilität unabdingbare Rahmenbedingungen. Ausführungsvorschriften wurden dadurch obsolet, was später zur Aufhebung der bis zur Dienstrechtsreform geltenden Landeslaufbahnverordnung (LVO) führte. Genauere Ausgestaltungen zu Laufbahnen, fachlichen Anforderungen u.Ä. sollten den jeweils zuständigen Fachministerien überlassen bleiben (Pechstein 2015: 161).

Das aus 63Artikeln bestehende „Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz – DRG)“ wurde am 27.Oktober 2010 vom Landtag beschlossen (Landtag BW 2010c). Das Laufbahngruppensystem wurde dahin gehend geändert, dass die Laufbahngruppe des einfachen Dienstes entfallen ist, sodass nur noch die Laufbahnen des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes übrig geblieben sind (§14 Abs.1 LBG BW). Die Beamten des bisherigen einfachen Dienstes wurden in ein Amt mit gleichem Grundgehalt einer entsprechenden Laufbahn in der Laufbahngruppe des mittleren Dienstes übergeleitet. Gab es kein entsprechendes Amt, erfolgte eine Überleitung in das Eingangsamt der jeweiligen Laufbahn des mittleren Dienstes (§24 LBesGBW). Eine grundsätzliche Reduzierung der Fachlaufbahnen wurde nicht vorgenommen (Landtag BW 2010a: 376, 400).

Eine der wichtigsten Änderungen stellte die Erhöhung der Pensionsaltersgrenze um zwei Jahre dar. Sie liegt damit bei der Vollendung des 67. Lebensjahres (§36 Abs.1 LBG BW). Die Erhöhung erfolgte im Zuge der Dienstrechtsreform, nachdem frühere landespolitische Versuche zur Erhöhung der Altersgrenze bereits vor gleichlautenden Beschlüssen bei der Rentenversicherung und im Bundesrecht gescheitert waren (Lorse 2011: 1). Die Landesregierung rechnete damit, durch die Erhöhung der Pensionsaltersgrenzen Einsparungen von durchschnittlich 89Millionen Euro pro Jahr bis zum Jahr 2029 erzielen zu können (Landtag BW 2010a: 404). Ein weiterer besoldungspolitischer Akzent lag auf der strukturellen Verbesserung der unteren Besoldungsgruppen, die durch eine Anfügung weiterer Stufen erreicht wurde. Die Verbesserungen umfassten ein Volumen von etwa 40 Millionen Euro (Lorse 2011: 2). Die saldierte Gesamtaufstellung der finanziellen Auswirkungen der Reform ging von einer prognostizierten Nettoeinsparung von 74,25 Millionen Euro jährlich aus (Landtag BW 2010a: 389).

Zur weiteren Einsparung von Personalkosten wurde die Möglichkeit der Beamten, nach Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze freiwillig weiterzuarbeiten, erweitert (Eckstein 2011: 418). Der Eintritt in den Ruhestand kann bis zu einem Jahr, maximal bis zur Vollendung des 68. Lebensjahres, hinausgeschoben werden, wenn dies im dienstlichen Interesse liegt (§39 LBG BW). Soweit der Höchstversorgungssatz bereits vor der Verlängerung erreicht wurde, wird für die Zeit der Weiterarbeit ein Besoldungszuschlag in Höhe von zehn Prozent gezahlt (Lorse 2011: 2). Die Kombination aus Anhebung des Pensionsalters und freiwilliger Weiterarbeit sollte gegenüber dem Konzept des Bundes zusätzliche Einsparungen in Höhe von 205Millionen Euro bis zum Jahr 2029 erbringen (Knopp/​Schröder 2009: 158).

Eine Einstellung in das Beamtenverhältnis erfolgt nach der Dienstrechtsreform grundsätzlich im Eingangsamt (§18 Abs.1 LBG BW), wobei eine Einstellung im ersten oder zweiten Beförderungsamt unter bestimmten Voraussetzungen möglich ist (§18 Abs.2 LBG BW). Die Aufstiegsvoraussetzungen wurden einheitlich neu geregelt (Landtag BW 2010a: 409). Hiernach besteht die Möglichkeit des Aufstiegs bei überdurchschnittlichen Leistungen, wenn sich der Bewerber gleichzeitig im Endamt seiner bisherigen Laufbahn befindet. Des Weiteren sind die Bewährung in mindestens zwei unterschiedlichen Aufgabengebieten der derzeitigen Laufbahn sowie eine mindestens einjährige erfolgreiche Ausübung von überwiegenden Aufgaben der nächsthöheren Laufbahn notwendig. Abschließend muss eine geeignete Vorbildung für den Aufstieg durch Qualifizierungsmaßnahmen nachgewiesen werden (§22 Abs.1 LBG BW). Die Probezeit beträgt nach der Reform für alle Laufbahngruppen einheitlich drei Jahre (§19 Abs.1 LBG BW). Der bisherige Stufenaufstieg nach Alter entfällt und wird ersetzt durch ein Aufsteigen nach Zeiten dienstlicher Erfahrung (§31 LBesGBW). Die Auswirkungen dieser Änderungen sollen haushaltsneutral abgewickelt werden (Landtag BW 2010a: 404ff.). Aus §76 LBesGBW ergibt sich die Möglichkeit zur Schaffung von Leistungsprämien. Als familienpolitischer Akzent wurde die Möglichkeit einer unterhälftigen Beschäftigung mit einem Mindestumfang von 30Prozent bei einer Höchstdauer von 15Jahren zur Betreuung von Kindern unter 18Jahren eingeführt (Lorse 2011: 3).

Der Reformansatz für die Mitnahme der Versorgung beim Wechsel vom öffentlichen Dienst in die Wirtschaft war ein besonderes Anliegen des Landes bei den Vorarbeiten zur Reform (Drescher 2008: 252). Der Bund und andere Länder konnten sich zu einem derartigen Schritt nicht durchringen. Diese Portabilität wird aus Sicht der Wissenschaft mitunter kritisch gesehen, da sie möglicherweise eine Veränderung des Profils des deutschen Berufsbeamtentums befördert (Lorse 2010: 836). Seither konnte ein ausscheidender Beamter seine erworbenen Ansprüche auf Ruhegehalt nicht mitnehmen. Vonseiten des Dienstherrn erfolgte eine ungünstige Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung (Eckstein 2011: 419). Nach der Dienstrechtsreform kann ein Beamter beim Ausscheiden auf eigenen Antrag seinen bisher erworbenen Alterssicherungsanspruch behalten und später geltend machen. Diese Regelung erleichtert einen Wechsel in die Privatwirtschaft deutlich (§§84–90 LBeamtVGBW). Rechtspolitisches Ziel bei der Neuregelung war laut dem damaligen baden-württembergischen Innenminister Heribert Rech ein „Wissenstransfer in beide Richtungen“ (Landtag BW 2010b: 7039).

In der Summe hat Baden-Württemberg in einigen Reformbereichen ein abweichendes Profil entwickelt und damit im Sinne der Zielsetzung der Föderalismusreform seine Eigenständigkeit unterstrichen.

4.2 Bayern

Wie auch in Baden-Württemberg wurde das bayerische Beamtengesetz nach der Föderalismusreform zunächst ohne größere Änderungen an das Beamtenstatusgesetz angepasst. Der Gesetzentwurf zur Änderung des BayBG machte jedoch bereits deutlich, dass eine umfassende Inanspruchnahme der neuen Länderkompetenzen im Rahmen einer Dienstrechtsreform erfolgen würde (Landtag BY 2008: 2). Bereits innerhalb der Föderalismuskommission hat sich der Freistaat vehement für eine Übertragung der Gesetzgebungskompetenzen im Beamtenrecht auf die Länder ausgesprochen. Bereits wenige Tage nach der Übertragung der Zuständigkeit beschloss das bayerische Kabinett eine umfassende Nutzung der übertragenen Kompetenzen inklusive der Entwicklung vollständiger eigener Landesgesetze. Das Ziel der Landesregierung war ein Beschluss der Eckpunkte der Dienstrechtsreform vor der Landtagswahl 2008. Das Inkrafttreten der Reform war spätestens zum Jahr 2011 geplant. Im Besoldungsbereich setzte Bayern nach der Föderalismusreform bundesweit die „Benchmark“. Zum 1.Oktober 2007 wurde eine Besoldungserhöhung in Höhe von drei Prozent beschlossen, die Sonderzuwendung wurde in Höhe von 70 bzw. 65 Prozent gezahlt (Drescher 2007: 263).

Im Rahmen einer Regierungserklärung veröffentlichte die Landesregierung am 10.Juni 2008 im bayerischen Landtag schließlich die beschlossenen Eckpunkte für ein neues Dienstrecht in Bayern. Diese beruhten auf einem intensiven Diskussionsprozess mit den Gewerkschaften, den Beschäftigten und nichtstaatlichen Dienstherren (Kathke/Vogl 2009: 9). In der Regierungserklärung wurde zum Ausdruck gebracht, die durch die Föderalismusreform gebotene Möglichkeit, im Bereich des Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrechts eigenständige Regelungen zu schaffen, für Bayern vollumfänglich nutzen zu wollen (Huber 2008). Die nach der Landtagswahl 2008 stattgefundene Veränderung der politischen Mehrheit von einer Alleinregierung der CSU hin zu einer Koalition aus CSU und FDP zog keine Änderung an den dem Landtag vorgelegten Eckpunkte nach sich (Drescher 2008: 250). Diese waren auch die Grundlage der neuen Koalition zur Erarbeitung der Dienstrechtsreform (Kathke/Vogl 2009: 9). Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen veröffentlichte am 15.Juni 2009 den „Entwurf eines Gesetzes zum Neuen Dienstrecht in Bayern (BayDienstRG)“ und leitete noch vor dem Abschluss der Ressortabstimmung eine informelle Verbändebeteiligung ein (Lorse 2009b: 368). Nach intensiver Diskussion und Einbindung aller relevanten Akteure in den Reformprozess beschloss die Staatsregierung am 26.Januar 2010 die Einbringung des Gesetzentwurfs in den Landtag (Kathke 2010: 202). Das „Gesetz zum Neuen Dienstrecht in Bayern“ wurde am 14.Juli 2010 vom Landtag beschlossen und trat zum 1.Januar 2011 in Kraft (Landtag BY 2010b).

Ziele der Reform waren eine stärkere Leistungsorientierung sowie weitgehende Deregulierung und Flexibilisierung (Drescher 2007: 263). Die Finanzierung sollte nicht kostenneutral, sondern aus zusätzlichen Haushaltsmitteln erfolgen. Hierbei wurde das seitherige Bezahlungsniveau garantiert, genauso wie die Beibehaltung des Weihnachtsgeldes als jährliche Sonderzuwendung und künftige Gehaltssteigerungen. Den wesentlichen Ansatz der Leistungshonorierung sah das Land bei Beförderungen. Hier wurden für die Haushaltsjahre 2009 und 2010 bereits 10.000zusätzliche Beförderungen vorgesehen, für die ein finanzieller Rahmen von 50Millionen Euro veranschlagt wurde (Drescher 2008: 250). Als Voraussetzung für das politische Versprechen von Besoldungsverbesserungen sah die Bayerische Staatsregierung den Nachvollzug des demografischen Faktors durch die Einführung rentengleicher Versorgungsregeln, was die Anhebung des Pensionseintrittsalters auf das 67. Lebensjahr nach sich zog (Lorse 2009a: 450).

In Bezug auf die Laufbahnreform schlug Bayern einen ungewöhnlichen Weg ein. Die bisherige Einteilung in die vier Laufbahngruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes wurde komplett abgeschafft. Stattdessen gibt es nur noch eine Laufbahn mit unterschiedlichen Einstiegsebenen, die Entwicklungsmöglichkeiten für alle Beamten ohne bürokratische Hindernisse zulassen soll (Drescher 2008: 250). Sämtliche Ämter sind grundsätzlich individuell erreichbar. Formale laufbahnrechtliche Sperren, die bisher durch die Spitzenämter der Laufbahnen des einfachen, mittleren und gehobenen Dienstes definiert waren, sind somit entfallen (Lorse 2009b: 369). Dieses Vorgehen ist auch insofern interessant, als einzelne Rechtsgutachten ein Festhalten am Laufbahngruppenprinzip als zwingend notwendig erachteten, da es sich um einen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art.33 Abs.5 GG handle (u.a. Epping/Patzke 2012). Ein Einstieg in die Laufbahn erfolgt in einer von vier Einstiegs- bzw. Qualifizierungsebenen entsprechend der vorhandenen Vor- und Ausbildung. Nach Einstieg in die Leistungslaufbahn ist eine Beförderung entsprechend den individuellen Fähigkeiten des Beamten unter Beachtung des Leistungsprinzips möglich (Hoffmann 2012: 26). Die Einheitslaufbahn erfasst im Ergebnis durchgängig die bisherigen Ämter der Besoldungsgruppe A3 bis zu den Ämtern der Besoldungsgruppe B unter Verzicht auf die bis zur Reform bestehenden Verzahnungsämter an den Schnittstellen der vormaligen Laufbahngruppen (Lorse 2009a: 453).

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