Aspekte des Länderfinanzausgleichs in Deutschland. Status Quo des Finanzausgleichs und Aussichten auf 2020


Bachelorarbeit, 2016
117 Seiten, Note: 2,85

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I Abkürzungsverzeichnis ... IV

II Abbildungsverzeichnis ... V

III Tabellenverzeichnis ... VI

1 Einleitung ... 1

2 Föderalismus ... 3

3 Die Finanzverfassung und ihre gesetzliche Ordnung ... 5
3.1 Die Finanzverfassung ... 5
3.2 Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ... 6
3.3 Raumordnungsgesetz ... 7
3.4 Solidarpakt II ... 7
3.5 Maßstäbegesetz ... 9
3.6 Das Finanzausgleichsgesetz ... 10

4 Funktionsweise des Finanzausgleichs ... 11
4.1 Der primäre vertikale Finanzausgleich ... 12
4.2 Die Umsatzsteuerverteilung ... 14
4.3 Der primäre horizontale Finanzausgleich ... 16
4.4 Der sekundäre horizontale Finanzausgleich ... 17
4.5 Der sekundäre vertikale Finanzausgleich ... 19

5 Ökonomische Anreizwirkung ... 20
5.1 Veränderte Einwohnerbewertung ... 21
5.2 Anreize aus der Tarifformel ... 24
5.3 Anreize durch unterschiedliche Einnahmen ... 24
5.4 Verbleibsbeträge bei Steuermehreinnahmen der Länder ... 26
5.5 Anreize aus dem Prämienmodell ... 27

6 Ziel und Aufgabe des Finanzausgleichs ... 29

7 Zwischenfazit und Zusammenfassung ... 30

8 Anforderungen an den Finanzausgleich ... 41
8.1 Finanzausgleich unter allokativen Gesichtspunkten ... 42
8.2 Finanzausgleich unter distributiven Gesichtspunkten ... 44
8.3 Problemstellung im Länderfinanzausgleich ... 46
8.3.1 Investitionen ... 46
8.3.2 Steuerzerlegung ... 48

9 Optimierung zur effizienten Sanierung des Bund-Länder-Finanzausgleich ... 50
9.1 Kritische Würdigung des Bund und Ländervorschlags ... 52
9.1.1 Ländervorschlag vom Dezember 2015 ... 52
9.1.2 Vorschlag des Bundes ... 53
9.2 Steuerzerlegung und Umsatzsteuerverteilung ... 53
9.3 Reform der Tarifformel ... 57
9.4 Anrechnung der Gemeindeeinnahmen ... 58
9.5 Das Prämienmodell ... 59
9.6 Änderungen der Bundesergänzungszuweisungen ... 59
9.7 Sonderbedarfe ... 60
9.8 Geldleistungsgesetze ... 60
9.9 Einwohnerwertung ... 60
9.10 Neugliederung als Perspektive ... 61

10 Schlussfolgerung / Fazit ... 62

V Literaturverzeichnis ... VI

IV Anhang ... XV

1 Einleitung

Ziel dieser wissenschaftlichen Arbeit ist es eine analytisch-deskriptive Anschauung des Länderfinanzausgleichs wie er derzeit besteht. Aus der kritischen Analyse soll eine Reform hervor gehen die gemeinnützig, produktiv und umsetzbar ist. Des Weiteren soll eine Reform für das Jahr 2020 für alle Beteiligten möglichst zufriedenstellend sein. Fraglich ist ob sie vertretbar ist aber auch die gewünschten Ergebnisse liefert, oder liefern kann. Um eine geeignete Reform zu präsentieren wird zunächst die aktuelle Gesetzgebung dargestellt, anschließend die Wirkung und Ziele des LFA erläutert. Folglich wird der LFA beschrieben wie er derzeit besteht und welche ökonomischen Anreize er schafft. Da es Sinngemäß in dieser Arbeit darum geht eine geeignete Reform zu präsentieren wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in dieser Arbeit nicht die Probleme des Finanzausgleichs bis ins kleinste Detail diskutiert werden. Viel mehr werden Lösungsvorschläge gesucht wie man eine Verbesserung für alle Beteiligten (Bund, Länder, Gemeinden und auch Bürger) herbeiführen kann.

Worum geht es in dieser Arbeit konkret? Nach der Föderalismuskommission II sollte die Föderalismuskommission III kommen, um den zukünftigen Herausforderungen im Föderalismus gewachsen zu sein. Die politischen Diskussionen darüber fanden ab circa 2012 statt, allerdings nahm der Koalitionsvertrag der Regierung von 2013 diesbezüglich keine Stellung. Das Kernproblem der öffentlichen Finanzen ist, dass sämtliche Finanzbeziehungen zw. Bund, Ländern und Gemeinden mit Auslaufen des Solidarpakts II zum 31.12.2019 enden. Mit Auslaufen des Solidarpakts II sollte die deutsche Einheit wirtschaftlich geeint sein. Auch wenn die deutsche Einheit kulturell und sozial weitgehend verwachsen ist, zeigt sich in den öffentlichen Gebietskörperschaften noch eine weite Spreizung zw. West und Ost. Die Vielfalt und Einigkeit lässt sich nicht mehr in der Ausprägung Ost und West unterscheiden. Zu den strukturellen Finanzunterschieden kommen noch hinzu, dass die Länder (alle BL) ab dem 01.01.2020 ausgeglichene Haushalte vorweisen müssen. Während sich die Länder und Gemeinden immer größeren Aufgaben stellen müssen wie: demografischer Wandel, marode Infrastrukturen, Urbanisierung, wachsenden Versorgungslasten und durch Kriege und Verfolgung ausgelöste Völkerwanderungen. Demnach ist der Aufgabenkatalog prall gefüllt, die derzeitige föderale Finanzpolitik aber nicht flexibel genug, um diese Aufgaben zukünftig und langfristig zu stemmen. Die schwierigen Aufgaben die zu meistern sind und sein werden, geben Anlass zu konstruktiven Diskussionen wie die finanziellen Sorgen der Zukunft gestemmt werden sollen.[1]

Der LFA bildet bei den finanziellen Aspekten einen wesentlichen Eckpfeiler für die BL und Gemeinden. Die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse die im Grundgesetz festgeschrieben ist, stehen Einigkeit und Vielfalt gegenüber, sollen aber den Leistungsbedürfnissen der jeweiligen Einwohner gerecht werden. Eine solide Finanzausstattung der Gebietskörperschaften zur Erbringung dieser Leistungen ist das Fundament eines jeden Handelns. Eine geeignete Sanierung des Bundesfinanzausgleichs für das Jahr 2020 wird folglich im Kapitel 9 festgehalten. In der Literatur, den Medien und von Politikern sind verschiedene Begriffe des Länderfinanzausgleichs gebräuchlich, deshalb wird an dieser Stelle vorweggenommen, dass der Begriff bewusst oder unbewusst irreführend ist. Beim Länderfinanzausgleich handelt es sich um ein vier stufiges Verteilungssystem, dass vertikale und horizontale Komponenten beinhaltet. Mit vertikalen Beziehung meint man den Finanztransfer zwischen höher gestellten Staatsebenen zu niedriger gestellten Staatsebenen oder anders herum (Bund zu Land). Unter horizontalen Transfer bezeichnet man Geldleistungen zwischen gleichgestellten Staatsebenen (Land zu Land).

Gebräuchliche Begriffe für den horizontalen Länderfinanzausgleich sind: Länderfinanzausgleich, Länderfinanzausgleich i.e.S., zwischenstaatlicher Finanzausgleich, Finanzausgleich im engeren Sinne, horizontaler Finanzausgleich aus Mitteln der Länder u.v.w.. [2]

Daher gestaltet es sich manchmal schwer zu unterscheiden was genau gemeint ist. Hingegen werden für den gesamten Länderfinanzausgleich (alle vier Stufen) viele Synonyme verwendet, wie: Länderfinanzausgleich, Finanzausgleich, Finanzausgleich i.w.S., Finanzausgleich im weiteren Sinne, u.v.m. In dieser Arbeit werden die Abkürzungen LFA (Länderfinanzausgleich) und FA (Finanzausgleich) als Synonyme verwendet und bezeichnen das komplette System des Länderfinanzausgleichs (alle vier Stufen). Für die horizontalen Länderfinanzbeziehungen wird strikt LFA i.e.S. oder FA i.e.S. verwendet.

2 Föderalismus

Der Begriff Föderalismus ist sehr stark mit dem Begriff des Bundesstaates verknüpft. Zum einen gibt es den Staatenbund und zum anderen den Einheitsstaat. Der BS der BRD versucht dabei die Spannungen von Einheit und Vielfalt produktiv zu vereinen. Dadurch ist das staatliche Territorial auf zwei politische Ebenen, nämlich dem Bund und den BL gegliedert, Gemeinden gehören dabei den BL an. Für einen BS werden grundsätzlich zwei Argumente erwähnt. Zum einen die Erschaffung von Gliedstaaten um regionale Unterschiede hervor zu heben wie ethnischer, sprachlicher, kultureller oder religiöser Art. In der BRD werden die Gliedstaaten, BL oder Länder genannt. Zum anderen erlaubt ein BS gleichermaßen aus finanziellen, sicherheits- und außenpolitischen Aspekten einen Zentralstaat zu kreieren und damit geht eine höhere Integration im Verbund einher. Ein anderer Beweggrund einer Föderation ist die Machtteilung im Sinne der Freiheitssicherung. Mit einem solchen Verbundsystem geht eine vertikale Gewaltenteilung einher. Im Vordergrund in einem solchen Verbundsystem ist die Integration unter Beachtung der heterogenen und regionalen Merkmale und Belange. Weniger häufige Gründe für eine Föderation sind: größere Experimentiermöglichkeiten, vermehrte Partizipationschancen für Unternehmungen, Organisationen aber auch für einzelne Einwohner. Auch besitzt ein BS die Möglichkeit Problem- und Protestdruck auf die unterschiedlichen Ebenen zu verteilen. Außerdem bietet ein föderalistischer BS viele Gestaltungsmöglichkeiten (konföderaler BS oder unitarischer BS). Die Verfassung wie sie in der BRD existiert, ist dabei nur die normative Vorgabe des politischen Systems. Hinzu kommt noch die tatsächliche Entwicklung in Bezug auf Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Daraus erschließt sich letztendlich wie dynamisch ein BS zwischen den Kräften und Mächten agieren kann und prägen das Bild des föderalistischen BS. Seltenere Meinungen sind, das der BS „nur“ eine Zwischenstation zum Einheitsstaat sei, jedoch zeigen Beobachtungen und internationale Erfahrungen, dass dies keine Notwendigkeit ist. [3]

Die BRD ist als ein kooperativer föderalistischer Staat, in dem jede bundesstaatliche Ebene andere und eigene Interessen aufweist. Diese Interessen gilt es auf politischer Ebene gleichwertig zu respektieren, anzuerkennen und zu achten, um eine für alle Beteiligten gute Lösung zu präsentieren. Daher werden in regelmäßigen Abständen Grundsatzdiskussionen über die Neuerung des föderalen Finanzsystems geführt. Vorne weg wird oftmals von Ökonomen Wettbewerbsföderalismus gefordert. Allerdings ist diese Forderung gegensätzlich zum aktuellen Status – Quo des LFA, nicht nur zuletzt wegen der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ die im GG verankert sind, sondern auch dem Sinn des LFA. Der Sinn des LFA ist einzig und allein finanzschwache BL mit ihren Gemeinden in die Lage zu versetzen ihre verfassungsmäßigen Aufgaben zu erfüllen, damit sie ein gleiches Maß an öffentlichen Gütern bereitstellen können wie finanzstarke Länder, um eine Schräglage der Vermögensverteilung entgegenzuwirken. Darüber hinaus bedarf nicht nur eine bestimmte Stufe eine Reform, sondern vielmehr müssen die vertikalen Finanzverteilungen geprüft werden und auch hier nach Möglichkeit eine Neuerung eintreten. Daher muss auch dieser Aspekt durchaus politisch sowie wissenschaftlich diskutiert werden ob es sinnvoll ist den kooperativen Föderalismus zu verlassen hin zum Wettbewerbsföderalismus.[4]

Primäres Zeichen für ein föderalistisches System ist die Verteilung von Aufgaben, Ausgaben, und Einnahmen zwischen den einzelnen Staatsebenen, wie sie im GG festgeschrieben sind. Durch diese Verteilung soll die dezentrale Entscheidungsmacht sichergestellt werden. Somit kann gewährleistet werden, dass die regionalen Belange bestmöglich realisiert werden.[5]

Nur wenn eine Verbesserung der finanziellen Lage der finanzschwachen Länder und Gemeinden durch eine grundsätzliche Reform resultiert, ist diese auch gerechtfertigt. Geht es allerdings darum finanzstarke Länder weniger zu belasten und finanzschwache Länder mehr in die Verantwortung zu nehmen und somit in die Ecke zu drängen, ist dies kein Argument den kooperativen Föderalismus zu verlassen oder eine Reform auf dem Weg zu bringen, um im Nachhinein festzustellen dass sämtliche BL marode geworden sind. Noch dazu kommt erstens, dass der kooperative Föderalismus durch den Art. 72 GG „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ bestätigt wird und zweitens: Die BL kaum bis gar keinen Einfluss auf die Gestaltung steuerlicher Aspekte haben. Die ertragsstärksten Einnahmen werden nach dem Verbundsystem verteilt und nur kleine und wenig prägnante Steuern werden durch die Gemeinden und Bundesländer in der Höhe selbst bestimmt. Daraus könnte man schlussfolgern, dass es politisch nicht gewünscht ist Wettbewerb unter den BL zuzulassen.

3 Die Finanzverfassung und ihre gesetzliche Ordnung

In den folgenden Kapiteln wird zunächst einmal darauf eingegangen was die Finanzverfassung ist und welche Gesetze für den aktuellen Finanzausgleich von Bedeutung sind. Darüber hinaus wird auf die einzelnen Gesetze eingegangen und anschließend erläutert was aus ihnen resultiert.

3.1 Die Finanzverfassung

Die Finanzverfassung ist eine Sammelbezeichnung für alle Richtlinien, die das öffentliche Finanzwesen des Staates angehen. Das hauptsächliche Recht eines BS ist es, Steuern und sonstige Abgaben zu vereinnahmen um seine staatlichen Aufgaben zu erfüllen und auch seine Ausgaben in Form einer Haushaltswirtschaft zu steuern. In der BRD ist die Finanzverfassung in Art. 104a – 108 GG verankert. Die Art. regeln die Finanzhoheit, Finanzbeziehungen und Ausgabenlasten zwischen Bund, Ländern und deren Gemeinden. Außerdem beinhalten die Art. die Gesetzgebungskompetenz in Steuerangelegenheiten und die Zuständigkeiten der Finanzverwaltungen und Finanzgerichtsbarkeit.[6]

3.2 Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

Das Grundgesetz der BRD ist in elf Abschnitte eingeteilt. In dieser Arbeit wird ausschließlich auf den 10. Abschnitt „Das Finanzwesen“ eingegangen. [7] Unter dem Begriff „Finanzen“ werden im engeren Sinne alle Teilbereiche zusammengefasst die mit Geldströmen, Steuern, Versicherungen, Aktien, der Börse oder Bankgeschäften im Allgemeinen zu tun haben. Im weiteren Sinne könnte man unter „Finanzen“ alles was mit Zahlen zu tun hat verstehen. Grundsätzlich kann man das Finanzwesen in fünf Teilbereichen einteilen: Finanzwirtschaft, Liquiditätssicherung, Controlling, Treasury (Aufbau von Rücklagen zur Meisterung von finanziellen Risiken) und das Rechnungswesen. Im Grundgesetz der BRD fokussiert sich der Abschnitt „Finanzwesen“ vor allem auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes, der Länder und deren Verteilung. Neben den Einnahmen und Ausgaben werden in diesem Abschnitt volkswirtschaftliche Ressourcen wie die Beschäftigung dem Einkommen gegenübergestellt, aber auch die Verteilung von Vermögen anhand von Gesetzen. Diese Gesetze spielen eine große Rolle und beeinflussen das gesamte Finanzwesen. Es erstreckt sich von der Haushaltspolitik über Wettbewerbsrecht bis zum Steuerrecht. Die Finanzen bilden die Grundlage aller Geschäfte, dabei spielt es keine Rolle ob es sich um die Planung des gesamten deutschen Haushalts handelt oder eines kleinen, mittelständigen oder großen Unternehmens.[8] Das Grundgesetz beinhaltet die Einnahmen Verteilung der Körperschaften in vertikaler Hinsicht, also von höher gestellten Ebenen (BS) zu unter gestellten Ebenen (BL), als auch in horizontaler Hinsicht zwischen gleichgestellten Ebenen (BL). Diese Verteilung der Finanzen wird Finanzausgleich genannt. Die gesetzliche Grundlage des Finanzausgleichs bildet das Grundgesetz (GG) in Artikel 106 und Artikel 107. In Art. 106 Abs. 3 + 4 GG ist verankert, welche Einnahmen dem Bund und welche Einnahmen den Ländern zustehen. Dies nennt man im Rahmen des Art. 106 GG primär vertikaler FA. Hier werden die Finanzen die den BL zustehen auf die Ländergesamtheit verteilt. In Artikel 107 Abs. 1 GG wird der Finanzausgleich durch primäre horizontale Verteilung korrigiert, soweit die Ergebnisse des Art. 106 Abs. 3 + 4 als unangemessen erscheinen. Unangemessen gem. Art. 107 Abs. 1 GG ist er dann, wenn die Einnahmen aus Landessteuern, Einkommensteuer und der Körperschaftssteuer (Finanzkraft pro Kopf[9]) und nach Art. 106b je Einwohner unter dem Durchschnitt aller Länder liegen (Ausgleichsmesszahl[10]). Im Anschluss stellt Art. 107 Abs. 2 Satz 1 + 2 den Bezug zum horizontalen FA her. Unter Beachtung, dass die unterschiedliche Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden und Gemeindeverbände zu berücksichtigen sind, ist die Aufgabe des FA i.e.S. die Steuerumverteilung unter den Ländern zu vollziehen (sekundärer horizontaler FA). Anschließend wird der primäre vertikale FA durch Art. 107 Abs. 2 Satz 3 ergänzt, sodass der Bund den Ländern mittels Bundesergänzungszuweisungen für Länder mit schwacher Finanzkraft unterstützen kann.[11]

3.3 Raumordnungsgesetz

Das Raumordnungsgesetz zielt darauf ab die unterschiedliche Anforderungen und Bedürfnisse eines jeden Raumes im Bundesgebiet gleichwertig zu schätzen und Konflikten vorzubeugen. Des Weiteren wird eine angemessene Raumentwicklung in Bezug auf soziale, wirtschaftliche sowie ökologische Aspekte gewährleistet und somit für gleichwertigen Lebensverhältnisse gesorgt gem. Art 72 GG. Der Gesetzgeber nennt dies auch die „Sicherung der Ordnung“. Das Gesetz erstreckt sich über 29 Paragraphen und Anhänge. Das Gesetz erweitert bzw. legt die Rahmenbedingungen fest und detailliert die Raumordnungspolitik gem. GG. Dies wird in dieser Arbeit nicht weiter ausgeführt. Es wird nur aus chronologischem Grund darauf aufmerksam gemacht, dass dieses Gesetz auf die Gleichheit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet abzielt und somit ein Finanzausgleich daraus resultieren muss oder sollte. [12]

3.4 Solidarpakt II

„Der Solidarpakt II knüpft unmittelbar an den Solidarpakt I an. Mit der Vereinbarung zum Solidarpakt II aus dem Jahr 2001 wird die Finanzausstattung der neuen Länder und Berlin langfristig auf eine sichere Grundlage gestellt. Der Solidarpakt II ist Ausdruck der gemeinsamen Überzeugung von Bund und Ländern, dass die ostdeutschen Länder eine langfristige und gesicherte Perspektive benötigen und beweist die gesamtstaatliche Solidarität. Der Solidarpakt trägt dazu bei, dass sich in Ostdeutschland eine selbsttragende Wirtschaft entwickeln kann.

Von 2005 bis 2019 erhalten die neuen Länder und Berlin insgesamt 156 Mrd. Euro, wobei sich die Mittel jährlich vermindern. Der Solidarpakt II besteht aus zwei Teilen, dem sogenannten Korb I und dem Korb II.“[13]

Außerdem beinhaltet er die folgende Zahlungsstafflung im sog. Korb 1, die im FAG festgeschriebene Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisung, die fallend bis einschließlich 2019 gestaltet sind. Sie beinhalten Zahlungen über den Zeitraum von 2005 bis 2019 in Höhe von insgesamt 105 Mrd. Euro.

Noch dazu kommt der sog. Korb 2, dieser beinhaltet insgesamt 51 Mrd. Euro die auch fallend gestaffelt sind. Der Korb 2 fließt den neuen Ländern und Berlin zu und ist speziell für die politischen Felder Wirtschaft, Innovation / Forschung und Entwicklung, Verkehr, Wohnungs- und Städtebau, EU – Strukturfond, Altlasten- und Standortsanierung sowie Sport vorgesehen.[14]

Die folgende Abbildung 1 veranschaulicht nochmals übersichtlich, welche Zahlungen innerhalb des Solidarpakts II für die neuen BL bis einschließlich 31.12.2019 vorgesehen sind.

[Abbildungen werden in dieser Leseprobe nicht angezeigt]

Quelle: BMI nach Statista, Übersicht der Zahlungen des Solidarpakts II

Abbildung 1: Zahlungen des Solidarpakts II

3.5 Maßstäbegesetz

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 11.11.1999[15] den Gesetzgeber aufgefordert die Grundsätze und Maßstäbe zu konkretisieren, da die systematischen Zusammenhänge der damalig gültigen Verfassung in Art. 106 und 107 GG von 1969 nicht erkennbar waren. Nur das FAG bildete bis dahin eine vollständige Darstellung des FA. Der Gesetzgeber schloss aber in seiner Darstellung rechtliche Rahmenbedingung sowie sämtliche Überlegungen aus dem Gesetz aus. Somit war der Gesetzgeber durch das Bundesverfassungsgericht durch das Urteil angehalten, allgemeine konkretisierende Maßstäbe zu bilden.[16] Das Gesetz trat letztlich 2002 in Kraft und detailliert die allgemeinen Maßstäbe zur Verteilung der UST, den FA i.e.S. und die Gewährung von BEZ und beinhaltet 6 Abschnitte. Das Gesetz geht konkret auf die in Kapitel 3.2 genannten Artikel ein. Die Geltung des Gesetzes endet zum 31.12.2019. [17]

3.6 Das Finanzausgleichsgesetz

Das FAG erstreckt sich über 20 Paragrafen und ist in vier Stufen eingeteilt. Es konkretisiert die genaue Vorgehensweise im Sinne des Art. 106 und Art. 107 GG.

Im weiteren Sinne des FA befasst sich die erste Stufe des FAG mit der Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern (primäre vertikale Einnahmeumverteilung) bei der Umsatzsteuer. Der Erste Paragraf bestimmt die Anteile an ihrem Aufkommen für Bund und Länder. Im Zweiten Paragraf wird auf die Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, und der Gewerbeumlage je Einwohner eingegangen, und wenn die FK unter dem der durchschnittlichen Ländergesamtheit [18] liegen, die BL Ergänzungsanteile[19] aus dem Länderanteil an der Umsatzsteuer erhalten. Im letzten Paragrafen der ersten Stufe wird bestimmt, dass die Gewerbeumlage den Ländern zusteht indem sie eingenommen wurde.[20]

Wie genau die Ergänzungsanteile berechnet werden, wird in Kapitel 4.2 ausführlich erklärt.

Der zweite Abschnitt des FAG befasst sich mit dem LFA unter den Ländern (horizontale Verteilung). Die Länder deren FK höher ist als die AMZ sind ausgleichspflichtig. Ausgleichsberechtigt hingegen sind die Länder, die die AMZ nicht erreicht haben. Des Weiteren wird im § 5 bis § 8 FAG im Detail darauf eingegangen wie sich die Finanzkraftmesszahl[21] sowie die Ausgleichsmesszahl [22] zusammen setzt. Ausgangspunkt bei beiden Messzahlen sind immer die Einwohnerzahlen gem. § 9 FAG. § 10 FAG befasst sich mit der Berechnung der Beiträge und Zuweisungen.[23]

Konkretisiert wird der zweite Abschnitt in Kapitel 4.3 und Kapitel 4.4.

In der dritten Stufe sieht das FAG Allgemeine- und Sonderbedarfs-BEZ für finanzschwache Länder vor. Gem. § 11 Abs. 2 FAG ist ein Bundesland leistungsschwach wenn es nach den ersten beiden Stufen eine FK zur AMZ unter 99,5 Prozent aufweist. Das Land erhält dann 77,5 Prozent der Fehlbeträge als Allgemeine-Bundesergänzungszuweisung. Sonderlasten sind gem. § 11 FAG für Fortschritte in der Infrastrukturlücke und Abbau teilungsbedingter Sonderlasten im Bezug zum „Aufbau Ost“.[24]

In Kapitel 4.5 wird ausführlich auf die Details eingegangen.

Der vierte und letzte Abschnitt des FAG bezieht sich auf die Feststellung der Ausgleichszahlung sowie den Vollzug während des Ausgleichsjahres und den Zahlungsmodalitäten der Bundesergänzungszuweisungen. Außerdem nimmt die gesetzliche Regelung gem. § 17 FAG Stellung zur Verteilung der Umsatzsteuer an die Gemeinden. In § 18 FAG wird die Auskunft mit Richtigkeit der Angaben verpflichtet. § 19 FAG nimmt Bezug auf die geltende Fassung vor dem Inkrafttreten des Gesetzes zum 01.01.2005. Mit § 20 FAG schließt das Gesetz mit der Geltungsdauer des Gesetzes zum 31.12.2019. [25]

Dieses bekannte Datum ist der Grund hitziger Diskussionen und Debatten in der Politik, Wissenschaft und auch in den Medien.

4 Funktionsweise des Finanzausgleichs

Die Konstellation der Gesetze zielt darauf die Verteilung des Finanzaufkommens in mehreren Stufen zu vollziehen. Die Zuordnung der öffentlichen Finanzen wird dabei in zwei Grundstufen unterschieden, zum einen der vertikale FA, zum anderen der horizontalen FA. Daraus ergeben sich vier verschiedene Ausprägungen des FA, die in den folgenden Kapiteln definiert werden.

4.1 Der primäre vertikale Finanzausgleich

Der primäre vertikale FA verteilt das Finanzaufkommen gem. Art. 106 GG. Bei dieser Finanzverteilung zwischen den staatlichen Ebenen nämlich Bund und BL kommen zwei grundverschiedene Strukturierungskonzepte zum Tragen. Das Erste ist das Trennsystem, dass die Ertragshoheit einzelner Steuerarten einer bestimmten Ebene zuordnet. Dem Bund stehen hierbei sowohl Erträge der Finanzmonopole als auch die Zölle und einen großen Teil der Verbrauchssteuern zu, z.B. Mineralölsteuer, Stromsteuer, Versicherungssteuer, Tabaksteuer, Branntweinsteuer oder der Kaffeesteuer. [26] Des Weiteren stehen dem Bund die Straßengüterverkehrsteuer, Kapitalverkehrsteuer, einmalige Vermögensabgaben, Ergänzungsabgaben zur EST und KST sowie Abgaben im Rahmen der europäischen Gemeinschaft zu. Hingegen obliegen die Ertragshoheit der Kraftfahrzeugsteuer, Vermögensteuer, Grunderwerbssteuer, Erbschaftssteuer, Abgaben der Spielbanken, Lotteriesteuer und der Biersteuer dem jeweiligen BL. Realsteuern, wie die Grund- und Gewerbesteuer aber auch regionale Verbrauchsteuern und Aufwandsteuern werden den Gemeinden zugeordnet. Das zweite ist das Verbundsystem, das eine kollektive Anteilnahme vorsieht. Diese sind auch zugleich die ertragsstärksten Steuern wie die Einkommensteuer, Zinsabschlagsteuer, Kapitalertragsteuer, Körperschaftsteuer und die Umsatzsteuer. D.h. Bund, Länder und Gemeinden schöpfen ihre Einnahmen zu unterschiedlichen Teilen an diesen Steuern. Aus der EST erhalten der Bund und die BL je 42,5 Prozent, die Gemeinden 15 Prozent. Bei der ZAST sind der Bund und die Länder mit je 44 Prozent und die Gemeinden zu 12 Prozent beteiligt. Die KAPST sowie KST werden alleine zw. Bund und BL hälftig geteilt. Die UST ist da weitaus komplexer und wird gesondert in Kapitel 4.2 behandelt. Aus dieser Konstellation kann man schließen, dass in der BRD kein reines Trennsystem oder Verbundsystem herrscht sondern eine Mischung daraus (Mischsystem).[27] Es ergibt sich, dass der primär vertikale FA sich ausschließlich mit der Verteilung der Einnahmen befasst. In der folgenden Tabelle 1 wird auf einem Blick dargestellt welche Steuern dem Trennsystem unterliegen und welche Anteile zwischen dem Bund, den Ländern und Gemeinden gem. aktueller Gesetzeslage nach dem Verbundsystem verteilt werden.

Tabelle 1. Übersicht des Steueraufkommens und deren Verteilung

, i.A. M. Thöne, C. Jacobs, LFA in Deutschland, 2001 Berlin, S.25[28]

[Tabellen werden in dieser Leseprobe nicht angezeigt]

[29]

4.2 Die Umsatzsteuerverteilung

Wie bereits erwähnt unterliegt die UST einer besonderen Verteilung und es ist daher von absoluter Wichtigkeit, diese separat zu durchleuchten. Die Umsatzsteuer wird gem. Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG nicht nach „ örtlichen Aufkommen“ (weder nach Erbringung des Endkonsumenten, noch nach Erbringung der Wertschöpfung) verteilt, sondern nach dem abstrakten Bedarf nämlich der Einwohnerzahl unter Beachtung der folgenden verfassungsrechtlichen Grundsätze: [30]

„1. Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Dabei ist der Umfang der Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung zu ermitteln.

2. Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überlastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird.“ [31]

Sie ist in der aktuellen Gesetzgebung demnach die flexible Komponente in der Steuerverteilung, und kann bei einer Veränderung der Einnahmen- oder Ausgabenseite, neu bestimmt werden.[32]

Vorab erhalten der Bund 5,05 Prozent plus einen fixen Betrag der im § 1 FAG eingesehen werden kann. Die Gemeinden erhalten vorab 2,2 Prozent plus Fixbeträge im Jahr 2015 und 2016 von je 500 Mio. Euro, in 2017 1500 Mio. €. Aus dem Verbleib erhält der Bund 50,5 Prozent und die Länder 49,5 Prozent. [33]

Hier wird ein gleicher Pro-Kopf-Bedarf am Länderanteil unterstellt. Wird allerdings aufgrund der unterschiedlichen Steuerkraft [34] der BL, mit bis zu 25 Prozent ihres Aufkommens des Länderanteils zugunsten finanzschwacher BL als Ergänzungsanteile verteilt.[35]

Der sog. Umsatzsteuervorwegausgleich kann somit mit dem horizontalen Finanzausgleich gleichgesetzt werden. Gem. der Verfassung ist es wichtig, dass die Ergänzungsanteile für finanzschwache Länder als eigen vereinnahmte Steuern zu sehen sind, sodass erst nach der Zuteilung der Länderfinanzausgleich i.e.S. beginnt. Somit tragen die Ergänzungsanteile zu einer Verbesserung des Finanzaufkommens der schwachen Länder bei. Hier ist auch ein Vorteil darin zu sehen, dass die finanzschwachen Länder begünstigt sind, dass nicht der volle Anteil der Umsatzsteuer auf Einwohner verteilt wird. Die Festsetzung der Verteilung hat somit auch korrigierende Wirkung auf der zweiten Stufe des FA.[36]

BL mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft bis zu 97 Prozent[37] zum Durchschnitt der Ländergesamtheit werden somit zu 95 Prozent gefüllt. BL die eine Steuerkraft von 97 Prozent bis zum Durchschnitt aufweisen werden linear fallend zu 95 bis 60 Prozent aufgefüllt. Der sog. Umsatzsteuervorwegausgleich lässt die Schere zw. finanzstarken und finanzschwachen BL kleiner werden und ist wahrscheinlich größter Streitpunkt unter den BL.[38]

Der Ergänzungsanteil wird ermittelt durch folgenden Faktor für die BL mit einer FK bis 97 Prozent gemessen zur AMZ:

Abbildung 2. Faktor F

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Quelle: § 2 FAG

Für BL mit einer Steuerkraft von 97 Prozent bis zur AMZ:

Abbildung 3. Faktor F

[Abbildungen werden in dieser Leseprobe nicht angezeigt]

Quelle: § 2 FAG

Dabei wird für X die Differenz der FK zur AMZ eingesetzt. Die Ergänzungsanteile sind höchstens 25 Prozent des UST Länderanteils. Die übrigen 75 Prozent werden nach Einwohner verteilt.[39] Die Berechnung der Umsatzsteueranteile und Einwohnerzahlen für die Länder erfolgt durch das Statistische Bundesamt zum Stichtag 30. Juni.[40]

4.3 Der primäre horizontale Finanzausgleich

Nach der vertikalen Verteilung des Steueraufkommens auf die Ländergesamtheit folgt gem. Art. 107 Abs.1 GG der primäre horizontale FA, indem die Finanzen der Ländergesamtheit auf die einzelnen Länder verteilt werden. Maßstab der horizontalen Einnahmeverteilung ist das örtliche Aufkommen der jeweiligen Finanzbehörden. Mit „örtlichen Aufkommen“ ist die wirtschaftliche Vereinnahmung (durch die Finanzbehörden) gemeint. Im ersten Schritt bezieht sich die Verfassung im o.g. Artikel am Aufkommen der EKS, die nach Wohnsitzprinzip und der KST nach Betriebsstättenprinzip verteilt werden. [41]

Bei unselbstständig Beschäftigten wird die LST hingegen in einem Abzugsverfahren an die regionale Finanzbehörde entrichtet und wird genau wie die EKS nach dem Prinzip des Wohnsitzes des Beschäftigten zerlegt gem. § 7 ZerlG.[42]

Bei der Zerlegung der Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge, werden die Daten der Steuerschuldner von den jeweiligen Banken übermittelt. [43]

Immer wieder treten zu dem Thema „örtliches Aufkommen“, Grundsatzdiskussionen in den Wirtschaftswissenschaften und Politik auf. Die Meinungsunterschiede rühren erstens aus der unterschiedlichen Auffassung vom örtlichen Aufkommen. Dazu gibt es allerdings Urteile des BVerfGE z.B. 101, 158. Und zweitens rühren sie aus der Übertragung des unterschiedlichen Kommunalbereichs. Daher ist es notwendig erst die Finanzen auf die Ländergesamtheit zu verteilen und im zweiten Schritt diese den einzelnen Ländern zuzuordnen bevor feststeht welche örtlichen Steuern aufgekommen sind. Mit dieser Vorgehensweise des örtlichen Aufkommens kann die regionale Steuerkraft am besten dargestellt werden, obwohl dies zu erheblichen Unterschieden zwischen dem örtlichen Aufkommen und der gesetzlich gewollten Nivellierung führt.[44]

4.4 Der sekundäre horizontale Finanzausgleich

Der sekundäre horizontale Finanzausgleich oder auch Finanzausgleich i.e.S. genannt, ist aus politischen Gründen notwendig und gewollt, da in der Regel nach der vertikalen und horizontalen Einnahmeverteilung auf die Länder immer noch massive Finanzkraftunterschiede zwischen den Bundesländern existieren. Diese Unterschiede resultieren aus unterschiedlichen Einnahmen und Ausgaben. Deshalb wird anschließend erneut die Finanzkraft gegenüber Finanzbedarf gestellt. Die durchschnittliche Finanzkraft der Ländergesamtheit bildet somit den fiktiven Finanzbedarf. Bei ausgleichspflichtigen Bundesländern (Geberländer) ist die Finanzkraft höher als der Finanzbedarf, und umgekehrt ist es der Fall bei ausgleichsberechtigten Bundesländern (Nehmerländer). Die Ermittlung der Finanzkraft oder Finanzkraftmesszahl erfolgt gem. § 6-8 FAG.

Die Zuweisungen werden ermittelt durch folgenden Faktor für die BL mit einer FK bis 80 Prozent gemessen zur AMZ:

Abbildung 4. Faktor F

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Quelle: § 10 FAG

Wenn die FK zw. 80 Prozent und 93 Prozent der AMZ liegt wird der folgende Faktor F gerechnet:

Abbildung 5. Faktor F

[Abbildungen werden in dieser Leseprobe nicht angezeigt]

Quelle: § 10 FAG

Liegt die FK zw. 93 Prozent und der AMZ, gilt folgender Faktor F:

Abbildung 6. Faktor F

[Abbildungen werden in dieser Leseprobe nicht angezeigt]

Quelle: § 10 FAG

Für X wird die FK zur AMZ ins Verhältnis gesetzt.[45] Ausgleichsbeiträge werden mit dem Faktor 1.3. ermittelt, wenn die FK des Landes zw. AMZ und 107 Prozent liegt. Liegt die FK zw. 107 und 120 Prozent wird der zweite Faktor 1.4. angewandt. Im letzten Fall wird der dritte Faktor 1.5. angewandt, wenn die FK über 120 Prozent seiner AMZ beträgt.[46]

Des Weiteren sieht der Gesetzgeber ein Prämienmodell vor, dass wie folgt ausgestaltet ist, um einen Anreiz zu schaffen, die eigene Steuerkraft zu erhöhen. Das Prämienmodell ist in § 8 Abs. 3 FAG fest geschrieben und ist wie folgend ausgestaltet. Wenn ein Bundesland seine Einnahmen überdurchschnittlich gegenüber denen des Vorjahres der Ländergesamtheit steigert, bei der Berechnung seiner Finanzkraft 12 Prozent der Steigerung nicht mit in die FK des BL einfließt. Dieses Prämienmodell wird aufgrund seiner Intransparenz und komplexen Berechnung sehr oft kritisch diskutiert, u.a. weil die Gemeindeeinnahmen „nur“ zu 64 Prozent mit in die FK einfließen. Ein Prämien berechtigtes BL profitiert vom Rückgang der Einnahmen anderer BL. Das Problem rührt aus der Berechnung bei den selbstbestimmten Steuern der Gemeinden und BL her, wobei für die Berechnung ein normierter Wert für die unterschiedlichen Hebesätze der Gemeinden angewendet wird. Allerdings muss hier erwähnt werden, dass bei den Gemeindeeinnahmen alle Gebühren, Zinsen, Beiträge und privatwirtschaftliche Erträge außen vor bleiben, diese aber einen erheblichen Finanzkraftunterschied darstellen können. Das bedeutet im Umkehrschluss, erhebt das BL eine Steuer ähnliche Abgabe z.B. auf ein bestimmtes Landstück, so wirkt sich diese Abgabe unter Umständen erheblich auf die Finanzkraft steigernd aus. Schlüsselt dieses BL oder die Gemeinde die o.g. Abgabe um und erhebt mit den gleichen finanziellen Folgen für das BL oder Gemeinde und den Schuldner beispielsweise einen Pachtzins, so ist diese nicht Finanzkraft relevant, und hat somit eine Finanzkraft senkende Wirkung. [47]


[1] Vgl. Thöne, M., Ein Vorschlag zur Güte, 2015 Köln, S. 5 ff.

[2] Vgl. Hidien, J., Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999 Baden-Baden S. 24

[3] Vgl. bpd.de/nachschlagen/lexika (Bundeszentrale für politische Bildung)

[4] Vgl. Truger, A., Vesper, D., Reform des LFA, 2014 Berlin S. 4 ff.

[5] Vgl. BmF, Auf den Punkt, 2014 Berlin

[6] Vgl. bpd.de/nachschlagen/lexika (Bundeszentrale für politische Bildung)

[7] Gem. Grundgesetz: Bundestag.de

[8] Bilanzbuchhalter-Weiterbildung.de/Tätigkeitsbereiche

[9] Finanzkraftmesszahl

[10] Die Ausgleichsmesszahl ist eine „fiktive Zahl“ (sie ist die tatsächliche durchschnittliche Einnahme aller Länder pro Kopf) die den Finanzbedarf je Einwohner unterstellt

[11] Gem. GG, Vgl. Hidien, J., Handbuch Länderfinanzausgleich, Baden-Baden 1999 S. 23 ff.

[12] Gem. RoG

[13] Quelle: http://www.beauftragte-neue-laender.de

[14] Vgl. http://www.beauftragte-neue-laender.de

[15] BverfGE von 1999: Bd. 101 , 158

[16] Vgl. Geske, O., Der bundesstaatliche Finanzausgleich, 2001 München, S.71 ff.

[17] Gem. MaßstG

[18] Bilden den unterstellten Bedarf je Einwohner

[19] Wird auch Umsatzsteuervorwegausgleich genannt.

[20] Gem. FAG, Erster Abschnitt/Stufe § 3 mit Gültigkeit ab 01.01.2005, „Örtliches Aufkommen“

[21] Die Finanzkraftmesszahl sind die durchschnittlichen Einnahmen eines Landes je Einwohner.

[22] Die Ausgleichsmesszahl sind die durchschnittlichen Einnahmen aller Länder und stellt somit den Finanzbedarf und gleichzeitig 100 Prozent dar.

[23] Gem.§ 4 bis § 10 FAG zweiter Abschnitt/Stufe

[24] Gem. FAG dritter Abschnitt/Stufe § 11

[25] Gem. FAG vierter Abschnitt/Stufe § 12-20

[26] Gem. Art. 106 Abs.1 GG

[27] Vgl. Lenk, T., Reformbedarf und Möglichkeiten des deutschen FA,1993 Baden-Baden S. 72

[28] *mit aktualisierten Umsatzsteueranteilen anhand der in 1) genannten Quellen.

[29] *mit aktualisierten Umsatzsteueranteilen anhand der in 1) genannten Quellen.

[30] Vgl. Thöne, M., Jacobs, C., LFA in Deutschland, 2001 Berlin, S. 31-35

[31] Gem. Art. 106 Abs.3 Satz 4 GG

[32] Gem. GG Art. 106 Abs.1-4

[33] Vgl. Thöne, M., Jacobs, C., LFA in Deutschland, 2001 Berlin, S. 31-35

[34] Aus den Einnahmen eines Landes resultiert die Steuerkraft.

[35] Vgl. Thöne, M., Ein Vorschlag zur Güte, 2015 Köln, S. 7

[36] Vgl. Geske, O., Der bundesstaatliche Finanzausgleich, 2001 München, S.111-112

[37] 100 Prozent stellt dabei den Durchschnitt dar.

[38] Vgl. Thöne, M., Ein Vorschlag zur Güte, 2015 Köln, S. 8

Vgl. Hidien, J., Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999 Baden – Baden S. 358 ff.

[39] Gem. FAG, Erster Abschnitt/Stufe mit Gültigkeit ab 01.01.2005

[40] Gem. FAG, Erster Abschnitt/Stufe § 2 mit Gültigkeit ab 01.01.2005

[41] Vgl. Geske, O., Der bundesstaatliche Finanzausgleich, 2001 München, S.107-110

[42] Vgl. Böschen, I., Hoffmann, M., FA u. Staatsverschuldung, 2. Auflage 2013 Brühl, S. 14

Die Zerlegung nach dem Wohnsitzprinzip führt u.a. dazu, dass Wirtschaftszentren wie die Stadtstaaten, in der Einwohnerwertung mit dem Faktor 1,35 gewertet werden. Menschen die in Stadtstaaten arbeiten aber in anderen BL leben führen nur in ihrem Wohnsitzland steuern ab. In den Wohnsitzländern führt dies zu Finanzkraftanhebungen. Die BL wo der Bürger arbeitet erhalten keinerlei Entschädigung oder Anteil an den Steuern. Dies wiederum gibt Anlass für politische Streitigkeiten unter den BL. Daher wird in diesem Zusammenhang immer von der „relativen FK“ gesprochen.

[43] Vgl. Hrsg. BmF, Bund/Länder Finanzbeziehungen auf der Finanzverfassung, 2015 Berlin

[44] Vgl. Geske, O., Der bundesstaatliche Finanzausgleich, 2001 München, S.107-110

Nivellierung bezeichnet im Fachjargon die Umverteilung im Sinne von gleichmachen oder angleichen

[45] Gem. FAG zweiter Abschnitt/Stufe § 10

[46] Gem. FAG zweiter Abschnitt/Stufe § 10

[47] Vgl. Böschen, I., Hoffmann, M., FA u. Staatsverschuldung, 2. Auflage 2013 Brühl, S. 18

Ende der Leseprobe aus 117 Seiten

Details

Titel
Aspekte des Länderfinanzausgleichs in Deutschland. Status Quo des Finanzausgleichs und Aussichten auf 2020
Hochschule
Fachhochschule Düsseldorf
Note
2,85
Autor
Jahr
2016
Seiten
117
Katalognummer
V336461
ISBN (eBook)
9783668261198
ISBN (Buch)
9783668261204
Dateigröße
1378 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Finanzausgleich, Länderfinanzausgleich, Reform, 2020, Reform 2020, Aspekte des Finanzausgleichs
Arbeit zitieren
Sandro da Silva Teixeira (Autor), 2016, Aspekte des Länderfinanzausgleichs in Deutschland. Status Quo des Finanzausgleichs und Aussichten auf 2020, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/336461

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