Bedingungsloses Grundeinkommen als Zukunft des Sozialstaats? Finanzierbarkeit und Beschäftigungseffekte

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Grundeinkommen
2.1 Geschichte
2.2 Modelle

3. Finanzierbarkeit
3.1 Kosten des BGE
3.2 Einsparpotentiale
3.3 Finanzierung
3.4 Kritik und offene Fragen

4. Beschäftigungseffekte
4.1 Simulation
4.2 Qualitative Diskussion

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Sozialbudget der Bundesrepublik Deutschland lag im Jahr 2012 bei 782,4 Mrd. € (vgl. Bundesministerium für Arbeit undSoziales, 2013). Dies entspricht mehr als 9.700 € pro Bundesbürger bzw. knapp 30 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Nur Frankreich hat im europaweiten Vergleich einen höheren Anteil von Sozialausgaben am BIP. Auch die Entwicklung gibt Grund zur Sorge. In den letzten zehn Jahren stieg das Sozialbudget beispielsweise um 133 Mrd. € an. Dies kommt Mehrausgaben pro Bürger von mehr als 1.600 €. Schätzungen zufolge wird der Trend steigender Sozialausgaben auch in Zukunft weiter gehen (hierzu z.B. Prognos AG, 2006). Eine alternde Bevölkerung und anhaltende unfreiwillige Arbeitslosigkeit könnten die Kosten der Sozialsysteme zukünftig weiter in die Höhe treiben. Defizite im Budget werden immer wieder partiell durch Sozialreformen, wie beispielsweise der Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre, gedeckt, ohne die zugrunde liegenden Probleme steigender Sozialausgaben zu lösen. Ingried Hohenleitner und Thomas Staubhaar vom Hamburgischen WeltWirtschaftsInstitut (HWWI) plädieren deshalb für die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) in seiner idealtypischen Form, um den Sozialstaat zukunftsfähig zu machen. Das BGE „ist ein Einkommen, das von einem politischen Gemeinwesen an alle seine Mitglieder ohne Bedürftigkeitsprüfung und ohne Gegenleistung individuell ausgezahlt wird“ (Vanderborght & Parijs, 2005). Die bedingungslose Auszahlung eines existenzsichernden Grundtransfers an alle Bürger setzt sozialstaatliche Prinzipien, bspw. das Bedürftigkeitsprinzip außer Kraft und stellt einen „Systemwechsel statt Systemreparatur“ (Hohenleitner & Straubhaar, 2008) dar.

Die Idee des Grundeinkommens ist nicht neu. Befürworter lassen sich in nahezu allen politischen Lagern, von Sozialisten bis Neo-Liberalen, finden (vgl. Wagner, 2009). Hohenleitner und Straubhaar (H&S) verleihen durch ihren Beitrag „Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld - mehr als sozialutopische Konzepte“ (2008) dem BGE jedoch neue Bedeutung, da sie die Idee mit einem konkreten Zahlenwerk quantifizieren und anhand einer statistischen Berechnung zeigen, wie ein BGE ohne Budgetdefizit zumindest in ihrem Konzept finanzierbar wäre.

Ziel dieser Arbeit ist es, die Aspekte der Finanzierbarkeit und der Beschäftigungs- effekte eines bedingungslosen Grundeinkommens, wie es von H&S vorgeschlagen wird, zu erläutern. Es soll diskutiert werden, welche Effekte durch die Einführung eins BGE auftreten können und ob eine budgetneutrale Finanzierung dauerhaft möglich ist. Hierzu wird folgendermaßen vorgegangen: Kapitel 2 gibt einen Überblick über die Geschichte des Grundeinkommens und stellt verschiedene Konzepte vor. In Kapitel 3 wird die Finanzierbarkeit eines Grundeinkommens nach H&S und des „Solidarischen Bürgergelds“ erläutert. Im vierten Kapitel werden die Beschäftigungseffekte eines bedingungslosen Grundeinkommens thematisiert. Kapitel 5 fasst zusammen und gibt einen Ausblick.

2. Das Grundeinkommen

Die Idee eines Grundeinkommens reicht zurück bis in das 16. Jahrhundert und hat im Laufe der Geschichte Befürworter in nahezu allen politischen Lagern gefunden, wobei sich die Argumente für ein Grundeinkommen erheblich unterscheiden. Während Liberale in einem Grundeinkommen eine Chance zum Abbau der Bürokratie und Regulierung des Arbeitsmarktes sehen, betonen sozialdemokratische Unterstützer den Aspekt einer Stärkung der Verhandlungssituation der Arbeitnehmer in Lohnverhandlungen und eine existenzsichernde Versorgung aller Bürger, unabhängig von deren Einkommenssituation. Im sozialistischen Spektrum wird ein Grundeinkommen mitunter als „Mittel gegen die Lohnarbeit wahrgenommen“ (Reitter, 2004). So unterschiedlich diese Argumente sind, so differenziert sind auch die Konzepte, welche von den einzelnen Gruppen vorgeschlagen werden. Sie unterscheiden sich unter anderem in der Art ihrer Finanzierung, ihrer Höhe, den von ihnen abgedeckten Sozialleistungen sowie sozialpolitisch motivierten Regulierungen des Arbeitsmarktes. Ein wesentlicher Unterschied zwischen den Konzepten ist das Merkmal der Bedingungslosigkeit, also der Unabhängigkeit des Transfers von wirtschaftlicher Situation, Arbeitswillen oder anderen Charakteristika eines Bürgers. Beispielsweise sieht das „Liberale Bürgergeld“ keine Bedingungslosigkeit des Sozialtransfers vor, da der Wille zur Aufnahme eines Arbeitsverhältnisses Voraussetzung für die Auszahlung des Grundeinkommens ist. Somit ist das „Liberale Bürgergeld“ ein Konzept, das nicht im Einklang, sondern im Wiederspruch zum BGE steht.

2.1 Geschichte

Die folgenden Ausführungen beruhen auf Vanderborgt & Parijs (2005). In ihrem Buch wird eine ausführliche Zusammenfassung über die Geschichte des BGE gegeben.

Die erste Erwähnung des Grundeinkommens gab es in dem Buch „Utopia“ von Thomas Morus aus dem Jahr 1516. Hierin rät der Reisende Raphael dem Erzbischof von Canterbury zur Einführung eines Grundeinkommens, da dieses besser gegen Kriminalität helfe als die Todesstrafe. In Bezug auf „Utopia“, schlug Johannes Ludovicus Vives 1526 erstmals vor, die Armenversorgung, welche zuvor durch private Personen und kirchliche Institutionen geleistet wurde, durch städtische Institutionen anzubieten. Dies wurde in den folgenden Jahrzenten in vielen Städten umgesetzt.

Von 1795 bis 1834 wurde im englischen Speenhamland als Reaktion nicht existenzsichernder Arbeitslöhne das sogenannte „Speenhamland-System“ praktiziert: Arbeiterlöhne wurden von der Stadt bis auf ein, an den Brotpreis gebundenes, Existenzminimum aufgestockt. Armut und Arbeitslosigkeit führten zur Abschaffung des Systems, wobei die Gründe hierfür bis heute diskutiert werden (vgl. Block & Somers, 2003).

In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde die Grundeinkommensdiskussion hauptsächlich in Großbritannien geführt, wobei verschiedene Konzepte mit verschiedenen Namen, wie bspw. Nationaldividende, Sozialdividende, Bürgerlohn oder Basiseinkommen vorgeschlagen wurden. Der Begriff Sozialdividende bezeichnet die Auszahlung des tatsächlichen Grundeinkommens in voller Höhe im Gegensatz zum Anspruch auf Grundeinkommen wie bspw. bei der negativen Einkommensteuer. Der Begriff ist äquivalent mit dem Begriff „idealtypisches Grundeinkommen“ (vgl. Blaschke, 2007). Mit dem Ökonomen D.H. Cole, dem Wirtschaftsnobelpreisträger James Meade und der liberalen Politikerin Juliet Rhys-Williams sprachen sich auch renommierte Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Politik für ein Grundeinkommen aus. Trotzdem kam es in Großbritannien nie zur Einführung solch eine Sozialdividende.

1962 schlug der amerikanische Nobelpreisträger Milton Friedmann in seinem Buch „Kapitalismus und Freiheit“ die Einführung einer negativen Einkommensteuer, oder „Negativsteuer“ vor. Dieses Konzept, auf dem beispielsweise auch das Konzept des „Solidarischen Bürgergelds“ aufbaut, sieht einen linearen Einkommensteuersatz vor, wobei bei niedrigem Bruttoeinkommen der zu zahlende Steuerbetrag negativ wird, also zu einer Steuerauszahlung führt. Durch eine solche Auszahlung sollen alle bisherigen Sozialleistungen gebündelt werden, was zu einer Vereinfachung des Sozialstaates führen soll. Im Gegensatz zu heutigen Grundeinkommenskonzepten soll die maximale Auszahlung der negativen Einkommenssteuer unterhalb des Existenzminimums liegen, da Friedmann von einem gewissen Anteil an Armenhilfe der Bevölkerung ausgeht (vgl. Moffitt, 2003). Auch der Nobelpreisträger James Tobin unterstützte die Idee einer negativen Einkommensteuer, jedoch sollte sie aus seiner Sicht großzügiger bemessen sein und nicht der Vereinfachung des Sozialstaates, sondern dem Abbau der Armut dienen.

Anfang der 80er-Jahre nahm die Zahl der Unterstützer eines Grundeinkommens auf dem europäischen Festland, besonders in den Niederlanden, Dänemark und Frankreich, zu. 1986 wurde das „Basic Income Europe Network“ gegründet, welches in einem zweijährigen Rhythmus einen Basic-Income Kongress ausrichtet. 2004 vereinigte sich das Netzwerk mit Grundeinkommensnetzwerken auf anderen Kontinenten unter dem Namen „Basic Income Earth Network“. In Deutschland kam es ab 2007 zu einer Vielzahl an Veröffentlichungen und einer öffentlichen Debatte, in der auch die im Folgenden vorgestellten Modelle des idealtypischen Grundeinkommens und des „Solidarischen Bürgergelds“ entwickelt wurden.

2.2 Modelle

Im Folgenden werden verschiedene Modelle zum Grundeinkommen vorgestellt und anhand verschiedener Charakteristika miteinander verglichen.

Das idealtypische Grundeinkommen

Ingried Hohenleitner und Thomas Straubhaar fordern die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens in seiner idealtypischen Form in Deutschland Im Folgenden wird das Konzept eines idealtypischen Grundeinkommens anhand von H&S (2008) vorgestellt.

Die Grundidee des Models ist, dass der Staat jedem Bürger monatlich ein Einkommen in Höhe des soziokulturellen Existenzminimums auszahlt. Das soziokulturelle Existenzminimum besteht neben physischen Gütern, die zum Überleben notwendig sind, auch im Zugang zu Medien, Kommunikationsmitteln und Freizeitgütern, die die Teilnahme am kulturellen und politischen Leben ermöglichen (vgl. Becker, 2006). Die Auszahlung des Betrags ist bedingungslos, d.h. sie ist unabhängig von der Bedürftigkeit und Arbeitswilligkeit, sowie von allen weiteren Charakteristika eines Bürgers. Die Höhe des Einkommens kann lediglich für Kinder reduziert werden, da deren Lebenshaltungskosten durch das Zusammenleben mit ihren Eltern geringer sind. Mit der Auszahlung dieses bedingungslosen Transfers geht die Abschaffung aller Sozialleistungen wie ALG II, Sozialhilfe und Wohngeld einher. Beiträge für Kranken- und Unfallversicherungen werden in Form von Gutscheinen mit dem BGE ausgezahlt. Diese können bei jeder Kranken- bzw. Unfallversicherung eingelöst werden, wobei für Bürger Grundversicherungszwang herrscht. Für Versicherer herrscht Kontrahierungszwang. Sie müssen folglich mit allen Bürgern, die dies wünschen, Versicherungsverhältnisse eingehen. Da das BGE bereits das soziokulturelle Existenzminimum abdeckt, sind weitere unterstützende Maßnahmen durch den Staat nicht vorgesehen.

Die Finanzierung dieses Betrags soll aus Steuergeldern erfolgen. H&S schlagen hier die Finanzierung über die Einkommensteuer vor. Sie soll in Form einer Flat-Tax, d.h. eines konstanten Steuersatzes auf alle Einkommen, erhoben werden. Auf Basis der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) 2004 zeigen H&S anhand einer statischen Analyse, dass ein Staatshaushalt mit einem BGE zwischen 600 € und 800 € plus Krankenversicherung mit einem Einkommensteuersatz von 49 bis 78 % finanzierbar wäre. Eine statische Analyse berechnet wirtschaftliche Größen wie beispielsweise die Beschäftigung, indem andere Größen, wie hier beispielsweise die Steuern oder Sozialtransfers geändert werden. Die nicht unmittelbar veränderten Variablen werden als konstant angesehen, somit werden eventuelle Verhaltensanpassungen der Wirtschaftsakteure nicht berücksichtigt. Die statische Analyse errechnet beispielsweise den Ertrag aus der Einkommensteuer als Volkseinkommen in 2004 multipliziert mit dem einzuführenden Steuersatz, ohne Anpassungen der Beschäftigungen durch die Einführung des neuen Steuersystems zu berücksichtigen.

Es ist zu beachten, dass das neue Steuersystem bei einem momentanen Spitzensteuersatz von 45 % zwar eine Einkommensteuererhöhung für alle Arbeitnehmer darstellt, das versteuerte Einkommen durch den Wegfall von Beiträgen für Arbeitslosen-, Sozial-, Kranken- und Rentenversicherung jedoch gleichzeitig den Nettolohn darstellt. Die Einkommensteuer wird direkt an der Einkommens- entstehungsseite gezahlt. Es sollen sämtliche Abschreibungsmöglichkeiten und Steuerfreibeträge entfallen. Steuererklärungen sind nur noch für Bürger nötig, die Werbungskosten geltend machen wollen. Das BGE selbst ist einkommensteuerfrei, sodass sich in Verbindung mit einem konstanten Einkommensteuertarif der Flat-Tax ein progressiver effektiver Einkommensteuersatz ergibt (siehe Abbildung 1). Im Gegensatz zu einer Finanzierung über die Einkommensteuer schlägt Götz Werner in seinem Vorschlag eine Finanzierung des BGE von bis zu 1.500 € monatlich über die Mehrwertsteuer vor (vgl. Werner, 2008). Eine ausführliche Diskussion hierzu folgt in Kapitel 3.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1: Effektiver Einkommensteuersatz, eigene Darstellung nach H&S (2008)

Zeitgleich mit der Einführung des BGE soll die Mehrzahl der sozialpolitisch motivierten Eingriffe in den Arbeitsmarkt wegfallen. Dies betrifft beispielsweise den Kündigungsschutz, Flächentarifverträge oder gesetzliche Mindestlöhne. Die Abschaffung der Eingriffe in den Arbeitsmarkt soll ein freies Spiel von Arbeitsangebot und -nachfrage ermöglichen, einen flexibleren Arbeitsmarkt und somit auch Beschäftigung schaffen. Die vielfältigen Effekte des BGE auf die Beschäftigung werden in Kapitel 4 diskutiert.

Das BGE in seiner idealtypischen Form geht einher mit einer Vielzahl von Änderungen in der deutschen Sozial- und Wirtschaftspolitik. Die Verhaltensanpassungen von Bürgern und Unternehmen an diesen „Systemwechsel statt Systemreparatur“ (Hohenleitner & Straubhaar, 2008) können nicht klar prognostiziert werden. Da das Grundeinkommen über die Einkommensteuer finanziert werden soll, ist eine zuverlässige Schätzung des Einkommens wichtig. Ziehen auf Grund des BGE viele Bürger ihr Arbeitsangebot zurück, entfallen Einkommensteuereinnahmen, wodurch zur Finanzierung neue Mittel benötigt werden. Dies könnte beispielsweise durch Einkommensteuererhöhungen geschehen, was wiederum die Anreize Arbeit aufzunehmen weiter senkt. Finanzierbarkeit und Beschäftigungseffekte sind also eng miteinander verbunden, weshalb sie im Fokus dieser Arbeit liegen.

Solidarisches Bürgergeld

Der ehemalige thüringische Ministerpräsident, Dieter Althaus, schlägt die Einführung eines „Solidarischen Bürgergelds“ in Deutschland vor. Die folgende Darstellung beruht auf seiner Veröffentlichung in Althaus (2007).

Das „Solidarische Bürgergeld“ sieht die Einführung eines BGE in Höhe von 600 € pro Erwachsenen und 300 € pro Kind für Bürger mit einem Bruttoeinkommen unter 1.600 € monatlich vor. Hinzu kommt eine Gutschrift über 200 € monatlich für Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung für alle Bürger. Der Betrag des BGE entspricht dem soziokulturellen Existenzminimum, welches im Existenzminimumbericht der Bundesregierung für das Jahr 2008 mit 595 € für Erwachsene und 304 € für Kinder angegeben wurde (Bundestags Drucksache 16/3265). Ab einem monatlichen Bruttoeinkommen von über 1.600 € reduziert sich das BGE auf 200 € plus Gutschriften für Kranken- und Pflegeversicherung.

Das Grundeinkommen wird ab dem 67. Lebensjahr durch eine Bürgergeldrente ersetzt. Die Rente ist mindestens so hoch wie das BGE, aber höchstens doppelt so hoch wie dieses. Hinzu kommen Gutschriften für Kranken- und Pflegeversicherung, sodass die Netto-Rente zwischen 800 € und 1.400 € liegt. Der genaue Betrag richtet sich nach der Dauer der Erwerbstätigkeit. Für Menschen mit Behinderung oder in besonderen Lebenslagen ist ein Bürgergeldzuschlag vorgesehen. Dieser muss individuell beantragt und die Voraussetzungen müssen nachgewiesen werden. Sämtliche Sozial- versicherungsbeiträge sollen entfallen.

Ähnlich zum Grundeinkommen soll das „Solidarische Bürgergeld“ durch die Einkommensteuer finanziert werden, welche zuvor auf ein Flat-Tax System umgestellt wird. In Kontrast zu H&S (2008) soll der Einkommensteuertarif zweigeteilt sein: Bis zu einem Einkommen von 1.600 € gilt ein Einkommensteuersatz von 50 % auf alle Einkommen mit Ausnahme des BGE. Ab einem Bruttoeinkommen von 1.600 € wird der Bürger vom Netto-Transferempfänger zum Netto-Steuerzahler, da hier die Einkommensteuer von 800 € genau den Transferbetrag ausgleicht. Der Einkommensteuersatz reduziert sich auf 25 % und das BGE auf 200 € plus Gutschrift. Das BGE wird mit der Einkommensteuer verrechnet, sodass unterhalb von 1.600 € Bruttoeinkommen eine negative Einkommensteuer gezahlt wird. Es soll eine Lohnsummensteuer von 10 bis 12 % der Lohnsumme zu Lasten des Arbeitgebers erhoben werden. Die Einkünfte hieraus sollen genutzt werden, um die über das Grundeinkommen hinaus gehenden Kosten für die Bürgerrente abzudecken und in einer Übergangszeit zwischen neuem und altem System bereits erworbene, eigentumsrechtlich geschützte Rentenansprüche auszuzahlen. Die Abgaben für die Lohnsummensteuern sind die einzigen Lohnnebenkosten, die auf Arbeitgeberseite gezahlt werden müssen. Für Arbeitnehmer entfallen alle Lohnnebenkosten. Im Vergleich zum heutigen System soll Arbeit deutlich weniger durch Nebenkosten belastet werden, was Arbeit günstiger macht und die Nachfrage hiernach erhöhen soll.

Durch die Reduzierung des Verwaltungsaufwands sollen zukünftig nur noch die Hälfte der jetzigen Beschäftigten in der Sozialbürokratie benötigt werden. Das Einsparpotential der Verwaltungskosten soll im zweistelligen Milliardenbereich liegen. Wie hoch die Einsparmöglichkeiten konkret sein werden wird nicht genannt. Ob tatsächlich sofort Arbeitskosten eingespart werden könnten, bleibt offen, da die meisten Beschäftigten in der Verwaltung verbeamtet sind, was einen schnellen Arbeitskostenabbau nicht möglich macht. In Übereinstimmung mit dem idealtypischen Grundeinkommen sollen auch bei Einführung des „Solidarischen Bürgergelds“ Eingriffe in den Arbeitsmarkt wie Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwands- entschädigung (sogenannte Ein-Euro-Jobs), Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Lohnkostenzuschüsse oder Kombilöhne abgeschafft werden. Durch die Deregulierung auf dem Arbeitsmarkt sollen bis zu eine Million Vollzeitarbeitsplätze, insbesondere im Niedriglohnbereich, geschaffen werden, da geringerer bürokratischer Aufwand, geringere Lohnnebenkosten und die Abschaffung des Kündigungsschutzes den Faktor Arbeit für Arbeitgeber attraktiver machen. Die Transferentzugsrate, also der Prozentsatz, den ein Empfänger von Sozialleistungen von seinem zusätzlichen Einkommen Abgezogen bekommt, liegt laut Altmiks (2009) mit 50 % deutlich unter der heutigen Transferentzugsrate von 80 bis 90 %, was Arbeitsanreize für Erwerbslose schafft. Schwarzarbeit wird wegen geringerer Lohnnebenkosten und geringerer Transferentzugsraten weniger attraktiv. Wer dennoch Schwarzarbeit anbietet oder in Auftrag gibt, verliert den Anspruch auf das BGE und bekommt im Bedarfsfall nur noch Lebensmittelgutscheine.

Dieter Althaus betrachtet seinen Vorschlag lediglich als Diskussionsgrundlage. Manche Aspekte, wie beispielsweise der Anspruch auf das BGE für Ausländer, wurden noch nicht spezifisch ausgearbeitet. Althaus möchte einen Systemwechsel unter der Orientierung an den Prämissen, dass das neue System die bedingungslose Bereitstellung des soziokulturellen Existenzminimums für jeden Bürger leistet, marktwirtschaftlich ausgerichtet ist und Gerechtigkeit zwischen den Generationen garantiert. Die marktwirtschaftliche Ausrichtung soll durch Deregulierung erfolgen. Das „Solidarische Bürgergeld“ steht somit nicht im Gegensatz zum idealtypischen Grundeinkommen, sondern hat mit diesem viele Gemeinsamkeiten wie die Deregulierung des Arbeitsmarktes oder die Umstellung der Einkommensteuer auf ein Flat-Tax System. Das Modell von Dieter Althaus wird in H&S (2008) als möglicher Zwischenschritt vom heutigen Sozialsystem zum idealtypischen Grundeinkommen gesehen.

Konzept der Bundesarbeitsgemeinschaft Grundeinkommen der Partei DIE LINKE

Die Bundesarbeitsgemeinschaft (BAG) Grundeinkommen der Partei DIE LINKE veröffentlichte im März 2010 ihr Konzept eines BGE. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf Wolf (2010).

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